Avant-propos
p. 13-24
Texte intégral
1Qu’est-ce qu’administrer les finances dans la monarchie espagnole, entre le xvie et le xixe siècle ? La question peut être décomposée ainsi : qui « administre » ? Quels objectifs s’assignent les acteurs ? Comment évaluent-ils leur administration ? Quels savoirs, spécifiques ou pas, sont requis pour participer à l’administration des finances ? Quels rapports s’instaurent entre les différents acteurs impliqués dans l’élaboration d’une politique fiscale ou financière, le prélèvement des impôts, le crédit au roi ou l’organisation de la dépense ?
2L’administration des finances est donc abordée ici dans plusieurs dimensions – politique, institutionnelle, culturelle et sociale. Elle ne se borne pas à la gestion technique de flux financiers. De fait, les historiens qui s’y intéressent actuellement en Espagne ne sont pas tous perçus comme des spécialistes de la finance. La plupart de ceux qui ont écrit ce volume explorent habituellement des champs d’investigation plus vastes. Mais il ne s’agit pas seulement de reconstituer les multiples facettes de l’administration des finances. Comme l’indique le titre du livre (administrerplutôt qu’administration), les auteurs se sont efforcés de l’envisager comme une activité dynamique, dont le contenu ne se réduit pas à l’organisation institutionnelle que l’on appelle administration des finances. Ce faisant, ils ne travaillaient pas en terrain vierge. Au cours des deux dernières décennies, l’histoire des finances dans différents territoires de la monarchie espagnole a suscité l’intérêt de nombreux chercheurs, qui ont contribué au renouvellement des problématiques de l’histoire politique et culturelle 1. Mais il s’agissait ici de mettre au premier plan un élément qui n’est souvent présent qu’incidemment dans les travaux sur les finances : le point de vue des acteurs.
3La seconde partie du titre – dans la monarchie espagnole– est une invitation à la comparaison. Prenant acte du fait que, jusqu’à l’Indépendance des pays américains – à partir de 1810 –, cette monarchie est un ensemble complexe de territoires soumis à un même souverain et gouvernés, au sommet, par des individus susceptibles de passer d’un territoire à l’autre, les auteurs ont cherché à rendre compte de cette multiplicité, mais aussi d’une possible unicité. Toutefois, le souci d’appréhender une réalité fluctuante et fuyante, des valeurs et des pratiques quotidiennes, portait davantage à la monographie qu’à la synthèse. C’est pourquoi tous les territoires ne sont pas représentés, toutes les époques, pour chaque territoire, non plus. La variété des territoires abordés ici et soumis au même questionnement (duché de Milan, provinces des Pays-Bas, principauté de Catalogne, royaumes de Castille, de Portugal et de Naples, vice-royauté de Nouvelle Espagne), du xvie au xixe siècle, autorise tout de même à parler d’une histoire de l’administration dansla monarchie espagnole. Les différentes contributions, on le verra, offrent matière à la comparaison, quand elles ne la réalisent pas explicitement. Un premier pas vers une histoire des finances dela monarchie.
4Enfin, il nous a paru important de ne pas mettre fin à cette histoire avec la Guerre d’Indépendance espagnole (1808-1814), qui marque la fin de l’époque moderne. Prolonger l’examen jusqu’à la mise en place d’un régime de monarchie constitutionnelle permettait de prendre la mesure du changement, mais aussi des continuités de la logique politique espagnole au xixe siècle. À cet égard, ce livre est un reflet du dialogue fécond qui s’est établi ces dernières années entre modernistes et contemporanéïstes.
5Le texte est structuré autour de quatre axes. Les deux premières parties abordent les relations « internes » – autant que faire se peut – aux différents organismes chargés d’administrer les finances du roi. Les six premiers chapitres (sous le titre « Gouverner les finances royales ») s’attachent à la vie des organismes chargés, en principe, d’élaborer les décisions. Ils s’interrogent sur les relations qui se tissent entre eux, sur la logique des créations ou des réformes institutionnelles et sur les priorités d’ordre politique, économique ou financier que se donnent leurs membres au moment de mettre en œuvre une politique financière. Les quatre chapitres suivants (« Contrôler les agents du roi ») portent sur les stratégies développées pour contrôler l’activité des agents du roi depuis Madrid, qu’il s’agisse de trésoriers ou autres officiers comptables de l’argent du roi ou de commissaires ou officiers chargés du recouvrement d’un impôt. Ce faisant, c’est surtout la mesure de l’autonomie des agents du roi qui nous est donnée à voir.
6Les deux parties suivantes abordent les relations existantes entre les organismes chargés d’administrer l’argent du roi et ce que l’on pourrait appeler la « société ». Les chapitres regroupés sous le titre « Argent du roi et intérêts des particuliers » s’intéressent aux modalités de participation des particuliers à l’administration du roi. Il s’agit de l’appel au crédit des marchands banquiers et des formes de régie indirecte du recouvrement des impôts ou de la dépense, mais aussi des cas limites de financiers devenus facteurs ou administrateurs du roi, ou des administrateurs qui régissent l’argent du roi comme des financiers. Enfin, de la place accordée aux intérêts des officiers et de leurs familles. Outre les pratiques « objectives », les auteurs font la part belle aux représentations des rapports entre intérêt du roi, bien public et bénéfices des particuliers. Enfin, les quatre derniers chapitres (« La négociation avec les contribuables ») abordent la négociation fiscale, qu’elle se déroule dans le cadre institutionnel prévu à cet effet ou en dehors. À travers l’examen des procédures explicites et des règles implicites de l’échange, les trois textes consacrés à l’époque moderne mettent en lumière un équilibre plus ou moins stable de pouvoirs concurrents, contribuant à redéfinir ce que fut la domination dans la monarchie espagnole. Le dernier chapitre du livre, en examinant ce qu’il en est dans le projet et la pratique de la monarchie constitutionnelle au xixe siècle, donne une mesure nuancée des changements apportés à cet égard par les libéraux espagnols. Si les interlocuteurs de l’État ont changé, « la négociation et la médiation restent au premier plan » (chap. xix).
7Il va de soi que la distinction établie entre ces quatre axes reflète la question dominante de chacun des chapitres de ce livre, mais qu’elle ne doit pas être comprise comme l’expression d’une séparation nette entre les objets d’étude : les frontières sont ténues entre les organismes centraux et les bureaux locaux, entre l’administration et les administrés, entre ceux qui décident et ceux qui exécutent, et finalement entre les officiers, les commissaires, les financiers et les représentants des contribuables. La société, avec ses valeurs, ses intérêts, ses tractations et ses conflits de pouvoir ne reste pas à la porte de l’administration, elle est « dedans ». On sait la difficulté pour les modernistes de distinguer la logique institutionnelle des relations clientélistes, de tracer la frontière entre les bénéfices licites et la fraude ou entre les contributions fiscales et les affaires de finance et de définir ce qui serait une culture propre aux administrateurs des finances. Le décalage observé au xixe siècle par Juan Pro Ruiz (chap. xix) entre le projet libéral et la pratique des gouvernements successifs montre que la rupture dans les mentalités est moins radicale qu’on le voudrait. Il est donc possible de faire une lecture transversale des dix-neuf chapitres de ce livre. À partir d’angles d’observation variés, leurs auteurs mettent en effet en lumière quelques-uns des traits saillants des finances espagnoles et, à travers elles, de l’organisation politique et sociale de la monarchie espagnole, puis de l’Espagne.
8– Le premier trait est l’absence de séparation nette entre les finances royales et les intérêts des particuliers. Le constat recoupe, on le sait, des observations faites dans d’autres domaines que les finances, qui conduisent à renoncer à appliquer à l’époque moderne la représentation d’une administration rationnelle établie par Max Weber pour les formations politiques contemporaines 2.
9Dans les finances, la traduction la plus évidente d’une conception patrimoniale de l’administration est que l’on ne recourt pas à la régie indirecte assurée par les financiers pour les recettes (affermage) ou les dépenses (munitionnaires des troupes) par défaut, mais parce que la collaboration des financiers présente un certain nombre d’avantages : leur administration est moins coûteuse, ils sont en mesure d’apporter des liquidités à des dates prévues à l’avance et de faire des transferts de fonds sur les places européennes et, c’est loin d’être accessoire, ils assument – avec leurs cautions – la responsabilité des fonds maniés (chap. vii, xi, xii, xiii, xiv, xv). Pour les recettes fiscales, outre la ferme, l’autre solution de prédilection est l’abonnement, qui permet de réduire les coûts, mais aussi les tensions politiques (chap. ix, xi, xvi, xvii, xviii). De fait, la régie directe s’impose à défaut d’offre intéressante des financiers (chap. ix) ou comme un moyen de pression sur les contribuables dans une négociation musclée (chap. xvii) et elle est perçue comme moins efficace (chap. vi). Ce constat affecte la définition d’un bon administrateur des finances : tant dans les organes centraux de l’administration que dans les provinces, c’est avant tout un homme capable de négocier avec les gens de finance ou les représentants des contribuables, voire d’engager sa propre responsabilité pour obtenir des accords (chap. i, v, ix, x, xvi). À ce titre, les relations personnelles qu’il peut tisser avec les banquiers ou les élites locales ne sont pas nécessairement condamnables, elles peuvent être avantageuses. Tant en Castille qu’en Nouvelle Espagne, on peut constater que ces relations sont le fruit de véritables stratégies familiales et que la monarchie les assume, comme le montre sa politique de distribution des offices (chap. i, x, xiv, xv).
10La présence, ponctuelle, des gens de finances et de leurs familles dans l’administration royale n’est donc pas une anomalie : elle va des contrats de prêt, de ferme ou de fourniture des armées à la possession d’offices de finance ou à l’exercice, par voie de commission, des fonctions de facteur ou de directeur d’une fourniture ou d’une recette (chap. i, ii, vi, vii, viii, x, xi, xii, xiii, xiv, xv). Cette présence a des implications à la fois morales et culturelles. D’une part, le mélange des hommes est aussi celui des intérêts : une partie des bénéfices des financiers sont tolérés tacitement (chap. ii, xiv, xv), voire justifiés explicitement (chap. vi, xiv), qu’ils soient la contrepartie du risque encouru ou du service rendu au roi (chap. ii, vi, xii, xiii). À cet égard, on peut observer que les procédures de contrôle comptable ne sont pas faites pour rendre visible l’emploi privé que pourrait faire un trésorier des fonds qui lui sont confiés par le roi avant d’effectuer les paiements qui lui sont ordonnés, mais pour déterminer à l’issue de son mandat s’il doit de l’argent au roi, ou si c’est l’inverse, et si le trésorier s’est approprié indûment des recettes. Retarder le paiement des créanciers du roi pour faire temporairement un autre usage des fonds n’est ainsi pas nécessairement rédhibitoire. En outre, lorsque l’argent manque, les trésoriers qui n’ont pas reçu de consignes strictes sur les priorités à établir dans les paiements à faire les fixent eux-mêmes, dans l’urgence. Enfin, l’application du contrôle comptable se négocie avec les intéressés (chap. vii, viii). Quant à la vénalité, présente à des degrés divers de façon officielle ou officieuse dans l’administration des finances (chap. i, iii, viii, x), elle n’est pas nécessairement un obstacle à la maîtrise par la monarchie du recrutement des officiers (chap. x).
11D’autre part, le recours massif aux financiers est le recours à l’expérience, voire à l’expertise : la tenue des livres – parfois en partie double, comme à Milan, mais le plus souvent en recette, dépense et reprise –, le « maniement des papiers », ou encore la connaissance des marchés de produits locaux ou régionaux, des règles du change et du jeu monétaire dans les foires et sur les places européennes, sont prisées. Le succès dans des affaires privées aussi bien que l’expérience sont le signe de ce savoir-faire. Aussi plusieurs agents du roi combinent-ils les talents de l’administrateur et du financier (chap. i, vi, xi, xii, xv). Par ailleurs, les financiers ne se bornent pas à l’exécution technique d’une politique financière : ils participent à son élaboration, leurs avis étant sollicités jusqu’au sommet de l’administration, dans les Conseils madrilènes ou les organismes recteurs des territoires de la monarchie (chap. i, ii, iii, v, vi, vii, xii). Dans certains cas, les auteurs de ce livre n’hésitent pas à parler de « professionnalisme » (chap. vi, vii) ou d’une « professionnalisation précoce », qui n’attend pas les Lumières (chap. x). Les études consacrées à la fin du xviiie siècle révèlent toutefois un infléchissement : non seulement, les gens de finance intégrés à l’administration sont plus ouvertement reconnus et célébrés pour leur expertise financière qu’auparavant, mais en outre, les talents requis pour être administrateur du roi ne sont plus exactement ceux d’un banquier habile, comme semble le démontrer, aux yeux d’un Francisco Montes, l’échec de Cabarrus dans l’affaire des fournitures de vivres aux armées (chap. vi). Le profil à part des intendants américains, à la même époque (chap. x), pourrait aussi traduire l’apparition d’une nouvelle culture administrative, vécue par les acteurs comme spécifique. La création de corps d’experts au milieu du xixe siècle, ainsi que les tentatives faites pour instaurer des concours de recrutement (chap. xix) peuvent être comprises comme une institutionnalisation de cette évolution. Toutefois, cette apparition d’une culture propre aux administrateurs des finances reste à explorer.
12La négociation avec les contribuables ou, plutôt, ceux qui ont assez de pouvoir pour les représenter, est l’autre face de l’imbrication entre les intérêts du roi et ceux des particuliers. Elle est permanente et, en Castille comme dans la couronne d’Aragon, elle concerne une part croissante des recettes royales, puisque celles qui font partie du patrimoine du roi atteignent rapidement leur plafond et sont grevées par le paiement des annuités des juros* assignés sur les caisses royales. L’intérêt des études regroupées dans ce volume est de montrer, ici encore, que la négociation n’est pas admise par la monarchie par impuissance, à défaut de moyens d’imposer une volonté unilatérale (même s’il est vrai qu’elle n’a pas les moyens de faire autrement). C’est un mode de relation politique perçu par tous comme légitime, qui a son vocabulaire, ses arguments stéréotypés, ses stratégies développées pour faire pression sur l’interlocuteur, ses récompenses codifiées et attendues, ses usages implicites, que l’on s’empresse d’expliciter quand les tensions sont trop fortes. La violence n’en est pas exclue – elle fait partie des moyens de pression –, mais elle s’inscrit aussi dans des normes, au point que les espaces de frontière et de conquête violente connaissent des dynamiques négociatrices comparables (sinon identiques) à celle de la Castille (chap. xiii, xvi, xvii, xviii). Cette négociation va de pair avec la participation des autorités locales aux bénéfices tirés de l’argent du roi, lorsqu’un impôt est prélevé par abonnement. Ainsi, pour les villes de Castille, l’abonnement des services ou des alcabalas* est une affaire de finance. Mais le bénéfice est autant politique que financier : c’est l’autonomie fiscale acquise par la Députation en Catalogne, le contrôle des provinces que donne aux villes représentées aux Cortès le recouvrement des services des millions * (chap. i, ix, xi, xii, xvii, xviii). Aussi le montant des impôts est-il moins le reflet de la capacité économique ou démographique d’un territoire que la traduction d’une dynamique négociatrice bien huilée. Cela peut expliquer les différents niveaux de contribution fiscale des territoires de la monarchie espagnole (chap. iv, vii, xii, xvi, xvii, xviii).
13Il est plus difficile de mettre au jour les rapports existants entre la négociation fiscale et les affaires de finance. Toutefois, ce livre comporte plusieurs exemples de relations entre des financiers de haut vol, des membres des organes administratifs de Madrid et des échevins ou des trésoriers locaux, qui invitent à relire autrement les épisodes de négociation fiscale ou de mise en œuvre de réformes financières (chap. i, ii, xi, xii, xiii, xv). Parce que les intérêts sont multiples et contradictoires et les pouvoirs concurrents, les réformes se négocient d’abord au sein de l’administration, la résistance des officiers ou des commissaires, mais aussi des familles et des groupes financiers dont ils défendent les intérêts, conduisant le plus souvent à abandonner les projets les plus radicaux ou à les modifier en profondeur (chap. ii, v, viii, xi). La capacité avérée des élites locales à tirer parti des conflits de compétence qui opposent les Conseils et les juntes madrilènes, dans ce cadre, oblige à renoncer à toute vision univoque de l’exercice de l’autorité royale (chap. ix, xvii). Ajoutons que cette vision renouvelée de la dynamique politique et sociale espagnole n’est pas sans conséquence lorsque l’on considère l’évolution de l’Espagne sur le long terme : elle conduit en effet à rejeter l’idée que la soi-disant « décadence » espagnole est le résultat de la seule initiative fiscale de rois absolus 3.
14– Ce qui a été dit jusqu’ici permet de dresser une liste des contraintes qui pèsent sur la monarchie au moment d’élaborer une politique financière. Toutefois, plusieurs des chapitres de ce livre permettent de comprendre quelles sont les voies et les limites du changement.
15Que faut-il changer ? L’examen des valeurs des hommes associés à la prise de décision amène à reconsidérer les projets de réforme. Prenons l’exemple de la notion – anachronique avant la fin du xviiie siècle – de budget. La multiplicité des caisses royales, les modalités très particulières du contrôle comptable, confié à des organismes séparés, voire concurrents (chap. i, vii, viii), et le fait que la décision de dépense peut revenir à plusieurs organismes ou individus différents (chap. i, ii, iii, iv, v, vii, viii) interdisent d’en établir. Mais de fait, on ne cherche pas à le faire. La dette se situe à tous les niveaux, du recouvrement des impôts à la dépense (chap. xi), et le roi dépense plus qu’il ne gagne, n’ayant pas à se comporter comme un vulgaire intendant (chap. iii). Ainsi, une part importante de ses débours, les cadeaux et autres grâces accordés à ceux qui le servent, n’obéit pas à une logique comptable (chap. iii, iv) et peut donc difficilement être bridée par l’impératif de l’équilibre budgétaire. C’est le crédit du roi qu’il faut soutenir et, dans ce but, on ne cherche pas à tout rembourser mais seulement à payer assez pour rassurer les créanciers et en obtenir de nouveaux prêts, ce qui se traduit par le chevauchement des contrats faits pour rembourser une partie des précédents (chap. i, xv). La dépense permet d’assurer une réputation, au point qu’une administration fiscale réformée élève ses frais pour asseoir son crédit (chap. xiv). Elle est aussi le moyen d’entretenir la fidélité des sujets : le peu d’enthousiasme des Napolitains pour la nouvelle dynastie des Bourbons ne serait donc pas sans rapport avec la réduction drastique des grâces accordées aux élites de ce royaume (chap. iv). La voie est donc étroite. On tâchera de consentir moins de grâces – rendant celles distribuées plus gracieuses – ou de modifier leur assiette (chap. iii), mais pas de renoncer à en faire. Au mieux, dans le domaine le plus dispendieux, la guerre, on créera une caisse à part pour tâcher d’en connaître la dépense, et peut-être même de la maîtriser, comme à Naples, à Milan ou en Castille (chap. iv, v, viii). Mais au xviiie siècle encore, un budget est une évaluation plus ou moins grossière (chap. iv) et l’établir permet surtout de justifier la recherche de nouvelles recettes (chap. v) ou de rassurer des créanciers. Il faut attendre le xixe siècle pour qu’il prenne un caractère contraignant (chap. xix).
16D’une façon plus générale, l’innovation institutionnelle est le fruit de logiques multiples, qui ne tiennent pas du seul projet de rationalisation. La création du Conseil des finances au début du règne de Charles Quint et ses avatars jusqu’au début du xviie siècle peuvent ainsi être lus comme des stratégies visant à restaurer le crédit du roi, pour rassurer les financiers et lui permettre de tirer parti des affaires « extravagantes », mais aussi comme le résultat des conflits de clientèles qui agitent la cour et celui des conflits de compétences entre les tribunaux (chap. i, ii). Il convient d’ajouter qu’institutionnaliser n’est pas nécessairement renforcer l’autorité royale, comme en témoigne la réflexion de Philippe II en 1568 (chap. ii, épigraphe) : définir des règles pour la composition du Conseil des finances et la durée du service de ses membres aurait pour effet d’imposer des limites à son « bon vouloir », une façon de rappeler que la grâce royale doit prévaloir sur la règle administrative.
17Toutefois, la monarchie cherche à mieux connaître ses recettes passées et futures, et à les accroître, et à contrôler le montant et la nature de ses dépenses. Le changement passe souvent par la recherche d’une « meilleure administration », l’idée prévalant que les prélèvements fiscaux et les autres recettes sont abondants, mais mal administrés. Dans plusieurs des cas observés, aussi bien en Amérique que dans le vieux monde, la réforme passe par la création de canaux parallèles de gestion des fonds, de circulation de l’information et d’élaboration des décisions, plutôt que par la modification des organes administratifs existants, qui s’avère – quand on s’y aventure malgré tout – trop conflictuelle. C’est le cas des réformes réussies qui sont analysées ici : la création des caisses militaires mentionnée, celle de surintendants des rentes et des administrateurs des millions * au xviie siècle en Castille, les administrateurs particuliers des alcabalas* en Nouvelle Espagne, de nouvelles juntes des finances dans le Portugal de Philippe III, les secrétaires des dépêches chargés des finances et les intendants de province du xviiie siècle, sans compter l’institution d’une nouvelle juridiction pour contrôler les comptes des Payeurs des Pays-Bas au xviie siècle (chap. iii, v, vii, ix, xi). Si l’équilibre des pouvoirs est altéré, comme le confirme l’hostilité des membres des administrations en place, l’attaque n’est pas frontale ; en outre, les aménagements et les compromis avec les tribunaux lésés ne manquent pas (chap. v, ix, x). D’autre part, des modifications techniques, en apparence marginales, dans la présentation et le contrôle des comptes, sont susceptibles d’altérer elles aussi l’équilibre des pouvoirs (chap. viii).
18Face aux financiers, le roi a aussi plusieurs cordes à son arc. Il peut faire en sorte de les obliger à négocier à Madrid, tirer parti de leur concurrence ou au contraire fidéliser les plus puissants, en les honorant et en les enrichissant (chap. i, ii, xi, xii). Il parvient, au xviiie siècle, à les intégrer au jeu politique de la cour (chap. xv), leur donnant de nouvelles raisons de bien le servir. Les schémas de l’évolution administrative élaborés depuis le xixe siècle, qui associent le progrès de l’autorité de l’État à la centralisation et à l’éviction des intérêts particuliers dans l’administration, ne s’appliquent pas ici. L’extension des trésoreries des impôts ordinaires au xvie siècle est faite pour offrir des garanties aux financiers, pas pour les évincer des affaires royales (chap. xi). La centralisation de la négociation des grands partis * au xviie siècle, à Madrid, va de pair avec une montée en puissance des partisans dans l’administration royale (chap. xii). La mise en place de la régie directe des recettes et des dépenses, au milieu du xviiie siècle, est confiée à ceux qui étaient jusque-là fermiers ou munitionnaires, quand ils ne sont pas déjà ministres ou trésoriers généraux (chap. v, xv).
19Dans la négociation fiscale, la Couronne n’est pas dépourvue de ressources pour affronter ce qui est parfois un véritable bras-de-fer : outre la possibilité d’offrir des récompenses, collectives ou individuelles, et de dispenser des privilèges, elle sait user de menaces (la mise en régie directe des alcabalas*, l’envoi de fermiers, la suspension d’un privilège ou la promulgation d’une loi honnie) mais aussi jouer sur la pluralité de ses interlocuteurs et sur leurs rivalités (chap. xi, xvi, xvii, xviii). Or, la nouveauté fiscale ne passe pas nécessairement par l’arrêt de la négociation et par l’imposition unilatérale de la volonté du monarque, mais par l’extension de la négociation et de la participation des élites locales aux bénéfices du prélèvement des impôts. C’est le cas en Castille et, suivant des modalités différentes, dans la Couronne d’Aragon. L’un des changements les plus significatifs, dans les deux cas, est que le roi cesse de réunir les Cortès, multipliant les négociations bilatérales avec les autorités municipales des capitales des provinces et avec les corps privilégiés. S’il semble ainsi mieux assurer son emprise sur elles, les contreparties offertes aux élites, de plus en plus attachées au service du roi, ne sont pas négligeables. À l’inverse, quand Olivares, favori de Philippe IV, tente d’augmenter les recettes royales de façon unilatérale, préférant les impôts (obligatoires) aux services * (concédés librement, en théorie, par les contribuables), la résistance est farouche (chap. ix, xi, xvi, xvii, xviii). À cet égard, les choses évoluent peu au xviiie siècle, les autorités municipales des grandes villes demeurant pleinement associées à la concession et au prélèvement des rentes provinciales castillanes et de leurs équivalents de la Couronne d’Aragon. Les réformes entreprises alors affectent davantage les relations établies entre le roi et ses agents que la fiscalité négociée (chap. v, x, xviii) 4.
20Cette vision plus nuancée – plus complexe – de l’administration des finances espagnoles et de ses changements a amené plusieurs des auteurs de ce livre à reconsidérer deux tournants majeurs de l’histoire espagnole, l’avènement d’un Bourbon sur le trône (1700) et l’apparition d’une monarchie constitutionnelle (1810-1814, 1820-1823 puis 1833). La mise en lumière des continuités entre la politique des Bourbon et un second xviie siècle qui s’est révélé, pour l’historiographie récente, plus réformateur qu’on croyait, permet de dessiner a contrarioun trait original de l’administration bourbonienne : le recours à des ministres responsables devant le roi, échappant ainsi au contrôle des tribunaux traditionnels et concentrant entre leurs mains des pouvoirs autrefois exercés collégialement, tant à Madrid que dans les provinces, devient plus systématique. Mais ni la négociation ni les intérêts des banquiers et les bénéfices des familles ne sont exclus de l’administration de leurs finances, ce qui nous éloigne des visions simples du despotisme, éclairé ou pas (chap. v, vi, ix, x, xiv, xv, xviii). Au xixe siècle, si le projet libéral est en nette rupture avec l’Ancien Régime, l’ordre des priorités établi au fil des guerres carlistes oblige à la composition et à la demi-mesure, amenant les gouvernants à renoncer à l’équité fiscale entre individus et régions et à s’appuyer sur la médiation jamais gratuite des caciques locaux. Par ailleurs, les filiations que l’on décèle entre les réformes fiscales et administratives adoptées par ces libéraux et celles projetées ou mises en œuvre par les ministres de Ferdinand VII, monarque absolu (1814-1833) 5, interdisent de confondre modernisation administrative et progrès (chap. xix).
21– Les chapitres réunis ici offrent enfin, de façon explicite (chap. iii, iv, viii, x, xiii, xiv, xvi, xvii, xviii) ou implicite, une vision renouvelée de la monarchie espagnole qui s’inscrit dans le droit fil de recherches récentes menées sur les territoires autrefois appelés périphériques. Il s’agit d’abord des relations entre les territoires qui composent cette monarchie. Leurs niveaux relatifs de contribution, variables au fil des trois siècles modernes, ne permettent plus d’opposer une Castille accablée d’impôts à des territoires protégés de toute hausse de la fiscalité par leurs privilèges, mais ils n’autorisent pas davantage à attribuer les difficultés économiques et financières des autres territoires à une pression excessive, exercée depuis Madrid pour financer l’empire (chap. iv, viii, xviii). Par ailleurs, l’association des élites napolitaines, milanaises ou portugaises à la prise de décision financière oblige à nuancer fortement une lecture nationaliste des rapports entre Madrid et ces territoires. En témoigne la mise au point de Fernanda Olival sur la notion d’étranger et sur les critères de choix des hommes appelés à entrer dans les juntes chargées des finances portugaises. Aux Pays-Bas et dans le duché de Milan, les conflits suscités par les tentatives successives de réforme du contrôle comptable tiennent davantage de la défense de prérogatives et de privilèges que de l’opposition entre natifs et Castillans. En Nouvelle Espagne enfin, la créolisation des officiers venus d’Espagne interdit d’opposer des péninsulaires tenants du centralisme madrilène à des élites natives victimes de cette autorité (chap. iii, iv, viii, xiv). L’histoire des finances confirme ici que cette monarchie composée ne saurait être assimilée à un empire colonial pyramidal, dans lequel la Castille, située au sommet, chercherait à exploiter et hispaniser les autres territoires, se faisant ainsi l’écho des apports récents de l’histoire économique, de l’histoire culturelle ou de l’histoire politique et institutionnelle 6.
22Qu’y a-t-il à la place des logiques nationales ? La comparaison faite par les acteurs entre plusieurs territoires est intéressante. La Sommariade Naples peut servir de modèle à la réforme du Conseil des finances de Madrid en 1602 (chap. ii), le recours à l’alternance entre les Trésoriers est cité en exemple à Milan et à Bruxelles (chap. vii, viii). Ainsi, des pratiques administratives sont exportables à leurs yeux d’un territoire à l’autre. Dans certains cas, des politiques comparables sont mises en oeuvre simultanément pour répondre à des problèmes décrits dans les mêmes termes : c’est le cas des efforts faits au Portugal et en Castille pour résorber la dette consolidée constituée de juros* dans les années 1610 (chap. iii), de la mise en place de coffres à trois clefs pour contrôler les trésoriers généraux en Castille et dans les territoires italiens, ainsi que des tentatives (au succès variable) d’imposer la comptabilité en partie double aux officiers du roi, à partir des années 1580 (chap. vii, viii). Dans tous ces territoires, au xvie et au xviie siècle, une même procédure de contrôle extraordinaire des officiers, la visite *, permet aux Conseils madrilènes d’évaluer l’activité de l’administration et d’élaborer des projets de réforme (chap. ii, viii, x, xi, xiii, xiv, xviii) 7. Enfin, il existe une parenté évidente entre l’institution des administrateurs des millions * de Castille et ceux des alcabalas* de Nouvelle Espagne au xviie siècle, ou entre les intendants des deux rives de l’Atlantique au xviiie (chap. v, ix, x). Aussi, est-on en droit de penser que les acteurs associés à ces projets ou à ces réalisations ont une conception « commune » de la « régie » (chap. viii). Celle-ci n’est pas seulement de nature technique ou instrumentale, puisqu’il s’agit de conforter ou de modifier une relation entre le roi et ses agents, ses sujets ou ses créanciers. Dans un registre que nous identifions aujourd’hui plus spontanément comme politique, on peut aussi observer des similitudes. Ainsi, les termes de la négociation fiscale en Catalogne invalident, pour une période précoce, le cliché qui opposait une couronne d’Aragon « pactiste » et peu imposée à une Castille « absolutiste » et accablée par la pression fiscale – dès le xvie siècle, la Catalogne gagne en autonomie parce qu’elle contribue davantage au financement de l’empire, et non pour y échapper (chap. xiii, xvi, xvii, xviii) 8. C’est pourquoi il paraît possible de parler d’une culture « commune » (chap. xvi) à la monarchie espagnole, qui s’exprime dans les pratiques et dans les discours. La circulation des hommes entre les différents territoires (tels les Veytia, chap. x, Francisco de Duarte Cerón, chap. iii, ou les comptables Escobar et Porres, chap. vii) et les réseaux de relations qui se développent à l’échelle de la monarchie, explorés dans d’autres travaux 9, en sont les vecteurs.
23La question que l’on peut poser est alors double. D’une part, que reste-t-il de cette culture commune, dans le domaine financier, en dehors de l’Espagne péninsulaire (chap. xix), dans les territoires qui ont cessé d’appartenir à la monarchie espagnole, au xviiie siècle (Pays-Bas, territoires italiens) ou au xixe (en Amérique) ? D’autre part, cette culture s’arrête-t-elle aux frontières de la monarchie espagnole ? Convient-il au contraire de l’étendre au-delà de ces frontières, au Nord des Pyrénées, dans une « France espagnole 10 », ou plus loin ? C’est en ce sens que ce livre est aussi une invitation à poursuivre la recherche.
Notes de bas de page
1 Les auteurs du livre en ont été partie prenante. On trouvera au fil des chapitres plusieurs bilans historiographiques concernant un territoire ou une question donnée, ainsi que des références à quelques travaux de synthèse récents sur l’histoire financière. Plus généralement, sur les orientations de l’histoire politique des différents territoires de la monarchie espagnole depuis deux décennies, on se reportera aux synthèses de Luis : 2001 ; Fournier, Luis, Martin, Planas : 2006.
2 Nombre de recherches menées à la fi n du xxe siècle se sont efforcées de remplacer le schéma emprunté à Weber par des interprétations qui tiennent compte de la culture des acteurs à l’époque moderne. Des bilans dans Castellano (éd.) : 1996 ; Descimon, Schaub, Vincent (dir.) : 1997 ; Dedieu : 2001.
3 Sur ce point, la révision magistrale de Yun Casalilla (2004) examine les rapports étroits entre le devenir économique des territoires de la monarchie et leur dynamique politique de la fi n du xve siècle au début du xviie.
4 Dedieu : 2000a.
5 Sur la politique financière de Ferdinand VII : Luis : 2003.
6 On pourra consulter, pour chacun de ces domaines : Yun Casalilla : 2004 ; Gruzinski : 2004 ; Rizzo, Ruiz Ibáñez et Sabatini (éd.) : 2003.
7 Sur cette procédure, véritable « moyen de gouvernement » de la monarchie : Peytavin : 2003.
8 Cette opposition se double souvent, pour le règne de Charles II, d’une autre opposition entre une dynastie Habsbourg sensible à l’expression des fuerosdes territoires et des Bourbon plus centralisateurs. Les deux ont été réexaminées et fortement nuancées. Pour des synthèses : Gil Pujol : 2002a ; García Cárcel : 2002.
9 Notamment, pour le xviie siècle, Álvarez-Ossorio : 1995 ; pour le xviiie : Imízcoz : 2001 ; Guerrero et Imízcoz : 2004. La base Fichoz, mentionnée quelquefois dans ce livre, permet de reconstituer une bonne partie de ces réseaux au xviiie siècle. Elle continue d’être enrichie au fi l des travaux des chercheurs (Dedieu : 1992 et 2000b).
10 Schaub : 2003a.
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