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Mare economicum

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Patrice Guillotreau

Première partie. La filière des produits de la mer

Chapitre 1. Les politiques des pêches et de l’aquaculture France et en Europe1

Yves Perraudeau et Gwénaëlle Proutière-Maulion

Texte intégral

Introduction

  • 1 Les opinions émises dans ce chapitre n’engagent que son auteur et non l’éditeur du présent ouvrage (...)
  • 2 « La PCP en chiffres », Eurostat 2006, p. 1 et s.
  • 3 Ibid., p. 11 et 12.

1Avec des débarquements dépassant les 7 millions de tonnes de poissons par an, l’Union européenne se classe aujourd’hui au deuxième rang des puissances mondiales de pêche derrière la Chine. Les pays producteurs les plus importants sont le Danemark et l’Espagne qui débarquent chacun plus d’un million de tonnes de poisson par an et emploient plus d’un quart de la main-d’œuvre de ce secteur2. Alors que la flotte de pêche communautaire comptait en 2006, 89 666 navires, le nombre d’emplois générés par le secteur de pêche (aquaculture, industrie de transformation, commercialisation, distribution et construction navale comprise) atteint, quant à lui, 229 702 personnes3.

2Le secteur des pêches maritimes demeure ainsi un secteur essentiel pour la structuration socio-économique des régions littorales. Le maintien d’une activité de pêche, à un niveau qui soit biologiquement soutenable pour les ressources halieutiques et économiquement viable pour les populations dépendantes de la pêche, reste un enjeu majeur pour une Union européenne dont le marché est fortement déficitaire en produits de la pêche.

3La Politique commune des pêches (PCP) est réellement née en 1983 même si certaines mesures ont vu le jour dès 1970. Face à la réduction des stocks exploitables de ressources halieutiques, il s’est avéré nécessaire d’instaurer un régime supranational de gestion des pêcheries afin de déterminer des droits d’accès aux ressources et des conditions de participation à leur exploitation. La mise en œuvre de cette politique s’est cependant révélée ardue et l’ensemble existant aujourd’hui est le résultat de nombreux compromis politiques, obtenus souvent au détriment d’une gestion rationnelle des stocks. Ceci explique certainement que les deux premières décennies d’application de la PCP se soient soldées par un échec sévère : échec quant à la reconstitution des stocks, mais aussi échec quant à la perception et au respect du système d’encadrement. Souffrant d’un manque de vision globale et d’une opposition chronique des marins pêcheurs, la PCP n’a pas permis d’enrayer la dégradation des conditions économiques et sociales du secteur de la pêche. Les nouvelles orientations adoptées en 2002, lors de la dernière réforme de la PCP, semblent cependant plus porteuses d’espoir pour l’avenir. En assumant enfin pleinement sa dimension environnementale, la PCP inscrit le maintien de l’activité de pêche dans une perspective de développement durable et de gestion écosystémique, en cohérence avec le développement d’une politique d’aménagement et de développement des régions côtières.

  • 4 Règlement 2371/2002, JOCE, L. 358, 31 décembre 2002, p. 59.

4Le nouveau règlement4 adopte une démarche intégrée et globale qui renforce les différents volets de cette politique en les regroupant dans un instrument juridique unique. Faisant montre d’une sévérité toute nouvelle, ce texte illustre la volonté de l’Union européenne de se doter d’outils de gestion et de conservation performants afin de sauvegarder les ressources halieutiques tout en les maintenant à un niveau d’exploitation rentable qui permette de faire vivre le tissu socioéconomique des régions littorales. Plus de vingt ans après sa naissance, il semble permis d’espérer que la PCP soit entrée dans une phase de maturité.

5Les problématiques d’encadrement et de régulation des pêches maritimes et des cultures marines se révèlent transversales. Aussi sont-elles traitées préalablement aux autres chapitres relatifs à ces activités. Si les politiques des pêches et de l’aquaculture sont réunies sous la bannière unique de l’Europe bleue en raison de nombreuses similitudes, il n’en demeure pas moins que ces deux activités obéissent à des logiques différentes, avec des références qui leur sont spécifiques.

6Certes, présente dans l’histoire depuis de nombreuses années, la réglementation des pêches maritimes porte la marque profonde du cadre européen depuis le traité de Rome (1957) et, de façon encore plus explicite, depuis le début des années quatre-vingt. Aujourd’hui, les États membres ont abandonné l’essentiel de leurs prérogatives aux instances européennes. Par conséquent, l’histoire de la Politique commune des pêches, du traité de Rome à nos jours, est présentée dans une première section avant d’analyser, dans la suivante, la politique française des pêches et ses marges de plus en plus étroites. Les politiques aquacoles font l’objet d’une troisième section, dans laquelle sont distingués les cadres européen et français. Enfin, la question des marchés de droits à produire individuels (ou quotas individuels transférables-QIT-), dont l’actualité est brûlante et divise économistes et aménageurs, est mise en exergue dans une dernière section pour souligner l’apport des sciences économiques au problème complexe de la gestion des ressources renouvelables en propriété commune.

1 – La politique commune des pêches (PCP)

7Lors de la création de l’Europe bleue, en janvier 1983, les États membres se sont engagés, sur une période transitoire de vingt ans, pour régler l’accès aux ressources de la part des pêcheurs communautaires sous réserve de respect des quotas de capture et des zones de pêche autorisées. Durant cette période intermédiaire, des mesures transitoires devaient préparer les marins pêcheurs européens à travailler ensemble. La Politique commune des pêches devait aussi conduire à une acceptation d’une gestion globale de la ressource, avec une réduction de l’effort de pêche afin de protéger les espèces considérées comme surexploitées (Perraudeau, 2003).

8À l’approche de la date butoir de 2003, la question du devenir de la PCP restait entièrement ouverte et quatre volets de mesures ont été définis pour tenter d’y répondre : la conservation de la ressource, la politique structurelle, l’Organisation commune des marchés et les accords extérieurs.

9Au-delà d’une reformulation de la PCP, le début des années deux mille coïncide avec une révision des fonds structurels devant asseoir macro-économiquement la monnaie unique grâce au respect des critères de convergence entre États membres. Cette opportunité s’inscrit dans le calendrier traditionnel de réforme des fonds à l’image des réformes passées (1989-1993, 1994-1999), mais répond également à l’ouverture de l’UE à quinze nouveaux États, les fonds structurels visant alors à homogénéiser les niveaux des pays.

Figure 1.1 – Les grandes étapes de la Politique commune des pêches

Figure 1.1 – Les grandes étapes de la Politique commune des pêches

10Le lancement du « vaste chantier » que représentait l’élargissement rendait flou l’horizon du secteur européen des pêches et donnait lieu à une profusion d’idées émanant à la fois de la Commission et du Parlement européens. Les réformes des années deux mille constituent l’héritage de ces débats. Après un rappel synthétique des étapes et des éléments clefs de la PCP, le processus des récentes réformes, les axes de la « nouvelle PCP » et le Fonds européen pour la pêche (FEP) seront successivement présentés.

1.1 – Historique de la PCP

11La PCP prend racine dès la naissance de la Communauté, avec le traité de Rome (1957), même si « les fondements textuels de la politique maritime commune sont dispersés, disparates ou lacunaires » (Proutière-Maulion, 2006). La mer n’a pas de place spécifique dans le traité de Rome. Plusieurs articles généraux s’appliquent à la pêche : l’article 7 (relatif à la non-discrimination des ressortissants communautaires), l’article 43 (relatif aux accords internationaux), les articles 42 et 43 (pour l’Organisation commune des marchés et la politique structurelle), l’article 103 (relatif aux mesures d’urgence pour la gestion des pêcheries), les articles 92 et 93 (relatifs aux aides publiques et au contrôle des aides nationales versées au secteur). Cependant, « dans le traité de Rome, deux articles sont particulièrement fondamentaux pour la PCP : l’article 38, qui indique l’assimilation des produits d’élevage, de pêcherie et de première transformation aux produits agricoles, d’où un même cadre d’intervention des pouvoirs publics ; l’article 39 fixe, quant à lui, les grands objectifs (en termes de productivité, d’emploi rationnel des facteurs de production, de revenus acceptables, de stabilisation de marché et d’approvisionnement du marché intérieur, de prix raisonnables…) ». Globalement, la PCP est issue de « l’interprétation des dispositions du Traité trouvant à s’appliquer à la pêche et, surtout, par l’intervention du juge communautaire » (Chaumette, 1998, p. 73). Les arrêts de la Cour de justice des Communautés ont imposé les compétences communautaires, à l’image de l’arrêt Cornelis Kramer qui illustre cette consécration jurisprudentielle, conduisant à la compétence communautaire exclusive en matière de gestion de la ressource :

« Les États n’ont plus de politique autonome, ils conservent un droit de regard a priori sur la prise de décision par le Conseil et, a posteriori, sur la mise en œuvre [et le contrôle] de la Politique commune des pêches » (Proutière-Maulion, 2006a, p. 788).

  • 5 Anonyme, « Projet de traité instituant une constitution pour l’Europe », 20 juin 2003, p. 20.

12Seules les cultures marines, la pêche à pied, la pêche de plaisance, la pêche dans les eaux territoriales (jusqu’en 2012) restent de la compétence nationale ; les collectivités locales n’interviennent qu’à titre complémentaire des aides nationales et communautaires. Cette compétence exclusive est maintenue dans le projet de Constitution pour l’Europe (art. 12) au même titre que la politique monétaire, la politique commerciale et l’Union douanière5.

13Après 2002, « même réformée, la PCP reste une politique sectorielle et centralisée, relevant de la compétence exclusive de la Communauté européenne. Le traité CE […] lui fait aussi obligation d’entrer en cohérence avec la politique communautaire de l’environnement (art. 6) et la politique de cohésion économique et sociale (art. 158 : politique régionale) ». « Le ‘développement durable’ est, en outre, devenu, avec le traité d’Amsterdam (art. 6) un objectif de la Communauté qui s’intègre à l’ensemble des politiques, y compris la PCP » (Charles-Le Bihan, 2006). Le règlement de base 2371/2002 modifie la répartition des compétences entre la Commission et les États membres, « les pouvoirs reconnus aux États membres sont toutefois plus réduits » (Proutière-Maulion, 2006b, p. 6).

  • 6 À l’exemple de la « guerre des morues » en 1974-1976 ou de la « guerre franco-britannique des lang (...)

14Hormis la création d’une zone de libre-échange avec un Tarif douanier commun (TDC), la Politique agricole commune (PAC) et la PCP constituent les seuls grands exemples de la cohésion communautaire. À partir de la fin des années soixante, les principes généraux de la PAC s’appliquent à la pêche : premières mesures structurelles et aides spécifiques du FEOGA-orientation (R. CEE 2140/70) ; politique de conservation et de gestion de la ressource (R. CEE 2141/70) ; premières mesures dans le cadre de l’Organisation commune des marchés (OCM) avec les prix de retrait et le stockage temporaire financés par le FEOGA-garantie (R. CEE 2142/70). Toutefois, la lente construction de la PCP témoigne des rivalités d’intérêt entre États membres6.

15La naissance officielle de l’« Europe bleue » s’opère en 1983 (fig. 2). Dans le cadre de la politique de conservation des ressources, pierre angulaire de la PCP, le principe fondamental de stabilité relative, base des quotas nationaux, s’éloigne du traité de Rome par l’aspect discriminatoire qu’il introduit, mais est justifié par les processus d’antériorité ou droits historiques reconnus à telle ou telle population littorale. Les mesures techniques et le contrôle de l’activité de pêche et de l’accès aux zones sont les autres éléments de cet axe.

16L’analyse de la politique commerciale de l’UE doit être menée à un niveau technique (au regard de l’OCM) et plus global intégrant l’internationalisation des marchés de produits de la mer et les accords passés avec les pays tiers, depuis le « compromis de La Haye » en 1976. La consolidation des produits de la mer au GATT, puis à l’Organisation mondiale du commerce depuis 1995, les conventions passées avec les pays tiers (Lomé, Maroc…) et les systèmes de préférences généralisés font que plus des 3/4 des importations s’effectuent à droits de douane nuls… exposant les producteurs européens à la concurrence internationale, tant sur le plan de la compétitivité-prix interne qu’externe (Guillotreau et Péridy, 2000).

17Les États ont des conceptions différentes de l’OCM, les « pays nordiques » (Danemark, Royaume-Uni, etc.) souhaitant moins d’aides et plus de liberté commerciale, les « pays du sud » (dont la France) défendant la préférence communautaire. Enfin, la structure et les modalités d’intervention des OP diffèrent selon les pays : le caractère obligatoire des prix de retrait (outil de régulation du marché) et le degré d’engagement commercial (démarche qualité, négociation contractuelle avec les transformateurs, etc.) constituent deux fortes divergences. La réglementation européenne permet ces différences en laissant une marge de manœuvre aux Organisations de producteurs (OP) pour réguler le marché des produits de la mer (Lebon Le Squer, 1998).

Figure 1.2 – Les quatre volets de la Politique commune des pêches

Figure 1.2 – Les quatre volets de la Politique commune des pêches

NB – OCM et politique extérieure sont deux volets liés, d’où une fréquente présentation sous un seul volet, le volet « marché »
Source : Y. Perraudeau, Len-Corrail, 1998

18La politique structurelle a pour objectif, d’une part, de mettre en adéquation la taille de la flotte communautaire avec les ressources halieutiques et, d’autre part, de maintenir une flotte compétitive pour approvisionner le marché communautaire. Elle a bénéficié d’un outil propre de financement en 1994 (l’Instrument financier d’orientation de la pêche – Ifop –) et de l’approche « horizontale » (cohérence avec les fonds structurels et les programmes d’action prioritaires) qui permet une meilleure cohésion des diverses facettes de la PCP. Si les années 1975-1977 ont été une période charnière dans l’élaboration de l’« Europe bleue », le milieu des années quatre-vingt-dix a été aussi déterminant pour la « fin » de la PCP dans sa première version. Le rapport de mi-parcours de la PCP de 1991 (avec de nouvelles mesures de protection de la ressource, nouvelles mesures commerciales, Ifop, PESCA, etc.) fixe les contours de la politique communautaire jusqu’en 2002 (Perraudeau, 1994). La décennie quatre-vingt-dix est aussi marquée par les Programmes d’orientation pluriannuels (POP), sans oublier la montée des pressions « appropriationnistes » et écologistes (Parrès, 1997).

  • 7 Basé sur le rapport Gulland (qui préconisait une réduction de 40 % de l’effort de pêche) avec une (...)
  • 8 Le rapport Lassen proposait une réduction de 40 % des capacités de captures sur 1997-2002 pour les (...)

19Les POP sont l’élément clef de la politique structurelle visant à réduire la surcapacité de la flotte de pêche européenne. Après un premier POP (1983-1986) peu coercitif et donc peu efficace et un POP 2 (1987-1991) qui a uniquement stabilisé la flottille, le 3e POP fut plus contraignant. Le POP 37 s’articulait autour d’une approche différenciée des flottilles (segments de flottille, objectifs fixés en termes de puissance (kW) ou en termes de volume du navire ou TJB). C’est avec lui que les premiers plans de sorties de flotte apparaissent. Le POP 4 (1997-2002) s’appuie essentiellement sur un rapport scientifique relatif aux situations biologiques des stocks (rapport Lassen8). Adopté malgré de fortes oppositions (France, Royaume-Uni), le POP 4 institue une réduction de l’effort de pêche de 30 % pour les espèces en risque d’épuisement et de 20 % pour les espèces surexploitées. Les objectifs fixés conduisent les États et les collectivités locales à mettre en place de nouveaux plans de sorties de flotte ou d’aménagement des temps de pêche.

20Le principe de subsidiarité (traité de Maastricht) donne, avec PESCA, une dimension décentralisée à la PCP, les régions étant les interlocuteurs de Bruxelles pour nombre d’actions souhaitées localement. Cependant, si le principe du programme PESCA était bien accueilli, ses modalités d’application recevaient des critiques tant par les professionnels que par l’Administration, d’où sa non-reconduction. La création de l’« Europe bleue » induit une participation financière croissante de l’UE : entre 1985 et 1996, les crédits alloués à la PCP ont, en valeur courante, progressé de 400 %. Cette évolution s’accompagne d’une restructuration des aides avec, en particulier, une hausse des crédits liés aux accords de pêche, aux contrôles, aux études et aux OP. Cependant, le budget pêche ne représente qu’environ 1 % (soit 3,8 milliards d’euros pour la période 2007-2013) du budget total communautaire, la PAC bénéficiant, quant à elle, de près de la moitié des crédits européens (43 % des 862 milliards d’euros du budget européen pour la période 2007-2013).

1.2 – Les réformes des années deux mille

21La fin des années quatre-vingt-dix et le début des années deux mille ont constitué une étape importante dans l’histoire de la PCP. Deux champs de réformes ont coexisté, avec un lien évident entre l’évolution des fonds et celle de la PCP, en particulier la survie même de l’Ifop n’était pas sûre, avec ses conséquences pour le secteur européen des pêches.

A – Agenda 2000 et fonds structurels

« Le but des politiques structurelles demeure la réduction des disparités structurelles entre les différentes zones européennes. Des six objectifs présents sur la période 1994-1999, il ne reste pour la période 2000-2006 que trois objectifs prioritaires : l’objectif 1 relatif au développement et à l’ajustement structurel des régions en retard, l’objectif 2 visant la reconversion économique et sociale des zones en difficulté structurelle (dont les zones dépendantes de la pêche), l’objectif 3 concernant l’éducation, la formation et l’emploi. » (Baranger [et al.], 2000 ; Le Gallic [et al.], 2005)

  • 9 Règlement (CE) no 1263/1999 du Conseil du 21 juin 1999 relatif à l’Instrument financier d’orientat (...)

22Les treize initiatives communautaires de la période 1994-1999 sont réduites au nombre de quatre : Interreg (coopération transnationale), Urban (secteur urbain), Leader + (développement rural) et Equal (inégalités relatives au marché du travail). Les quatre Fonds (Feder, FSE, FEOGA, Ifop9) et les prêts de la BEI sont maintenus, avec une priorité nette pour les régions relevant de l’objectif 1 (près de 70 %). Concernant le fonds spécifique à la pêche, « les ressources de l’Ifop sont allouées sur la base de programmes pluriannuels négociés entre la Commission et chaque État membre. Ces programmes sont appelés, selon les cas, document unique de programmation (DOCUP) ou programme opérationnel (PO). […] L’Ifop est doté, pour la période 2000-2006, d’un budget global de 3,8 milliards d’euros, dont 2,6 milliards pour les régions éligibles à l’objectif 1 ». (CE, Ifop, 2002, p. 6)

B – Réforme 2002 de la PCP

23L’après 2002 ne pouvait laisser indifférent ni la Commission, ni le Parlement. Aussi, des initiatives ont été prises en vue de réfléchir et de proposer des orientations pour la future PCP. Notons que la réforme de l’Organisation commune des marchés fut engagée plus tôt : dès décembre 1999, le Conseil de l’UE adopte un nouveau règlement (reg. 104/2000 du Conseil du 17 décembre 1999, JOCE, L. 17 du 21 janvier 2000) avec quatre objectifs principaux : réduction des gaspillages, renforcement du rôle des OP, accroissement de la protection du consommateur, amélioration de l’équilibre offre-demande des produits de la mer.

24Côté Parlement européen, plusieurs rapports témoignent de la réflexion sur le devenir de la pêche : le plus révélateur des débats fut provoqué par le rapport très « libéral » de Carmen Fraga. Les quatre-cent-vingt amendements déposés ont changé sensiblement le texte initial et montré, par l’intensité du débat, les divergences de vue entre les États membres, confirmées par les initiatives de la Commission.

25En effet, trois positions s’opposent au sein de la Commission lors des consultations (1997-1999) initiées dans les ateliers régionaux « pêche » :

  • les pays souhaitant l’amélioration de l’existant (position majoritaire) ;
  • les pays (Royaume-Uni, Irlande, Suède) souhaitant redonner de l’importance à des structures régionales de gestion suggérant ainsi une « renationalisation » des eaux communautaires ;
  • les pays (Espagne, Pays-Bas) souhaitant une libération accrue, voire totale, de l’activité avec un accès libre aux eaux et un vaste marché de droits de propriété qui remplacerait le système de TACs et quotas.

26En 2001, la Commission adopte le Livre vert, qui définit de nouveaux objectifs et les chemins pour les atteindre et qui lance le débat final sur l’avenir de la PCP. Après une présentation plutôt sombre de la situation de la pêche européenne (pêche excessive, stocks de poissons en danger, effritement des revenus, dégradation de l’emploi, etc.), le Livre vert propose de fixer des priorités visant à reconstituer les stocks excessivement dégradés, intégrer davantage les préoccupations environnementales, la sécurité alimentaire et la coopération avec les pays tiers.

  • 10 Aux consultations s’ajoute une large audition publique (les 5-7 juin 2001) à Bruxelles.

27À l’issue des discussions10, la Commission a défini quatre grands objectifs et proposé des actions :

  • améliorer les conditions de conservation et de protection des écosystèmes marins : en adoptant des quotas pluriannuels et plurispécifiques fondés sur le principe de précaution, en intégrant davantage l’environnement et en renforçant et harmonisant le contrôle de la pêche ;
  • accroître l’implication des acteurs au processus de décision et améliorer ainsi la gouvernance : en créant les Comités consultatifs régionaux (CCR), en décentralisant certaines responsabilités de gestion et en resserrant les liens entre professionnels et scientifiques ;
  • garantir la viabilité et la pérennité du secteur des pêches et de l’aquaculture : en aidant les collectivités côtières à réduire leur dépendance à la pêche, en créant des initiatives qui favorisent l’émergence d’autres sources d’emploi ;
  • promouvoir une pêche durable hors des eaux communautaires : en soutenant les organisations régionales de pêche, en luttant contre les pêches illégales (IUU en anglais pour Illegal, Unreported & Unregulated) et en concluant des accords qui génèrent un véritable développement économique.

28Malgré les efforts déployés par la Commission, certaines critiques, sur la forme et sur le fond, sont avancées par les professionnels européens et français (Perraudeau, 2001). Sur la forme, de nombreux professionnels, relayés par certains élus politiques, considèrent que la consultation était « un simulacre de démocratie » car les remarques n’ont pas été incorporées : en bref une sorte de « consultation sans concertation » de la part du commissaire Fischler.

29Sur le fond, les propositions de la Commission ont suscité plusieurs réactions des milieux professionnels :

  • propositions qualifiées de « globalement satisfaisantes » : maintien des 6-12 milles, du Shetland box et de l’accès contrôlé à la mer du Nord et la pérennité du principe de la stabilité relative. Si la majorité des professionnels européens partage ce sentiment, Espagnols, Portugais et Irlandais ont des avis différents ;
  • propositions qualifiées d’« acceptables » mais conditionnelles : promotion de l’environnement et de la biodiversité mais crainte d’une exagération du principe de précaution ; promotion de la santé et de la sécurité alimentaire mais problèmes d’équité de concurrence avec des produits importés mal connus ou mal définis ; crainte de perdre leur poids dans la destinée du secteur en raison de la création des comités consultatifs régionaux faisant intervenir directement les acteurs (représentants de la filière, représentants des consommateurs ou d’écologistes…) afin d’améliorer la gouvernance ;
  • propositions qualifiées de « réservées » voire suspicieuses : risque non totalement écarté11 de voir la Commission proposer une gestion par un marché de quotas individuels et transférables alors que la gestion collective par TACs et quotas est majoritairement préférée (sauf par les Espagnols et les Néerlandais, voire par les Anglais) ; rien d’opérationnel sur l’intégration de l’avis des professionnels ni sur la co-expertise, avec un abaissement des budgets de recherche ; élaboration « toujours » retardée d’une PCP en Méditerranée ; gouvernance mondiale et coopération internationale éloignées des préoccupations des pêcheurs.
  • 12 Parlement européen, Rapport sur le secteur de la transformation des produits de pêche, rapporteur (...)

30Lors de sa parution, le Livre vert sera donc critiqué par les professionnels car il fait une « impasse » quasi totale sur les hommes et les entreprises. Les propositions du commissaire reçoivent un accueil très controversé, tant au Parlement que chez les marins pêcheurs (du sud de l’Europe en particulier). Unis autour du club des « amis de la pêche », les ministres grec, italien, espagnol, portugais, français et irlandais, participent à une révision des orientations du commissaire Fischler lors du Conseil des ministres de décembre 2002. De son côté, le Parlement européen « regrette que la Commission n’accorde guère d’attention au secteur de la transformation des produits de la pêche dans son Livre vert sur l’avenir de la PCP » et suggère des ajouts aux propositions faites en vue de la PCP dans l’après 200212.

31Après le temps des discussions relatives aux réformes (1998-2002), on entre, à partir de 2003, dans la période d’application des nouvelles orientations qui s’étendent en plusieurs phases jusqu’en 2012. D’abord, une phase intermédiaire (de compromis politique) en 2003 et 2004, où l’on accepte encore quelques « habitudes » du passé et où l’on prépare un certain nombre de nouveaux textes, suivie d’une phase de mise en place des nouvelles actions adoptées (2005-2006) et, enfin, une phase de prise en compte du nouvel instrument des fonds structurels (Fonds européen pour la pêche) qui couvre la période 2007 à 2013.

« Ce calendrier présente l’avantage de garantir une certaine paix politique avec un recours à la progressivité et à l’antériorité : on ne négocie pas pour l’année en cours mais pour les années à venir ».

32Une fois adopté, le texte sera alors appliqué de façon stricte en faisant référence à ce qui a été accepté et voté par les États membres. Une période intermédiaire d’amortisseur social peut même être mise en place, avec quelques tolérances souhaitées par les acteurs professionnels en échange d’une plus grande rigueur ultérieure. Cette politique « des pas ultérieurs » présente des avantages politiques évidents, rejetant souvent aux successeurs l’application opérationnelle des décisions du présent, accordant ainsi à la Commission une plus grande capacité de faire adopter ses orientations auprès des responsables en place. La fin des subventions à la construction des navires témoigne bien de cette démarche.

33À cet échéancier s’ajoute aussi une politique « de petits pas » : les textes comportent des modifications de règles plus ou moins marquées, avec des possibilités éventuelles d’adopter ultérieurement des approches plus radicales. Ces amendements permettent à la Commission d’y faire référence et de remettre en discussion ces points « pour réflexion » jusqu’à recevoir un jour la mention « pour avis » puis « pour proposition » puis enfin « pour notification ». Si une réaction de la profession, relayée par les parlementaires, s’avère trop forte alors la Commission retire le point en question et ne l’évoque qu’à titre de curiosité intellectuelle… en attendant d’y revenir plus tard, comme les textes l’y autorisent (Baranger [et al.], 2005). Le cas de la gestion des pêcheries par quotas individuels transférables (4) illustre bien cette logique.

1.3 – Les principaux axes de la nouvelle PCP

34Les mesures adoptées entrent en vigueur en janvier 2003, même si certains décrets d’application ne sont pas immédiatement sortis. Elles visent quatre domaines :

  • l’accès à la ressource et aux eaux communautaires : stabilité relative maintenue ; bande des 6-12 milles maintenue et applicable jusqu’au 31 décembre 2012 ; Shetland box maintenu, avec révision possible fin 2004 ; box irlandais ouvert aux navires espagnols (de même que la mer d’Irlande, le canal de Bristol et la Manche) mais tous les navires seront soumis à une limitation d’effort de pêche ; engagement d’une réflexion sur le régime d’effort à appliquer dans les eaux occidentales (du golfe de Gascogne aux îles britanniques) afin d’intégrer la fin de la période transitoire prévue dans l’acte d’adhésion de l’Espagne et du Portugal ; mer du Nord ouverte aux navires espagnols, pour les espèces hors quotas, sous réserve qu’il n’y ait pas d’incidence négative sur les pêches réglementées ;
  • la gestion de la ressource : approche pluriannuelle avec des plans pluriannuels de reconstitution pour les espèces en danger et des plans pluriannuels de gestion pour les autres espèces ; plan de reconstitution décidé pour le cabillaud et applicable dès 2003 ; projet de plans de restauration futurs pour le merlu, la sole en Manche et dans le golfe de Gascogne, l’églefin du Rockall, langoustine ; possibilité de mesures d’urgence par la Commission, applicables six mois et renouvelables six mois supplémentaires ; après consultation de la Commission, possibilité pour les États membres d’adopter des mesures de conservation et de gestion dans la zone des 12 milles ; participation accrue des professionnels à la gestion à travers les Comités consultatifs régionaux (RAC en anglais pour Regional Advisory Council).
  • la politique structurelle : disparition des POP remplacés par le système de niveau de référence, donnant plus de responsabilité aux États membres pour rechercher l’équilibre entre la capacité de pêche des flottilles et les ressources disponibles. Les niveaux de référence sont fixés sur les objectifs du POP au 31 décembre 200213 et seront automatiquement réduits dès qu’une capacité sera supprimée grâce à l’aide publique ; à chaque nouvelle construction avec aide publique, une sortie équivalente doit s’effectuer pour les navires ; arrêt des aides à la construction pour les navires de 400 TJB et plus ; disparition progressive de l’aide au renouvellement ; aide à la modernisation réservée aux navires de cinq ans et plus, sous réserve que les travaux visent la sécurité, la qualité de vie à bord ou la qualité des produits, la sélectivité ou l’équipement des navires pour les contrôles, le tout conditionné au respect du POP 4 national ; création d’un fonds de 32 millions d’euros pour aider les pays qui réalisent des réductions complémentaires dans le cadre de plans de reconstitution ; poursuite, pendant deux ans, de l’aide au transfert permanent de navires vers les pays tiers, y compris pour les sociétés mixtes, sous réserve d’un accord de pêche signé avec ce pays tiers ;
  • les mesures socio-économiques : aides temporaires aux patrons pêcheurs et aux pêcheurs pour des arrêts d’activité autorisés ; aides à la reconversion des marins pêcheurs, même poursuivant à temps partiel leur activité de pêche.

35En résumé, le maintien du principe de la stabilité relative et la prorogation (jusqu’en décembre 2012) du régime dérogatoire d’accès aux eaux côtières suggèrent un relatif statu quo de la PCP. Mais ces éléments restent relativement fragiles et précaires. Par ailleurs, la suppression des aides publiques au renouvellement des flottilles, à partir du 31 décembre 2004, a provoqué un changement majeur de la PCP ; en effet, ces aides constituaient préalablement le poste essentiel de la politique structurelle et des dépenses publiques en faveur de ce secteur.

1.4 – Le Fonds européen pour la pêche (FEP)

  • 14 JOCE, L. 223, 15 août 2006.

36Le FEP (2007-2013)14 se substitue à l’Ifop (2000-2006), mais contrairement à ce dernier qui était l’un des fonds structurels européens, le FEP ne fait plus partie de la famille des fonds structurels et de cohésion. Le budget du fonds relève d’une rubrique budgétaire distincte intitulée « conservation et gestion des ressources naturelles », avec le second instrument ayant vocation à agir au service de la pêche, le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et le budget de la protection de l’environnement. Néanmoins, les mécanismes de mise en œuvre de l’aide demeureront largement inspirés de ceux des fonds structurels (site de la Commission européenne visité le 20 mai 2007).

37Afin d’atteindre les objectifs de la nouvelle PCP de 2002, le FEP vise à :

  • assurer l’exploitation durable des ressources halieutiques en mettant en adéquation la flotte avec les ressources disponibles ;
  • renforcer le développement d’entreprises économiquement viables et rendre les structures d’exploitation des ressources plus compétitives ;
  • favoriser les méthodes de pêche et de production respectueuses de l’environnement ;
  • encourager le développement durable dans les zones côtières ;
  • apporter un soutien aux actifs du secteur et l’égalité entre les hommes et les femmes.

38Les éléments novateurs du FEP sont essentiellement liés au développement durable et à la simplification opérationnelle des procédures (site de la Commission européenne visité le 21 mai 2007).

39Les discussions menées entre les États membres et la Commission ont donné lieu à des modifications. Néanmoins, le texte final du FEP, adopté par le Conseil, garde les éléments essentiels de la proposition de la Commission et demeure conforme aux objectifs de la PCP. Une aide au remplacement des moteurs de navires, non prévue dans la proposition initiale, est ajoutée sous réserve que la capacité des navires soit réduite. Des aides et des compensations pour l’arrêt définitif des activités du navire peuvent désormais être accordées en cas de réaffectation du bateau à d’autres activités (y compris des activités lucratives) et à la création de récifs artificiels. Les pêcheurs et les propriétaires de navires peuvent également avoir des compensations pour l’arrêt temporaire de leurs activités en cas de fermeture des pêcheries, pour des raisons de santé publique ou de concentration élevée de juvéniles ou de reproducteurs. Les acteurs du secteur de la pêche et secteurs connexes peuvent bénéficier d’aides à la formation et mise à niveau de leurs qualifications professionnelles. Limitée aux petites et micro-entreprises des secteurs de l’aquaculture et de la transformation et de la commercialisation, une aide peut désormais être octroyée à des entreprises de taille moyenne ainsi qu’à quelques grandes, à condition que les petites et micro-entreprises restent prioritaires. De nouvelles compensations peuvent être allouées aux exploitations aquacoles situées dans des zones Natura 2000. Le soutien aux activités de pêche dans les eaux intérieures, aux organisations de producteurs et à l’achat d’un premier navire d’occasion par de jeunes pêcheurs est maintenu.

40De nouvelles aides sont octroyées visant la réduction des prises accessoires, la lutte contre la « pêche fantôme », l’encouragement au traitement des déchets, la reconstitution des stocks, l’amélioration de la sécurité dans les abris de pêche et la promotion de l’innovation. Enfin, les règles du FEP ont été revues afin de faciliter les aides aux régions dépendantes de la pêche.

41Le texte affiche cinq axes prioritaires (titre 4) :

  • 15 Art. 39 : « […] investissements visant l’amélioration des conditions de débarquement, de traitemen (...)

a) axe 1, mesures en faveur de l’adaptation de la flotte de pêche (chap. 1).
Le Fonds peut contribuer financièrement à l’ajustement des efforts de pêche, aux arrêts définitifs, aux arrêts temporaires, aux investissements à bord et à la sélectivité des engins, à la petite pêche côtière (navires de longueur HT de moins de 12 m et qui n’utilisent pas d’engins remorqués), aux compensations socio-économiques visant la diversification des activités et la pluriactivité des personnes actives, la reconversion hors de la pêche maritime, le départ anticipé, les mesures de formation et d’encouragement aux jeunes pêcheurs pour la première fois propriétaires d’un navire de pêche.
b) axe 2, aquaculture, transformation et commercialisation (chap. 2)
Cet axe est traité dans le chapitre relatif à l’aquaculture. Cependant, notons au sein de ce chapitre 2, que le FEP peut aider aussi, premièrement, les investissements dans les domaines de la transformation et de la commercialisation des produits de la pêche et de l’aquaculture destinés à la consommation humaine directe et des déchets traités. L’aide aux investissements est réservée aux micros, petites et moyennes entreprises (moins de 750 salariés ou chiffre d’affaires inférieur à 200 millions d’euros). Deuxièmement, le FEP peut aider ces entreprises pour la construction, l’extension, l’équipement et la modernisation, en particulier en vue de l’amélioration des conditions en matière d’hygiène, de santé humaine animale et de qualité des produits, la réduction des impacts négatifs sur l’environnement. En revanche, l’aide communautaire ne peut pas être octroyée aux investissements portant sur le commerce de détail.
c) axe 3, mesures d’intérêt collectif (chap. 3)
Le FEP encourage un certain nombre d’actions collectives allant au-delà de ce qui relève normalement de l’entreprise privée, mises en œuvre avec la contribution active des professionnels eux-mêmes ou menées par des organisations agissant au nom des producteurs ou par d’autres organisations ayant été reconnues par l’autorité de gestion. Le Fonds intervient en faveur des actions collectives visant à contribuer de manière durable à une meilleure gestion ou conservation des ressources, ou à la transparence des marchés des produits de la pêche et de l’aquaculture, ou la promotion du partenariat entre les scientifiques et les professionnels. L’intervention du FEP peut se faire pour la protection et au développement de la faune et de la flore aquatique, pour les ports de pêche et autres sites de débarquement15, le développement de nouveaux marchés et les campagnes de promotion (art. 40), les projets pilotes et la modification de navires de pêche en vue de leur réaffectation (art. 42).
d) axe 4, développement durable des zones côtières de pêche (chap. 4)
Le Fonds intervient, en complément des autres instruments communautaires, en faveur du développement durable et de l’amélioration de la qualité de la vie des zones côtières et vise le maintien de la prospérité économique et sociale, la valorisation des produits de pêche, le maintien et le développement de l’emploi à travers le soutien à la diversification ou à la reconversion, la promotion de la qualité de l’environnement côtier, le soutien aux coopérations nationales ou transnationales. La zone doit présenter une faible densité de population, un niveau d’emploi significatif dans le secteur de la pêche, doit présenter un déclin des activités de pêche ou des petites communautés de pêche.
e) axe 5, assistance technique (chap. 5, art. 46)
À l’initiative de la Commission, dans la limite de 0,8 % de sa dotation annuelle, les actions de préparation, de suivi, d’appui administratif et technique, d’évaluation, d’audit et de contrôle nécessaires à la mise en œuvre du présent règlement peuvent bénéficier du FEP.

42À l’initiative des États membres, le Fonds peut financer, au titre de chaque programme opérationnel, des actions relatives à la préparation, à la gestion, au suivi, à l’évaluation, à l’information, au contrôle et à l’audit de l’intervention des programmes opérationnels dans la limite de 5 % du montant total de chaque programme opérationnel.

43Concernant le volet financier (titre 1, chap. 4), le FEP sera doté d’environ 3,8 milliards d’euros pour la période 2007-2013, pour l’ensemble des vingt-cinq États membres, aux prix de 2004. Approximativement, les trois quarts de l’enveloppe (2,9 Mds d’euros) seront alloués aux régions les plus désavantagées et dans les nouveaux États membres, c’est-à-dire ceux relevant du nouvel objectif de « convergence ». Pour le reste des régions, les montants seront répartis parmi les États membres selon l’importance du secteur de la pêche, le nombre de personnes actives dans le secteur et les ajustements jugés nécessaires pour la pêche et pour la continuité des activités. Concernant le deuxième instrument de financement de la PCP, les mesures communautaires de soutien au marché restent couvertes par le FEAGA ; la recherche opérée dans le domaine des pêches est rattachée au 7e programme-cadre de la recherche et du développement technologique.

44Dans cette optique, chaque État membre doit mettre en place un Plan stratégique national (PSN) de manière à fixer ses propres objectifs à moyen et long terme (art. 15). Ce plan, soumis à la Commission, sera suivi, après adoption, par la définition d’un Programme opérationnel (PO) de la part de chaque État membre.

45Lors de l’adoption du texte relatif au FEP, certaines controverses sont apparues, en particulier l’importance du soutien accordé à la flotte de pêche. Lors des débats, la plupart des pays se sont prononcés pour l’adaptation de la capacité de la flotte aux ressources disponibles, position incompatible avec le rétablissement des aides à la construction de nouveaux navires. L’ampleur de l’aide à la modernisation des navires existants a été aussi débattue : non-accroissement de la pression exercée par la pêche versus raisons de sécurité et d’économies de carburant. Une aide au remplacement de moteurs est ainsi accordée à une partie de la flotte de pêche à condition qu’elle contribue à réduire la capacité des bateaux.

46Si l’on peut douter de l’efficacité du FEP, on peut également en proposer une lecture positive : tout reste possible dans le respect des objectifs de la PCP et seuls les interdictions sont précisées. Le FEP sera ce que les États membres en feront, d’où l’importance vitale des PSN et la façon dont ces derniers seront élaborés, en étroite collaboration ou non avec les acteurs du terrain, professionnels et collectivités locales (Baranger [et al.], 2005).

47Les problématiques de régulation des pêches maritimes et des cultures marines se révèlent transversales. Si les politiques de ces deux activités entrent sous la même dénomination PCP en raison de nombreuses proximités ou similitudes, il n’en demeure pas moins que les deux secteurs répondent à des logiques différentes et doivent disposer de références spécifiques.

48Certes, présente dans l’histoire depuis de nombreuses années, la réglementation des pêches maritimes porte la marque indélébile du cadre européen depuis le traité de Rome et de façon encore plus explicite depuis 1983, à tel point qu’aujourd’hui les États membres ont perdu l’essentiel de leurs prérogatives.

2 – La politique française des pêches

49Bien connue, en France, la célèbre Ordonnance sur la marine (Colbert, 1681) constitue la première législation relative à la pêche (libre pour tous les Français mais aussi réglementée à l’égard des engins de pêche utilisés). Cependant, il faut toutefois attendre 1852 pour voir naître en France un véritable droit des pêches maritimes avec la publication le 9 janvier d’un décret-loi qui demeure aujourd’hui encore la clef de voûte de la réglementation des pêches. L’entrée en vigueur de ce texte devait générer un important mouvement de résistance, voire de révolte, le long du littoral français. Ce texte marque une rupture brutale avec le principe de liberté de pêche en soumettant cette activité à un encadrement qui n’allait cesser de s’amplifier au fur et à mesure que de nouveaux décrets venaient le compléter (Proutière-Maulion, 2006, p. 823, point 730.011). Comme suggéré dans l’analyse de la PCP, la législation nationale fut complétée, voire remplacée, par la réglementation communautaire. C’est donc fort logiquement qu’à partir des années soixante-dix, et de façon évidente à partir de 1983, la politique française est indissociablement enchevêtrée au cadre européen. La réforme de 2002 et celle du FEP marquent indubitablement la politique française. Nous rappellerons l’historique des pêches dans la seconde moitié du XXe siècle avant de détailler la politique nationale des années deux mille, dans la mouvance des évolutions communautaires.

2.1 – Aperçu des pêches françaises dans la seconde moitié du XXe siècle

  • 16 À l’image de l’ACAF (Armement coopératif d’avitaillement finistérien) en Bretagne, ou de l’ACAV (A (...)
  • 17 Dans les accords du GATT, la plupart des produits de la mer ont été consolidés à droits nuls, à la (...)

50À la sortie de la guerre, la pêche maritime française est marquée par l’affaiblissement de l’outil de production dû aux destructions de la guerre et par l’obsolescence des capacités productives restantes. L’organisation de la profession, avec le Comité central des pêches maritimes (CCPM), repose sur l’ordonnance du 14 août 1945 qui maintient la tutelle et le contrôle importants de l’État sur l’industrie de la pêche. Sans en modifier l’essentiel, la réforme Hennequin (1991) redéfinit les structures professionnelles et introduit une représentativité des élus émanant de la base. L’ordonnance de 1945 donne les moyens réglementaires aux structures professionnelles d’organiser l’activité (gestion des campagnes de pêche, évolution des flottilles, modalités commerciales, etc.) alors que l’administration de tutelle maintient son rôle d’arbitrage et d’orientation. Des années cinquante jusqu’au milieu des années soixante-dix, dans sa politique de construction et de modernisation de la flotte, l’Administration privilégie la pêche industrielle aux dépens de la pêche artisanale qui ne bénéficie pas d’aides publiques, ni de refinancement suffisant auprès de la Banque centrale pour les besoins du Crédit maritime mutuel (CMM) (Perraudeau, 2000, p. 13). À cette époque, comme le note E. Meuriot « l’intervention des pouvoirs publics dans le domaine de la pêche artisanale est loin d’être prioritaire et reste modérée » (1986, p. 54). L’augmentation des fonds du FDES (Fonds de développement économique et social) et de ceux collectés par le CMM permet la construction de nouveaux navires artisans, aidée aussi par la naissance des coopératives d’armement16. La pêche artisanale enregistre alors une progression de sa production. Sur la période 1954-1975 (du 2e au 6e plans), face principalement à un accroissement de la compétition internationale pour l’accès aux zones de pêche et de la libéralisation du marché des produits de la mer liée au Dillon Round17, l’Administration renforça la compétitivité de la pêche industrielle en encourageant la concentration des armements et l’intégration des activités de pêche et de transformation.

  • 18 Convention des Nations unies sur le droit de la mer, New York, 1982.
  • 19 Fonds d’intervention et d’organisation des marchés des produits de la pêche et de la conchylicultu (...)
  • 20 La loi de juillet 1972 créant les régions françaises permet d’accroître les aides à la pêche.

51La période 1975-1983 apparaît comme une transition, à la recherche de nouveaux cadres d’organisation et d’exploitation, tandis que la production demeure globalement stable. L’extension des Zones économiques exclusives (ZEE) à 200 milles18 liée à une « montée du nationalisme maritime » (Lucchini et Voelckel, 1978), la prise de conscience progressive d’une raréfaction croissante des ressources impliquant la mise en place de quotas, la hausse brutale du prix du carburant, voire les baisses temporaires des prix au débarquement de certaines espèces, expliquent les difficultés traversées par les pêches françaises au milieu des années soixante-dix, particulièrement la pêche hauturière. Dans le contexte keynésien de l’époque avec l’implicite fonction économique de régulation qui incombe à l’État et face à la crise aiguë de 1975, les pouvoirs publics créent le FIOM19 avec deux missions confiées : réguler le marché des produits de la mer et moderniser et orienter la filière. Les actions économiques confiées au CCPM et au FIOM favorisent l’accroissement des aides au soutien et à l’organisation du marché qui doublent sur 1976-1983 par rapport à la période 1963-1975. Dès le 7e plan (1976-1980) l’intérêt des pouvoirs publics porté à la pêche artisanale tranche avec le passé récent, comme en témoigne le rapporteur des groupes de travail : « Le 6e plan a été celui de la pêche industrielle, le 7e devrait être celui de la pêche artisanale. » Par ailleurs, ce 7e plan permet l’apparition des aides des collectivités locales20, se cumulant aux aides nationales provenant de l’État ou du FEOGA, via le FIOM. La réorientation des aides de l’État au cours des années 1975-1980 vers la pêche artisanale s’accompagne d’une participation nouvelle et importante des collectivités territoriales en faveur de cette activité de proximité, sans oublier, de façon explicite depuis 1983, l’influence de la politique communautaire.

52L’affirmation courante selon laquelle le secteur des pêches est inorganisé doit être nuancée, au vu de l’existence des nombreuses structures (fig. 1.3). La dimension « maritimiste » reste très présente et pousse les hommes travaillant en pêche, en cultures marines ou dans le commerce de leurs produits, à se regrouper sur le plan social, au sein de l’Établissement national des invalides de la marine (Enim), structure créée par Colbert, héritant du statut militaire de « l’inscription maritime » et d’une protection sociale particulière. Depuis 1983, le secteur est sous la tutelle du ministère de l’Agriculture et de la pêche (MAP), à l’image de nombreux autres pays européens. Malgré les similitudes entre ces activités de productions alimentaires, notons que dans le MAP, la Direction des pêches maritimes et de l’aquaculture (DPMA) demeure « à part » et reste partiellement reliée à la marine marchande, via « les gens de mer », en raison de la spécificité aquatique.

Figure 1.3 – L’organisation structurelle des pêches maritimes françaises

Figure 1.3 – L’organisation structurelle des pêches maritimes françaises

53La décentralisation mise en place au début des années quatre-vingt et la planification étatique du développement économique peuvent sembler antinomiques. Face à ce « paradoxe » la France va apporter une réponse hybride propre : les Contrats de plan État région (CPER), qui permettent, d’une part de maintenir l’influence étatique et la cohésion nationale dans les options arrêtées et, d’autre part, de prendre en compte les contraintes et choix émis par les acteurs locaux. Le secteur des pêches maritimes et des cultures marines n’échappe pas à cette nouvelle organisation de décision négociée, dans laquelle de nombreuses actions s’inscrivent, qu’elles émanent de l’État ou des collectivités locales (Perraudeau, 2000, p. 26).

  • 21 Dévaluations compétitives en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni.
  • 22 Parmi les éléments du « système » on peut citer la volonté logique des gouvernements successifs et (...)

54La période 1983-1992 peut être considérée comme une décennie « d’or » pour la pêche artisanale, alors que la pêche industrielle rencontrait des difficultés croissantes liées principalement à l’éviction des navires français de l’Atlantique nord-ouest et à une difficile recherche de zones de reconversion à l’image de la tentative faite autour des îles Kerguelen (Perraudeau, 1986). La rupture de 1993 fut brutale : croissance des importations, réajustements monétaires en Europe21, événements géopolitiques en Europe de l’est, etc. sont autant d’éléments explicatifs de la crise des marchés de produits de la pêche (Péridy [et al.], 2000). D’autres facteurs ont pu jouer, comme le surinvestissement découlant du « système » en place22, l’évolution des modes de consommation, ou encore la modification des circuits de distribution des produits alimentaires (Perraudeau, 2000, p. 23). Les mesures de régulation prises (allongement de la durée des prêts bonifiés, désendettement des armements en difficulté, sorties de flotte « honorables » avec des « précautions » sociales pour les entreprises non viables, protection accrue contre les aléas…) et le dialogue incessant avec les professionnels (plans Puech, 1995 et Vasseur, 1996) apaisaient les tensions, à défaut de résoudre les problèmes structurels de surcapacité du secteur.

Figure 1.4 – Les grands axes de la loi d’orientation pêche et cultures marines

Figure 1.4 – Les grands axes de la loi d’orientation pêche et cultures marines
  • 23 Loi no 97-1051 du 18 novembre 1997 d’orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, JO (...)
  • 24 Loi no 98-984 du 3 novembre 1998 visant la création d’un office des produits de la mer et de l’aqu (...)

55S’inspirant des divers rapports publiés dans les années quatre-vingt-dix sur le mareyage (rapport Guérin, 1994), sur l’audit concernant la situation financière des navires de pêche et des organismes d’intervention (rapport Hénaff-Mettling, 1995) et sur la situation des pêcheurs en difficulté (rapport Basset-Porry, 1995), la loi d’orientation sur la pêche maritime et les cultures marines de 199723 est le principal « chantier » de la seconde moitié des années quatre-vingtdix, mené en large concertation avec les professionnels. Parmi l’ensemble des mesures prises, quatre idées fortes apparaissent : améliorer la gestion de la ressource en intégrant « le pilotage par l’aval » grâce aux OP et à l’Ofimer (ex-FIOM)24, moderniser le statut des entreprises de pêche, conforter les cultures marines en les rapprochant des pratiques agricoles, moderniser les relations sociales au sein de la filière.

56La pêche française est subordonnée aux Programmes d’orientation pluriannuels (POP) dont la durée approximative est de quatre ans (1) : rappelons que ces plans fixent les conditions de financement, de modernisation et de construction des flottilles, jouant en particulier à la baisse des capacités de pêche exprimées en puissance et tonnage. Si les deux premiers POP n’ont pas provoqué de sorties significatives des bateaux français, les deux suivants ont conduit à mettre en place plusieurs plans de retrait (chap. 2).

  • 25 D’une façon plus précise les conditions sont les suivantes :
    – renouvellement à l’identique des nav (...)
  • 26 Article 2 du FPAP.

57Les années de transition de 2003 et 2004 s’inscrivent dans la continuité des décisions prises au Conseil des ministres européens de décembre 2002. Le compromis obtenu donne la possibilité aux pays communautaires de bénéficier, jusqu’en fin décembre 2004, d’aides publiques à la construction de navires de moins de 400 tonneaux et d’aides à la modernisation (sous conditions). Le ministre H. Gaymard, décide ainsi, en juillet 2003, un plan de renouvellement et de modernisation25 de la flotte de pêche et un plan de sortie de flotte. À l’initiative de la Coopération maritime en 2003 et avec l’agrément en 2004 du ministre du Budget, le Fonds de prévention des aléas pêche (FPAP) est créé avec pour objet « de développer des produits destinés à permettre aux entrepreneurs de pêche d’assurer la couverture des risques suivants : fluctuation des prix du gazole, pollution marine ou risque sanitaire relatif à la pollution, fermeture de quotas ou réduction importante des possibilités de pêche, risque relatif au marché26 ». Ouvert en 2004, le FPAP gasoil, déclaré incompatible avec l’élimination des subventions de l’effort de pêche défendue par la Commission européenne, ferme donc en 2007 (chap. 6). À partir de 2005, la réforme de la PCP et l’élaboration du FEP (2007-2013) s’appuient sur les orientations stratégiques de chaque État membre. La France établit ainsi les différents documents définissant sa stratégie à moyen et long termes : Plan d’avenir pour la pêche (PAP), Plan stratégique national (PSN) et Programme opérationnel (PO).

2.2 – La politique française des années deux mille

58Dans le Plan d’avenir pour la pêche lancé à Nantes en octobre 2005 et présenté en avril 2006, huit des dix propositions concernaient les pêches maritimes :

  • favoriser une stratégie intégrée, en créant un Conseil prospectif de la pêche maritime ;
  • obtenir une gestion responsable de la ressource, avec des quotas sous gestion collective, une gestion des quotas « hors OP » et une réserve nationale de quotas pour tenir compte des évolutions de la ressource et intégrer les jeunes ;
  • permettre la rénovation du système d’information (journal de bord électronique et charte des contrôles) ;
  • améliorer la rentabilité des entreprises, grâce à une observation économique renforcée ;
  • consolider les structures professionnelles et administratives, avec la création d’une interprofession et une réforme du CNPMEM ;
  • rendre le secteur attractif, en réformant l’enseignement maritime et en favorisant la promotion ;
  • améliorer la valorisation des produits, en rationalisant la commercialisation, en obligeant l’enregistrement en criée des produits de la pêche, en valorisant la qualité des produits, voire en regroupant les criées ;
  • accroître la sécurité (document unique de prévention, balise AIS, formations répétitives…).

59Ces propositions se retrouvent logiquement dans le Plan stratégique national (PSN) et le Programme opérationnel (PO) français, rédigés en 2006 et au premier semestre 2007.

  • 27 Atouts, faiblesses, opportunités, menaces (SWOT en anglais).

60Pour la France, après avoir dressé le constat général du secteur (p. 3-31) et réalisé l’analyse AFOM27, le PSN, s’inscrivant dans la logique du FEP, fixe les principaux objectifs (détaillés dans les p. 48-64 du document) :

  • 28 Plan stratégique national, ministère de l’Agriculture et de la pêche, 22 juin 2007, p. 48.

- « Atteindre le rendement maximum durable des ressources halieutiques d’ici 2015, ce qui nécessite une réduction substantielle de la flotte (axe 1) et une gestion rénovée des droits d’accès à la ressource.
- Réduire la facture énergétique, améliorer la sélectivité et réduire l’impact de la pêche sur l’environnement, ce qui nécessite des travaux de modernisation de la flotte, des engins de pêche (axe 1) et des actions collectives visant au développement et au transfert des nouvelles technologies et techniques de pêche susceptibles de répondre à ces enjeux (axe 3).
- Moderniser la filière pour améliorer la traçabilité des produits, leur qualité gustative et sanitaire ainsi que leur valorisation sur le marché national et international. Ces enjeux correspondent essentiellement à l’axe 2 (transformation et commercialisation) et à l’axe 3.
- Améliorer les conditions du contrôle et du suivi de l’activité de pêche (axe 3 et politique nationale de contrôle, système d’information).
- Préserver un tissu socio-économique suffisamment varié et riche tout le long du littoral français28. »

  • 29 Programme opérationnel relatif au FEP, période 2007-2013, ministère de l’Agriculture et de la pêch (...)

61Le Programme opérationnel français précise les objectifs et moyens mis en place29. Sous la présidence du ministre de l’Agriculture et de la pêche, un Conseil de prospective pour la pêche maritime (CPPM) rassemblera les sources d’expertise disponibles (administration, professionnels, scientifiques, personnalités qualifiées). Ses missions principales seront de proposer des plans pluriannuels définis par pêcherie ou par façade et d’effectuer des études concernant les perspectives et les enjeux des négociations européennes et internationales d’actualité.

62Les contraintes qui pèsent sur la flotte sont multiples et relèvent de considérations liées à la gestion de la ressource ou d’autres considérations économiques. La limitation des ressources et l’objectif de rétablissement au RMD imposent de recourir dans certaines pêcheries à la sortie de flotte (axe 1, article 23). Les investissements à bord des navires de pêche (axe 1, article 25) doivent répondre à plusieurs objectifs concernant la politique de conservation (améliorer la sélectivité et limiter l’impact sur l’environnement) et, sur le plan économique, aider les entreprises à faire face à un contexte économique de plus en plus difficile. Amélioration de la qualité et de la traçabilité, valorisation accrue des produits doivent être encouragées, comme les investissements susceptibles de réduire la consommation en carburant (changements de moteurs, travaux sur le navire ou sur les engins) avec, pour objectif, de réduire les coûts d’exploitation.

63La petite pêche côtière est concernée par l’ensemble des problématiques ; cette flottille pourra bénéficier, au même titre que les autres flottilles, de l’article 25, mais dans des conditions financières plus intéressantes que les autres flottilles. Il existe un certain nombre de spécificités de la petite pêche côtière qui méritent une attention particulière (axe 1, article 26 s’agissant des entreprises individuelles et articles 37 à 41 s’agissant des actions collectives inscrites dans l’axe 3 du FEP).

64À l’issue de ces différentes orientations, on constate que les Administrations européennes et nationales sont toujours très présentes dans le devenir du secteur des pêches. La disparition de l’Ifop n’a pas eu lieu ; celle de la PCP non plus. Mais doit-on croire à une poursuite de la PCP « quasiment à l’identique » ? Rien n’est moins sûr.

65D’un côté, certains éléments suggèrent une poursuite de la PCP traditionnelle : les anciens principes sont en effet maintenus (stabilité relative ou aide sectorielle via le FEP). De l’autre, de nombreux éléments conduisent à reconnaître un changement de cap important. La fin des POP est largement compensée par la mise en place de conditions très sévères d’accès à la ressource, comme l’illustre le plan de reconstitution du stock de cabillaud. La qualité des évaluations scientifiques devient prépondérante. Or, les critiques à cet égard sont nombreuses et la question de la co-expertise entre scientifiques et professionnels n’est toujours pas réellement tranchée : co-contribution des données et coanalyse des résultats contre co-contribution et monopole d’expertise des scientifiques. Le rôle des OP dans les plans de gestion est à la fois fondamental et ambigu : fondamental car elles sont au cœur de l’interface offre-demande et ont une parfaite connaissance des captures (mais certes pas de l’état des ressources…), ambigu car les OP n’ont pas, actuellement, les moyens d’imposer les contraintes induites par les limitations de pêche à leurs adhérents. La création des Comités consultatifs régionaux (CCR) ouvre la porte à de nouveaux acteurs de la « société civile », amenant les professionnels à craindre une réduction de leur influence dans les instances décisionnaires, en particulier avec l’entrée de représentants des associations écologistes dans les CCR. La vision sur les ressources devient partagée et non l’exclusivité d’une seule catégorie d’acteurs, fût-elle celle des premiers exploitants des ressources marines occasionnant des effets directs et induits sur la vie maritime et côtière. L’activité de pêche est en effet largement reconnue comme activité structurante du littoral (chap. 3). En cela, parfois complémentaires, parfois concurrentes, les pêches maritimes interagissent avec les activités aquacoles et conchylicoles.

3 – La politique aquacole française et européenne

66L’aquaculture englobe toutes les activités économiques réalisées par l’homme visant les élevages d’espèces aquatiques (coquillages, mollusques, poissons, crustacés, etc.) en eau douce, saumâtre ou de mer. Les cultures marines restant essentiellement dans les compétences nationales des États membres (Proutière-Maulion, 2006, p. 858), dès lors on comprend mieux l’expression selon laquelle « l’aquaculture apparaît souvent comme le parent pauvre de la PCP » (Proutière-Maulion, 1998, p. 153-154). En effet, « contrairement à la pêche côtière, la réglementation communautaire applicable à l’aquaculture se limite à la dimension économique et environnementale de l’activité. Elle n’encadre pas les conditions d’exercice de l’activité qui restent du ressort de l’État français » (ibid.). Cependant, on ne peut nier l’intervention de l’UE en faveur des activités conchylicoles et piscicoles. Cantonnée essentiellement dans la politique structurelle du secteur des pêches jusqu’aux années 1995-2000, l’intervention se limitait à un soutien financier pour le développement de l’aquaculture. Aujourd’hui les considérations environnementales, de santé du consommateur, de cohésion sociale et territoriale introduite par le traité d’Amsterdam, sont autant d’éléments qui conduisent l’aquaculture à être davantage au cœur de la PCP.

  • 30 Reg. CEE 170/83.

67L’article 38 du traité de Rome parle de « l’assimilation des produits d’élevage, de pêcherie et de première transformation aux produits agricoles ». Ceci conduit à traiter l’ensemble de ces activités sous la dénomination « pêche » et à avoir un cadre commun d’intervention des pouvoirs publics inspiré de ce qui se pratique en agriculture avec le FEOGA-orientation et le FEOGA-garantie. Dans les quatre axes de la PCP définis en 198330, c’est essentiellement dans le volet structurel que l’on note une référence propre à l’aquaculture : « développer l’aquaculture » et, de façon plus indirecte, « aménager les zones marines » et « promouvoir les produits de la mer ».

68Derrière ces grandes orientations, rappelons les objectifs de la PCP aquacole et les moyens mis en œuvre.

  • 31 Communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement européen, Une stratégie pour (...)

« [Le] concours financier apporté par la Communauté à partir de la fin des années soixante-dix pour favoriser les investissements dans l’aquaculture a stimulé la croissance de la production. Ces aides étaient légitimées par le fait que l’aquaculture était un des instruments de la politique de cohésion régionale ; en outre, l’aquaculture marine constituait, dans les années soixante-dix et quatre-vingt, un investissement particulièrement risqué. Les subventions ont permis d’encourager les investisseurs européens. Elles ont servi de catalyseurs pour les investissements et ont engendré de nouveaux développements sectoriels qui auraient nécessité beaucoup plus de temps en l’absence d’aides. Elles ont surtout bénéficié aux filières aquacoles les plus nouvelles31 ».

  • 32 Loi du 2 mars 1982, complétée par les lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983.

69Ces orientations et ces aides européennes ont été complétées par des aides nationales, le tout dans un système de complémentarité souhaité et imposé de part et d’autre (UE/État membre) avec des clefs de répartition du financement préalablement établies. Pour la France, comme en pêches maritimes, les textes de la décentralisation des années soixante-dix et surtout ceux du début des années quatre-vingt32, précisent la répartition des compétences entre l’État et les collectivités locales.

70Aussi, regardons les points forts des politiques publiques qui fixent les grandes orientations du secteur aquacole, premièrement en analysant la politique aquacole nationale, deuxièmement en synthétisant la politique communautaire aquacole des années deux mille, essentiellement dans son volet structurel et, enfin, en présentant la déclinaison du FEP dans le cadre français.

3.1 – La politique aquacole française

71Au début du XXe siècle la réglementation française vise uniquement la conchyliculture : les décrets du 21 décembre 1915 et du 28 mars 1919 créaient la base juridique de la concession, permettant au conchyliculteur français, en échange d’une redevance, de s’installer sur une (ou plusieurs) parcelle (s) du Domaine public maritime (DPM) et d’en avoir un usage exclusif sur une période donnée. Jusqu’à la fin des années soixante, la conchyliculture reste limitée aux inscrits maritimes et tout particulièrement aux invalides de la marine. Le processus d’urbanisation croissante du littoral accompagné de pressions industrielles et touristiques (chap. 10), l’évolution des process conchylicoles et la disparition des inscrits maritimes (1967) ont conduit à une révision du cadre réglementaire, avec une importance toute particulière accordée à la localisation des sites d’exploitation.

72La préoccupation première a tout d’abord été le problème de la réservation des sites pour les cultures marines (Proutière-Maulion, 2006, p. 863). En 1975, la profession a proposé un schéma directeur national de la conchyliculture et de l’aquaculture, conduisant ainsi le Comité interministériel d’aménagement du territoire (CIAT) à proposer que les documents d’urbanisme des communes littorales prennent en compte les zones aquacoles. Mais dans la recherche d’un équilibre entre les diverses activités sur le littoral, les Plans d’occupation des sols (POS) et les Schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisation (SDAU) ont très vite démontré leur inaptitude à protéger les sites en mer (ibid.). Dès lors, on comprend l’émergence des Schémas de mise en valeur de la mer (SMVM), qui permettent, implicitement malgré leur faible succès (chap. 11), une occupation privative du DPM par l’aquaculture marine, à partir d’espaces à usage collectif libre et gratuit. Sachant d’un côté l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité du domaine public (art. L. 52 du Code de l’État) et de l’autre l’inconstructibilité de la bande de 100 mètres contiguë au rivage (art. L. 146-4-III du Code de l’urbanisme), on perçoit le régime particulier donné aux activités économiques ayant besoin de la proximité de l’eau. Le décret no 83-228 de mars 1983, au-delà de la définition de l’exploitation en cultures marines, harmonise le régime juridique des exploitations sur DPM et celles sur domaine privé ayant besoin d’une prise d’eau à la mer. Ce texte permet d’associer, dans l’acte de concession, toutes les autorisations nécessaires à l’exploitation (concession d’établissement de pêche [cultures marines], endigage, utilisation des dépendances du DPM), reconnaissant in fine les entreprises de cultures marines.

73La loi du 3 janvier 1986, assimilant l’autorisation d’occupation du DPM à celle de l’exploitation des cultures marines, permet donc une exploitation commerciale du DPM. Cette autorisation donne à son bénéficiaire un droit mais aussi des devoirs. L’autorisation d’exploitation est une autorisation personnelle, avec quelques nuances, permettant, à titre exceptionnel, d’y admettre un remplacement, en cas de décès ou de vacance. L’autorisation reste précaire et révocable et peut-être suspendue ou retirée. En contrepartie, le concessionnaire doit satisfaire à un cahier des charges et donc supporter les frais d’entretien et de fonctionnement des installations de balisage ainsi que ceux relatifs aux aménagements et ouvrages. Le concessionnaire doit respecter les règles de salubrité des produits et des contrôles de ces derniers. Le montant de la redevance domaniale est aussi précisé dans le cahier des charges. En échange de ces charges, le concessionnaire bénéficie de l’exclusivité de la concession : l’autorisation donne donc à son titulaire un monopole d’exploitation sur le DPM. Implicitement une valeur complémentaire est alors reconnue et peut entrer dans le patrimoine du concessionnaire. La cessibilité et la transmissibilité accordées ajoutent au droit du concessionnaire. Les cultures marines sont aussi soumises à la réflexion relative à la patrimonialisation des valeurs personnelles (chap. 4). Enfin, le concessionnaire « participe » à la préservation de la santé publique puisqu’il est pleinement associé à la surveillance de la qualité des produits et à la qualité des eaux d’élevage.

74Avec environ 20 000 hectares occupés sur le littoral, plus de 50 000 concessions accordées et près de 8 000 entreprises concernées, l’emplacement des cultures marines est important, imposant à l’administration d’arbitrer dans la difficile répartition de l’espace côtier, que ce soit sur DPM ou des espaces marins. L’État soutient le développement aquacole, ce qui, avec le processus de décentralisation, se traduit par un régime d’aides financières réparti entre les communes, les départements, les régions et lui-même. Rattachées à l’agriculture, les cultures marines bénéficient du régime d’aides à l’installation des jeunes agriculteurs (DJA et PJA). Enfin, ces activités aquacoles à cheval sur terre et mer offrent la possibilité aux acteurs économiques, soit de se rattacher au régime social des marins (Enim) ou au régime social des agriculteurs.

75À l’instar des pêches, les compétences des régions, dans le secteur aquacole, s’exercent dans le cadre de l’action économique et de l’aménagement du territoire.

  • 33 Accordées à des maîtres d’ouvrage exerçant dans un but commercial, à l’occasion de la création ou (...)

« Les régions sont compétentes pour financer et attribuer des aides aux entreprises de cultures marines […] constituées par des subventions en capital33 qui visent à aider les opérations de peuplement, repeuplement et exploitation de la ressource en milieu ouvert ne comportant pas une dominante expérimentale, en particulier : achat de naissains pour réensemencement de bancs naturels et restauration de la capacité productive des gisements, équipements de captage, production ou captage de ‘juvéniles’, création ou extension d’écloseries, d’unités de prégrossissement ou grossissement, matériels d’exploitation et d’expédition, embarcations conchylicoles […] » (Philippe [et al.], 2000)
« Les départements financent et attribuent des aides aux travaux d’aménagement foncier, à l’amélioration de la qualité des parcs et des produits, aux opérations de restructuration des bassins conchylicoles et à la mise en place de récifs artificiels. […] La compétence de l’État, bien que résiduelle, demeure pour le financement des opérations revêtant un aspect expérimental ou d’innovation très marquée […] [Comme en pêches] l’État reste compétent en ce qui concerne les conditions d’octroi des prêts bonifiés […] et pour attribuer les subventions communautaires au titre de l’Ifop ». (ibid.)

  • 34 La directive 92/48 relative aux conditions d’hygiène à bord des navires de pêche complète les deux (...)
  • 35 JOCE, L. 195, p. 12.

76Notons, au cours des années quatre-vingt-dix, l’impact qu’a eu le traité de Maastricht sur les cultures marines, la santé du consommateur relevant maintenant des prérogatives communautaires. D’initiative européenne, la mise aux normes sanitaires concerne aussi les pouvoirs publics des États membres (services vétérinaires en France). La mise aux normes sanitaires européennes reposait essentiellement sur trois directives, dont deux visent particulièrement l’aquaculture : la directive 91/492 relative aux bivalves vivants et la directive 91/493 relative à l’ensemble des produits de la pêche et bivalves transformés34. La directive 91/492 a été abrogée par la directive 41/2004 du Parlement européen et du Conseil35 dans le cadre de la refonte, menée depuis 2002, de la réglementation communautaire en matière d’hygiène des aliments. Le nouvel ensemble, dénommé « paquet hygiène », a pour objectif de rassembler en six textes les obligations auparavant dispersées dans dix-sept directives (Proutière-Maulion, 2006).

  • 36 Quatre zones de production sont définies : la zone « A » où les coquillages sont consommables sans (...)
  • 37 Le décret no 94-340 du 24 avril 1994 qui confiait au préfet le soin d’organiser, par arrêté, sur p (...)

77Dans le secteur des cultures marines, la mise aux normes concerne aussi les producteurs-expéditeurs. Son application est rendue complexe par le classement par zone des eaux selon leur qualité36. En France, trois textes transposent la directive européenne unique (directive 91/942) qui se substitue aux diverses réglementations pré-existantes : le décret 94/34037 relatif aux conditions sanitaires de production et de mise en marché de coquillages vivants, l’arrêté du 25 juillet 1994 relatif aux règles sanitaires de la purification et de l’expédition des coquillages vivants et l’arrêté du 21 juillet 1995 relatif au classement de salubrité et de surveillance des zones de production et des zones de reparquage des coquillages vivants. Cette évolution réglementaire ne fut pas seulement un changement dans le processus de production (avec un coût supplémentaire) et de commercialisation, ce fut aussi un changement de mentalité qui s’opéra chez les professionnels. La mise aux normes devient un argument de différenciation des entreprises, voire une stratégie de concentration ou de concurrence des entreprises (Perraudeau, 2000, p. 24).

78Dans le cadre strictement français, la loi d’orientation de 1997 ne modifia pas réellement le paysage législatif pour les cultures marines françaises mais elle tendit à rapprocher les cultures marines des pratiques agricoles. Seuls quelques axes concernent spécifiquement l’aquaculture : le statut « entreprise agricole » est largement proposé pour les entreprises aquacoles, l’accès à un nouvel office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture (l’Ofimer) et la pluriactivité, qui est encouragée sans pour autant en fixer les contours.

79En résumé, les cultures marines françaises ont, jusqu’aux années deux mille, connu un cadre législatif relativement stable et plutôt en arrière-plan du secteur des pêches maritimes. La dimension d’aménagement du territoire est une des spécificités fortes des cultures marines, compte tenu de la place occupée sur la frange littorale. L’évolution des textes législatifs des années 2002-2007 confirme ces spécificités qui se révèlent tantôt des atouts, tantôt des fragilités.

3.2 – La politique aquacole communautaire

80L’action de l’UE pour les cultures marines commence en 1971 et vise uniquement les élevages continentaux jusqu’en 1977. Le règlement 1852/78 (JOCE, 1er août) intégra l’aquaculture marine aux prérogatives européennes qui, dès lors, s’appliquent aux eaux salées et saumâtres. Les règlements 4028/86 et 3946/92 confirment les actions communautaires pour l’adaptation et la croissance des structures du secteur aquacole. L’objectif final de ces actions était de développer la production de biens alimentaires permettant l’approvisionnement du marché européen en produits de la mer et réduire le déficit commercial quasi structurel.

« Mais la Communauté cherche également à concilier ce développement avec la protection de l’environnement. À ce titre, la politique structurelle comprend la protection des zones côtières […]. Elle fait aussi du respect de l’environnement un critère d’éligibilité aux aides communautaires ». (Proutière-Maulion, 2006, p. 862)

81On trouve, parmi ces actions, par exemple, la protection de la qualité des eaux (directive 79/923), la protection du cheptel contre certaines maladies (directive 91/97) ou encore celle (41/2004) sur les règles sanitaires relatives à la mise en marché des produits de la pêche et des cultures marines.

82La grande réforme de la PCP de 2002 n’affecta pas fondamentalement l’aquaculture ; c’est davantage la mise en place du FEP qui apporta son lot de modifications ou d’évolutions… mais sans révolution. Le chapitre 2 et plus précisément l’axe 2 (art. 29 à 32) concernent en particulier l’aquaculture : investissements de modernisation et de conformité aux règles d’hygiène alimentaire (art. 29), diversification vers de nouvelles espèces pour réduire l’impact environnemental (art. 30), indemnités pour des arrêts temporaires dus à des contaminations (art. 32) (voir chap. 6).

3.3 – Le FEP « aquacole » appliqué à la France

83Comme pour la pêche, l’utilisation du FEP (2007-2013) est précisée par chaque État membre dans son Plan stratégique national (PSN) et son Programme opérationnel (PO). Avant de développer le contenu de ces deux documents, rappelons brièvement celui du Plan d’avenir de la pêche, présenté en 2006 par le ministre de l’Agriculture et de la pêche. Dans la proposition 9, relative à l’aquaculture, quatre points essentiels sont avancés : la nécessaire stratégie interministérielle pour répondre à la diversité des problématiques aquacoles ; la nécessité d’une couverture globale du risque conchylicole ; le développement de sites propres avec une approche contractuelle et concertée de planification de l’utilisation des espaces côtiers ; la prise en compte conjointe des aspects économiques et environnementaux dans le développement aquacole. Ces éléments sont en partie repris dans le PSN et le PO français.

84Le PSN envisage le développement de l’aquaculture par un soutien aux investissements, notamment pour l’élevage de nouvelles espèces et l’utilisation de nouvelles techniques. L’aide à l’installation des jeunes en aquaculture est aussi un axe majeur du programme en vu de maintenir durablement une activité typique du littoral. Les actions menées par l’interprofession iront vers la promotion des produits d’aquaculture et des signes de qualité souhaités par les consommateurs. Est également encouragé le secteur de la production d’algues (axe 2, article 29) en mer ou en eau douce, car il est créateur de produits à haute valeur ajoutée pour les industries pharmaceutiques et agroalimentaires. La forte dimension environnementale de la conchyliculture est explicite et passe par l’entretien du Domaine public maritime, le tri et la valorisation des déchets, la réduction de la densité des élevages, l’amélioration des conditions de pousse des coquillages et le rétablissement des capacités trophiques des bassins.

85Face aux différents enjeux globaux d’aménagement et aux contraintes sanitaires et risques zoo-sanitaires (axe 2, article 31) il est important de favoriser les projets collectifs, voire de créer un fonds de garantie et de couverture des risques conchylicoles (axe 3, article 37) (chap. 6).

86Le programme opérationnel de la France

87Le PO fixe des objectifs qualitatifs et quantitatifs pour l’aquaculture française à l’horizon 2013. Pour la production piscicole, l’objectif est d’augmenter la production de l’ensemble des espèces marines et d’eau douce de 20 %. Concernant la conchyliculture, l’objectif est de garantir le maintien et l’extension de cette activité en termes de surface utile sur le domaine public maritime (article 29 sur les investissements productifs dans l’aquaculture). Une autre mesure porte sur le respect et la protection du milieu par l’encouragement de formes d’aquaculture qui prennent en compte la protection et la valorisation de l’environnement, les ressources naturelles, la diversité génétique, la gestion du paysage et des caractéristiques traditionnelles des zones aquacoles. L’aquaculture biologique et les formes durables d’aquaculture concourant à la gestion des sites Natura 2000 seront également privilégiées (article 30 sur la dimension aqua-environnementale). Les considérations sur la santé publique, mises systématiquement au premier plan dès qu’il s’agit d’aquaculture, font également partie des objectifs (article 31) : des compensations financières seront accordées aux conchyliculteurs lorsque la contamination des coquillages due à la présence d’algues toxiques impose, pour protéger la santé humaine, la suspension de leur récolte dans la zone contaminée (suspension de récolte supérieure à quatre mois ou occasionnant des pertes supérieures à 35 % du chiffre d’affaires annuel). Le montant de l’indemnisation est égal au montant de la perte de marge brute calculé sur la base de la perte de chiffre d’affaires moyen des trois années antérieures. Enfin, le programme vise à prévenir les pathologies dans les élevages piscicoles en développant les bonnes pratiques sanitaires (art. 32). La mise en place de Groupements de défense sanitaire (GDS) aquacoles est une priorité du programme. Ces groupements ont pour vocation de lutter collectivement, en étroite collaboration avec les services de l’État, contre les maladies piscicoles.

4 – Gestion des pêcheries par les quotas individuels transférables (QIT) : un débat en cours

88Comme annoncé dans le Livre vert de la Commission, le débat sur l’adoption, voire la généralisation des marchés de droits individuels à pêcher, serait réouvert dans les années futures, les discussions au Parlement européen de la fin des années quatre-vingt-dix n’ayant pas abouti à l’utilisation du marché pour l’accès aux ressources :

« Lorsque les problèmes structurels auront été traités et que la situation économique et sociale de ce secteur sera devenue plus stable, il sera peut-être envisageable de remettre en cause la nécessité de maintenir le principe de la stabilité relative et de permettre aux forces du marché de s’exercer de la même manière dans ce secteur que dans le reste de l’économie de l’UE. » (Commission européenne, 2001, p. 31)

89En septembre 2007, une communication de la Commission (COM (2007) 73 final, 7 p.) relative « aux instruments de gestion fondés sur les droits de pêche » et débattue contradictoirement devant le Comité consultatif de la pêche et de l’aquaculture (CCPA, organe consultatif regroupant les représentants professionnels européens), montre les conséquences du Livre vert et la complexité de la problématique de régulation des ressources halieutiques.

  • 38 Arrêté du 26 décembre 2006 établissant les modalités de répartition et de gestion collective des p (...)

90Ceci n’est pas spécifique à l’UE. En France également, le débat controversé de 2006 au sein du Comité national des pêches (CNPMEM) a conduit à une avancée limitée et temporaire sur la gestion des ressources : les antériorités sont toujours prises en compte et le rôle des OP est réaffirmé par l’arrêté de décembre 200638. De même, la préparation du « Grenelle de l’environnement » a conduit le ministère de l’Écologie et du développement durable à produire, dès juillet 2007, un bilan sur les Quotas individuels de pêche transférables (QIT) (Buisson et Barnley, 2007). Inspiré des thèses libérales de la Nouvelle économie des ressources (NER) et s’appuyant sur des exemples étrangers reconnus pour avoir obtenu un certain succès (Islande, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas), ce document illustre bien les arguments mais aussi les faiblesses, tant théoriques qu’empiriques, rencontrés dans le débat sur les marchés de droits à pêcher.

4.1 – Un recours partial à la théorie économique

91La rareté des ressources constitue la problématique fondatrice de l’économie théorique. La population mondiale ne cessant d’augmenter, avec la hausse induite de la consommation et des échanges internationaux, les ressources naturelles sont les premières affectées par ces évolutions : l’air avec les gaz à effet de serre, les espaces terrestres et océaniques avec l’urbanisation ou les déchets, les ressources énergétiques ou alimentaires avec une demande accrue. Avec une telle croissance, la régulation s’impose, surtout lorsqu’il s’agit de ressources naturelles renouvelables.

92D’une façon générale, trois attitudes peuvent être adoptées :

  • rechercher la décroissance (Georgescu-Roegen, 1995), avec une logique « dure » du principe de précaution planétaire… attitude souvent considérée comme « politiquement insoutenable » ;
  • ne rien faire, en prenant le risque évident de laisser disparaître notre civilisation, la destruction du capital naturel étant une des principales causes constatées d’effondrement des civilisations (Diamond, 2007) ;
  • opter pour le développement durable, ce qui nécessite de mettre en place un système de régulation.
  • 39 En se référant à la notion de « biens publics mondiaux » avancée par Ph. Hugon, puisque les problè (...)

93Si la troisième option est choisie, la régulation doit-elle être orchestrée par l’État, par des États ou un État supranational39, ou par le marché ? Il est admis que l’intervention publique se justifie en matière d’environnement puisque les négociations privées ne parviennent pas à internaliser totalement les externalités, ces coûts sociaux engendrés par les activités économiques et qui échappent à la sphère marchande. Dans les années soixante/soixante-dix, l’intervention de l’État apparaissait d’autant plus naturelle que l’influence keynésienne était forte. Face à une défaillance de marché, l’État régulateur se devait d’intervenir.

94Dans le domaine de la pêche, l’intervention peut s’opérer à partir d’un large éventail d’instruments, utilisés de façon spécifique selon les secteurs d’activité : taxes (sur la production ou l’effort de pêche), mesures techniques de conservation des ressources (sélectivité des engins, mailles des filets), licences et permis, contingentement de l’effort avec interdiction totale (moratoire) ou partielle de pêcher (plan de gestion, plan de reconstitution avec nombre limité de jours de mer, de navires sur zones, d’engins, Permis de pêche spéciaux – PPS –).

  • 40 L’auteur indique que l’efficience économique, mesurée comme la différence entre les bénéfices et l (...)

95Au-delà de cet éventail d’instruments bien connus des marins pêcheurs, il faut s’interroger sur la finalité des actions : efficience ou équité ? En termes d’efficience économique (Stavins, 200340), l’analyse « coûts-bénéfices » permet d’appréhender les arbitrages à opérer entre les différents modes de gestion de la rareté. En termes d’équité, toute politique ou réglementation conduit à « créer » des gagnants et des perdants même si, au niveau global, les bénéfices dépassent les coûts pour la société. Les deux objectifs doivent néanmoins se combiner pour qu’une politique de régulation soit socialement acceptable.

96Depuis la décennie quatre-vingt, aux États-Unis, la gestion des pêcheries « s’est progressivement ouverte aux instruments de marché [car] ils sont davantage susceptibles d’être politiquement acceptables lorsqu’ils sont proposés pour réaliser des améliorations dans le domaine de l’environnement, impossibles à obtenir par d’autres moyens » (Stavins, 2003, p. 6). L’augmentation des coûts de la lutte contre la pollution ou l’adhésion de certains mouvements écologistes sont des éléments expliquant cette évolution vers le recours au marché.

  • 41 On peut citer des auteurs comme M. Friedman pour les monétaristes ou J. Buchanan et G. Tullock pou (...)

97Derrière cette mutation, il y a aussi l’évolution générale de la pensée économique, avec le renouveau libéral amorcé aux États-Unis au cours des années soixante-dix/quatre-vingt, à l’image par exemple des monétaristes, des théoriciens de l’offre ou des auteurs du Public Choice41. La Nouvelle économie des ressources (NER), qui apparaît aux USA au cours de la décennie quatre-vingt, s’imprègne donc des arguments libéraux du Public Choice : la gestion durable des biens naturels doit se faire par la privatisation des ressources et une exploitation marchande.

98La théorie standard de l’économie de l’environnement fait une référence importante aux droits de propriété, s’appuyant sur les travaux fondateurs de Ronald Coase (1960), car ils permettent aux agents, par une négociation directe et décentralisée de supprimer les externalités. Mais Ronald Coase lui-même précise bien que ceci n’est vrai qu’en l’absence de coûts de transaction, ce qui est quasi-impossible dans la réalité. Cette nuance essentielle est souvent omise par les auteurs de la NER (Boisvert [et al.], 2004).

« Fondamentalement, les droits de propriété, pour être efficaces, doivent remplir deux conditions : d’une part être exclusifs, d’autre part être transférables ». (Amann, 1999)

  • 42 « J’ai parlé de droits de propriété et non de propriété privée. […] Je pense que dans certains cas (...)

99Il importe donc que le propriétaire ne soit pas limité dans l’usage de son bien. Or, en réalité, les restrictions existent toujours et sont souvent dictées par la loi, même si droit privé et droit public ont une interprétation différente du patrimoine (Chaumette et Proutière-Maulion, 2006). Réinterprétant la pensée des classiques, comme A. Smith ou J.-B. Say, qui considéraient que toute entrave au libre usage de la propriété est une violation des droits individuels et donc immorale à ce titre, les tenants de l’écologie de marché considèrent que le recours à la propriété privée est le seul à même de résoudre le problème des externalités. Le mode opératoire passe par la création d’un marché de droits individuels échangeables. En utilisant le texte fondateur de J. Dales (1968) sur le marché des droits à polluer, la NER étend l’instrument aux droits sur les ressources naturelles. Une reprise des propos mêmes de J. Dales42 conduit d’autres auteurs à contester cette extension (Boisvert [et al.], 2004).

100Dans sa lecture de l’histoire, la NER perçoit la suprématie de la propriété privée sur la propriété commune qui relèverait de civilisations archaïques. L’utilisation partielle et partiale des faits historiques se trouve dénoncée par plusieurs auteurs. La thèse de Harold Demsetz (1967), qui traite de l’apparition de la propriété privée foncière chez les Indiens Montagnais comme le fruit d’un calcul économique pour stopper la surexploitation du gibier, relèverait d’un détournement des faits (Tartarin, 1982, p. 121). McManus (1972) montre, notamment, que l’endettement des Indiens, après la privatisation des terrains, est en totale contradiction avec les avantages supposés de la propriété privée.

101Empiriquement, le secteur des pêches foisonne d’exemples montrant « que les particularismes forts de [cette] industrie ne permettent pas une pleine et entière individualisation de l’accès à la ressource, que ce soit sous forme des droits de propriété ou d’autorisation administrative provisoire » (Jagot [et al.], 2006). Une autorité de régulation publique ou parapublique est toujours nécessaire pour garantir la valeur des droits de la propriété privée.

102Ce besoin de structure de régulation est aussi admis par d’autres économistes des pêches.

« Selon Commons, les principes de système de prix et de liberté individuelle sont insuffisants pour comprendre la formation de l’ordre. Celui-ci n’est pas le produit naturel d’une harmonisation inconsciente des intérêts individuels par la main invisible du marché, mais le résultat d’une régulation des interactions et des conflits par les règles de l’action collective. […] Intégrant l’économique et le social, les institutions articulent l’ordre privé et l’ordre public et conditionnent finalement la cohésion sociale ». (Troadec, 2001, p. 167)

103Comme les sociologues l’ont démontré, « l’appropriation privée suppose une première appropriation collective […]. La propriété est née parce que l’individu a fait tourner à son profit, à son usage, le respect que la société inspire » (Durkheim, 1920, cité in Guillotreau, 1997). L’individualisation des droits se heurtera donc toujours à l’irréductibilité de cette composante collective : point d’exclusivité du droit de pêche (donc de valeur) si la surveillance des zones n’est pas garantie par la force publique. Comment concilier également les exigences institutionnelles de tels systèmes avec des modes de production parfois très peu organisés dans des sociétés pourtant dépendantes de la pêche ? (Mongruel [et al.], 2004).

4.2 – Une adoption risquée pour le secteur des pêches

104Concernant les enjeux économiques et financiers de la mise en place des QIT, deux grandes questions sont soulevées : premièrement les questions relatives aux caractéristiques des droits de propriété (exclusivité et transférabilité notamment) ; deuxièmement le fonctionnement « naturel » du marché. Les droits de propriété peuvent aussi bien s’appliquer aux ressources halieutiques qu’aux systèmes d’entrée en flotte (construction ou remotorisation) conditionnés par des sorties proportionnelles ou non. Il a été démontré que ces systèmes produisent implicitement des droits de propriété sur les kW (Guyader et Daures, 2003 ; Boncoeur et Troadec, 2006). Pourquoi dans ces conditions ne pas rendre explicite la valeur patrimoniale de ces droits dans le bilan des entreprises de pêche en créant un marché sur les droits de propriété ? La délimitation précise d’un tel droit pour des pêcheries plurispécifiques et artisanales n’est pas sans susciter des doutes sur la faisabilité d’un tel marché.

105Se pose également la question du transfert intergénérationnel de cette valeur patrimoniale avec la difficulté d’acquérir, en début de vie professionnelle, les kW ou les quotas de production nécessaires à l’activité.

« La dynamique naturelle du marché est faussée car on crée une asymétrie entre producteurs en place et entrants potentiels, au bénéfice des premiers : on sait que les barrières à l’entrée rigidifient les structures et éloignent d’une allocation efficace des ressources ». (Fontagné, 1994)

106Le risque de constitution d’un pouvoir de marché à partir des rentes de situation générées n’est pas à écarter.

107Malgré ces éléments parfois oubliés, les effets attendus de rationalisation des QIT sur la conservation des ressources et sur la résorption de la surcapitalisation expliquent l’engouement des régulateurs pour un tel système, les arguments justifiant le recours aux QIT étant nombreux (cf. rapport Fraga, 2003, Parlement européen) :

« - non-discrimination de ce système, contrastant avec ‘l’ambiguïté’de la règle de la stabilité relative sur ce point ;
- gestion sereine et accroissement de l’attractivité du métier, l’accès à la ressource étant sécurisé pour le pêcheur, son activité peut être programmée au moment jugé opportun pour l’entreprise ou l’équipage ;
- réduction des conflits, les pratiques étant codifiées par des lois ;
- viabilité économique, grâce à une liberté accrue de gestion du patron pêcheur et à la meilleure efficacité de la gestion privée comparée à celle de la gestion collective : nous retrouvons ici l’argument théorique de la « tragédie des biens communs. » (Hardin, 1968)

108Cependant, si tous ces éléments semblent positifs, les QIT ne sont pas excempts de critiques (Jagot et Perraudeau, 2006) liées notamment aux spécificités des pêches maritimes :

  • qualité défaillante du contrôle (problème largement reconnu, en particulier dans le Livre vert) et dispersion de l’activité, rendant les QIT difficilement efficaces ; les bénéfices retirés du système suffisent-ils à prendre en charge les coûts liés au respect des droits de propriété ?
  • multispécificité de la pêche (artisanale principalement) conduisant à délivrer des droits de pêche pour les principales espèces, avec implicitement une « mise en dormance » d’espèces qui pourraient intéresser d’autres navires interdits d’accès ;
  • accroissement des rejets lié à la volonté de maximiser la valeur des captures, conduisant à un gaspillage évident pour le marché et à une destruction accrue des ressources ;
  • « fuite » des droits et évolution vers des produits financiers spéculatifs, détachés de l’activité, compte tenu du caractère transférable (temporaire, limité ou définitif) des QIT ;
  • concentration géographique et patrimoniale des quotas, que ce soit au niveau d’un port, d’une façade ou d’un pays, puisque seuls les producteurs ayant une capacité financière élevée pourront enchérir.
  • 43 UPM (Union des pêcheurs maritimes) à la conférence sur la révision de la politique des pêches de l (...)
  • 44 Collectif Jo’burg, 2002.
  • 45 FAO, rapport du groupe de travail technique sur la gestion de la capacité de pêche, 1998.
  • 46 Parlement européen, commission Pêche, 1997, ref. 286 561, p. 1.

109Ce sont essentiellement ces deux derniers arguments qui sont largement repris par nombre d’observateurs : certaines organisations de pêcheurs43 ou associations environnementalistes44 et dans une moindre mesure, par certaines institutions internationales45. La Commission pêche du Parlement, dans son rapport de 1997, précisait que « l’introduction des droits dans les eaux de l’UE est politiquement inacceptable pour le Conseil ». Selon cette Commission, les QIT se traduiraient par un processus de concentration et de « verticalisation » des activités qui auraient des répercussions négatives sur les plans socio-économiques et environnementaux46.

110Cette argumentation est reprise dans le dernier rapport du CES :

« […] on assisterait alors inévitablement à des délocalisations importantes et des exclusions, mettant en cause les structures d’exploitation, l’emploi et les équilibres des ports qui participent à l’aménagement du littoral métropolitain. Si ce choix était retenu, la pêche française ne serait pas armée pour en tirer parti, bien au contraire : constituée essentiellement de sociétés de type individuel ou de PME, aux moyens financiers limités, ses capacités de réaction seraient modestes. » (d’Aboville, 2005)

111Notons à cet effet que les opérations spéculatives risqueraient d’être effectuées majoritairement par des acteurs extérieurs au secteur des pêches.

112Par ailleurs, comme le soulignait le rapport de Herry [et al] (1998), les phénomènes de concentration dépassent les enjeux théoriques et font peser des risques sociaux importants pour le devenir du secteur et des littoraux. Cette idée est aussi présente dans le rapport du CES 2005 :

« Afin d’éviter que les quotas individualisés ne soient constitutifs d’un droit, le Conseil économique et social se prononce pour un système de quotas collectivement gérés [nommés quotas à gestion collective, QGC] par les organisations de producteurs. » (ibid.)

113L’enjeu de l’ancrage territorial du droit est souvent souligné bien qu’il ne soit pas suffisamment pris en compte dans les débats :

« Les quotas nationaux devraient être davantage liés à des zones côtières particulières. » (Charles-Le Bihan, 2003)

  • 47 Étude en cours sur « L’image et la valorisation sociale du secteur des pêches maritimes européenne (...)

114Par ailleurs, la PCP, qui reconnaît de façon toute particulière la pêche artisanale côtière dans sa réforme de 2002, éprouvera des difficultés à promouvoir un tel système de droits de propriété dans ce segment de flottille dont la dimension culturelle est forte (Lequesne, 2001)47.

115L’expérience de l’agriculture devrait également conduire à plus de prudence, car les quotas de production agricole ont faussé, à la fois le calcul économique et les conditions de la concurrence (Fontagné, 1994). En outre, « les stocks ont des échelles géographiques supérieures à celles des opérations de pêche. Les armements n’exploitent que des fractions de stocks. À cause de la mobilité des poissons au sein de chaque stock, les activités de chaque pêcheur affectent les performances des autres. Cette différence d’échelle entre armements et stocks interdit de transposer mécaniquement à la pêche la solution à laquelle l’agriculture a eu recours pour franchir les limites de l’extensification, à savoir le lotissement de la ressource naturelle entre les exploitants ». (Troadec, 1996)

116Dans cette Europe bleue diversifiée, « ce n’est pas la structure de régulation qui importe, mais sa réelle opérationnalité. Comme il n’existe pas une stratégie unique en matière de développement, pour reprendre ici l’idée de Gerschenkron sur la diversité des chemins de la croissance, il n’y a ni unicité de structure de régulation, ni unicité de modèle de gestion des pêcheries » (Jagot et Perraudeau, p. 54).

Conclusion

117Pollution atmosphérique, biodiversité, risques épidémiologiques… Les problématiques environnementales font partie des processus transnationaux qui échappent à la gestion des États. Le cadre des régulations nationales ou bilatérales ne paraît plus convenir. Pour traiter de ces phénomènes transnationaux, certains auteurs ont introduit la notion de biens publics mondiaux, qui suggèrent une nouvelle régulation internationale impliquant des acteurs et des considérations internationales (Hugon, 1997).

118Cette analyse peut être appliquée aux ressources naturelles. La biodiversité est affectée par le processus de mondialisation, en particulier pour les secteurs agricole et halieutique (Trommetter et Weber, 2004), mais sa gestion internationale rencontre d’évidentes difficultés d’application, rentrant souvent en opposition avec des intérêts nationaux.

119La PCP, régime supranational de gestion de la ressource halieutique au niveau européen, illustre bien à la fois cette nécessité d’une approche transnationale d’un côté et de l’autre les difficultés et réticences des États membres et de leurs acteurs pour s’y engager. Cette gestion supranationale provoque des oppositions d’intérêts entre des concurrents internes à la Communauté, des oppositions régionales entre des littoraux aux spécificités marquées, des oppositions d’analyse entre scientifiques, politiques et milieux professionnels… Or, le secteur des pêches et cultures marines représente un vecteur essentiel de structuration économique, sociale et culturelle des littoraux. Les arbitrages ne sont pas aisés et nécessitent des compromis politiques. La perception de la PCP par les citoyens ou le régime des contrôles des pêches illustre bien les carences du système.

120Au-delà de l’imposante réglementation européenne des pêches, cette activité est aussi soumise et ce, depuis fort longtemps, à un encadrement législatif et administratif national conséquent. Les contraintes qui pèsent sur la production (ressource, navires, engins) contrastent quelque peu avec la libéralisation marquée de la commercialisation et de la distribution. Un tel écart est parfois difficile à admettre par les professionnels. La crise « commerciale » des années 1990 ou celle du gasoil du milieu des années deux mille illustrent ces degrés divers de flexibilité entre l’amont et l’aval de la filière qui exacerbent parfois les conflits.

121L’évolution récente de la PCP est inspirée par les traités de Maastricht et d’Amsterdam. L’enjeu des normes sanitaires (« paquet hygiène ») est évident dans les restructurations industrielles observées (en particulier chez les entreprises aquacoles ou de mareyage). C’est aussi à partir du traité de Maastricht qu’un renouveau européen apparaît, conduisant aux notions fortes du « citoyen européen », de la gouvernance et de la monnaie unique : tous ces éléments affectent sensiblement le secteur des pêches.

  • 48 Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007.

122Dans la recherche d’une meilleure gouvernance, plusieurs propositions sont avancées et prennent corps progressivement au cours des années deux mille vers la multiplication des organes consultatifs (CSTEP, CCPA, CCR…) et la recherche de co-expertise. Ces nouvelles instances modifient les rapports de force entre acteurs impliqués, replaçant au centre de l’échiquier décisionnel les régions et leurs spécificités et incitant les acteurs à des réformes structurelles de grande ampleur, à l’image de celle en cours au CNPMEM, à l’Ofimer et dans les OP. S’ajoute à cette dynamique de réforme celle plus vaste de l’État48 qui pourrait, dans l’élan des restructurations et regroupements proposés, mener à la disparition partielle de la Direction des pêches, voire la ramener à un simple « bureau ». C’est donc un secteur dont l’encadrement institutionnel est en pleine mutation, cette situation étant à la fois positive – car répondant à une nécessité reconnue – et négative puisque l’environnement futur des entreprises devient plus incertain.

123Le traité d’Amsterdam officialise l’approche prioritaire donnée à l’environnement. Le rôle croissant de l’environnement et de son respect devient une donne fondamentale, voire un critère d’éligibilité des aides en aquaculture par exemple. L’inclusion du développement durable est souvent ressentie avec méfiance de la part des professionnels. Or, le développement durable est bâti sur les trois piliers, écologique, économique et social. Appliqué à la PCP, sous réserve de bien l’intégrer dans ses objectifs de développement et de pratiquer une pêche dite « responsable », le développement durable peut redonner au secteur des pêches un horizon qui avait disparu dans le Livre vert. Le changement des mentalités et des comportements vers une meilleure considération des objectifs de conservation des ressources de la part des professionnels est reconnu par de nombreux observateurs. Puisse ce changement produire ses effets assez rapidement pour sauvegarder durablement l’emploi à la pêche.

Bibliographie

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Notes

1 Les opinions émises dans ce chapitre n’engagent que son auteur et non l’éditeur du présent ouvrage, ni le Comité scientifique et technique et économique des pêches de la Commission européenne, comité dont l’auteur du chapitre fut membre.

2 « La PCP en chiffres », Eurostat 2006, p. 1 et s.

3 Ibid., p. 11 et 12.

4 Règlement 2371/2002, JOCE, L. 358, 31 décembre 2002, p. 59.

5 Anonyme, « Projet de traité instituant une constitution pour l’Europe », 20 juin 2003, p. 20.

6 À l’exemple de la « guerre des morues » en 1974-1976 ou de la « guerre franco-britannique des langoustines » à la fin des années soixante-dix, la sortie du Groenland et le refus d’entrer dans la CEE de la part de la Norvège en 1973 en raison de la question de l’accès à la ressource.

7 Basé sur le rapport Gulland (qui préconisait une réduction de 40 % de l’effort de pêche) avec une proposition de la Commission de taux de réduction de 20 %, 15 % et 0 % respectivement pour les flottes démersale, benthique et pélagique.

8 Le rapport Lassen proposait une réduction de 40 % des capacités de captures sur 1997-2002 pour les espèces démersales et pélagiques (en particulier pour les espèces les plus menacées : cabillaud, églefin, merlu, sardine, saumon de la Baltique), une baisse de 30 % pour les poissons plats et de 12 % pour les espèces dites en équilibre, à l’exception du thon tropical et des espèces profondes. La petite flotte côtière est exemptée de réduction.

9 Règlement (CE) no 1263/1999 du Conseil du 21 juin 1999 relatif à l’Instrument financier d’orientation de la pêche (JO, L. 161 du 26 juin 1999).

10 Aux consultations s’ajoute une large audition publique (les 5-7 juin 2001) à Bruxelles.

11 À l’image de l’atelier sur « la gestion économique de la pêche » organisé les 2 et 3 avril 2003 à Bruxelles par la Commission.

12 Parlement européen, Rapport sur le secteur de la transformation des produits de pêche, rapporteur B. Langenhagen, 2002.

13 « Tous les pays ont atteint, au 30 juin 2002, leur objectif global intermédiaire en kW ; parmi eux seuls le Danemark, l’Espagne, le Portugal, l’Irlande et la Finlande ont atteint en kW leur objectif dans tous les segments de leur flotte. En conséquence de quoi, Belgique, Allemagne, France, Royaume-Uni, Grèce, Italie, Pays-Bas et Suède ont dû, pour un ou plusieurs de leurs segments, suspendre les régimes d’aides. », in Rapport de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les résultats intermédiaires des POP pour les flottes de pêche au 30 juin 2002, Bruxelles, octobre 2002.

14 JOCE, L. 223, 15 août 2006.

15 Art. 39 : « […] investissements visant l’amélioration des conditions de débarquement, de traitement et de stockage des produits ; ravitaillement ; équipements d’entretien ou de réparation des navires ; aménagement des quais en vue d’améliorer les conditions de sécurité lors de l’embarquement ou du débarquement des produits ; gestion informatisée des activités de pêche. »

16 À l’image de l’ACAF (Armement coopératif d’avitaillement finistérien) en Bretagne, ou de l’ACAV (Armement coopératif d’avitaillement vendéen) dans les Pays de la Loire.

17 Dans les accords du GATT, la plupart des produits de la mer ont été consolidés à droits nuls, à la différence des produits agricoles.

18 Convention des Nations unies sur le droit de la mer, New York, 1982.

19 Fonds d’intervention et d’organisation des marchés des produits de la pêche et de la conchyliculture, décret du 30 décembre 1975.

20 La loi de juillet 1972 créant les régions françaises permet d’accroître les aides à la pêche.

21 Dévaluations compétitives en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni.

22 Parmi les éléments du « système » on peut citer la volonté logique des gouvernements successifs et des collectivités locales d’encourager le secteur pour obtenir la paix sociale, le souhait permanent des responsables professionnels de favoriser l’accroissement ou la modernisation des outils productifs voire l’installation des jeunes, la sollicitation incessante des professionnels pour l’octroi d’aides publiques, « l’obligation » faite au Crédit maritime d’utiliser totalement l’enveloppe des prêts bonifiés accordée par les autorités monétaires, les concurrences entre diverses instances, etc.

23 Loi no 97-1051 du 18 novembre 1997 d’orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, JORF, 19 novembre 1997 ; voir à cet effet G. Proutière-Maulion, « La politique commune des pêches », Dalloz, 2006, titre 73, op. cit., p. 833, point 731.46 ; P. Chaumette, « De la modernisation des relations sociales au sein des entreprises de pêche, commentaire partiel de la loi no 97-1051 d’orientation sur la pêche maritime et les cultures marines », RD rur., 1998, p. 411-417 ; ou aussi G. Proutière-Maulion, « La loi d’orientation sur la pêche et les cultures marines », DMF, 1998, p. 206-219 ; G. Proutière-Maulion, « La politique commune des pêches », Dalloz, 2006, titre 73, op. cit., p. 833, point 731.46.

24 Loi no 98-984 du 3 novembre 1998 visant la création d’un office des produits de la mer et de l’aquaculture […] prévue au livre VI du Code rural et décret no 98-1261 du 29 décembre 1998 portant création de l’Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture, JORF, 30 novembre 1998, p. 1996-5-1996-7.

25 D’une façon plus précise les conditions sont les suivantes :
– renouvellement à l’identique des navires de tonnage inférieur ou égal à 100 GT
, – renouvellement à puissance et jauge inférieures de 35 % de celle du navire existant pour les navires de 100 GT à 400 GT,
– les navires de 400 GT et plus ne peuvent plus recevoir d’aides à la construction.

26 Article 2 du FPAP.

27 Atouts, faiblesses, opportunités, menaces (SWOT en anglais).

28 Plan stratégique national, ministère de l’Agriculture et de la pêche, 22 juin 2007, p. 48.

29 Programme opérationnel relatif au FEP, période 2007-2013, ministère de l’Agriculture et de la pêche, axes prioritaires, p. 27-36.

30 Reg. CEE 170/83.

31 Communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement européen, Une stratégie pour le développement durable de l’aquaculture européenne, COM (2002).

32 Loi du 2 mars 1982, complétée par les lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983.

33 Accordées à des maîtres d’ouvrage exerçant dans un but commercial, à l’occasion de la création ou de l’extension d’unités aquacoles ou conchylicoles.

34 La directive 92/48 relative aux conditions d’hygiène à bord des navires de pêche complète les deux autres directives.

35 JOCE, L. 195, p. 12.

36 Quatre zones de production sont définies : la zone « A » où les coquillages sont consommables sans traitement particulier, la zone « B » où les coquillages doivent être purifiés ou reparqués, la zone « C » où les coquillages doivent être intensément purifiés ou reparqués 2 mois minimum et la zone « D » où l’exploitation est interdite à tout le monde.

37 Le décret no 94-340 du 24 avril 1994 qui confiait au préfet le soin d’organiser, par arrêté, sur proposition du directeur départemental des affaires maritimes et après avis du directeur départemental des affaires sanitaires et sociales, le classement des zones de production conchylicole en quatre catégories a été abrogé par le décret no 2003-768 (JO, 7 août 2003, p. 13688).

38 Arrêté du 26 décembre 2006 établissant les modalités de répartition et de gestion collective des possibilités de pêche (quotas de captures et quotas d’effort de pêche) des navires français immatriculés dans la Communauté européenne, JO, 29 décembre 2006.

39 En se référant à la notion de « biens publics mondiaux » avancée par Ph. Hugon, puisque les problèmes environnementaux sont des phénomènes transnationaux.

40 L’auteur indique que l’efficience économique, mesurée comme la différence entre les bénéfices et les coûts selon des critères environnementaux, de santé publique ou de sécurité, conduit à réglementer l’accès aux ressources jusqu’à ce que les bénéfices cumulés compensent les coûts.

41 On peut citer des auteurs comme M. Friedman pour les monétaristes ou J. Buchanan et G. Tullock pour l’école du Public Choice.

42 « J’ai parlé de droits de propriété et non de propriété privée. […] Je pense que dans certains cas les droits de propriété peuvent être détenus par des individus ; dans d’autres cas par des groupes d’individus […] et dans d’autres cas encore par des gouvernements. Il est raisonnable de supposer que différents types de situation appellent différentes formes de propriété. Mais dans tous les cas : pas d’idéologie ! Pas de ‘propriété privée’, juste des ‘droits de propriété’, quelle que soit l’identité de ceux qui les exercent ».

43 UPM (Union des pêcheurs maritimes) à la conférence sur la révision de la politique des pêches de l’Atlantique canadien, (Canada, mars 2001).

44 Collectif Jo’burg, 2002.

45 FAO, rapport du groupe de travail technique sur la gestion de la capacité de pêche, 1998.

46 Parlement européen, commission Pêche, 1997, ref. 286 561, p. 1.

47 Étude en cours sur « L’image et la valorisation sociale du secteur des pêches maritimes européennes », Europêche Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007.

48 Conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007.

Table des illustrations

Titre Figure 1.1 – Les grandes étapes de la Politique commune des pêches
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Titre Figure 1.2 – Les quatre volets de la Politique commune des pêches
Légende NB – OCM et politique extérieure sont deux volets liés, d’où une fréquente présentation sous un seul volet, le volet « marché »Source : Y. Perraudeau, Len-Corrail, 1998
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Titre Figure 1.3 – L’organisation structurelle des pêches maritimes françaises
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/53792/img-3.jpg
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Titre Figure 1.4 – Les grands axes de la loi d’orientation pêche et cultures marines
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Auteurs

Maître de conférences en sciences économiques à l’université de Nantes depuis septembre 1991, membre du Len spécialisé en économie des pêches maritimes, directeur de l’IUP banques-finance, ex-membre du Comité consultatif technique et économique des pêches de la Commission européenne (CSTEP), membre du Comité consultatif des pêches et de l’aquaculture (CCPA) à Bruxelles, responsable scientifique de plusieurs programmes nationaux et européens dans le domaine des pêches et des cultures marines, responsable du Master « Finance et logistique maritime internationales ».
Maître de conférences en droit à l’université de Nantes, directrice du Centre de droit maritime et océanique (CDMO). Auteur de nombreux articles et ouvrages sur la politique des pêches et d’autres aspects du droit maritime, elle est également responsable d’une action de recherche sur la brevetabilité des organismes vivants dans le cadre du projet Gerrico (PML-Ifremer).

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