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Les politiques publiques de traitement de la pauvreté à l’épreuve du territoire
p. 285-301
Note de l’auteur
Note portant sur l’auteur1
Texte intégral
1La pauvreté n’a pas disparu dans les pays développés. Bien au contraire, depuis la crise des années 1973-1974, la présence des populations en situation de pauvreté s’est renforcée au cœur de nombreux territoires urbains ou ruraux. Dans un contexte de mondialisation accélérée, la pauvreté et le chômage de masse sont devenus deux phénomènes structurels liés, générés par les mutations du système productif et les recompositions associées de l’économie. En 1973, il y avait en France 400 000 chômeurs ; vingt ans plus tard, le seuil emblématique des trois millions était franchi. Entre temps, en décembre 1988, la création d’un Revenu minimum d’insertion (RMI) avait symbolisé la reconnaissance politique et sociale du problème de la pauvreté. À la fin de l’année 2004, on compte environ 2 500 000 chômeurs et 1 200 000 bénéficiaires du RMI.
2Les politiques publiques de traitement de la pauvreté sont une réponse de l’État au risque social que représente la pauvreté. Ces politiques concourent en même temps à la désignation des populations en situation de pauvreté et à la construction de l’objet pauvreté (Simmel, 1908). Ces politiques opèrent de manière paradoxale en contribuant à la fois au maintien de la cohésion sociale et à la production des catégories et représentations qui créent la frontière de la pauvreté. De ce fait, la pauvreté acquiert une signification sociale plus forte que les inégalités auxquelles elle est fortement liée parce que le recours à l’assistance, de manière occasionnelle ou durable, induit une rupture dans la continuité de l’échelle sociale.
3La finalité des politiques publiques de traitement de la pauvreté est de réduire cette rupture, en allégeant le poids des inégalités entre les personnes en situation de pauvreté et les autres membres de la société (inégalités inter-groupe), et de réserver un traitement équitable aux ayants droit afin de ne pas créer d’inégalités entre eux (inégalités intra-groupe). Le rôle des politiques publiques de traitement de la pauvreté est ainsi d’accompagner, de soulager les personnes en situation de pauvreté, de les aider à surmonter des difficultés multiformes et, à terme, de leur donner les moyens et les opportunités de sortir de la pauvreté. Il s’agit de combattre l’enfermement consécutif au passage de la frontière de la pauvreté alors même que ce passage assure une protection aux intéressés. Il s’agit de réduire l’effet de barrière de la frontière de la pauvreté, de rendre cette frontière plus perméable, à défaut de l’effacer.
4Les politiques publiques de traitement de la pauvreté se déploient en France à travers trois sphères en interaction : la sphère de l’assistance, la sphère de l’assurance sociale, la sphère de la politique de la ville. Le système s’est constitué depuis plus d’un siècle par l’accumulation de mesures initiées par des acteurs multiples, dans des contextes différents, avec des orientations diverses : traitement social et/ ou développement par l’économique, orientations préventives et/ou sécuritaires, dispositifs structurels et/ou mesures d’urgence. Le système s’est structuré à travers deux logiques d’actions. L’une intéresse les personnes soutenues par les dispositifs de l’assistance et de l’assurance sociale et s’inscrit dans des territoires de gestion. L’autre, la politique de la ville, est une interprétation hyperterritorialisée de la question sociale. Elle dessine des territoires urbains de projet où s’appliquent des mesures ciblées concernant le logement, l’éducation, le travail, le vivre-ensemble. Nous pouvons observer que les territoires d’action des trois sphères du traitement de la pauvreté coïncident très mal. Ainsi, les politiques de traitement de la pauvreté et les destinataires ou publics de ces politiques (selon le vocabulaire des travailleurs sociaux) se définissent dans l’interactivité de leurs relations réciproques. Mais l’épreuve du territoire fait commuter la relation binaire entre politique et public en une relation ternaire dans laquelle l’espace joue un rôle très actif.
5L’objectif de ce texte est de montrer que la territorialisation des politiques d’assistance et d’assurance sociale ainsi que la mise en œuvre de la politique de la ville s’accompagnent de processus sociospatiaux qui interfèrent avec les processus de domination en jeu dans les situations de pauvreté. La démonstration repose sur deux propositions de travail. La première est que la territorialisation des politiques publiques de traitement de la pauvreté produit des effets pervers contraires aux objectifs généreux de réduction des inégalités sociales qui sous-tendent ces politiques, tant du point de vue des inégalités inter-groupes que du point de vue des inégalités intra-groupes. La deuxième proposition est que la territorialisation des politiques publiques de traitement de la pauvreté contribue à la reproduction des effets de lieu associés à la pauvreté, dans le sens que P. Bourdieu a donné à la problématique des effets de lieu (Bourdieu, 1993). Or, nous savons que les effets de lieu entretiennent ou aggravent la domination et l’hétéronomie sociale des personnes touchées par la pauvreté et qu’ils se déclinent en tension entre les territoires urbains et ruraux (Sélimanovski, 2002).
6Nous développerons ces propositions à l’aide des résultats empiriques que nous avons tirés de l’analyse des politiques de traitement de la pauvreté dans le Bas-Rhin entre 1997 et 1999. Nous nous attacherons plus particulièrement à l’observation de deux dispositifs inscrits dans la sphère de l’assistance – le dispositif étatique d’urgence du Fonds d’urgence sociale (FUS) qui a fonctionné de manière exceptionnelle en 1998 et le dispositif pérenne du Revenu minimum d’insertion (RMI) – et à l’étude de quelques éléments relevant de la politique de la ville à Strasbourg. Cette analyse devrait permettre de comprendre comment les situations de pauvreté n’en deviennent que plus difficiles à vivre dans des espaces résidentiels peu attractifs, tant à la ville qu’à la campagne, où il est malaisé d’accéder à l’offre sociale.
LES INÉGALITÉS PRODUITES PAR LES À-COUPS DE LA DIFFUSION DE L’INFORMATION SOCIALE DANS LES TERRITOIRES DU BAS-RHIN
7Pour aborder la question des inégalités liées à la territorialisation des politiques publiques de traitement de la pauvreté, nous partirons de l’exemple de la diffusion de l’information relative au Fonds d’urgence sociale dans le Bas-Rhin en 1998. Le FUS a été un dispositif étatique exceptionnel dont l’évaluation (dès février 1998) a servi à la préparation de la loi de prévention et de lutte contre les exclusions (le texte fut voté le 29 juillet 1998). Pendant l’hiver 1997-1998, l’irruption médiatique d’un mouvement de chômeurs qui demandaient une prime de Noël et le relèvement des minima sociaux conduisit le gouvernement à débloquer un Fonds d’urgence sociale (FUS) pour lequel une enveloppe financière d’un montant symbolique d’un milliard de francs fut répartie entre les départements au prorata du nombre de RMIstes et de chômeurs de longue durée y résidant. L’argent fut distribué, jusqu’à l’épuisement du Fonds, à des familles ou des personnes isolées dont les revenus étaient très faibles qui en firent la demande pour soulager leur détresse financière. Pendant le premier semestre de l’année 1998, un peu plus de 800 000 ménages en France (36 ‰) demandèrent le FUS, 72 % d’entre eux perçurent une aide moyenne de 1 600 F. Dans le Bas-Rhin, 6 070 ménages (17 ‰) demandèrent le FUS, 84 % d’entre eux perçurent une aide moyenne de 1 928 F.
8Pour solliciter une aide au titre du FUS dans le Bas-Rhin, il fallait, à son initiative personnelle, remplir un simple formulaire. On pouvait le retirer à la Mission d’insertion sociale et professionnelle (MISP) de la préfecture à Strasbourg ou l’obtenir par l’intermédiaire du réseau de l’aide sociale. Il fallait y ajouter quelques pièces justificatives et éventuellement une lettre explicative2. L’intéressé pouvait remplir lui-même le dossier de demande. Il pouvait aussi confier cette tâche à un travailleur social de son secteur ou venir le faire compléter à la Préfecture par un travailleur social qui avait été délégué à la MISP pendant la durée de fonctionnement du dispositif. Les dossiers arrivaient à la MISP par la poste ou bien ils étaient simplement déposés par les intéressés ou par l’un de leurs proches. L’enregistrement des dossiers était journalier, suivant l’ordre chronologique d’arrivée.
Figure 1 : Aires urbaines du département du Bas-Rhin en 1997

Tableau 1 : Suivi hebdomadaire du Fonds d’urgence sociale. Bas-Rhin : 16 janvier-29 mai 1998

Source : FUS exhaustif, MISP de la Préfecture du Bas-Rhin, 1998.
9Pour étudier les décalages chronologiques de la montée en charge du dispositif selon les territoires, nous avons appliqué la grille hebdomadaire de suivi (tableau 1) au fichier exhaustif du FUS dans le Bas-Rhin qui comporte les adresses des intéressés, leur nom et le numéro d’identification de leur dossier3. Nous avons compté le nombre de dossiers arrivés chaque semaine dans différents territoires4 et formalisé les décalages de chronologie en recherchant les territoires « en retard » et les territoires « en avance » (tableau 2) par rapport au rythme général de la montée en charge dans le département. La montée en charge du dispositif dans le département a été rapide : le maximum hebdomadaire a été atteint pendant la première semaine avec 742 dossiers enregistrés (semaine modale) et cinq semaines après le lancement du FUS, à la mi-février, la moitié des 6 070 dossiers était arrivée à la préfecture (semaine médiane). Le dispositif a été officiellement clos dans le Bas-Rhin le 6 avril, mais la commission d’attribution a fonctionné jusqu’à la fin mai, en raison du nombre important de dossiers en souffrance ; quelques dossiers ont encore été déposés puis traités après la date du 6 avril.
Tableau 2 : Disparités de la montée en charge du Fonds d’urgence sociale. Bas-Rhin : 16 janvier-29 mai 1998

(1) : Les trois quartiers 5 000
Source : FUS exhaustif, MISP de la Préfecture du Bas-Rhin, 1998.
10Les décalages de chronologie de la montée en charge du dispositif du FUS selon les territoires (tableau 2) révèlent une diffusion inégale de l’information sociale dans le département. Par là même, le FUS qui a été un dispositif unique livre en filigrane des informations sur le système d’encadrement pérenne et les effets de la concentration des ménages précarisés dans le traitement de la demande sociale. Dispositif étatique d’urgence à destination des individus (isolés ou en famille), dispositif non territorialisé, le FUS dépend pourtant des structures territoriales du système de traitement de la pauvreté par lesquelles ont transité l’information et l’incitation à solliciter le FUS. L’avance ou le retard de la montée en charge du FUS dans certains territoires en comparaison avec le rythme de l’ensemble du Bas-Rhin est lié à cet encadrement social mais aussi à la distance réelle ou relative des demandeurs par rapport à la préfecture ainsi qu’à leur histoire personnelle et aux effets de nombre et de concentration des personnes en situation de pauvreté dans le département. Les décalages des rythmes d’arrivée des dossiers selon les lieux de résidence des demandeurs résultent ainsi des interactions entre la temporalité de l’urgence et la spatialité inhérente au dispositif.
11En fonction de la distance à la préfecture de Strasbourg, deux groupes s’individualisent parmi les territoires « en avance ». Pour les territoires où la pauvreté est peu représentée et dans le foyer de pauvreté isolé à l’amont de la vallée de la Bruche (voir les cartes à maillage cantonal et communal de la répartition des demandeurs du FUS dans le Bas-Rhin), la distance physique a été compensée par une bonne diffusion de l’information à un relativement petit nombre de personnes, sans doute assez bien repérées par les services sociaux : dans l’arrondissement de Wissembourg, dans les cantons de Sarre-Union et de Drulingen (arrondissement de Saverne), dans les cantons de Schirmeck et de Saales ou à Obernai (arrondissement de Molsheim). Dans la ville moyenne de Sélestat et dans les communes de la première couronne de banlieue de l’agglomération de Strasbourg, à Schiltigheim, Bischheim Hœnheim, Illkirch-Graffenstaden, dans les quartiers situés au centre de Strasbourg (code postal 67 000), la qualité de l’encadrement et la logique de proximité ont compensé le nombre plus important de demandeurs. À Haguenau, le rythme de la montée en charge du FUS a été conforme au rythme moyen du département.
12Ces observations concernant le profil supposé des habitants des territoires « en avance » peuvent être recoupées avec les résultats de la classification ascendante hiérarchique (CAH) qui a été menée sur les individus (non les territoires) à partir du panel constitué par un dixième des dossiers des demandeurs du FUS dans le Bas-Rhin (Sélimanovski, 2002, p. 290-302). La classification aboutit à la description statistique de sept classes ou profils type de demandeurs du FUS. Dans la description de trois profils sur sept, la variable « moment d’arrivée des dossiers à la préfecture » intervient de manière significative. Le profil des demandeurs de la classe « 2 », Familles de taille modeste logées en HLM proches des dispositifs d’aide sociale atteste ce que l’on pouvait présumer du profil des demandeurs localisés dans des territoires en « avance ». Les demandeurs de cette classe sont surreprésentés dans l’arrondissement de Strasbourg-Campagne ou plus précisément dans les communes de Schiltigheim, Bischheim, Illkirch-Graffenstaden. Ils connaissent bien leurs droits puisqu’ils sont plus nombreux qu’en moyenne à avoir envoyé leur dossier pendant la première semaine de fonctionnement du dispositif et que, par ailleurs, ils bénéficient plus souvent d’un poste de travail aidé et ont plus souvent perçu une aide récente de leur commune. Ils sont représentatifs des situations de précarité les plus ordinaires, mais les moins visibles. La majorité des demandeurs de cette classe vit en couple et/ou élève un ou deux enfants. Le conjoint du demandeur est fréquemment inactif. Presque la moitié d’entre eux est d’origine immigrée. Les quatre cinquièmes d’entre eux habitent le parc de logement social. Un quart d’entre eux a obtenu le FUS au motif de dettes de logement.
13À l’exception de territoires très enclavés où le nombre de ménages en situation de pauvreté est relativement faible (Benfeld, Bouxwiller), les territoires « en retard » correspondent à des espaces de forte ou de très forte concentration de populations en situation de pauvreté. Il y a d’une part des territoires où les effets d’inertie et de démonstration induits par la masse des demandeurs ont étiré le temps des demandes, comme dans les quartiers de grands ensembles d’habitat collectifs de la périphérie de la ville de Strasbourg. Ainsi, le Sud de Strasbourg (code postal 67 100), dont le quartier de la Meinau, a connu le maximum hebdomadaire (mode) à la cinquième semaine seulement et le basculement de l’autre côté de la médiane à la sixième semaine. Par ailleurs, les territoires « en retard » se distinguent car ils abritent des concentrations de populations spécifiques, plus dépendantes des services sociaux que d’autres : dans l’arrondissement de Haguenau, à Kaltenhouse où habitent des Tsiganes sédentarisés, 71,4 % des demandes ont été faites pendant les quatrième, cinquième et sixième semaines de fonctionnement (30,6 % des demandes dans le Bas-Rhin) ; de même, dans le quartier de l’Aéropostale à Neuhof où habitent les Tsiganes de Strasbourg, 60 % des demandes ont été faites pendant la même période, la quasi-totalité des dossiers ayant été déposés lors de la cinquième semaine. À Bischwiller également, où réside une importante communauté turque, le retard a été un peu plus important.
14Le profil des demandeurs du FUS des classes « 6 » et « 7 » du panel, Familles nombreuses d’origine immigrée logées en HLM à Strasbourg et Familles monoparentales bénéficiaires de minima sociaux logées en HLM à Strasbourg, corrobore ce que l’on pouvait imaginer du profil moyen des demandeurs localisés dans les territoires « en retard » de la ville de Strasbourg. Les demandeurs de ces deux classes ont déposé leurs dossiers plus tard que la majorité des demandeurs du FUS. Ils sont « loin » du centre de gravité du panel en raison de la composition décalée de leur famille (familles monoparentales bénéficiant des minima sociaux et familles très nombreuses d’origine immigrée à 75 %) et par le fait qu’ils résident majoritairement à Strasbourg, dans le parc public locatif des plus grands ensembles d’habitat collectif de la couronne péricentrale de la ville. Ces caractéristiques démographiques et résidentielles sont des discriminants sociaux particulièrement lourds qui s’ajoutent à la difficulté de la quête du travail que connaissent toutes les personnes en situation de pauvreté.
15In fine, le retard ou l’avance dans le fonctionnement territorial du FUS ne furent pas sans conséquences. Parce que les règles adoptées par la commission du Bas-Rhin pour fixer le montant des sommes allouées s’étaient progressivement durcies, les bénéficiaires dont les dossiers ont été traités au mois de mai ont touché environ 700 F. de moins en moyenne que ceux dont les dossiers ont été traités pendant les deux premières semaines de janvier. Il n’est donc pas étonnant de relever des correspondances entre les disparités spatiales du montant de l’aide accordée et la localisation de l’avance ou du retard. Les bénéficiaires du FUS ont perçu une aide moyenne un peu plus élevée dans les territoires « en avance » et inversement ils ont perçu une aide moyenne un peu plus faible dans les territoires « en retard »5.
16Les décalages temporels de la montée en charge du dispositif du FUS selon les territoires révèlent les à-coups de la diffusion de l’information sociale, lesquels révèlent à leur tour des pesanteurs et des blocages inhérents à l’organisation territoriale de l’action sociale ainsi qu’au déséquilibre de la distribution spatiale des populations en situation de pauvreté. Les à-coups de la diffusion de l’information sociale dans l’urgence se sont ainsi traduits par des inégalités de traitement à l’intérieur du groupe des ayants droit. Ils ont mis en évidence les effets spatiaux du couple proximité/distance et ont surtout fait apparaître les difficultés de l’encadrement dans les espaces de pauvreté où se concentrent de nombreuses personnes assistées.
EFFET DE LIEU ET POLITIQUES PUBLIQUES DE TRAITEMENT DE LA PAUVRETÉ : DES LOGIQUES URBAINES ET RURALES EN TENSION
17Après avoir montré que les à-coups de la diffusion de l’information sociale peuvent produire des inégalités de traitement entre les individus en situation de pauvreté, nous pouvons élargir le champ de la réflexion. Nous cherchons à comprendre comment la territorialisation des politiques publiques de traitement de la pauvreté peut rendre la frontière de la pauvreté plus dure et peut contribuer à entretenir la domination sociale des personnes en situation de pauvreté alors même que les objectifs de ces politiques sont de réduire les inégalités entre les personnes touchées par la pauvreté et les autres membres de la société. L’étude des aléas de la diffusion de l’information relative au dispositif exceptionnel du FUS a révélé que la plupart des territoires « en retard » sont des espaces où réside un nombre très important de personnes en situation de pauvreté et où corrélativement les difficultés d’encadrement semblent tenaces. C’est sans doute là, et de manière complètement paradoxale par rapport aux objectifs affichés, que la territorialisation des politiques de traitement de la pauvreté contribue de la façon la plus évidente à la reproduction des effets de lieu qui confortent ou aggravent les situations de pauvreté. Cependant, ce renversement n’épargne pas non plus les espaces de faible concentration de la pauvreté où la diffusion de l’information sociale paraît bonne et l’encadrement meilleur.
18Au préalable à l’étude des paradoxes générés par la relation ternaire entre politiques, publics et territoires d’action, revenons à la problématique des effets de lieu. L’idée d’une interdépendance entre des groupes sociaux et l’espace dans lequel ils vivent a été formulée de façon générique par P. Bourdieu (1993, p. 159-167). Selon lui, la position dominante ou dominée des groupes dans la société est confortée par des effets de lieu subordonnés à la qualité des structures et des dynamiques de l’espace géographique ainsi qu’à ses représentations. De la sorte, les avantages d’une position sociale dominante sont renforcés par des « profits d’espace » et, inversement, les désavantages d’une position sociale dominée sont majorés par l’absence de « profits d’espace ». L’on peut reformuler ce postulat en une proposition selon laquelle la position sociale disqualifiée des populations touchées par la pauvreté correspond à une situation résidentielle défavorable dans des espaces où il se vérifie au moins l’un de ces trois effets de lieu négatifs : l’absence de « profit d’encombrement » qui définit des espaces que nous appelons des espaces rétractés ; l’absence de « profit de localisation » qui distingue des espaces sans attrait ni prestige, mal dotés en équipements, en services rares, mal desservis par les réseaux de transports publics ; l’absence de « profit de position » ou de « rang » qui spécifie des espaces stigmatisés.
19L’observation du phénomène de concentration de la majorité des populations touchées par la pauvreté dans des espaces rétractés (par rapport aux espaces où se répartissent la majorité des chômeurs) valide l’idée d’absence de « profit d’occupation ». À l’échelle du Bas-Rhin (voir les cartes à maillage cantonal et communal de la répartition des demandeurs du FUS dans ce département), l’agglomération de Strasbourg est le premier foyer de pauvreté. Il n’y a aucun rapport d’échelle entre ce premier foyer et les autres foyers du département : l’agglomération de Haguenau et ses marges, la ville de Sélestat, l’amont de la vallée de la Bruche entre Schirmeck et Saales. L’agglomération de Strasbourg abrite les plus grandes masses de ménages en situation de pauvreté, l’intensité la plus extrême de la pauvreté et les concentrations de ménages paupérisés les plus fortes du département. Tous les types de précarité y sont dominants. En juin 1998, 75,6 % des demandeurs du FUS du Bas-Rhin, 77,8 % des bénéficiaires du RMI, 67,1 % des bénéficiaires de l’allocation de parent isolé (API), 57,7 % des bénéficiaires de l’allocation spécifique de solidarité (ASS), 53,9 % des chômeurs vivent dans l’agglomération contre 45,3 % des ménages et 41,2 % de la population active du département. Les écarts sont encore plus marqués pour la ville de Strasbourg : 60 % des demandeurs du FUS du département (3 625 personnes), 65,3 % des bénéficiaires du RMI (6 693 RMIstes) résident dans la ville alors que le nombre des ménages de la ville représente 30,1 % du total départemental.
20Le phénomène de concentration dans des espaces rétractés se reproduit jusqu’à une échelle très fine. Dans la couronne péricentrale au Sud de la ville, quatre quartiers (Meinau, Neuhof, Port-du-Rhin, Musau) forment un espace de pauvreté continu où la proportion des ménages de RMIstes dépasse souvent 20 à 25 % des ménages résidants. Ces quartiers rassemblent presque un quart des bénéficiaires du RMI de la ville et un peu plus du dixième des bénéficiaires du département. Au niveau du quartier de la Meinau, la répartition des ménages en difficulté présente également de fortes disparités entre les deux parties d’un grand ensemble d’habitat collectif, la Canardière, qui sont gérées par deux bailleurs sociaux s’adressant à des publics différents. En 1998, 200 ménages ont demandé à bénéficier du FUS à la Canardière : 171 à la Canardière-Est, 29 à la Canardière-Ouest. Corrélativement, le taux de ménages demandeurs du FUS par rapport au nombre de ménages résidant à la Canardière-Est est beaucoup plus élevé (98 ‰) qu’à la Canardière-Ouest (10,7 ‰). Même à l’échelle de la rue, l’on retrouve des concentrations ponctuelles extrêmement fortes. Il peut y avoir jusqu’à 25 ou 30 ménages demandeurs du FUS dans une même rue de la partie est de la Canardière et jusqu’à une vingtaine dans une même tour.
21À quelques exceptions près, et même si la correspondance n’est que relative comme l’indique l’exemple de la Meinau, les espaces de pauvreté rétractés coïncident avec des ensembles, plus ou moins anciens, plus ou moins étendus, de logements sociaux. De plus, les onze quartiers « sensibles » de l’agglomération de Strasbourg sont centrés sur ces plus grands ensembles d’habitat collectif du parc locatif public qui ont été construits dans la couronne péricentrale de la ville.
22De ce fait, parmi les facteurs explicatifs de la répartition caricaturale de la pauvreté dans le Bas-Rhin, le logement social semble un déterminant important. Les indicateurs de densité du parc régional de logements sociaux montrent la prééminence du parc strasbourgeois et le déficit du secteur locatif public dans l’espace à dominante rurale et dans la zone périurbaine strasbourgeoise (à l’exception de la zone de Molsheim et d’Obernai). Le parc locatif public du département compte 50 430 logements : l’unité urbaine de Strasbourg concentre 83 % de ce parc et la ville de Strasbourg 60 %. La concentration du parc de logements sociaux accompagne ainsi le phénomène de regroupement massif des populations en difficulté à Strasbourg. Pourtant, d’autres facteurs sont à pendre en compte. En réplique à la concentration des populations précarisées dans la ville, il s’est constitué une exception strasbourgeoise en matière d’intervention sociale. À son tour l’exception strasbourgeoise a produit une logique de polarisation consolidant cette concentration. Elle trouve son origine dans la puissance des structures d’assistance et d’assurance sociale que la municipalité a édifiées depuis plus d’un siècle et elle se manifeste par le fait que le Département délègue certaines de ses fonctions sociales à la ville. Par la qualité de ses structures d’action sociale, par sa situation frontalière, par sa renommée de capitale européenne, par les opportunités d’emploi qu’elle offre, Strasbourg attire ainsi des catégories très variées de populations en difficulté : populations spécifiques plutôt jeunes, personnes sans-domicile, exclus à la recherche d’un emploi non qualifié, demandeurs d’asile, prostitués, etc.
23Dans le même temps, le poids du nombre des personnes en situation de pauvreté présentes dans la ville pose des problèmes d’encadrement. Avec l’étude du fonctionnement du dispositif pivot du RMI dans la sphère de l’assistance, on retrouve les logiques qui ont été analysées dans la partie précédente. À Strasbourg, la gestion des RMIstes se heurte aux lois du nombre en dépit de l’accumulation de l’offre sociale que l’on y observe.
24Le tableau du fonctionnement du dispositif du RMI dans le département (tableau 3) met en lumière cette exception strasbourgeoise. On y lit que les trois quarts des contrats d’insertion sont instruits par les services de la ville dans la Commission locale d’insertion (CLI)6 de Strasbourg alors que dans les autres CLI, les dossiers de RMI sont majoritairement instruits par le département. On y lit aussi que l’encadrement social est moins bon à Strasbourg que dans le reste du département avec un nombre élevé de bénéficiaires du RMI par instructeur : 54,6 personnes, soit un ratio cinq fois plus élevé que dans la CLI de Sélestat ou dans celle de Haguenau. Il y a corrélativement un nombre très élevé de RMIstes sans contrat depuis plus de deux ans : 1 016 sur les 1 095 individus que compte le département et un très faible taux de contractualisation des RMIstes dans la CLI de Strasbourg : 26 % contre une moyenne départementale de 40 %. Notons ici que les services sociaux de la ville ont suivi plus de mille cinq cents personnes en 1998, là où les services des CLI de Saverne ou de Wissembourg accompagnaient une centaine de personnes. Pourtant le contrat d’insertion est une obligation réciproque inscrite dans la loi et c’est à Strasbourg même que sont implantés de très nombreux opérateurs d’insertion (associations, entreprises d’insertion, régies de quartiers, etc.). Enfin, c’est à Strasbourg que réside la majorité des bénéficiaires du RMI ayant passé plus de trois ans dans le dispositif et 37 % plus de cinq ans, alors que dans le reste du département, la part des bénéficiaires du RMI enfermés dans le dispositif depuis plus de cinq ans est comprise entre 12 et 15 %.
Tableau 3 : Le fonctionnement du dispositif du RMI dans le Bas-Rhin en 1998

CLI : Commission locale d’insertion. (2) DSSS : Direction des services sociaux et sanitaires (dépend du conseil général du Bas-Rhin) ; les circonscriptions portent le nom du chef-lieu d’arrondissement mais leurs limites ne correspondent pas forcément à celles des arrondissements. (3) CCAS : Centre communal d’action sociale.
Source : Mission d’insertion sociale et professionnelle de la préfecture de Bas-Rhin, janvier 1999
25Nous l’avons dit, le poids du nombre a pour effet d’engorger les structures existantes et de rendre caducs ou très insuffisants les efforts qui ont été entrepris, aussi novateurs soient-ils. Ce phénomène lié à des logiques spatiales de concentration et de polarisation se complexifie dans les quartiers « sensibles » de l’agglomération parce qu’à ces logiques de concentration et de polarisation, se superposent des logiques de proximité et de désignation du territoire qui sont associées à l’exercice de la politique de la ville.
26La logique de proximité part de l’idée positive qu’il faut rapprocher les services sociaux de la population résidante dans les quartiers « sensibles ». Elle a pour effet pervers de réduire la pratique quotidienne de la ville chez les personnes en situation de pauvreté et donc d’enfermer les intéressés dans le strict périmètre de leur quartier, puisque justement les « guichets » de l’aide sociale ont tendance à être installés au pied des immeubles. C’est l’une des causes de la territorialité du repli qui se développe parmi les populations paupérisées de ces quartiers (Sélimanovski, 2002, p. 257-378).
27La logique de désignation du territoire est liée à la dévalorisation du parc locatif public où se concentrent un grand nombre de personnes en situation de pauvreté dont une partie est issue de l’immigration étrangère. La dévalorisation de l’image des grands ensembles d’habitat collectif génère ainsi des réactions de rejet et des représentations disqualifiantes de la part de groupes sociaux extérieurs, à plus forte raison quand ces espaces de pauvreté rétractés sont des territoires « sensibles » de la politique de la ville. L’addition de ces logiques, leur recombinaison avec des processus ségrégatifs antérieurs aboutit à démultiplier les effets de lieu associés à la pauvreté.
28Dans les espaces urbains ou ruraux où la pauvreté est peu représentée, la logique du suivi social se construit à l’inverse de celle de Strasbourg. Les taux élevés de contractualisation que l’on observe dans les CLI correspondantes enseignent qu’une fois les RMIstes entrés dans le système, ils sont mieux pris en charge et mieux suivis que leurs congénères à Strasbourg. Le problème est ailleurs. Il porte sur la nature décalée de l’offre sociale : dans ces territoires où l’identité régionale se construit en référence à la prospérité rhénane, la pauvreté est une réalité difficile à admettre. Les interviews de travailleurs sociaux enseignent que tous les problèmes associés à la pauvreté – le logement, le suivi social, la maladie, la maladie mentale, l’alcoolisme, etc. – sont le plus souvent réduits, niés ou masqués par les acteurs institutionnels derrière le paravent plus acceptable du chômage. Encadrer des RMIstes sous couvert exclusif de les insérer par l’emploi permet de mieux coller à l’idée que les Bas-rhinois et leurs élus se font d’un département riche.
29Dans les campagnes alsaciennes où la pauvreté est très peu liée aux difficultés de l’agriculture et où les lieux de concentration de la pauvreté sont plus rares, la pauvreté est cachée. Les pesanteurs du milieu sont ainsi différentes de celles de la ville. L’offre sociale est beaucoup moins importante et certaines distances restent prégnantes. L’obstacle principal demeure celui de l’accès aux « guichets » sociaux et aux structures d’insertion alors que, par ailleurs, l’offre sociale est décalée et que la distance aux services de base est supérieure à l’enclavement moyen dans le département. À la question de la distance matérielle s’ajoute le problème du poids des regards négatifs qui pèse sur les individus bénéficiaires du RMI et peut induire un phénomène de non-recours (mais nous ne savons pas quelle est l’importance de ce phénomène de non-recours).
30En raison de la très forte stigmatisation des RMIstes dans les campagnes bas-rhinoises, les personnes présumées en situation de pauvreté peuvent déployer des stratégies d’évitement pour ne pas avoir à se déclarer au RMI. La première de ces stratégies est celle de la « débrouille », « débrouille » pour le logement, « débrouille » pour l’alimentation, avec un jardin, avec les pratiques d’échange de coups de main… à la stricte condition d’être originaire du village considéré. Il y a également un marché résiduel du travail non qualifié (petits travaux dans le bâtiment, l’hôtellerie, les forêts, les carrières…) mais une partie de l’embauche se fait au noir. Quelques années auparavant, une autre façon d’éviter la stigmatisation, était d’arriver à obtenir une Allocation d’adulte handicapé (AAH) à la place du RMI. L’aide active du personnel de la mairie de village pouvait faciliter les démarches d’obtention de l’AAH, mais aujourd’hui, le glissement d’un statut à l’autre n’est plus possible.
31Parce qu’il y a relativement peu de brassage social à la campagne et qu’il est impossible de se fondre dans la masse, il s’agit de retarder le plus longtemps possible sa demande d’inscription au RMI. Il est très difficile d’être reconnu apte au travail et sans ressources dans un village ou une petite ville où l’anonymat n’existe pas et où le soupçon de fainéantise vient très vite. L’isolement et l’enfermement social des femmes seules en difficulté joue sans doute dans le même sens. Finalement, certaines personnes fragiles ont tellement intériorisé le poids des regards hostiles qu’elles refusent ou diffèrent le moment de faire valoir leurs droits.
CONCLUSION
32Nous avons vu que les difficultés de l’encadrement de la pauvreté contribuent à reproduire les effets de lieu associés à la pauvreté. C’est ainsi que l’absence de « profit de localisation » prend des formes opposées suivant que l’on réside à la ville ou à la campagne. La ville fixe les services sociaux, car la localisation des services d’action sociale obéit aux principes généraux de localisation des services dans les places centrales d’un réseau urbain. L’excessive concentration des administrations de proximité ainsi que des services parapublics et sociaux sur les chefs-lieux départementaux et dans les territoires de la politique de la ville est un facteur aggravant de cette polarisation. Malgré la richesse de l’offre sociale liée à l’accumulation sociale et à la concentration du parc locatif public en ville et surtout à Strasbourg, les effets positifs de la logique de proximité y sont contrecarrés par l’effet de masse généré par le très grand nombre de personnes en situation difficile résidant en ville. Pour ces personnes, mal prises en charge, les opportunités d’insertion en sont d’autant plus réduites. À la campagne, la faible logistique sociale interfère avec des effets de distance, de position et d’inertie. Les possibilités d’aides structurelles sont moins nombreuses et au niveau institutionnel, on préfère masquer la spécificité du phénomène de pauvreté derrière le chômage, socialement plus banal et mieux accepté que la pauvreté.
33La reproduction des effets de lieu liés à la territorialisation des politiques publiques de traitement de la pauvreté est particulièrement marquée dans les espaces de pauvreté rétractés car elle est le produit de trois processus associés :
Le processus de concentration qui rend la pauvreté plus discriminante, surtout si elle s’opère dans des quartiers de banlieue dont les formes d’habitat datées connotent négativement le paysage.
Le processus de délimitation de territoires (les territoires de la politique de la ville qui définissent des espaces de discrimination positive et les territoires relatifs à « l’accueil et à l’habitat des gens du voyage », issus de la loi Besson du 5 juillet 2000, qui définissent des aires départementales de sédentarisation et/ou d’accueil des Tsiganes).
Le processus de disqualification qui naît de la concentration de la pauvreté et de la rencontre entre extranéité et pauvreté ainsi que du renversement pervers de la politique d’intégration et de discrimination positive dans les quartiers « sensibles » ; la stigmatisation par une « mauvaise » adresse illustre l’absence de « profit de rang ».
34Parce que les trois processus sont associés, l’on peut parler d’espace ségrégué. Dans un espace ségrégué de ce type, on observe la mise à l’écart de fait de populations socialement dominées. Pourtant, en France, la mise à l’écart dans des lieux spécifiques est le résultat involontaire de politiques pensées dans le sens du progrès social et de l’intégration. Si l’on ne peut pas employer le mot de ghetto à propos des territoires de la politique de la ville (Vieillard-Baron, 1994), l’on peut en revanche utiliser ce terme pour caractériser les lieux de sédentarisation des Tsiganes ; ces lieux où il existe une correspondance très étroite entre l’espace stigmatisé, fermé au non-Tsigane, et l’identité communautaire, forte, suscitant des réactions d’attirance de la part des autres groupes sociaux (notamment grâce à l’engouement actuel pour les musiques tsiganes) mêlées à des réactions de rejet qui peuvent être très violentes.
35Ainsi, les personnes touchées par la pauvreté souffrent autant à la ville et à la campagne de la disqualification et de l’hétéronomie sociales liées à leur situation d’assistés. Toutefois, d’un milieu à l’autre, les modalités de l’exclusion sont presque inversées. À la campagne, il y a peu de lieux de concentration de la pauvreté et l’absence de brassage social conduit à une stigmatisation sévère des individus bénéficiaires du RMI. La pauvreté n’en devient que plus honteuse. Dans la grande ville, la stigmatisation affecte plutôt les habitants des quartiers « sensibles » des faubourgs et des banlieues alors que le RMI a tendance à se banaliser et que les personnes touchées par la pauvreté se cachent plus facilement dans la foule, à l’exception de celles qui ont perdu leur domicile. C’est pourquoi la frontière qui se construit sous le regard de la société dans les quartiers sensibles des grandes agglomérations françaises et dans les camps de sédentarisation des Tsiganes est symptomatique des enjeux de la question sociale d’aujourd’hui.
36Cette frontière est le produit de la rupture créée par la pauvreté dans la société post-industrielle alors que cette rupture se surimpose aux processus antérieurs de discrimination et de ségrégation qui avaient relégué les Tsiganes, les ouvriers et les immigrés au bas de l’échelle sociale. Fruit de la pauvreté et de l’extranéité, elle est une frontière sociale redoublée qui apparaît néanmoins dans les représentations communes comme une simple frontière ethnique séparant les Français de souche des populations issues de l’immigration non-européenne et des populations Tsiganes, lesquelles par glissements successifs finissent par être perçues comme une classe sociale dangereuse. Nous savons pourtant que le fond de la question sociale n’est pas l’extranéité mais la pauvreté.
Notes de bas de page
1 catherine.selimanovski@montpellier.iufm.fr
2 D. Fassin (2000) a analysé un échantillon de 300 lettres arrivées en Seine-Saint-Denis avec les dossiers de demande du FUS (dans ce département, il avait été recommandé de motiver sa demande par une lettre).
3 Ce numéro permet de retrouver la semaine pendant laquelle leur dossier est arrivé à la MISP : par exemple, les dossiers 1 à 51 ont été déposés le premier jour, le 16 janvier 1998 ; les dossiers 2 831 à 3 471 déposés pendant la cinquième semaine, du 16 au 20 février 1998 ; les dossiers 6 065 à 6 070 déposés pendant la dix-neuvième semaine, du 25 au 29 mai 1998.
4 À condition que l’on y ait enregistré un nombre suffisant de demandes.
5 Par exemple, dans l’arrondissement de Wissembourg, le montant moyen de l’aide a été de 2 240 francs (montant le plus élevé du département), dans l’arrondissement de Haguenau, les demandeurs ont touché 1 825 francs en moyenne et ceux de l’agglomération de Strasbourg 1 880 francs.
6 Dans le Bas-Rhin, sept commissions locales d’insertion ont été constituées sur la base des arrondissements administratifs. Tripartite entre l’État et le Département, les communes, les associations, les CLI interviennent dans le domaine de l’insertion : évaluation des besoins et de l’offre, élaboration du programme local d’insertion, examen et validation des contrats d’insertion présentés par les organismes instructeurs du RMI, vérification de l’effectivité des moyens mis en œuvre.
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Territoires en action et dans l'action
Ce livre est cité par
- (2008) Espaces en transactions. DOI: 10.4000/books.pur.473
- Fournier, Jean-Marc. Bonny, Yves. (2017) L’espace en partage. DOI: 10.4000/books.pur.141863
- (2013) Mobilités et modes de vie. DOI: 10.4000/books.pur.34489
- Milian, Johan. Bacconnier-Baylet, Sandrine. (2014) Requalifier les territoires de l’action locale. Territoire en mouvement. DOI: 10.4000/tem.2399
- Argoud, Dominique. (2017) Territoires et vieillissement : vers la fin de la politique vieillesse ?. Lien social et Politiques. DOI: 10.7202/1041730ar
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