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Les finances royales dans la monarchie espagnole

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Anne Dubet

Première partie. Gouverner les finances royales

Chapitre V. Le Conseil et les premiers ministres des Finances sous Philippe V : conflits et intégration (xviiie siècle)

De Castro
Traduction de Anne Dubet

Texte intégral

  • 1 Artola : 1999.

1À son arrivée en Espagne en 1701, Philippe V trouve le gouvernement traditionnel des Habsbourg, le « gouvernement des Conseils ». Les Conseils étaient des organes collégiaux dépourvus de responsabilité. Les « affaires d’État » réservées à la Couronne, comme les relations internationales, la guerre et la paix ou la gestion et l’emploi des forces armées, dépendaient du Conseil d’État et de celui de la Guerre. La présidence de ces derniers appartenait au seul roi, dont les décisions dans ces domaines avaient force de loi dans tous les territoires de la monarchie. Mais le monarque ayant cessé d’assister à leurs réunions depuis le règne de Philippe II, ces Conseils n’avaient plus d’influence que dans le domaine consultatif. Les Conseils territoriaux – de Castille, d’Aragon et des Indes surtout – attendaient toujours que le roi approuve leurs consultes. Celles-ci étaient le résultat du vote des conseillers, incluant parfois des votes individuels ; elles portaient sur les affaires transmises par le roi à chacune de ces corporations, ou bien sur les réclamations, conflits et problèmes soumis aux Conseils par leurs territoires respectifs. Si le roi les acceptait, ces consultes pouvaient déboucher sur des normes légales, les conseils territoriaux ayant ainsi une initiative législative ; ils exerçaient en outre des fonctions de gouvernement destinées à imposer l’obéissance aux normes et décisions royales, ainsi que des fonctions judiciaires 1.

  • 2 N. de T. : Secretario del despacho universal. La traduction est celle que donnaient les Français c (...)

2Le lien entre Conseils et roi était assuré, d’une part, par les secrétaires de chacun des Conseils, d’autre part, par les secrétaires du monarque, réduits à un seul quand Philippe V arriva en Espagne – le « secrétaire des Dépêches Universelles 2 », qui était alors Antonio de Ubilla y Medina. Tant les secrétaires des Conseils que celui des Dépêches avaient des bureaux, leurs secrétariats, où une série d’officiers travaillaient sous leurs ordres. C’était donc Ubilla qui résumait les consultes des Conseils pour le roi, les lui présentait et les lui lisait. Sa proximité avec le monarque lui donnait une influence certaine, et même certain pouvoir. Mais, dépourvu d’initiative et de responsabilité, il ne faisait qu’un travail mécanique.

La première réforme du gouvernement des finances (1703-1704)

3S’agissant de corps collégiaux, la prise de décision dans ce gouvernement des Conseils était lente ; mais le problème de fond résidait dans le défaut de responsabilité, le roi ignorant souvent jusqu’à quel point ses ordres étaient exécutés. L’arrivée de Philippe V de Bourbon en 1701, ainsi que la nécessité de trouver des solutions rapides et, surtout, efficaces, pour défendre le territoire espagnol pendant la guerre de Succession, amenèrent rapidement à la création de secrétaires des Dépêches spécialisés : en réalité, les ministres du roi absolu.

Le secrétaire des dépêches de la Guerre

  • 3 Dubet : 2005.

4La décision fut prise par Philippe V, en toute indépendance vis-à-vis de son grand-père, en septembre 1703. Son inspirateur était le Français Jean Orry. Expert des finances, ce dernier avait été envoyé à Madrid en 1701 avec pour mission de mettre de l’ordre dans les finances publiques et tirer le meilleur parti des ressources espagnoles. Orry avait commencé aussitôt à étudier les problèmes du pays et, sans s’en tenir aux seules finances, jugeait déjà nécessaire en septembre 1703 de renforcer l’autorité royale face aux Conseils et de centraliser les recettes destinées à la guerre 3. Protectrice d’Orry, la Princesse des Ursins partageait ses idées. Le fait est que Philippe V nomma ministre – ou secrétaire des dépêches – de la Guerre le Marquis de Canales (2 septembre 1703) ; Antonio de Ubilla devint ministre de « tout le reste ». Manuel Coloma Escolano, second Marquis de Canales, était fils d’un secrétaire d’État de Philippe IV et frère d’un autre secrétaire de Charles II. Chevalier de Saint Jacques depuis son enfance, ancien étudiant d’un des grands collèges universitaires de Salamanque, il était conseiller honoraire de Castille et avait exercé d’importantes fonctions diplomatiques. Ainsi, Philippe V ne faisait pas appel à un homme dépourvu d’expérience ou d’intégration dans le système traditionnel de gouvernement. En acceptant la place de secrétaire des dépêches universelles à la Guerre, Canales assumait la difficile mission de mener la bataille, en commençant par la création de l’armée permanente qui manquait à l’Espagne. Pour ce faire il jouissait d’une initiative que n’avaient pas eue les secrétaires du roi précédents, ni les derniers secrétaires des dépêches universelles, mais il était aussi responsable de son action. Pour l’épauler dans cette lourde tâche, Canales comptait sur la collaboration d’un Orry toujours actif et jamais à court d’initiatives.

  • 4 Castro : 2004.

5L’acte de nomination de Canales délimitait le champ de ses compétences : seulement les affaires de guerre, tant que celle-ci durerait, y compris les contrats de fournitures des troupes en territoire espagnol. Tous les papiers concernant la guerre devraient parvenir au monarque à travers son nouveau secrétaire et, après examen avec le souverain, les décisions royales seraient aussi émises via Canales, par la « voie réservée ». C’était le premier pas vers un renforcement de l’autorité royale au détriment du pouvoir des Conseils dans l’Espagne du xviiie siècle, vers la centralisation de la prise de décisions et une plus grande efficacité administrative. La voie des réformes caractéristiques du xviiie siècle était ouverte. Les décisions revenaient au monarque, comme cela avait été et était encore le cas avec les consultes des Conseils ; le pouvoir de chacun des ministres, qui pouvait être très grand dans son domaine, dépendait de sa capacité à emporter la conviction du roi quand il travaillait seul avec lui. Pour le moment, le principal Conseil affecté semblait être celui de la Guerre, même si je n’ai trouvé jusqu’à présent aucune réclamation de sa part. En revanche, comme guerre et finance allaient de pair, les conflits avec le Conseil des finances et son gouverneur allaient bientôt surgir 4.

  • 5 Voir supra, chap. i et ii.
  • 6 Sanz Ayán : 1989 ; AHN, Cons., leg. 7127, n° 18.
  • 7 N. de T. : les contemporains français, tel Orry, ne traduisaient pas l’expression Tesorería Mayor (...)

6Le Conseil des finances s’était formé petit à petit au fil du xvie siècle 5 ; il était chargé des finances publiques des territoires de la Couronne de Castille, ceux-là mêmes qui dans une large mesure financeraient toujours les guerres de la monarchie. Si dans un premier temps ses fonctions avaient été bornées à la dépense publique, sans qu’il eût de compétences sur les recettes ni de juridiction, il avait par la suite élargi son domaine aux dépens d’autres organes des Finances qu’il absorba ; il avait fini par avoir une salle de justice, et son gouverneur était chargé de superviser la perception et la distribution des recettes royales. Ce Conseil recevait en outre les offres de traités pour les vivres à fournir aux armées, les étudiait et sélectionnait avant de présenter des consultes au roi ; mais c’était à son gouverneur que le roi confiait la tâche de négocier avec les traitants pour obtenir les meilleures conditions et préparer les contrats en son nom 6. La nomination de Canales privait le Conseil et son gouverneur, de façon explicite et immédiate, de toute intervention dans ces contrats. Par ailleurs, la perte des facultés du gouverneur dans la distribution des recettes devint aussitôt évidente, en raison de l’autorité donnée au nouveau ministre et de la centralisation des fonds dans la trésorerie générale de la Guerre 7, nouvelle elle aussi.

Le trésorier général de la Guerre

  • 8 Prélèvement à la source sur les recettes royales de Castille, institué le 24 décembre 1702, et rec (...)
  • 9 N. d. T. : Servicio de Lanzas. Service payé par les Grands et nobles titrés en remplacement des la (...)
  • 10 AHN, E, lib. 2426 et leg. 744, 522, 768, 796, 831.

7Cette trésorerie fut créée le 2 octobre 1703, un mois après la nomination de Canales. À sa tête fut nommé Juan de Orcasitas y Avellaneda, Comte de Moriana, financier d’origine biscayenne choisi par Orry. Comme son nom l’indique, la trésorerie générale de la Guerre était chargée de centraliser tous les fonds destinés aux troupes du territoire espagnol. On commença par y faire entrer immédiatement le retranchement des rentes (prorrateo) – environ un tiers des recettes ordinaires, soit les rentes provinciales *, les rentes générales * et quelques autres – que Philippe V avait ordonné de consacrer à la guerre depuis janvier 1703 8. Or, la dispersion des recettes de la Couronne était une des préoccupations d’Orry ; aussi, cette trésorerie commença-t-elle très tôt à recevoir le produit du papier timbré *, du service des Lances 9 et des Medias annatas*, perçus par les Conseils de Guerre et des Finances, le produit du monopole du tabac, qui avait sa propre régie, les fonds destinés aux « dépenses secrètes du roi », qui avaient leur propre trésorier, ou encore la recette de la contribution des Milices, dotée aussi d’une trésorerie à part, détenue par le financier Juan de Goyeneche depuis six ans. Ce n’était là que le début, car au fil des années suivantes les fonds confiés à la trésorerie générale de la Guerre s’élevèrent aux dépens de la trésorerie générale préexistante. À la fin de l’année 1708, il fut décrété que toutes les recettes principales de la Couronne seraient remises à celle de la Guerre ; et en janvier 1710, le Marquis de Campoflorido, gouverneur des Finances d’alors, constatait que la trésorerie générale ne recevait presque plus de fonds, l’essentiel entrant dans celle de la Guerre 10.

  • 11 Canga Argüelles : 1833, II, p. 594 ; Artola : 1982, p. 216-225 ; Zafra : 1991, p. 50-53.
  • 12 AHN, E, leg. 744.

8Inutile de préciser que l’ancienne trésorerie générale dépendait du Conseil des finances et de son gouverneur, qu’elle avait reçu jusque-là le gros des recettes ordinaires et que c’était le gouverneur qui émettait les assignations (libranzas*) autorisant les paiements. Outre les paiements ordinaires, le gouverneur recevait du roi l’ordre d’en faire de nouveaux ou des indications sur les paiements à privilégier 11. Mais à présent, non seulement il fallait réserver à la guerre des sommes croissantes, mais en outre, dès le début, Canales dut pouvoir donner au trésorier l’ordre d’effectuer rapidement les paiements militaires les plus urgents, sans passer par le gouverneur. C’était là une autre des finalités de la nouvelle trésorerie, placer un trésorier sous les ordres directs du ministre. Rien d’étonnant alors à ce que les conflits aient surgi entre Canales et le gouverneur qui avait hérité de la situation antérieure, Tomás de Pantoja, Comte d’Estrella. Recevant en permanence des ordres du ministre – toujours au nom du roi – il devenait un subordonné de celui qui travaillait avec le monarque ; il ne pouvait satisfaire – disait-il – aux dépenses qu’il jugeait plus importantes que les militaires, tels l’entretien des maisons et des écuries royales, les pensions des veuves et des invalides, les intérêts des juros*. En janvier 1704, il avoua se sentir dépossédé de ses fonctions, ayant perdu la distribution des fonds qu’il maniait jusqu’alors. La réponse, rédigée comme toujours au nom du roi, comme tout ordre ou dépêche des ministres, fut sans équivoque : le plus grand service qu’il pouvait rendre au roi était de remettre au plus vite au Comte de Moriana tous les fonds qu’il lui serait ordonné de verser 12.

9En d’autres termes, la fonction principale du gouverneur était désormais de superviser la perception et de la canaliser suivant les ordres. La nouvelle trésorerie, dirigée par un membre de l’équipe du ministre, apparaissait comme le fondement de l’unité de décision et de la centralisation des fonds qu’Orry visait en créant les ministres du roi. Pendant presque toute la guerre de Succession, deux trésoreries coexistent, la générale et la trésorerie générale de la Guerre : ceci ne répond pas à l’unité voulue par Orry, mais aux besoins du moment et au désir d’instaurer une tendance, celle de l’autorité des ministres sur les recettes de la Couronne. Comme il fallait s’y attendre, la trésorerie générale et celle de la Guerre seront réunies en une seule peu après la guerre, en 1718 ; en quelques années, on verra triompher dans cette nouvelle trésorerie les impératifs de concentration des fonds et de dépendance à l’égard du ministre énoncés dès octobre 1703.

  • 13 AHN, E, lib. 2426 et leg. 744, n° 124 ; 469, 489 et 871.
  • 14 Castro : 2004, p. 79-88.

10En 1703 il était aussi nécessaire de mettre de l’ordre dans les finances des armées. Aussi, la centralisation des recettes destinées à la guerre dans la trésorerie générale de la Guerre coïncida-t-elle avec un contrôle centralisé des dépenses des armées, les deux dépendant de Moriana, sous les ordres directs de Canales. Suivant l’exemple français des dernières décennies, il s’agissait d’en finir avec le relâchement dans les dépenses, qui pouvait élever indûment le coût de la guerre. Moriana fut donc chargé de nommer des « payeurs » dans chaque armée et partout où ce serait nécessaire ; seuls ces payeurs recevraient l’argent envoyé par le trésorier, ils lui rendraient des comptes chaque mois et paieraient les officiers et soldats après qu’ils auraient été recomptés et passés en revue. Les commissaires aux revues et les contrôleurs des guerres (veedores) chargés de ces vérifications seraient nommés par le ministre Canales 13. Soulignons que les revues de troupes devenaient indispensables pour recevoir des paiements, et que seuls des militaires bénéficiant de la confiance du ministre de la Guerre pourraient les effectuer. Ceci devait provoquer, d’une part, des conflits avec quelques-uns des capitaines généraux des armées péninsulaires qui, pour des raisons évidentes, préféraient conserver l’ancien payeur qu’ils avaient nommé. D’autre part, allait apparaître une forme de protestation plus subtile, le retard mis dans l’envoi des états de revues ; aux ordres péremptoires du ministre, on répondait qu’on était en train de les faire mais que l’on avait un besoin urgent d’argent pour payer officiers et soldats 14.

La concentration des dépenses et des recettes

  • 15 AGS, CC.GG., leg. 188.

11Une autre des solutions prévues dès le début par Orry était la concentration des fermes des rentes provinciales * et des contrats de fourniture militaire dans les mains de grands hommes d’affaires. S’il différa le premier de ces projets jusqu’à la fin de la guerre, en 1703, il mit le second en oeuvre. Le munitionnaire choisi fut Manuel López de Castro, qui jusque-là avait assumé des fournitures de moindre importance. Le 31 octobre de la même année, il signa avec le Marquis de Canales un contrat en vertu duquel il s’engageait à fournir en pain de munition et fourrage, pendant six ans, les armées d’Andalousie occidentale, Estrémadure, Vieille Castille et Galice, où qu’elles soient. Comme consignation, il ne recevrait pas de paiements périodiques de la Couronne, mais la perception et l’administration de huit rentes générales * de Castille : il s’agissait des recettes du tabac et du papier timbré * et des taxes sur les cartes à jouer, l’eau-de-vie, le café, la bière, la neige et les poissons. Leur administration conjointe – jusqu’ici le tabac était en régie directe et les autres recettes aux mains de différents administrateurs privés – réduirait les frais et élèverait leur rendement. On estimait que López de Castro en tirerait onze millions et demi de réaux la première année, revenu qui augmenterait jusqu’à atteindre 18 millions la sixième et dernière année et lui permettrait de fournir correctement les troupes. Pour les finances royales, le grand avantage de l’affaire était de se libérer des paiements périodiques qui, n’étant pas assurés, réduisaient à néant la fourniture des troupes. Enfin, Orry réussit à mettre en route la concentration des fermes des impôts, toujours avantageuse et souhaitable 15.

  • 16 AHN, E, leg. 489 et 871.

12Cependant les conflits étaient inévitables. Le premier fut l’opposition du Conseil des finances et de son gouverneur, Estrella, qui tentèrent en vain d’en dissuader le roi. Les contrats d’affermage en cours étaient interrompus, sans qu’on sache si leurs bénéficiaires, probablement protégés par le Conseil des finances, avaient remis à López de Castro, comme le prescrivait son contrat, les papiers et marchandises ainsi que le numéraire qu’ils avaient entre leurs mains. S’ils ne le faisaient pas, le nouveau fermier manquerait de ressources pour commencer l’approvisionnement des troupes. On sait en revanche que le toujours puissant Conseil de Castille fit alors obstacle aux privilèges de transport dont jouissaient normalement les munitionnaires. Pour comble, une bonne part des armées citées fut employée, en mars 1704, à l’invasion du Portugal, d’où des difficultés propres à l’approvisionnement en territoire ennemi. Il fallut donc compléter les ressources du munitionnaire engagé en confiant des achats à des agents du roi. Quand, peu après, en août de la même année, la chute de Gibraltar entraîna celle de Canales, le contrat de López de Castro fut interrompu et ses provisions confisquées 16. La concentration des fermes dans les contributions devrait attendre la fin de la guerre, même si cette fois elle aurait une toute autre envergure, puisqu’elle concernerait les rentes provinciales.

Grimaldo et la consolidation de la réforme (1705)

13La perte de Gibraltar, au début du mois d’août 1704, provoqua la chute de Canales et le retour d’Orry en France. C’était moins la responsabilité du ministre de la guerre qui était en cause que le mécontentement de Louis XIV devant l’influence des deux personnages sur son petit fils et l’indépendance de vues que celui-ci commençait à acquérir. La Princesse des Ursins, elle aussi indépendante, protectrice d’Orry et Canales, et jusqu’ici en mauvaises relations avec les ambassadeurs de France, quitta elle aussi l’Espagne. La guerre et l’autorité de Louis XIV, tant qu’elle durerait, altéraient le fonctionnement normal des institutions espagnoles, mais, en théorie au moins, on rétablit le « gouvernement des Conseils », et Antonio de Ubilla, devenu Marquis de Rivas, occupait de nouveau la place de secrétaire des dépêches universelles. Avec le ministre de Philippe V disparaissait aussi la trésorerie générale de la Guerre ; il ne restait que la trésorerie générale, tandis que le Conseil des finances et son gouverneur retrouvaient leur pouvoir traditionnel.

  • 17 N. de T. : Les contemporains ne traduisaient pas. Saint-Simon indique qu’elle rassemblait « les fo (...)

14Il fallut attendre l’été 1705 pour retrouver une situation politique comparable à celle de 1703. Les raisons en furent le mécontentement de Louis XIV devant la marche des affaires en Espagne, l’habileté de la princesse des Ursins et les demandes de Marie-Louise de Savoie, désireuse de récupérer sa Camarera mayor17. Avec la Princesse vint un nouvel ambassadeur, capable cette fois de s’entendre et de collaborer avec elle, qui avait pesé dans son choix. C’était Michel-Jean Amelot, Marquis de Gournay, diplomate expert, doué pour les relations humaines. Le roi de France admettait à présent la nomination de secrétaires des dépêches spécialisés, mais insis- tait sur le fait que, plus que leur capacité, c’étaient leur subordination et leur absence d’initiative qui importaient. Le Madrilène José Martínez de Grimaldo fut nommé secrétaire des dépêches à la Guerre et aux Finances le 11 juillet 1705, et occupa la charge jusqu’au 30 novembre 1714. Fils, petit-fils et arrière-petit-fils d’administrateurs, il avait 45 ans et 31 ans d’expérience personnelle, acquise dans le secrétariat du Conseil des Indes, puis dans celui du ministre Canales. On maintint dans sa charge de secrétaire des Dépêches chargé de « tout le reste » ou du domaine « politique » Pedro Fernández del Campo, Marquis de Mejorada, qui avait fini par remplacer Rivas au secrétariat des dépêches universelles.

Le ministre et son équipe

15Il faut tout d’abord souligner l’habileté avec laquelle Grimaldo transforma peu à peu sa charge en celle d’un authentique ministre doté d’initiative, tout en respectant la subordination désirée par le monarque français, tout au moins en apparence. Contrairement aux méthodes expéditives de Canales et d’Orry, il fut servi par son amabilité, sa douceur, sa capacité à se faire le collaborateur indispensable de l’ambassadeur Amelot tout en admettant sa tutelle et celle de la Princesse des Ursins. Pendant ce temps, Philippe V s’habitua si bien à travailler seul à seul avec Grimaldo qu’il ne voulut plus se passer de lui. Le secrétaire à la Guerre et aux Finances fut bientôt le centre d’une équipe de gouvernement hispano-française, où entraient des assesseurs militaires, comme Canales lui-même, des assesseurs juridiques, comme le nouveau gouverneur du puissant Conseil de Castille, Francisco Ronquillo, autrefois collaborateur du ministre Canales ; son principal assesseur en matière ecclésiastique serait le confesseur du roi, le père Robinet, chaud partisan des droits régaliens. Sous la pression des circonstances et des puissances alliées, Louis XIV décida en 1709 de retirer d’Espagne les troupes qu’il y avait maintenues pour secourir son petit-fils ; le premier septembre, Amelot s’en alla aussi, et les représentants français qui lui succédèrent s’en tinrent aux limites de leurs fonctions diplomatiques, cessant d’intervenir activement dans la politique espagnole. Orry était déjà parti. Seule la Princesse des Ursins resta auprès des monarques, et Grimaldo continua d’orchestrer le travail d’une équipe de gouvernement purement espagnole.

  • 18 Castro : 2004, II.1.

16En matière financière, Grimaldo avait commencé à travailler avec Orry, de retour en Espagne entre mai 1705 et la mi 1706, mais aussi avec le nouveau gouverneur du Conseil des finances, Lorenzo de Armengual, évêque de Gironda, nommé en décembre 1705. Enfin, avec le trésorier général de la Guerre, alors rétabli : d’abord le Comte de Moriana puis, à partir de juillet 1707, Juan del Río González, Marquis de Campoflorido. Nulle contradiction ni dispersion dans les décisions prises, pour les finances ou les autres domaines : elles étaient toujours prises par le roi après examen en compagnie de Grimaldo, et ce que celui-ci soumettait au roi avait été fixé d’avance. Orry eut toujours facilement accès à la personne de Philippe V, mais Grimaldo agissait de concert avec lui. D’autre part, Grimaldo avait un double secrétariat à la Guerre et aux Finances, avec onze officiers experts, choisis dans les secrétariats des Conseils ; les six officiers des finances étaient issus du secrétariat du Conseil des finances. Dès les premiers temps, l’efficacité de ce secrétariat est remarquable. Ses méthodes sont celles de l’administration traditionnelle, mais il s’en distingue par le rythme du travail en commun, stimulé par la présence du ministre et la confiance qu’il accorde à ses officiers 18.

  • 19 AHN, E, leg. 759.

17Grimaldo était un bureaucrate et un politique, mais pas un spécialiste des finances, d’où l’importance de ses collaborateurs, par lesquels il sut toujours se laisser guider. De fait, les notes échangées avec Orry montrent que jusqu’à juin 1706, c’est le Français, plus que Grimaldo, qui semble être le ministre des Finances. Cela tient autant aux idées et initiatives d’Orry qu’à l’influence qu’il eut toujours sur Philippe V, influence que Grimaldo sut admettre et respecter 19. Aussi, l’influence des idées et initiatives du Français perdura-t-elle malgré son absence ; il s’était passé quelque chose de semblable en 1704, malgré l’involution qu’impliquait la chute de Canales. Exemple de l’influence d’un Orry absent, le décret du premier novembre 1706, qui transférait aux finances royales le produit des contributions, droits et offices aliénés par la Couronne, exigeant en outre que leurs titulaires présentent leurs titres de possession et privilèges, sous peine de confiscation. La part des revenus récupérés varia, et cette mesure connut une brève suspension, mais elle fournit des ressources extraordinaires non négligeables pour financer la guerre. Cela dit, en matière de finances, il fallait aussi parfois compter avec l’opinion – et les ordres – d’Amelot. L’ambassadeur finit par s’impliquer profondément dans les affaires espagnoles, mais il ne pouvait ignorer les instructions du monarque français.

  • 20 AHN, E, leg. 264.

18Les Conseils n’étaient pas supprimés, ayant seulement perdu du pouvoir : il devenait donc indispensable de mettre à leur tête des gouverneurs favorables à l’équipe gouvernante. D’où le choix de Ronquillo pour celui de Castille, ou d’Armengual pour celui des finances, le 28 décembre 1705. Pendant les mois précédents, ce dernier avait contribué à l’approvisionnement de l’armée envoyée défendre la Catalogne, travaillant sous les ordres d’Orry et de Grimaldo ; il était alors évêque auxiliaire de l’archevêque de Saragosse, Antonio de la Riva Herrera, vice-roi et capitaine général du royaume d’Aragon, partisan du roi Bourbon. Non seulement Armengual maintint l’ordre dans le Conseil qu’il présidait, mais en même temps, il donna à Orry et Grimaldo les informations qu’ils lui réclamaient sur le rendement et l’administration de telle ou telle contribution, recourant alors aux employés du secrétariat du Conseil des finances. On n’en ôta pas moins au Conseil des finances la perception des medias annatas*, où les retards s’étaient accumulés, en février 1706 20. La collaboration avec le gouverneur des Finances suivant, le Marquis de Campoflorido, entre le premier juillet 1709 et 1712, fut plus étroite encore.

Campoflorido, administrateur et financier

  • 21 AHN, E, leg. 864.
  • 22 Sanz Ayán : 1989, p. 441-445.

19Campoflorido était à l’origine un homme d’affaires, comme Moriana. Quand il n’était encore que Juan del Río González, en 1703, il fournissait les armées de Philippe V en compagnie de deux autres munitionnaires ; après cette association, il se consacra seul à la fourniture de l’armée de Galice. Il fut aussi fermier d’impôts. En juin 1707 il reçut le titre de Castille qu’on lui connaît depuis et, le premier juillet, devint trésorier général de la Guerre. Reste à savoir quelle somme lui devait la Couronne quand il reçut son titre nobiliaire et sa charge de trésorier. Il remplaçait alors Moriana qui, comme tous les trésoriers, disposait pour rendre ses comptes d’un délai identique à celui de l’exercice de sa charge. Comme l’avait fait Moriana avec Canales et Grimaldo, Campoflorido effectuait les paiements que le ministre lui donnait l’ordre de faire, toujours au nom du roi. Mais son travail n’était pas purement mécanique. Il fallait connaître les hommes d’affaires et leurs maisons pour bien les sélectionner, savoir quels paiements privilégier et lesquels pouvaient être différés de façon plus ou moins indéfinie, comme la Couronne avait l’habitude de le faire, surtout pendant la guerre de Succession 21. D’où le choix fréquent de financiers pour cette charge, en raison de leur expérience. L’anoblissement de quelques hommes d’affaires, de même que leur accès à des charges financières, étaient devenus une habitude au xviie siècle 22. C’était la récompense des services rendus, entre autres la patience avec laquelle ils supportaient les retards de paiements, souvent longs, quand les dettes de la Couronne à leur égard ne restaient pas tout bonnement impayées.

  • 23 Castro : 2004.

20Le premier juillet 1709, sans avoir le temps de rendre ses comptes, Campoflorido fut mis à la tête du Conseil des finances. On sait cependant qu’il finit par les rendre, même s’il dut probablement recourir à plus de comptables que le voulait l’usage. Si comme trésorier il avait travaillé efficacement aux côtés de Grimaldo, une fois gouverneur du Conseil, il devient son proche collaborateur. On le consultait en matière économique et financière et lui demandait de superviser l’approvisionnement des troupes. On suivait habituellement ses avis, appréciés non seulement de Grimaldo, mais du roi lui-même. Peu après son accès à sa charge, alors que Grimaldo restait auprès de Philippe V pendant son séjour en Aragon pendant l’année 1711, Campoflorido reçut la responsabilité de collecter et distribuer des ressources que, depuis Saragosse, on croyait bien plus élevées qu’elles ne l’étaient en réalité. Il dut même s’occuper des contrats de fabrication des uniformes et tentes de campagne pour les troupes, tandis que Grimaldo se consacrait avec le roi aux questions politiques, administratives et militaires. Cherchant des crédits à cette époque, Grimaldo dut reconnaître que ce qu’il avait obtenu était insignifiant, ajoutant qu’on ne pouvait « obtenir de moyens, n’ayant rien à engager ». Rien d’étonnant ici, puisque l’on engageait habituellement les recettes de l’année suivante. Quand on avait sollicité les hommes d’affaires deux ans auparavant, en 1709, une bonne partie d’entre eux avait répondu, mais aucun semble-t-il n’avait pu fournir des fonds importants. Philippe V ne put compter sur l’appui de grands partisans et financiers ; ni les Espagnols, soit la majorité des financiers, ni les Français qui vinrent en Espagne pendant la guerre de Succession n’avaient la stature suffisante. On payait les uns et les autres avec retard, leur versant de petites sommes, au titre de la dette totale 23.

  • 24 AHN, Est, leg. 3163 (2) et 708.

21Dépassé par une tâche impossible, Campoflorido démissionna en 1711. Philippe V venait en outre de faire appel à un nouveau conseiller, le Comte de Bergeick, attendant de lui une solution que ce Flamand ne put pas davantage apporter. Armengual revint alors au gouvernement des finances. C’est à ce moment qu’il envoya au roi une projection des recettes ordinaires attendues pour 1712, en même temps qu’une estimation de l’ensemble des dépenses de cette année. Il ne s’agit pas d’un budget mais de simples estimations destinées à démontrer au roi la nécessité d’adapter ses dépenses aux ressources de la monarchie. Les recettes des Indes, « incertaines », n’étaient pas prises en compte, de même que la dernière contribution extraordinaire imaginée par Bergeick, car Armengual estimait que lever celle-ci réduirait d’autant le rendement des contributions ordinaires. Les estimations du gouverneur fixaient le « découvert » à 108 millions de réaux, les recettes se montant à 1 535 millions. Inutile de dire qu’on ne tint pas compte des avertissements d’Armengual. Ce n’aurait pas été facile : c’étaient les dépenses militaires qui absorbaient les recettes, mais il n’était pas souhaitable de laisser les frontières sans protection, alors que les négociations d’Utrecht n’étaient pas terminées et qu’il fallait encore récupérer Barcelone. D’autre part, il était déjà décidé de maintenir l’armée levée pendant cette guerre. Elle deviendrait permanente, quoique moins nombreuse, en temps de paix 24.

De la collaboration entre les hommes à l’intégration institutionnelle

22On l’aura compris, il n’y a pas d’intégration institutionnelle entre la figure nouvelle du secrétaire des dépêches aux Finances et le Conseil du même nom pendant la guerre de Succession. On recourt simplement à une solution politique, en nommant des gouverneurs des finances favorables à l’équipe de gouvernement choisie par le monarque. Et, précisément parce qu’il s’agit d’une équipe, ce que Grimaldo soumet à l’examen du roi est le fruit des initiatives d’Orry, Camploflorido ou Armengual, même s’il peut faire un tri entre ces initiatives, les modifier ou même en laisser dormir dans un tiroir.

Secrétaire aux Finances et gouverneur du Conseil des finances

  • 25 Martín Gaite : 1975 ; Castro : 2004.

23L’intégration institutionnelle commence une fois la guerre finie, quand les ministères sont dédoublés suite au retour d’Orry au printemps 1713, grâce à la confiance que Philippe V lui a toujours accordée. Auparavant, il a toutefois fallu réformer, en les affaiblissant, les Conseils, à commencer par le tout puissant Conseil de Castille et par celui des finances. Ainsi, un décret du 10 novembre 1713 supprime la figure de l’omnipotent président ou gouverneur du Conseil de Castille ; le remplacent cinq présidents, presque tous dépourvus de pouvoir. En revanche, une nouvelle figure apparaît, celle du procureur général, appelée à dominer le Conseil de Castille et à ouvrir la voie à d’autres réformes. C’est Melchor de Macanaz qui est choisi pour occuper ce poste : ce juriste, hidalgode Murcie, a commencé à travailler au service d’Amelot, avant d’exercer plusieurs charges publiques jusqu’à devenir, en 1713, le principal collaborateur des réformes d’Orry 25. Un autre décret daté du même jour réforme dans le même sens le Conseil des finances. Les réformes des autres Conseils suivront.

24Une fois les Conseils réformés, alors que la prise de Barcelone mettait un point final à la guerre, fut publié le décret du 30 novembre 1714, qui reprenait avec quelques variantes un projet ancien du Français. Le roi créait quatre ministères (État, Justice, Guerre, Marine et Indes), ainsi qu’une charge de contrôleur général occupée par Orry lui-même et une intendance universelle. Le contrôleur général s’occupait des affaires de finance et de commerce, mais, appelé à superviser tout le reste, notamment le fonctionnement des Conseils réformés un an avant par le même Orry, il avait besoin de la collaboration de l’intendant pour les finances et le commerce. Pour occuper cette place, c’est Armengual, alors premier président du nouveau Conseil des finances, qui fut désigné. Certes, il n’y avait pas de ministre des Finances à proprement parler ; mais il s’agissait seulement d’un début. En effet, quand se produisit l’involution de 1715, avec le départ définitif d’Orry et Macanaz et le retour à l’ancienne composition des Conseils, la figure du contrôleur général disparut, et fut établi un ministère des Finances à côté des quatre autres. Armengual resta à sa tête tout en conservant son ancienne place de gouverneur du Conseil des finances. Pour la première fois, il y avait intégration entre la nouvelle figure du ministre et l’ancien Conseil du même domaine, celui des Finances dans ce cas précis. Le favori du roi Alberoni devait mettre un terme à cette intégration, mais la voie de la centralisation de l’administration des finances entre les mains du ministre et de ses bureaux, aux dépens du Conseil des finances, était ouverte. Le même scénario se produirait sous Campoflorido entre 1720 et 1724, et cette évolution se consoliderait par la suite.

Une seule trésorerie

  • 26 Castro : 2004 ; AHN, Cons, Lib. 1477, nº 19, 8-X-1726, avec l’organigramme de la trésorerie.

25Un des problèmes qui se posent à la fin de la guerre est celui de l’organisation et du contrôle de la trésorerie, une unique trésorerie, alors que la dualité de la trésorerie – la trésorerie générale de la Guerre et l’ancienne trésorerie générale – apparaît maintenant dépourvue de sens. Resté au pouvoir, le favori Alberoni rend publique, en 1717-1718, une organisation plus simple et rationnelle des bureaux du Conseil des finances chargés de l’administration des impôts, des chambres des comptes et de la trésorerie. Le tout est pensé pour aller de pair avec une nouvelle instruction pour les intendants, fonctionnaires territoriaux sur le mode français, destinés à renforcer le ministère aux dépens des Conseils. Il s’agissait là d’un ensemble cohérent d’ordonnances et d’instructions préparé par José Patiño. Ce dernier était un administrateur de valeur, qui avait fait preuve de talent dès le début de sa carrière comme intendant d’Estrémadure et de Catalogne à la fin de la guerre, alors que s’imposait la nécessité de créer des intendants. Cela dit, si bonne que fût l’organisation dessinée par Patiño, il fallut attendre son arrivée au ministère des Finances et au poste de gouverneur du Conseil, le premier octobre 1726, pour que soit choisi un trésorier convenable et qu’il soit contrôlé par une instance supérieure, qu’il s’agisse du gouverneur du Conseil des finances ou du ministre. C’est alors que, mettant de l’ordre dans une cour de Philippe V agitée par les luttes entre groupes et factions, il put choisir le trésorier avec impartialité et contrôler les dépenses de la trésorerie. Un de ses objectifs, prolongeant l’évolution commencée pendant la guerre de Succession avec la création de la trésorerie générale de la Guerre, était d’en finir avec la dispersion des recettes qui, dans une certaine mesure, perdurait 26.

  • 27 Zafra : 1991, p. 53-55 ; Artola : 1999, p. 561-562.

26Après la mort de Patiño, survenue en novembre 1736, le cumul du poste de gouverneur du Conseil des finances et de celui de ministre disparut à nouveau. Mais l’épisode fut bref. Le processus de substitution de la régie directe aux contrats d’affermage des recettes, à partir de 1739, devait ouvrir la porte à l’extension des compétences du ministre et à l’agrandissement de ses bureaux, aux dépens de ceux du Conseil. Sans que ce dernier pût s’y opposer, et sans qu’il y eût de manifestation apparente du conflit, le Conseil des finances vit ses compétences réduites au contentieux et à d’autres affaires secondaires. Il s’agissait en réalité de la consolidation d’une tendance amorcée avec la création, pendant le règne de Charles II, en 1685, de la figure du surintendant général des Finances, figure qui avait disparu ensuite, avant de se confondre avec celle du ministre pendant le règne de Philippe V 27.

Notes

1 Artola : 1999.

2 N. de T. : Secretario del despacho universal. La traduction est celle que donnaient les Français contemporains de Philippe V, comme Louis XIV.

3 Dubet : 2005.

4 Castro : 2004.

5 Voir supra, chap. i et ii.

6 Sanz Ayán : 1989 ; AHN, Cons., leg. 7127, n° 18.

7 N. de T. : les contemporains français, tel Orry, ne traduisaient pas l’expression Tesorería Mayor de Guerramais parlaient du « Trésorier Général de la guerre » ou « pour les fonds de la guerre ». Il ne faut pas confondre avec le trésorier général déjà en place en 1703 (Tesorero General), depuis le xvie siècle, ni avec celui créé en 1718 (voir infra).

8 Prélèvement à la source sur les recettes royales de Castille, institué le 24 décembre 1702, et reconduit jusqu’à la fin de la guerre de Succession. N. d. T. : la traduction est empruntée à Jean Orry, 1703 (MAE, CPE 119, fol. 298, 366, 447).

9 N. d. T. : Servicio de Lanzas. Service payé par les Grands et nobles titrés en remplacement des lanciers (lanzas) qu’ils devraient fournir au Roi, institué en Castille en 1631, étendu à la Couronne d’Aragon par Philippe V (Domínguez Ortiz : 1983, p. 217).

10 AHN, E, lib. 2426 et leg. 744, 522, 768, 796, 831.

11 Canga Argüelles : 1833, II, p. 594 ; Artola : 1982, p. 216-225 ; Zafra : 1991, p. 50-53.

12 AHN, E, leg. 744.

13 AHN, E, lib. 2426 et leg. 744, n° 124 ; 469, 489 et 871.

14 Castro : 2004, p. 79-88.

15 AGS, CC.GG., leg. 188.

16 AHN, E, leg. 489 et 871.

17 N. de T. : Les contemporains ne traduisaient pas. Saint-Simon indique qu’elle rassemblait « les fonctions de notre surintendante, de notre dame d’honneur, et de notre dame d’atours » (Éd. Coirault, t. I, p. 848). Le Marquis de Villars propose comme équivalent : « Camarera major ou première dame d’honneur » (Marquis de Villars, Mémoires de la cour d’Espagne de 1679 à 1681, éd. M.-A. Morel Fatio, Paris, Plon, 1893, p. 17).

18 Castro : 2004, II.1.

19 AHN, E, leg. 759.

20 AHN, E, leg. 264.

21 AHN, E, leg. 864.

22 Sanz Ayán : 1989, p. 441-445.

23 Castro : 2004.

24 AHN, Est, leg. 3163 (2) et 708.

25 Martín Gaite : 1975 ; Castro : 2004.

26 Castro : 2004 ; AHN, Cons, Lib. 1477, nº 19, 8-X-1726, avec l’organigramme de la trésorerie.

27 Zafra : 1991, p. 53-55 ; Artola : 1999, p. 561-562.

© Presses universitaires de Rennes, 2008

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