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Mare economicum

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Patrice Guillotreau

Deuxième partie. De la construction navale au transport maritime

Chapitre 9. Ports de commerce et économie portuaire

Souhir Abbes et Jacques Guillaume

Texte intégral

1Il est évident que les ports accompagnent depuis plusieurs siècles le processus de mondialisation de l’économie marchande. Mais la brutalité des transformations des modes de circulation au cours des dernières décennies, l’augmentation et la spécialisation croissante des échanges, le renforcement des opérateurs de taille mondiale font que les ports subissent, depuis quelque temps, de profondes transformations, tant dans leurs rapports aux marchés et aux territoires desservis que dans leurs modes d’organisation et de gouvernance. Les deux grandes parties de ce chapitre cherchent à rendre compte de ces profondes évolutions qui éloignent sensiblement les ports contemporains de leur organisation traditionnelle. L’une s’interroge sur le rôle des ports dans l’économie des territoires, l’autre sur leur mode de gouvernance et leurs stratégies de tarification.

1 – Les ports et leurs fonctions économiques

2Les ports sont rarement étudiés de manière isolée : ils le doivent à l’importance de leur rôle stratégique pour les économies mondiale, nationales et régionales, et par voie de conséquence, à la part majeure d’activités qu’ils tirent de leur environnement extérieur. Points de contact entre deux espaces de circulation aux coûts radicalement différents, les ports sont donc les lieux d’écrasement (ou d’accélération) de l’efficacité du mouvement. Si nous transposons la distancecoût en vitesse d’écoulement, le port se traduit donc par un stockage-tampon, dont les coûts sont compensés par des recettes supplémentaires, d’origine industrielle ou commerciale.

3Cela dit, le contact portuaire est rentabilisé par ses effets d’expansion ou de diffusion terrestre (ou maritime) de sorte qu’il est apprécié selon la nature de son insertion économique et spatiale, autrement dit selon ses fonctions. L’efficacité de ces dernières dépend très largement d’une équation globale des coûts de circulation qui est mesurée de plus en plus dans le cadre de services « porte à porte », comme savent les mettre en avant les « intégrateurs », c’est-à-dire les commissionnaires de transport, voire les transporteurs eux-mêmes, pour peu qu’ils aient sous leur contrôle des prestations logistiques terrestres et portuaires.

1.1 – L’approche traditionnelle : le triptyque portuaire

4L’insertion des ports dans leur contexte économique n’est pas apparue tout de suite comme une évidence. Il faut attendre le début du XXe siècle pour dépasser le cadre des exemples monographiques et élever l’analyse à des propositions de classifications fonctionnelles. P. de Rousiers (1904) est l’un des premiers à proposer de telles classifications en dégageant trois types de fonctions : fonctions régionale, industrielle et commerciale. Dans l’esprit de l’auteur, la fonction régionale correspond aux manutentions de marchandises pour l’arrière-pays, la fonction industrielle aux besoins des industries placées dans les environs immédiats du port et la fonction commerciale découle des activités de négoce localisées près des quais et qui s’appuient sur les échanges de produits rares et recherchés. Cette typologie, simple et commode, s’est révélée d’une grande utilité ; elle a permis de clarifier les trafics, de mettre les économies portuaires en comparaison (Vigarié, 1979).

5Pourtant, elle n’est pas sans défaut, car elle ne précise guère les mécanismes d’action qui lient les ports à leurs avant et arrière-pays ni la qualité réelle des fonctions ainsi détectées. Le manque d’appréciation des structures de liaison a favorisé des propositions méthodologiques très partielles, déconsidérant tantôt le rôle de l’arrière-pays, tantôt celui de l’avant-pays. Ainsi, l’« école havraise » a longtemps privilégié l’importance des avant-pays :

« L’activité portuaire n’est pas déterminée par les besoins des régions que dessert le port à l’intérieur du continent, mais bien par l’ensemble des phénomènes qui peuvent être regroupés sous l’expression de mouvement maritime. » (Amphoux, 1950)

6Ou encore « un examen minutieux de la vie des ports nous conduit à ne voir, dans cette notion d’arrière-pays, qu’un phénomène imprécis et de second ordre, subordonné en quelque sorte à l’avant-pays que constitue l’ensemble des relations maritimes d’un port » (ibid.). Cette vision outrancière, dont l’objectif est de réhabiliter la dimension maritime un peu dédaignée par P. de Rousiers, ne résiste pas à l’analyse des partisans des arrière-pays qui, à partir de l’examen des ports rhénans et allemands, ont bien senti le poids des dépendances terrestres dans la vie des ports. Leurs travaux ont alors mis en évidence la notion d’arrière-pays fondamental et de marge de concurrence (Morgan, 1948), mais le risque était de conduire à une vision presque mécanique des animations portuaires par le biais d’arrière-pays théoriques, baptisés parfois « hinterlands naturels » (Kom et Reynaud, 1982), déterminés de façon déductive par la distance brute, la distance-coût ou la distance-temps.

7Plus mesurée et surtout plus complexe dans ses propositions d’explication, la notion de triptyque portuaire (Vigarié, 1964) permet de faire la part des choses entre les impulsions maritimes et continentales qui expliquent le degré d’utilisation des espaces portuaires. Si ce triptyque conduit à identifier des types de ports, classés par fonctions dominantes (ports de transit, ports industriels pour les fonctions d’arrière-pays, ports d’escale, ports de marché ou d’entrepôt pour les fonctions d’avant-pays), il permet aussi de vérifier les interdépendances de la mer et de la terre, conduisant à mieux apprécier l’importance d’un continuum de circulation, dont l’efficacité globale pousse à privilégier les ports qui sont disposés sur sa trajectoire. Tous les ports sont déterminés par des dosages à préciser de dépendance à l’égard de l’espace marin et terrestre. Par la même occasion, se mettent alors en place des hiérarchies portuaires, dont on ne peut rendre compte qu’à l’échelle d’une façade maritime. Cette façade peut être définie comme une « région portuaire formée par plusieurs organismes maritimes interdépendants et dont la cohésion résulte d’une soumission à un faisceau de causalité qui oriente leurs développements locaux […] au-delà des nuances qui leur restent propres […]. Étudier isolément chacun d’entre eux apparaît, dès lors, insuffisant : leur destinée individuelle s’inscrit dans un devenir commun, dans celui d’une famille littorale où chacun conserve malgré tout sa personnalité » (Vigarié, 1979). Ce jugement qui permet de remettre explicitement les ports en système, tout en leur reconnaissant une grande part d’autonomie dans leur capacité de développement permet de redonner toute sa valeur à l’analyse inductive, fût-elle servie par des méthodes statistiques de plus en plus sophistiquées (Charlier, 1983 ; Marcadon, 1988).

8Au total, en croisant l’organisation du marché avec la structuration de l’espace, on aboutit alors à quatre types de configurations possibles : celle du triptyque en droiture, où la façade portuaire se construit par des synergies entre activités plus que par une réelle intégration, tant sont cloisonnés avant et arrière-pays (on le vérifie aujourd’hui avec les ports trans-Manche dont les dynamiques sont très spécifiques) ; celle du triptyque centralisé, où les conditions sont remplies pour tout concentrer sur un port majeur ; celle du triptyque en concurrence parfaite qui prend le contre-pied presque intégral du cas précédent ; celle enfin du triptyque maillé qui est la seule à remplir toutes les conditions d’une façade maritime intégrée.

1.2 – La place essentielle des coûts dans la compétitivité portuaire

9Il est évident que le passage d’une marchandise dans un port dérive de l’équation globale de circulation qu’il est possible de présenter selon la formule suivante :

10CGC = CAT 1 + CPP1 + Fret + CPP2 + CAT2

11CGC étant le Coût global de circulation de bout en bout, payé tout ou partie par l’expéditeur ou le destinataire de la marchandise, CAT1 et CAT2 étant le Coût de l’acheminement terrestre à chaque extrémité du trajet, CPP1 et CPP2 étant les Coûts de passage portuaire aux lieux d’embarquement et de débarquement, le fret étant le prix à payer pour le transport maritime. Il convient tout de suite de remarquer que le couple CAT1 et CAT2 pèse toujours très lourd dans l’équation globale, en proportion du coût à la tonne/km du mode de transport impliqué et dont la valeur relative est en relation inverse de la valeur de la marchandise déplacée. On conçoit, dès lors, que l’aire de collecte ou de distribution des marchandises traitées par le port peut varier considérablement selon les modes de déplacement et la nature des produits.

12Pour des biens de haute valeur circulant sur des modes de transport compétitifs, l’aire peut être logiquement très étendue et, a contrario, pour les produits de faible valeur, privés de moyens efficaces de circulation, l’aire peut se réduire jusqu’à se limiter au contact même des quais (Verlaque, 1986). C’est d’ailleurs cette solution qui a fait le succès des zones industrialo-portuaires dans les années soixante/soixante-dix, à ceci près qu’elles ont été très souvent associées à des réseaux lourds d’acheminement terrestre, sur lesquels pouvait être relancé le convoyage continental des produits préalablement transformés dans l’enceinte portuaire. Pour les produits manufacturés, moins sensibles aux coûts additionnels du transport, la route est tout à fait adaptée aux acheminements de quelques centaines de kilomètres. Elle s’impose d’autant plus aisément qu’elle permet de réaliser des acheminements porte à porte, du terminal portuaire à l’usine. Il n’y a pas de rupture de charge, la fiabilité et la souplesse sont certaines et les délais sont souvent plus courts que ceux que proposent les autres modes. Contrairement à une idée répandue, cette performance en matière de délais ne se traduit pas par des tarifs plus élevés. D’une part, parce que la concurrence est vive entre les transporteurs routiers et d’autre part, parce que le camion permet d’éviter la double manutention, à laquelle n’échappent que très rarement le train ou la barge. Plus la distance est courte, plus les rotations sont élevées, plus le camion est donc compétitif, à condition bien sûr que les attentes dans les ports ne viennent pas neutraliser son avantage. Ceci dit, la taille croissante des navires, la massification qui en résulte, le regroupement dans les arrière-pays des marchandises sur des ports secs ou load centers (Hayuth, 1980, 1981) permettent de redonner toute sa valeur aux modes ferroviaire et fluvial sur moyenne et longue distances (Notteboom et Konings, 2004). C’est une clé majeure de compréhension des hiérarchies actuelles entre les ports de la conteneurisation (Notteboom, 1997).

13Les termes de l’équation globale de circulation sont aujourd’hui assez largement révisés, pour deux séries de raisons. La première tient à la prise en compte de la globalité des paramètres qui interviennent dans le régime d’accès aux arrière-pays (de Langen et Chouly, 2003). Si les coûts restent décisifs, il faut aussi penser aux modes de gouvernance qui s’instituent dans les relations entre les acteurs et qui se traduisent par des stratégies d’action collective rendant plus ou moins efficace l’accès à la clientèle. Certes, ces stratégies existent depuis longtemps et l’on sait très bien qu’en matière de lignes régulières, les armements ont toujours eu les moyens d’attirer le fret là où ils le désiraient, tout comme les transitaires avaient la possibilité de séduire les chargeurs pour les conduire à diriger leurs marchandises vers les places portuaires de leur choix. Mais les progrès de l’intermodalité ou, à l’inverse, l’hyperspécialisation des moyens de transport autour d’un produit précis, permettent de régénérer ces stratégies d’action collective autour de problèmes nouveaux, qui se focalisent derrière ce qu’il convient d’appeler les prestations logistiques. D’importants gisements de profits résident dans la bonne organisation de ces prestations, la première étape consistant à maîtriser parfaitement des ruptures de charge qui viennent jalonner le circuit de transport, pour ensuite déboucher assez rapidement sur la gestion des stocks eux-mêmes, en leur ajoutant parfois quelques opérations de valorisation des produits. On assiste finalement à la maîtrise de la vente elle-même, selon l’idée du supply chain management, consistant en l’intégration et l’optimisation globale des flux de matières et d’informations sur la totalité de la chaîne d’approvisionnement.

14La seconde série de raisons dérive, pour partie, de la première dans la mesure où elle gravite autour du choix des localisations les plus pertinentes pour l’implantation de ces prestations logistiques. Longtemps, on a considéré que la rupture de charge portuaire, pour minime qu’elle fût en termes de coûts globaux de circulation, représentait une surcharge financière dont il fallait améliorer l’efficacité pour en baisser les prix. Il en a résulté des conséquences parfois radicales dans l’organisation de la vie du port, par l’intégration, la mécanisation, l’informatisation des tâches, dont les signes les plus tangibles ont été la remise en cause des statuts de la main-d’œuvre de la manutention, l’affirmation des terminaux spécialisés ou la modification des modalités d’utilisation du domaine public. On cherchait donc à rendre totalement transparent l’obstacle portuaire à l’égard des flux qui le traversaient. Malgré son efficacité, cette stratégie n’a pas totalement éliminé les coûts de la rupture de charge, d’où l’idée de la valoriser par des prestations logistiques.

15Dans un environnement concurrentiel, la création de valeur ajoutée est un moyen de peser sur la concurrence par l’argument décisif qu’elle apporte dans l’accès à l’arrière-pays : il s’agit d’une valeur apportée au produit par rapport à la prestation de base que les concurrents offrent au prix le plus bas (Cornez, 2000). Ce surcroît de valeur s’obtient lorsque le prestataire va au-delà du simple transport, que l’on pourrait qualifier de prestation de base, pour dégager un avantage concurrentiel. L’objectif est donc, pour « fixer » la marchandise, de créer de la « complexité organisée », grâce à des synergies entre des flux d’origine ou de destination différentes (effets de réseaux), entre les étapes de l’élaboration d’un produit (effets de filière) ou de la mise en vente de ce produit (effets de marché). Pour certaines, ces tendances ne sont pas nouvelles : une place portuaire comme Hambourg a su, par exemple, asseoir son influence, autant par le dry transit d’un arrière-pays étendu à l’échelle de l’Europe centrale qu’avec la maîtrise de réseaux maritimes qui lui garantissait le wet transit d’un arrière-pays maritime à l’échelle de l’Europe du Nord (Weigend, 1956). Mais la conteneurisation, la feederisation des liaisons maritimes, l’intermodalité des liaisons terrestres, la réorganisation de la chaîne de production-transport-distribution ont créé de nouvelles opportunités, dans lesquelles se sont engouffrés les grands hubs, les plus accomplis associant les effets de réseaux, de filière et de marché, les plus modestes en restant aux seuls effets de réseaux, sur un registre de gare de triage entre lignes maritimes.

1.3 – Une nouvelle typologie économique des ports

16Il est possible de dégager une nouvelle typologie économique des ports, dans laquelle intervient, selon des parts variables, cette notion de « complexité organisée ». Les ports les plus simples sont des ports de transit, pour lesquels la proximité des clients et les trajectoires de déplacement priment sur tout le reste. Pour eux, le faible coût global de circulation dont ils bénéficient reste un atout maître, mais ils en sont aussi les esclaves, sans réellement pouvoir élargir le registre de leurs activités. Parmi les ports de transit simple, on peut citer les ports trans-Manche, dont le poids résulte de la longueur et des cadences des liaisons maritimes. Si la structure des trafics dépend largement de la nature des lieux, l’évolution des trafics est fonction de paramètres qui dépassent très largement les ports qui en vivent : variations macroéconomiques, différences de règlements d’une rive à l’autre du passage d’eau, concurrences entre opérateurs d’un même mode ou de modes de transport différents. Le port de Calais, sur le passage le plus court entre le continent et les îles britanniques, a perdu, en dix ans (1997-2006), près de 8,6 millions de passagers, tout en conservant un poids très significatif dans la structure des trafics trans-Manche : l’érosion s’explique par la concurrence du tunnel, la disparition d’offres commerciales alléchantes (la fin du duty free depuis le 1er juillet 1999), l’agressivité des compagnies aériennes bon marché (Tourret, 2005). À l’inverse, l’attelage de l’économie britannique au marché européen a permis d’enrayer l’érosion du côté du fret roulant, le port dépassant les quarante millions de tonnes de fret pour la première fois de son histoire en 2006. Néanmoins, ces flux restent assez simples, puisque la plupart des camions transitent accompagnés de leur chauffeur, les prestations portuaires se limitant alors à celles d’un guichet de péage.

17On retrouve ces ports de transit au contact d’arrière-pays ouverts à des trafics très spécialisés. La configuration est alors différente, puisque le port doit être au plus près de sa clientèle, la portée de son influence étant limitée à quelques dizaines ou centaines de kilomètres. Ce sont généralement des ports de vracs secs, dans la mesure où la faible valeur de ces marchandises les rend très sensibles aux coûts d’acheminement. Ainsi en 2000, on ne dénombrait pas moins de 127 ports de plus d’un million de tonnes de vracs secs en Europe : si les plus grands établissements étaient placés au regard de bassins industriels ou agricoles puissants, les ports les plus modestes fonctionnaient en général sur deux ou trois marchandises bien identifiées pour lesquelles ils avaient un quasi-monopole de passage (Lacoste, 2003). En revanche, si le trafic est captif, son évolution dépend de considérations qui n’ont absolument rien à voir avec la dynamique portuaire (stratégies des chargeurs, évolutions des réglementations et des politiques, agricoles en particulier pour les ports européens).

18Les ports industriels sont déjà plus complexes, en résonance avec leurs effets de filière. Généralement appuyés sur des usines de tête de cycle, ces ports sont tournés vers des trafics de vracs, dont l’intérêt économique tient surtout à leur transformation sur les lieux mêmes de leur rupture de charge. Ainsi peut-on distinguer, à leur sujet, la valeur ajoutée « productive », largement dominante, et la valeur ajoutée « marchande », toujours minorée. Tel est bien le cas de Dunkerque, dont les neuf dixièmes de la valeur ajoutée, estimée à près de deux milliards d’euros, provenaient du secteur industriel en 2002 (Gaubert, 2003). Cependant, malgré de tels déséquilibres, on ne doit pas sous-estimer les ports industriels : si le plus grand nombre reste limité à un ou quelques chargeurs, les plus puissants peuvent, par la cohabitation entre filières, enclencher de véritables processus de diversification industrielle (Vigarié, 1980). La plupart se cantonnent aux fonctions de base manutention-stockage-transformation, mais certains deviennent perméables aux métiers de la logistique des vracs. Plus les marchés sont organisés, plus les opérateurs peuvent structurer des réseaux logistiques, les industriels leur confiant les opérations de triage et de gestion de leurs stocks. On voit alors une certaine instabilité apparaître par la mise en concurrence des ports, ceux dont la position se renforce profitant de la complexité de leur logistique (Lacoste, 2004).

  • 1 Le port principal émet des stolons, c’est-à-dire des tiges aériennes rampantes à la manière des fr (...)

19On débouche ainsi sur le troisième type de port qu’on peut qualifier de port logistique. Le trafic ne dépend plus d’un principe de proximité, mais bien d’un principe d’attractivité qui résulte de la complexité et de l’efficacité des prestations portuaires. Il est possible d’envisager une véritable gradation dans la complexité. Les ports logistiques les plus élémentaires ne vivent que d’effets de réseaux, sur des croisements de lignes maritimes, voire sur des regroupements ou éclatements de trafics de vracs à partir de plates-formes de transbordement. Ces ports se sont multipliés avec l’essor des terminaux spécialisés, comme le montre l’intérêt actuel des armements à détenir des terminaux dédiés (voir chap. 8). On peut évoquer à leur sujet le terme de port-réseau, selon une logique presque stolonifère1. Dans la structure de leur trafic, l’importance des transbordements ou des réexpéditions est patent. Mais c’est bien l’opérateur qui crée le lieu et le fait vivre, ce n’est pas le lieu qui s’impose à l’opérateur, comme on peut le constater avec les véritables places portuaires. Ces dernières disposent en effet de relations bien plus complexes avec leur arrière-pays : elles sont au débouché de réseaux solidement territorialisés, sur lesquels s’écoulent des trafics de nature diverse, tenus par des opérateurs multiples. On peut y détecter des synergies entre les effets de réseau, de filière et de marché qui les rendent beaucoup plus solides contre les aléas conjoncturels, alors que le port-réseau les subit généralement sans inertie ni résilience.

20Au plus haut niveau, émergent les métropoles portuaires qui se caractérisent par le rôle majeur des effets de marché dans leur dynamique contemporaine. Non qu’elles ignorent les effets de réseau, car elles profitent de réseaux maritimes et terrestres très performants, mais ce sont bien l’organisation des flux et le contrôle de cette organisation qui leur donnent l’avantage décisif.

1.4 – Les enjeux des effets économiques induits

21L’intérêt implicite de cette classification économique des ports vient de l’intensité variable des effets d’induction sur les économies territorialisées. Car tous les trafics ne se valent pas, toutes les fonctions ne sont pas équivalentes. Pour les analyser, il convient toutefois de disposer de grilles universellement reconnues pour pouvoir mener des comparaisons pertinentes. Nous proposons ici trois méthodes qui sont assez régulièrement utilisées pour rendre compte de cet épineux (et crucial) problème des effets d’entraînement de l’activité portuaire.

22Tout d’abord, il convient de s’entendre sur un classement des activités par catégorie. Une segmentation en trois ensembles (voire quatre) est généralement admise (fig. 9.1) :

  • les fonctions portuaires qui comprennent tous les métiers du port, autour des prestations à fournir au navire et à la marchandise, sous leurs aspects commerciaux, techniques et réglementaires (certains font la distinction entre les activités directes qui comprennent la gestion du port ainsi que les services auxiliaires du navire ou de la marchandise et les activités directes élargies concernant les établissements publics et privés concernés partiellement par le trafic portuaire, dans lesquelles peut intervenir la délicate évaluation des transports terrestres liés au port) ;
  • les activités indirectes, constituées des activités stimulées par la fonction portuaire, qu’elles soient implantées dans la zone portuaire ou près d’elle ou qu’elles fassent transiter leurs marchandises par le port sans y être implantées. Dans le premier cas, il s’agit des industries utilisatrices ou expéditrices des matières premières ou des produits finis transitant par le port. Dans le second cas, les utilisateurs des trafics peuvent être plus ou moins distants du port. La production indirecte comprend aussi les fournisseurs et sous-traitants de la fonction portuaire ou des établissements industriels de la zone, parmi lesquels divers services aux entreprises ;
  • les activités induites qui sont sans lien avec le port, par la nature même de leurs activités, mais dont l’emploi et le chiffre d’affaires sont stimulés par la présence des fonctions portuaires et des fonctions de production indirecte. On peut y voir l’expression d’un multiplicateur de revenu keynésien calculé à l’échelle locale.

Figure 9.1 – Segmentation des effets induits par l’activité portuaire

Figure 9.1 – Segmentation des effets induits par l’activité portuaire

Source : Cariou [et al.] 2003, étude des ports du nord-ouest Atlantique

23Si les fonctions portuaires sont assez faciles à cerner, les activités indirectes ne le sont guère. La méthode des flux, utilisée pour les ports du nord-ouest Atlantique (Cariou [et al.], 2003), utilise des agrégats calculés après extrapolation de données régionales ou nationales. Ainsi, les services nationaux des douanes fournissent les statistiques d’exportations et d’importations par branche (les valeurs unitaires par tonne). Les valeurs portuaires par type de trafic sont ainsi estimées par simple multiplication des tonnages enregistrés par ces prix unitaires. Des coefficients d’importation (ou d’exportation) peuvent être calculés, en reportant la valeur des flux importés (ou exportés) par le port au chiffre d’affaires de la branche concernée. Puis le plus élevé des deux coefficients est multiplié par la valeur ajoutée ou les emplois de la branche, pour avoir une vision approchée de la valeur ajoutée ou des emplois créés par le port. On évite ainsi la redondance d’un calcul qui comptabiliserait deux fois la valeur ajoutée par une branche qui importerait et exporterait les mêmes biens. Enfin, en ce qui concerne les fonctions induites, par définition les plus difficiles à évaluer, on établit, à partir de la propension des ménages à consommer dans le secteur tertiaire, un chiffre d’affaires hypothétique à partir duquel sont estimés valeur ajoutée et emplois. On aboutit ainsi, pour l’ensemble des ports du nord-ouest Atlantique (Brest, Lorient, Nantes/Saint-Nazaire, La Rochelle, Bordeaux et Bayonne), à un total de 4,2 milliards d’euros de valeur ajoutée et de près de 53400 emplois en 2001, les activités indirectes générant 84 % de la valeur ajoutée, pour 65 % des emplois des trois types d’activités cités plus haut. À titre indicatif, le tonnage des six ports s’élevait, la même année, à plus de 55 millions de tonnes, répartis entre vracs liquides (pour plus de la moitié du tonnage), vracs secs (pour plus du tiers) et divers (pour moins du dixième).

24Pour séduisante que soit cette méthode, elle n’échappe pas à quelques critiques qui tiennent aux risques de redondance ou de surévaluation de certains effets. Les activités indirectes ne se limitent pas au strict cadre de la ville portuaire, ce qui peut être gênant pour apprécier les modalités d’intégration du port dans la ville. C’est pourquoi un important travail d’évaluation par enquêtes a été entrepris en 2003 à partir du cas de Dunkerque, sous la responsabilité de P. Gaubert (2003). Sans remettre en cause les trois types d’activités déjà évoquées, le travail a porté sur les établissements, permettant un chiffrage de la valeur ajoutée et des emplois, en distinguant à chaque fois la zone portuaire (la circonscription du port), la zone de la communauté urbaine, la zone hors communauté urbaine, où n’a été pris en compte qu’un nombre limité d’établissements étroitement dépendants du port. Pour un trafic de plus de 47,5 millions de tonnes, la fonction portuaire mobilisait plus de 4 500 personnes en 2002 (dont moins de 2 300 dans la fonction portuaire stricto sensu), soit respectivement 21 et 11 % de tous les emplois. En termes de valeur ajoutée, cette fonction générait 12 % ou 8 % de la valeur ajoutée portuaire. Ce sont donc des résultats assez modestes, pour un port dont la fonction portuaire et les activités indirectes réunies généraient, la même année, plus de 21 000 emplois et près de deux milliards d’euros de valeur ajoutée. D’une façon générale, on s’aperçoit que dans un port industriel, les fonctions portuaires sont assez marginales par rapport aux activités indirectes et que la valeur ajoutée par tonne (en raison de la transformation de masses importantes de produits bruts) est plus élevée que dans un port classique, à l’inverse de la valeur ajoutée par emploi, bien plus élevée dans un port classique que dans un port industriel. Ce dernier constat peut surprendre, mais ce serait oublier que la fonction portuaire améliore sans cesse sa productivité, en particulier dans la manutention et que l’industrie lourde, en tête de cycle des filières, ne dégage pas forcément beaucoup de valeur ajoutée par emploi.

25En fait, c’est la nature des tonnages traités qui influe directement sur la fonction portuaire. La pratique expérimentale de l’économie portuaire tend à appliquer à chaque tonne brute, selon la nature du produit et ses modes de conditionnement, un coefficient de pondération pour traduire son potentiel de création de richesse et d’emplois. De toutes les propositions d’estimation qui circulent dans la littérature spécialisée, on peut retenir que la tonne de référence est toujours la tonne de marchandises diverses non conteneurisée et manutentionnée à la grue. C’est elle qui mobilise le plus d’emplois à la manutention et qui crée le plus de valeur ajoutée au contact immédiat des quais. Toutes les autres marchandises sont donc étalonnées par rapport à cette tonne de référence, les moins intéressantes pour le port étant le pétrole brut, dont les tonnes brutes peuvent être divisées par huit, voire par douze ou même quinze, selon les auteurs, pour estimer sa valeur économique réelle (tableau 9.1). On obtient ainsi des trafics en tonnes pondérées, dont la somme finale, par comparaison avec les trafics en tonnes brutes, permet de calculer un indice de valeur du trafic portuaire. Par hypothèse, plus cet indice est élevé, plus le port est pulsateur d’activités et de richesse économique.

Tableau 9.1 – Diviseurs des tonnes brutes des trafics portuaires selon diverses sources pour le calcul des tonnes pondérées

Tableau 9.1 – Diviseurs des tonnes brutes des trafics portuaires selon diverses sources pour le calcul des tonnes pondérées

26Il découle du tableau 9.1, si l’on suit les suggestions de la première colonne, qu’un million de tonnes de marchandises diverses conventionnelles équivaut à trois millions de tonnes de marchandises conteneurisées (ou à 300 000 boîtes EVP chargées à dix tonnes), à trois millions de tonnes de fret roulant, à six millions de tonnes de vrac sec ou à douze millions de tonnes de pétrole brut. Les ports français, qui ont généré un peu plus de 338 millions de tonnes brutes en 2002, descendent à 68,8 millions de tonnes pondérées, leur indice de valeur ne dépassant pas 0,20.

27Connaissant le nombre d’emplois de la fonction portuaire (près de 39 500 en 2002), il est alors aisé d’établir une corrélation entre emplois et trafics pondérés : on peut admettre que 1 000 tonnes pondérées créent 0,5 à 0,6 emploi dans la fonction portuaire. C’est le point moyen autour duquel doivent graviter la plupart des ports, au risque de révéler des signes de fragilité de leur fonction portuaire. Par exemple, les ports du nord-ouest Atlantique avaient un ratio de 0,52 emploi en 2001, à l’inverse du port de Dunkerque, ramené à 0,23 emploi en 2002 (ou à 0,46 en tenant compte des activités portuaires lato sensu). Une nouvelle fois, est soulignée la relative faiblesse des ports industriels, qu’ils n’arrivent à surmonter qu’avec le concours de leurs fonctions de production indirecte.

28Notons cependant que ce ratio d’emploi a tendance à s’effriter au fil des années. Au milieu des années quatre-vingt-dix, on était plus près de 0,7 à 0,8 emploi, voire d’un emploi pour 1 000 tonnes pondérées il y a un quart de siècle. On conçoit alors que les places portuaires, astreintes aux conquêtes de productivité de leur fonction portuaire, cherchent à développer leur production indirecte, en particulier dans la logistique qui pousse à la massification des flux, sur des marchés de plus en plus ouverts à la concurrence et où les détournements de trafic, autrement dit les dessertes des hinterlands nationaux par des ports étrangers, deviennent monnaie courante. L’espace français, largement desservi par les ports du Benelux, en est la parfaite illustration.

2 – Le port, entre bien public mixte et bien privatif

  • 2 Ce sont des coûts qui ne peuvent pas être recouvrés une fois que la firme décide de quitter le mar (...)
  • 3 On ne peut pas construire des fragments de quais, ni élargir le port d’une façon infinie.
  • 4 Contrairement aux hinterlands contestables où il n’y a pas un seul port avec un avantage compétiti (...)

29L’intérêt national et régional des ports ainsi que l’importance des coûts fixes, des coûts irrécupérables2 et l’indivisibilité des investissements3 ont amené, partout dans le monde, les pouvoirs publics à participer à la prestation des services portuaires. Les ports qui servent des hinterlands captifs4 sont des ports bénéficiant d’un avantage concurrentiel (position géographique, coûts de transport faibles, etc.). Ils font face à une faible concurrence et leur position peut, par conséquent, être considérée comme un monopole naturel. Afin d’éviter l’abus de position monopolistique, les autorités publiques interviennent dans la régulation et le fonctionnement de ces ports. Cette intervention se justifie aussi par d’autres préoccupations comme la sécurité et l’environnement, mais aussi la nature publique de certains services et infrastructures portuaires. Toutefois, le modèle selon lequel les ports sont vus en tant que bien public est de plus en plus critiqué et la tendance actuelle est au partage des fonctions dans le port entre le secteur public et le secteur privé. Il s’est avéré que ce dernier est capable aussi d’offrir certains services et infrastructures, longtemps considérés comme biens publics. La participation du secteur privé à l’économie portuaire prend plusieurs formes et l’impact de la déréglementation varie d’un port à un autre. Les besoins de tarification dans les ports ont changé pour couvrir l’intégralité des coûts et internaliser les préoccupations environnementales. Nous étudions dans une première sous-section la déréglementation récente qu’a connue le secteur portuaire en Europe. Dans la deuxième sous-section, nous nous interrogeons sur l’impact économique de la déréglementation, en particulier sur les besoins de financement, la production et les prix des services portuaires. Finalement, la troisième sous-section présentera la politique communautaire de tarification portuaire et s’interrogera sur l’opportunité de la tarification au coût marginal social dans les ports européens.

2.1 – La déréglementation de l’activité portuaire

A – Les biens publics dans les ports

  • 5 L’efficacité est entendue comme le rapprochement entre les résultats obtenus et les objectifs fixé (...)
  • 6 L’efficience se définit par le rapport entre les moyens de production employés et les résultats éc (...)

30En l’absence de coûts de transaction, le marché constitue le meilleur mécanisme d’allocation des ressources et représente la manière la plus efficace5 de produire les biens et les services. Toutefois, le marché concurrentiel est manifestement inefficient6 pour fournir une catégorie particulière d’outputs : les biens et les services publics. On peut citer, à titre d’exemples, l’éclairage public, les services de police et l’infrastructure de transport. Une fois produits, ces biens bénéficient à la collectivité, autant aux individus qui paient qu’à ceux qui ne paient pas. En conséquence, des entreprises privées ne pourraient prendre en charge ce type de production. La notion de bien ou service collectif repose donc, dans une large mesure, sur l’intervention des pouvoirs publics à qui il revient de décider si une activité présente le caractère de service public, d’en dicter les conditions de mise en œuvre et d’en contrôler l’exécution.

31Un bien public est un bien consommé simultanément par plusieurs personnes sans que la quantité consommée par l’une diminue les quantités disponibles pour les autres. On comprend alors que le bien n’est vraiment collectif que dans la mesure où il n’y a pas encombrement pour son usage. Cette règle découle de deux principes, celui d’indivisibilité du bien collectif (l’air, un paysage…) et celui de non-rivalité dans la consommation (l’accès au bien par un individu ne prive pas les autres de la jouissance du même bien). La troisième caractéristique des biens collectifs est la non-exclusion de quiconque souhaite en user. On ne peut ainsi exclure le consommateur qui n’accepterait pas d’en payer le prix. Ceci ne peut évidemment être le cas d’une production privée. Si le consommateur ne peut être exclu alors qu’il n’en a pas acquitté le prix, les recettes perdues peuvent placer l’entreprise en situation de perte, voire de faillite. Les firmes privées n’ont donc aucun intérêt à entreprendre la production de biens qui posséderaient une telle caractéristique. Pour qu’un bien puisse satisfaire cette condition, il faut que son coût marginal soit égal à zéro. Indivisibilité, non-rivalité et non-exclusion constituent donc les caractéristiques intrinsèques du bien public.

32Goss (1990) définit les biens publics comme ceux qui « qui ne peuvent pas être fournis suffisamment, ou pas fournis du tout dans un cadre concurrentiel ». Il relève également le caractère obligatoire de l’usage du bien par les consommateurs. Par rapport aux caractéristiques générales d’un bien public citées précédemment, il ajoute donc une quatrième caractéristique pour les biens publics portuaires, celle qui rend impossible, pour un navire qui souhaiterait faire escale dans une ville, le rejet de l’infrastructure portuaire existante. Un bien collectif pur se définirait donc par :

  • l’indivisibilité,
  • la non-rivalité de sa consommation,
  • la non-exclusion de ceux qui refusent de payer,
  • le non-rejet de la consommation.

33Les pratiques et les expériences de certains pays européens montrent que le secteur privé est capable d’assumer la gestion d’un port dans des conditions de rentabilité acceptables, bien que certaines infrastructures et services vérifient ces propriétés théoriques (Goss, 1990). Les services d’aide à la navigation et le dragage présentent un caractère de non-rivalité puisque les coûts de ces services sont les mêmes quel que soit le nombre d’usagers. Toutefois, cette caractéristique ne justifie pas la fourniture de ce service, sans contrepartie, sous certaines conditions. L’expérience de privatisation portuaire britannique a montré que des opérateurs privés peuvent entretenir et exploiter un chenal tout en récupérant les coûts de ce service auprès des usagers. En ce qui concerne la condition de non-exclusion, Goss (1990) note que plusieurs infrastructures maritimes ne possèdent pas cette propriété. Les navires qui ne payent pas les redevances d’accès au port (y compris l’aide à la navigation et l’usage des principaux équipements portuaires) sont facilement identifiés et peuvent être poursuivis devant la justice. En ce qui concerne les biens dont on ne peut éviter la consommation, les phares et balises, la police portuaire et les services qui assurent la sécurité des navires en sont des exemples. Toutefois, la concurrence inter-portuaire permet, dans une certaine mesure, aux navires de se passer de ces services en choisissant un autre port.

34Dans le secteur maritime, les phares constituent un exemple souvent cité pour illustrer la nature d’un bien public. Tous les navires qui passent peuvent profiter de leur lumière quel que soit leur nombre (Kaul [et al.], 2001). Dans plusieurs pays, notamment en Grande-Bretagne, les phares ont néanmoins été parfois construits et exploités par des investisseurs privés, des compagnies de transport maritime ou par des partenariats public-privé. Les économistes continuent de considérer qu’il n’est pas possible d’en fixer un prix en contrepartie de son usage et que le coût de ce bien est indivisible. Outre l’exemple des phares, Sloman (1997) classe, comme biens publics portuaires, les quais, les digues et la police.

35Notteboom et Winkelmans (2001) classent, quant à eux, les activités portuaires en deux catégories. La première inclut les services dont les coûts peuvent être couverts par les revenus qu’ils génèrent. Dans cette catégorie, on trouve des services comme le pilotage, le lamanage, la manutention et l’entreposage. La deuxième catégorie comprend les services fournis sans aucune discrimination entre les usagers : l’aide à la navigation, la sécurité et l’offre d’un chenal dragué. Les services de la seconde catégorie sont reconnus comme services publics et devraient, à ce titre, être fournis par les autorités portuaires publiques.

B – Évolution des modèles de gestion portuaire

36Selon les Nations unies (1995), trois générations de ports se sont succédées. La première est restée prédominante jusque dans les années cinquante. La fonction du port se limitait à fournir un front de mer pour le transbordement des marchandises, l’entreposage temporaire et la livraison des marchandises. Le rôle du port de deuxième génération s’est étendu aux activités industrielles et commerciales dans la zone portuaire et le port s’est transformé en centre de manutention et de services. La dimension tertiaire s’est encore accentuée avec les ports de troisième génération. Depuis le début des années quatre-vingt, et à ce jour, le port est devenu un centre de logistique et de distribution comprenant des systèmes intégrés de collecte et de traitement d’information destinés à faciliter l’échange de données informatisées entre les utilisateurs portuaires. D’importants ports européens, tels Rotterdam et Anvers, se sont épanouis selon cette nouvelle formule.

  • 7 De nombreux ports d’Europe, comme Rotterdam aux Pays-Bas, Anvers en Belgique et Hambourg en Allema (...)
  • 8 Les ports autonomes de France sont : Le Havre, Marseille, Dunkerque, Nantes/Saint-Nazaire, Rouen, (...)

37D’une génération à l’autre, la part des capitaux privés dans la construction de l’infrastructure et l’offre des services portuaires s’accroît. Dorénavant, et partout dans le monde, la gestion des ports peut relever d’une division administrative, d’un ministère, d’une administration municipale7 ou encore prendre la forme d’une organisation autonome dotée de son propre budget et de sa propre comptabilité. Dans plusieurs pays, les ports importants appartiennent à l’administration nationale mais sont exploités comme des entreprises autonomes. Les sept ports autonomes de France8 assurent la manutention de plus de 50 % du trafic international de ce pays. Financièrement, ces ports disposent d’une liberté de gestion et tiennent une comptabilité à la manière d’une entreprise commerciale.

38Les prérogatives des pouvoirs publics peuvent comprendre la gestion et l’offre de tous les services fournis par le port, ou se limiter simplement à la construction et à l’entretien de l’infrastructure. Actuellement, il existe plusieurs modèles d’organisation des ports. Ces modèles se différencient par le degré d’intervention des autorités publiques dans l’activité portuaire. On peut classer ces modèles en quatre catégories : le port propriétaire foncier, le port outil, le port public et le port privé (Cour des comptes, 2006 ; Banque mondiale, 2001 ; Juhel, 2001).

39Dans un port propriétaire foncier (Landlord Port), le secteur public est impliqué dans l’investissement infrastructurel (dragage, construction des quais et des terminaux etc.). L’autorité portuaire loue à bail cet investissement à des entreprises privées sous des contrats de concessions. Toutes les dépenses en rapport avec l’acquisition, le fonctionnement des équipements de manutention ainsi que la main-d’œuvre nécessaire à la fourniture des services portuaires sont à la charge de l’opérateur privé. L’autorité portuaire agit en tant que régulateur et superviseur sous le mandat du gouvernement. Ce modèle est le plus répandu dans les ports européens.

40Dans un port outil (Tool Port), les autorités portuaires effectuent les investissements en infra et superstructure. Le reste est similaire au modèle précédent, c’est-à-dire que les équipements sont loués à bail à des entreprises privées. L’opérateur privé utilise aussi sa propre main-d’œuvre. Ce modèle est commun en Australie, en Espagne et aux États-Unis.

41Le troisième type est le port public (Public Service Port). Dans ce modèle, le secteur privé n’est engagé dans aucune activité. Cela signifie que le gouvernement régule, contrôle les opérations de manutention et possède l’infra et la superstructure. Le but des autorités portuaires est de monopoliser toute l’activité portuaire, y compris l’offre de services. Ce type de port se rencontre à Singapour, en Inde, au Sri Lanka, ainsi que dans quelques pays africains.

42Finalement, dans un port privé (Private Service Port), l’infra et la superstructure appartiennent au secteur privé qui investit, régule et offre les services portuaires. Ce type de port est très présent dans les pays anglo-saxons (Grande-Bretagne et États-Unis).

Tableau 9.2 – Participation du secteur privé dans les ports

Tableau 9.2 – Participation du secteur privé dans les ports

43Quatre tendances ont accompagné la participation croissante du secteur privé dans l’exploitation des ports (Banque mondiale, 2001). Le principe de commercialisation fait référence à tout changement dont l’objectif est de faire fonctionner les ports indépendamment de la moindre interférence politique et de développer des réponses rapides à la demande, comme dans une organisation privée. On parle souvent à ce sujet de modernisation de la gestion d’un port. Afin d’atteindre cet objectif, il est nécessaire que ces ports opèrent dans des conditions similaires aux entités privées en réduisant la bureaucratie et la lenteur des procédures de contrôle requises par l’administration publique. En pratique, ces entités ne jouissent pas d’une liberté totale puisque l’intervention étatique dans le processus de décision, en particulier dans les politiques tarifaires et les politiques d’investissement, empêche l’émergence d’une forme organisationnelle autre que le monopole public.

44Sous une forme plus élaborée, la corporatisation transforme l’autorité portuaire en une entreprise commerciale autonome qui peut obtenir des crédits bancaires et exercer son autonomie en matière d’investissement (bien que l’infrastructure reste toujours propriété publique). L’objectif est d’obtenir des bénéfices aussi élevés qu’un port privé. Cette entreprise indépendante peut confier l’exploitation de l’infrastructure portuaire au secteur privé.

45La libéralisation a permis de passer d’une structure monopolistique à une forme de concurrence où le secteur privé est plus impliqué dans le processus opérationnel et dans l’investissement. L’objectif consiste bien à améliorer l’efficience portuaire par une concurrence accrue sous la férule d’un régulateur indépendant respectueux de l’équilibre privé-public. Néanmoins, l’opérateur public reste souvent en position dominante à cause des pratiques discriminatoires en sa faveur, en particulier liées aux subventions publiques.

  • 9 Voir Trujillo et Nombela (1999) pour une description plus détaillée des différents contrats.

46La dernière voie est celle de la privatisation. Dans le monde, peu de ports ont été privatisés en totalité (à l’exception de quelques exemples au Royaume-Uni ou à Hong-Kong). La privatisation totale consiste à vendre les équipements, les terrains et les installations au secteur privé qui devient également responsable des services aux navires et des services liés à la protection environnementale et à la sécurité. La majorité des pays préfèrent la privatisation partielle par laquelle les terminaux sont privatisés sous un contrat de concession (contrat de management, accord de leasing ou plan BOT – Built Operate Transfer9 –).

La gestion des ports en France
Les ports français sont distingués de la façon suivante :
- les ports autonomes sont des établissements publics de l’État. Ils exercent la fonction d’autorité portuaire : régulation et police du trafic maritime dans les zones portuaires et leurs accès, aménagements et entretien des infrastructures portuaires, etc. Ils exercent en outre des fonctions industrielles et commerciales : gestion de la superstructure et de l’outillage, etc. Ils jouissent d’une autonomie financière et sont gérés par un conseil d’administration ;
- les ports décentralisés sont des ports appartenant à l’État. La gestion de ces ports est, en règle générale, confiée aux chambres de commerce par le biais de contrats de concession. Ceux-ci concernent notamment l’exploitation des outillages et équipements du port. L’exercice par des collectivités ou établissements publics des missions d’autorité portuaire ou de services d’intérêt général ne doit pas occulter l’importance du secteur privé en termes de valeur ajoutée dans la fourniture de service portuaire.
Source : Ports de France (www.port.fr)

47Plusieurs motifs ont été à l’origine de la déréglementation des ports : le besoin de ressources pour moderniser, financer l’infrastructure ou les équipements, la réduction du déficit public et la recherche d’efficience dans quelques activités en introduisant plus de flexibilité. Braid (2004) évoque aussi la croissance du commerce et le besoin d’acquérir une expérience dans le management des ports, l’amélioration de la productivité et la qualité des services.

2.2 – Impact économique de la déréglementation

A – Le financement public des ports

48Les efforts du gouvernement vis-à-vis du développement économique des ports se fondent souvent sur le rôle joué par ces derniers dans la croissance économique. Comme l’a montré la première section de ce chapitre, l’influence économique d’un port s’étend au-delà des secteurs industriels et commerciaux d’une nation pour englober une région économique tout entière. Le financement des ports fait partie intégrante et structurante de la politique portuaire. La politique d’un port, selon Van De Voorde et Winkelmans (2002), concerne toute décision susceptible d’engager le développement futur des activités portuaires. Dans la pratique, ces auteurs visent surtout les décisions d’investissement dans l’infrastructure portuaire.

  • 10 À l’exception de la Belgique et de la France où l’État peut aussi participer à la construction et (...)
  • 11 Voir Commission européenne (1999, 2006) pour plus de détails sur le financement des principaux por (...)

49La responsabilité d’investissement dans les ports est partagée entre l’État, les autorités portuaires et le secteur privé. Dans le modèle le plus commun en Europe, l’État et l’autorité portuaire se partagent les investissements et la maintenance des infrastructures d’accès maritime et terrestre alors que l’autorité portuaire est responsable du développement des infrastructures opérationnelles telles que la construction et l’entretien des terminaux10 (tableau 9.3). Ceci laisse au secteur privé la fourniture des équipements et éventuellement les autres formes de superstructures (bâtiments, etc.11).

  • 12 En France, le financement des investissements est considéré au cas par cas et les parts sont négoc (...)

Tableau 9.3 – Le financement des ports français12

Tableau 9.3 – Le financement des ports français12

Source : Commission européenne (1999, 2006)

50Nous nous trouvons face à deux arguments opposés concernant l’investissement public dans les ports maritimes. D’une part, la nature « publique » d’un port et sa contribution en termes de valeur ajoutée et d’emplois à l’économie nationale contraignent l’État à supporter une grande partie des investissements. D’autre part, les subventions entravent la libre concurrence, les ports non-subventionnés étant relativement désavantagés et le coût réel portuaire, notamment dans le domaine de l’environnement, risque d’être sous-évalué. Les débats théoriques concernant le financement des ports se sont multipliés avec l’accroissement de la concurrence entre ports européens. Certains économistes ont remis en cause les raisons pour lesquelles les autorités publiques justifient les subventions dans les ports.

51Baird (2004) note que la création d’emplois, à une échelle locale ou nationale, à travers l’activité portuaire, malgré ses avantages, ne saurait justifier les subventions aux ports. L’offre et la demande de travail sont déterminées par des facteurs macroéconomiques. Les subventions ne font que déplacer temporairement l’offre ou la demande d’un marché à un autre. En outre, elles permettent aux importations de concurrencer les exportations, ce qui peut faire baisser le nombre d’emplois. Baird (2004) évoque un autre inconvénient : l’aide publique s’accompagne généralement d’une augmentation des impôts et taxes, ce qui rend la zone moins attractive aussi bien pour les résidents que pour les entrepreneurs. Finalement, cet économiste s’interroge sur le degré selon lequel les biens subventionnés peuvent être qualifiés de biens publics. Dans des ports comme Hambourg, Anvers, Rotterdam, Le Havre et Bremerhaven par exemple, les dépenses de dragage et d’entretien sont si importantes que Baird (2004) les qualifie de « dépenses publiques ». Les seuls arguments qui peuvent, selon lui, justifier l’octroi de subventions doivent être liés aux effets nets sur les producteurs et les consommateurs et sur l’environnement dans toute la région concernée.

52Van de Voorde et Winkelmans (2002) ont proposé que l’État fasse la distinction entre l’infrastructure accessible à tous et celle exploitée par le seul secteur privé afin d’identifier ce qui peut être qualifié de bien public et qui, à ce titre, peut bénéficier de subventions. Ces auteurs considèrent que le financement public des infrastructures de base est toléré dans la mesure où il n’entraîne aucune discrimination. Cependant, ils n’expliquent pas pourquoi ces infrastructures doivent être subventionnées, ni à partir de quel seuil les capitaux ainsi investis constituent des « biens publics ».

B – Effets sur la production et les prix

  • 13 La Banque mondiale (2001) a ainsi mis l’accent sur les risques de privatisation du pilotage et plu (...)

53L’effet de la déréglementation sur l’efficience de l’activité portuaire et sur les coûts est assez incertain. L’idée dominante est que les ports gérés par des organismes publics proposent des prix élevés et sont moins efficients que les ports privatisés ou semi-privatisés (Eyre, 1990). Toutefois, les études empiriques n’ont pas validé cette hypothèse de manière irréfutable, ni montré de rapport direct entre le modèle de propriété (public, privé, ou semi-public) et l’efficience portuaire. En revanche, une relation positive a pu être trouvée entre l’engagement du secteur privé dans l’activité portuaire et l’augmentation de la production de services (Estache [et al.], 2002), en particulier dans le modèle du port propriétaire foncier déjà évoqué. Ceci est conforme avec les analyses pionnières de Bailey et Friedlaender (1982) qui ont montré que la séparation entre les activités de transport dont les rendements sont croissants (offre d’infrastructure) et les autres activités (les services) réduit les coûts totaux. Faut-il en déduire que la réduction des coûts des services portuaires est toujours désirable ? Ce n’est pas toujours le cas au regard des quelques pays où la privatisation du pilotage a poussé les opérateurs à minimiser leurs coûts en employant un personnel non qualifié et peu expérimenté avec des équipements vieillissants. Dans d’autres pays, des firmes, en position dominante, ont pu discriminer entre utilisateurs la qualité ou la tarification du service dispensé. La privatisation du pilotage, qui doit combiner sûreté et qualité, n’est donc pas toujours synonyme de réussite13.

  • 14 Toutefois, la captivité de la demande (non-rejet de la consommation) et la limitation des prix peu (...)

54La participation accrue du secteur privé à l’industrie portuaire semble souhaitable pour que ce secteur puisse faire face à la demande croissante du transport maritime. Toutefois, la privatisation ne doit pas signifier le désengagement des autorités publiques de l’activité portuaire. Au contraire, rappelons les justifications admises de la présence d’un régulateur public. Tout d’abord, celui-ci a pour mission d’empêcher les firmes privées d’abuser d’une position dominante en fixant des prix plafond et en limitant le profit de ces firmes par la fixation d’un taux de rendement minimal. Les prix plafond présentent l’avantage d’inciter les firmes à réduire leurs coûts, ce qui améliore l’efficience globale du port14. Ensuite, une deuxième série de mobiles tient à la planification et à la coordination nécessaires pour garantir la sécurité des navires et des riverains du port et éviter de provoquer des externalités négatives, c’est-à-dire les effets indésirables de l’activité portuaire non pris en compte par le marché. Une densité élevée du trafic dans les zones d’accès d’un port augmente le risque de collision entre navires. En raison des pollutions causées par les accidents maritimes, une régulation stricte de la qualité et de la sûreté de certains services s’impose. Puisque les non-usagers du port peuvent également être touchés, le rôle d’une autorité portuaire s’étend donc à la défense de l’intérêt général. Une autorité publique est mieux à même de remplir ce rôle qu’une autorité privée.

55Ces considérations, combinées à l’intensification de la concurrence entre ports européens, ont suscité, auprès de la Commission européenne, le besoin de jeter les bases d’une tarification au coût marginal social qui prendrait en compte les coûts engendrés par les externalités négatives. La sous-section suivante a pour but d’étudier les avantages et les inconvénients d’une telle tarification dans les ports européens.

2.3 – La tarification au coût marginal social

A – La politique tarifaire portuaire de la Commission européenne

56Depuis le début des années quatre-vingt-dix, la Commission européenne a manifesté un intérêt croissant vis-à-vis de l’objectif d’efficience des systèmes de transport, en particulier des ports qui constituent des nœuds de réseaux présentant un intérêt central. L’initiative de la Commission s’est concentrée principalement sur les ports commerciaux qui opèrent à une échelle internationale afin d’éviter les distorsions à l’intérieur du marché commun.

57Deux documents de la Commission européenne ont stimulé les discussions théoriques et pratiques sur les critères les plus appropriés pour déterminer la tarification des infrastructures portuaires : le Livre vert (1997), qui a été entièrement consacré aux ports et aux infrastructures portuaires et le Livre blanc (1998), qui concerne toutes les infrastructures de transport. Plus récemment, un nouveau Livre blanc, publié en 2001, a confirmé les intentions antérieures de la Commission européenne dans sa politique de transport, notamment en ce qui concerne l’internalisation des coûts externes.

58Dans le Livre vert, la Commission a souligné l’importance et l’efficacité de l’utilisation des prix comme instruments de la politique de transport. L’un des objectifs de ce livre était de mettre en évidence un certain nombre de caractéristiques d’un système de tarification efficace, basé inévitablement sur les coûts. L’objectif à long terme d’une politique de tarification des infrastructures doit concerner la compensation des coûts sociaux marginaux (coûts d’investissement, coûts d’exploitation, coûts environnementaux, coûts liés aux encombrements et aux accidents) de l’utilisation des infrastructures, et ce, à travers l’application du principe de « l’usager/payeur ».

59Différentes approches de la tarification portuaire sont proposées dans le Livre vert : la tarification au coût moyen, qui assure le recouvrement des coûts des infrastructures (y compris celui des investissements passés) ; les tarifs basés sur les coûts d’exploitation (ou coûts opérationnels, qui n’incluent pas les dépenses liées aux investissements) ; la tarification en fonction des coûts marginaux sociaux, qui doit permettre le recouvrement des nouveaux investissements, les coûts opérationnels et les coûts externes afin de garantir que les nouveaux investissements sont motivés par la demande et que la concurrence entre les ports sera équitable à long terme. Dans ce Livre, la tarification au coût marginal est indiquée comme une méthode préférée à la tarification au coût moyen et à l’imputation des frais d’exploitation. Selon la Commission, le critère du coût moyen devrait déterminer, dans un contexte caractérisé de surcapacité, un niveau de redevances portuaires relativement élevé et créera des inefficiences. Le recours à une tarification basée sur les coûts opérationnels est également rejeté puisqu’une telle tarification est incapable de recouvrir les coûts de nouveaux investissements et de transférer une information correcte aux usagers sur les coûts qui découlent de leur choix d’usage de l’infrastructure.

60Le concept du coût marginal social est resté assez ambigu dans le Livre vert et a été partiellement remanié dans le Livre blanc de 1998. Dans ce dernier, la Commission estime que la grande diversité des systèmes tarifaires appliqués aux infrastructures de transport dans les différents États membres compromet l’efficacité et la durabilité du système de transport européen. Les redevances sont rarement perçues au point où a lieu l’utilisation et sont généralement sans rapport avec les coûts environnementaux. C’est pourquoi la Commission juge nécessaire d’entreprendre, à l’échelle de la Communauté, une harmonisation progressive des principes de tarification appliqués à l’ensemble des principaux modes de transport commercial, y compris aux infrastructures portuaires. Elle propose que le système de tarification soit fondé sur le principe du « pollueur/payeur ». Les redevances doivent être directement liées aux coûts d’usage des infrastructures et aux dommages subis par les citoyens. La méthode préconisée par la Commission est une tarification sur la base du Coût marginal social (CMS) de court terme qui consiste à faire payer aux usagers les coûts internes (coûts d’exploitation ou privés) et externes (coûts liés à la dégradation des infrastructures, coûts liés aux encombrements, coûts environnementaux et coûts liés aux accidents) qu’ils génèrent. Dans l’évaluation du coût marginal social, la Commission suggère d’évaluer séparément les coûts privés et les coûts externes.

Tarification au Coût marginal social
Le Coût marginal social se décompose en coût marginal privé et en coût marginal externe. Les coûts privés sont ceux supportés par le fournisseur de l’infra et la superstructure. Les coûts externes sont les coûts qui ne sont pas comptabilisés. Le temps perdu au port (temps d’attente et temps de service) constitue la principale externalité dans l’activité portuaire. Ce coût peut être obtenu en multipliant le nombre des usagers par la variation du coût moyen résultant de l’augmentation de leur nombre. Malgré leur importance, les autres externalités tels que les coûts environnementaux et les coûts des accidents sont abordés d’une façon superficielle dans l’économie portuaire. Le coût marginal social peut ainsi s’écrire :

Avec : CM privé est le coût marginal privé.

est le coût externe de l’encombrement.
CMenvironnement et CMaccidents sont respectivement le coût marginal environnemental et le coût marginal des accidents.

61S’ils doivent supporter les coûts réels de leur activité, les usagers de l’infrastructure portuaire seraient incités à adapter leurs choix de transport en utilisant des véhicules moins polluants et plus sûrs. Ils choisiraient des itinéraires et une organisation logistique permettant de réduire la dégradation des routes et l’encombrement. Ce principe de tarification rendra plus efficace l’utilisation des infrastructures existantes et facilitera la fourniture de nouvelles infrastructures.

62Le Livre blanc de 2001 n’a curieusement fait aucune référence explicite au principe de tarification au CMS, bien qu’il ait mis l’accent sur la nécessité d’introduire les coûts externes dans le calcul des coûts d’usage des infrastructures dans tous les modes d, e transport. Les documents de la Commission qui ont suivi n’ont fait aucun progrès significatif vis-à-vis des méthodes d’identification ou bien des critères du calcul des coûts externes.

B – Les limites de la tarification au coût marginal social

63Les documents de la Commission affichent certaines incohérences en ce qui concerne la définition de la composante dite « privée » du coût marginal social. La définition adoptée par la Commission dans le Livre vert s’étend à une partie des coûts qui, à court terme, devrait être considérée comme fixe. En particulier, les coûts des investissements (coûts d’amortissement des infrastructures). Du point de vue européen, la préférence d’un « coût marginal » aux « coûts opérationnels » est justifiée par deux considérations : d’une part, les coûts opérationnels excluent le recouvrement des dépenses liées aux investissements ; d’autre part, l’objectif de la Commission est de trouver une politique tarifaire qui encourage l’offre et le financement de nouvelles infrastructures. Nous comprenons ainsi pourquoi, dans le Livre vert, la Commission fait référence à un coût marginal de long terme selon lequel tous les facteurs sont variables, y compris le capital physique (ou encore le capital lié à l’infrastructure).

Différence entre le coût marginal de court terme et le coût marginal de long terme
- Le coût marginal de court terme : c’est le coût de produire une unité supplémentaire avec les capacités de production existantes. Le coût marginal de court terme exclut donc les coûts liés aux investissements.
- Le coût marginal de long terme désigne le coût de produire une unité supplémentaire si l’on suppose qu’il est possible d’ajuster les capacités de production instantanément.
La tarification au coût marginal de court terme semble donc être plus adaptée aux services et infrastructures de transport puisqu’il n’est pas possible d’ajuster en temps réel les inputs à la demande. L’avantage d’une tarification de long terme est de fournir aux usagers un indicateur de prix qui permet d’éviter des variations brutales de tarifs lorsque la congestion se déclare. En outre, avec la tarification au coût marginal de long terme, il est possible de financer les extensions de capacité tout en proposant des prix stables sur longue période. Si la capacité est optimale, le coût marginal de court terme et celui de long terme sont égaux.

64Cette interprétation a été entièrement rejetée par le premier Livre blanc (1998) dans lequel la Commission ignore toute référence au coût marginal de long terme et interprète le concept du coût marginal comme l’incrément du coût variable obtenu à capacité fixe. Il s’agit donc bien du coût marginal de court terme. Ce même Livre blanc indique aussi que les coûts, qui doivent être inclus dans le calcul du coût marginal privé, sont les coûts opérationnels (outillage et main-d’œuvre) et les coûts de maintenance liés à l’usage (restructuration, substitution et réparation). Il modifie alors la vision selon laquelle l’usager devrait payer pour le coût d’opportunité des investissements dans les infrastructures.

65Le second Livre blanc (2001) n’a pas contribué à lever cette ambiguïté. Le CMS n’y est jamais cité. En revanche, l’intégration des coûts externes a été placée parmi les objectifs les plus urgents à atteindre :

« Dès qu’il s’agit de transport commercial, et afin d’éviter des distorsions de concurrence, il revient à la Communauté d’établir un cadre qui permette aux États membres d’intégrer progressivement les coûts externes des infrastructures et de garantir la cohérence de leurs initiatives. » (Livre blanc, 2001, p. 78)

66La seule recommandation qui concerne le transport maritime est celle relative à l’intégration des coûts de sécurité aux redevances d’accès maritime. On note aussi qu’une « directive-cadre devra autoriser des exceptions permettant d’ajouter un élément au coût marginal quand ce dernier ne permet pas de compenser les coûts externes. Cet élément serait justifié par le financement d’infrastructures alternatives plus respectueuses de l’environnement » (Livre blanc, 2001, p. 83). Cependant, aucune précision n’a été donnée sur la manière de calculer cette charge supplémentaire, ni les critères retenus pour décider à quelles infrastructures elle s’appliquerait.

67En théorie économique, la tarification au coût marginal dans les secteurs à rendements croissants (ce qui est généralement le cas des infrastructures de transport) conduit à un déficit d’exploitation. Après avoir identifié clairement le CMS de court terme comme critère de tarification, le Livre blanc de 1998 suggère quelques propositions de nature à couvrir les pertes potentielles encourues. Tout d’abord, il rappelle que toutes les infrastructures portuaires ne sont pas caractérisées par des économies d’échelles. Les profits réalisés dans certains segments de l’activité portuaire peuvent être utilisés afin de couvrir les pertes des segments qui opèrent sous des conditions de monopole naturel. Il s’agit donc de subventions croisées. La Commission recommande également l’application de subventions croisées intermodales. Tous les modes de transports ne souffrent pas du même niveau de congestion. Les revenus collectés dans les segments les plus congestionnés peuvent être redirigés, au moins en partie, pour couvrir les investissements dans les autres modes.

68En pratique, cette solution est assez intéressante. Toutefois, elle constitue une antithèse aux premières déclarations de la Commission qui conditionnaient l’efficience à la libre expression des forces du marché dans les choix d’offre et d’infrastructures. Il n’est pas évident qu’un système de subventions croisées puisse garantir une composition efficiente des investissements. D’autre part, l’équilibre qui existe actuellement dans le système portuaire européen a été établi au fil des années. Cet équilibre résulte d’une combinaison complexe entre les différentes caractéristiques géographiques, la proximité des marchés de consommation, les contraintes de navigation, les subventions et le financement des infrastructures. Le changement et l’harmonisation des politiques de tarification devraient surtout perturber l’équilibre actuel existant entre les ports situés sur la mer du Nord (qui sont des ports de conteneurs fortement concurrents entre eux).

69D’un point de vue théorique, la tarification au coût marginal n’est efficiente que sous une hypothèse de capacité optimale. Les ports européens opèrent sous différentes conditions. Certains ports souffrent d’une surcapacité alors que d’autres manquent d’infrastructures. La tarification au CMS ne peut donc constituer une base efficiente pour tous les ports. L’efficience, l’équité et l’acceptabilité des réformes dans la tarification ne dépendent pas seulement d’une modification des prix mais aussi de la façon dont les revenus sont utilisés. On peut dès lors se demander si l’application du CMS dans les ports privés est appropriée (Abbes, 2007). L’application du principe « pollueur/payeur » doit donc être strictement encadrée afin d’utiliser une partie des revenus dégagés dans la réduction des externalités négatives. Finalement, on peut noter certaines difficultés dans l’application du CMS dans les ports publics où les coûts réels sont moins bien connus et où la comptabilité est beaucoup moins transparente que dans les ports privés.

Conclusion

70Les fonctions, la gouvernance, les coûts et la tarification sont les bornes d’un jeu à quatre bandes qui permet de mieux comprendre les missions des ports et l’efficacité dans l’accomplissement de ces missions, sous la double exigence de l’alimentation des marchés et de la desserte des territoires. Infailliblement, ne tenir compte que des exigences des marchés conduit à placer les ports en concurrence parfaite, en libéralisant les processus opérationnels, voire en privatisant les équipements. Une telle posture conduit à recommander des tarifications à la fois déréglementées et globalisantes, prenant en compte, non seulement les coûts réels d’exploitation, mais aussi le recouvrement des dépenses liées aux investissements.

71À l’inverse, se soucier de la desserte des territoires, en ayant en perspective la juste répartition des moyens d’accès au monde extérieur et la relative égalité des usagers à l’égard de ces accès conduit, en dehors de la reconnaissance implicite des hiérarchies fonctionnelles qui poussent à la structuration des territoires, à maintenir les ports dans le giron du secteur public, du moins pour la couverture des frais les plus lourds et les moins équitables (parce que dérivés des contraintes de sites).

72On aboutit ainsi, sans aller jusqu’au port public « intégral » (qui n’est justifié que dans le cas d’un secteur opérationnel privé totalement défaillant), au port outil ou au port propriétaire foncier. Le risque est alors celui d’une confusion des coûts ou d’une inefficacité opérationnelle et la Commission européenne, dans le changement d’échelle qu’elle doit assumer pour la question des dessertes territoriales de l’Europe, l’a plusieurs fois rappelé. La voie étroite d’une gouvernance efficace et d’une tarification juste des prestations portuaires passerait-elle alors par la prise en compte du coût marginal social, intégrant non seulement le coût réel des infrastructures, mais aussi les coûts externes engendrés par les dégradations environnementales ? Ces dernières sont occasionnées bien sûr par les installations portuaires, mais également par les trafics de marchandises, dont la nuisance est fonction de leur intensité. Cette voie étroite s’appelle sans doute le développement durable d’un système portuaire.

Bibliographie

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Notes

1 Le port principal émet des stolons, c’est-à-dire des tiges aériennes rampantes à la manière des fraisiers permettant ainsi le départ de nouveaux organismes portuaires.

2 Ce sont des coûts qui ne peuvent pas être recouvrés une fois que la firme décide de quitter le marché. Dans l’activité portuaire, les brise-lames en sont un exemple.

3 On ne peut pas construire des fragments de quais, ni élargir le port d’une façon infinie.

4 Contrairement aux hinterlands contestables où il n’y a pas un seul port avec un avantage compétitif clair.

5 L’efficacité est entendue comme le rapprochement entre les résultats obtenus et les objectifs fixés.

6 L’efficience se définit par le rapport entre les moyens de production employés et les résultats économiques obtenus.

7 De nombreux ports d’Europe, comme Rotterdam aux Pays-Bas, Anvers en Belgique et Hambourg en Allemagne, appartiennent à leur administration municipale, l’administration centrale étant peu impliquée.

8 Les ports autonomes de France sont : Le Havre, Marseille, Dunkerque, Nantes/Saint-Nazaire, Rouen, Bordeaux et La Rochelle.

9 Voir Trujillo et Nombela (1999) pour une description plus détaillée des différents contrats.

10 À l’exception de la Belgique et de la France où l’État peut aussi participer à la construction et l’entretien des terminaux. En France, cette participation dépend du statut du port (autonome ou port d’intérêt national).

11 Voir Commission européenne (1999, 2006) pour plus de détails sur le financement des principaux ports européens.

12 En France, le financement des investissements est considéré au cas par cas et les parts sont négociées entre les différentes parties concourant au financement.

13 La Banque mondiale (2001) a ainsi mis l’accent sur les risques de privatisation du pilotage et plusieurs pays l’ont tout simplement interdit, comme ceux de l’Union européenne et les États-Unis.

14 Toutefois, la captivité de la demande (non-rejet de la consommation) et la limitation des prix peuvent altérer la qualité des services et accroître les dommages environnementaux.

Table des illustrations

Titre Figure 9.1 – Segmentation des effets induits par l’activité portuaire
Légende Source : Cariou [et al.] 2003, étude des ports du nord-ouest Atlantique
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/53818/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 218k
Titre Tableau 9.1 – Diviseurs des tonnes brutes des trafics portuaires selon diverses sources pour le calcul des tonnes pondérées
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/53818/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 115k
Titre Tableau 9.2 – Participation du secteur privé dans les ports
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/53818/img-3.jpg
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Titre Tableau 9.3 – Le financement des ports français12
Légende Source : Commission européenne (1999, 2006)
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/53818/img-4.jpg
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URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/53818/img-5.jpg
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Auteurs

ATER et doctorante en sciences économiques, membre du Len, prépare une thèse sur la prise en compte des coûts externes dans la tarification portuaire. Elle participe également à une étude sur les indicateurs portuaires de développement durable.
Professeur d’université en géographie. Membre du laboratoire Géolittomer-LETG, UMR 6554 CNRS. Spécialiste en géographie maritime et portuaire, recherches actuelles sur les territoires littoraux, leur représentation et les conflits d’usage, auteur de nombreux ouvrages et articles sur les réseaux portuaires, la construction navale française et le transport maritime.

© Presses universitaires de Rennes, 2008

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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