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Territorialisation des politiques publiques et cohésion nationale : un mariage complexe
p. 269-283
Texte intégral
1Depuis le début des années quatre-vingt, les collectivités locales ont pris une place de plus en plus importante dans le développement et la mise en œuvre des politiques publiques, en particulier dans le domaine social et éducatif. Ce mouvement s’est accompagné d’une évolution des modes de gestion de l’action publique, afin notamment de mieux prendre en compte la variabilité et la multiplicité des situations locales, et traiter ainsi plus équitablement les inégalités socio-spatiales.
2La mise en place des Zones d’éducation prioritaire (ZEP), dès 1981, est souvent présentée comme le coup d’envoi d’une politique contractuelle, entre l’État et les collectivités locales, ayant abouti à une véritable territorialisation des politiques publiques. En ce qui concerne les champs de l’action éducative et de l’action sociale, ce processus a donné lieu à une multitude de dispositifs contractuels dont la lisibilité est aujourd’hui assez délicate. Tout cela a bien évidemment été encouragé par les lois de décentralisation, et le partage des compétences qui les caractérise.
3Ces nouvelles formes d’intervention sont venues contrecarrer des décennies de politique centralisée, très uniforme et cherchant à garantir à chaque citoyen les mêmes droits et conditions d’existence, quel que soit son lieu de résidence. Elles devaient donc permettre, en différenciant les modalités d’intervention d’un territoire à l’autre, de réduire les inégalités socio-spatiales. À l’heure où les questions de cohésion sociale et territoriale semblent être des thèmes récurrents de l’action publique, à l’échelle européenne ou dans un débat comme celui de la décentralisation en France, quel bilan peut-on tirer de ces deux dernières décennies ?
4Ce processus de territorialisation a-t-il contribué à résorber les inégalités, ou au contraire à les accentuer ? L’inégale implication des collectivités locales et territoriales ne porte-t-elle pas atteinte à la cohésion nationale, nécessaire dans le traitement des inégalités sociales ? Comment peut-on concilier des choix politiques locaux avec les exigences d’une politique nationale homogène et équitable ? La liste des questions pourrait être encore plus longue. Nous tenterons d’explorer cette problématique à partir de deux champs d’investigation privilégiés. Le premier concerne l’accueil de la petite enfance et relève à proprement parler de l’action sociale, le second s’intéresse aux politiques éducatives.
5Dans une première partie, nous observerons plus spécifiquement l’ancrage au territoire des politiques sociales et éducatives, en rappelant succinctement l’évolution du contexte politique et administratif, et en présentant les dispositifs opérationnels mis en œuvre. Dans la seconde partie, nous en mesurerons les impacts afin de montrer la difficile articulation des politiques développées au plan local avec celles engagées à l’échelle nationale. Ce texte s’appuie principalement sur des recherches personnelles et des enquêtes menées auprès d’élus et de collectivités locales.
LA TERRITORIALISATION DES POLITIQUES SOCIALES ET ÉDUCATIVES
6Les lois de décentralisation, mises en place au début des années quatre-vingt, ont engendré une rupture importante dans la gestion traditionnelle des affaires de l’État, en accordant des droits et des libertés nouvelles aux collectivités locales sur certains champs de compétences. Cette refonte a touché de plein fouet le secteur sanitaire et social, notamment le domaine de la petite enfance, mais également le champ de l’éducation. Les prérogatives en la matière ont été redistribuées, faisant du conseil général un acteur incontournable de l’action sociale et renforçant le rôle des départements et des régions dans la construction, l’entretien et le fonctionnement des établissements scolaires. Pour autant, ces nouvelles dispositions n’effaçaient en rien le rôle premier des communes dans le développement des politiques locales et la mise en œuvre opérationnelle des équipements.
7Ces lois de décentralisation ont apporté un réel renouveau dans la gestion des affaires publiques, dans la mesure où les pouvoirs locaux ont acquis une capacité autonome d’élaboration et de mise en œuvre des politiques publiques. La loi soulignait même que les collectivités territoriales concouraient avec l’État à l’administration et à l’aménagement du territoire. Ce cadre législatif a suscité de nouvelles pratiques, dont les effets ont été particulièrement sensibles sur la mise en œuvre des politiques dans les domaines social et éducatif.
8Dès lors, la territorialisation des politiques publiques s’est progressivement imposée. Les grands programmes nationaux ont laissé place à une approche différenciée des territoires, en recherchant les niveaux d’échelles les plus adaptés au développement des actions. Les collectivités territoriales et locales ont souvent pris le pas sur les administrations d’État et ont affirmé leur rôle de véritables coordinatrices des politiques publiques à l’échelon local. Ce mouvement a été fortement encouragé par l’aspiration des élus locaux à étendre leur champ de responsabilités, dans des domaines de plus en plus divers.
Un engouement pour le « local »
9Nous pourrions discuter longuement sur la ou les définitions du terme local, tant la notion est subjective. Les géographes se sont déjà employés à cet exercice (Brunet, 1998 ; Lévy, Lussault, 2003), et tous soulignent l’ambiguïté et la complexité sémantique du terme. Dans ce propos, nous nous rangerons néanmoins derrière l’acception la plus courante. Le local est ici considéré comme un niveau d’échelle très fin, délimitant un espace de petite dimension, mais dont la configuration varie inévitablement selon les individus et les contextes auxquels il fait référence. La définition de l’échelon local est indissociable des projets et interventions mis en œuvre par les acteurs locaux (habitants, collectivités locales, administrations, associations, entreprises…). Elle est donc soumise à une variabilité importante d’appréciations et de représentations.
Agir au plus près des sociétés et de leur quotidien
10Nous insisterons davantage sur d’autres attributs inhérents à l’échelle locale, présentés comme de réels avantages par les artisans de la décentralisation politique et administrative. En effet, le niveau local est souvent considéré comme celui de la proximité des habitants et des territoires sur lesquels ils vivent. C’est d’abord l’espace résidentiel, où les populations trouvent l’essentiel des services quotidiens et maîtrisent plus facilement les espaces publics, où elles côtoient les mêmes lieux collectifs… Cette proximité mêle donc étroitement temps et espace, distance et accessibilité, lieux de vie et mobilité et ne se résume pas à un sens strictement spatial et géométrique. En effet, c’est également l’espace de la connaissance, réunissant des hommes vivant dans un même environnement, ayant souvent les mêmes pratiques spatiales. Pour toutes ces raisons, l’échelle locale coïncide avec le territoire du quotidien de l’habitant, du citoyen ou de l’usager. Elle est particulièrement propice à l’intégration et à la participation de tout un chacun, favorable à la mobilisation sociale et par conséquent au développement.
11Les collectivités locales et territoriales, ainsi que certaines administrations, se sont rapidement focalisées sur cette échelle d’intervention pour répondre aux mieux aux besoins des populations et définir de façon plus cohérente les formes d’action. La relation avec les habitants ou les usagers, à la fois plus proche et plus fréquente, permet de recenser au mieux leurs attentes et leurs besoins. Ainsi, la référence au niveau local est devenue très importante dans la mise en œuvre des politiques publiques. Le territoire s’affirme progressivement comme un outil de lecture des phénomènes sociaux. Cette évolution induit une décentralisation et une analyse des situations à une échelle très fine, pour redéployer l’action publique à des niveaux pertinents.
L’échelle de la cohérence ?
12Dans l’absolu, l’échelle locale peut présenter un certain nombre d’avantages, qui ont encouragé le processus de territorialisation des politiques publiques. En effet, la référence à un territoire et non plus à une population ou à un groupe bien identifié induit le développement d’analyses plus globales et transversales, dépassant des logiques proprement sectorielles. Elle exige de transcender chacun des champs ministériels pour apporter des réponses plus globales aux besoins des populations. Dans le champ de la petite enfance ou de l’éducation par exemple, les politiques mises en œuvre par les collectivités locales sont souvent les seules permettant d’apporter des réponses prenant en compte les différents temps et lieux de vie de la population enfantine et de construire une réflexion sur la globalité de l’enfant, en apportant des réponses assurant une véritable continuité éducative. La proximité des populations ou des publics ciblés est, de ce fait, un avantage considérable pour définir judicieusement les formes d’action. De surcroît, la relation quotidienne aux administrés facilite le recensement des besoins et des attentes sociales.
13D’autre part, la référence à l’échelle locale est souvent associée à une plus grande efficacité dans la mise en œuvre des interventions et dans la coordination des acteurs territoriaux. Ce niveau d’échelle permet évidemment de mieux analyser les situations territoriales et de mobiliser les différents partenaires et acteurs locaux pour mettre en place des projets de développement cohérents. Ces partenariats, pour peu qu’ils soient bien construits, encouragent des rapprochements entre les différentes actions et dispositifs engagés sur le territoire, facilitent des formes de mutualisation des moyens développés et dynamisent les projets par la mobilisation collective autour d’une ambition commune. En ce sens, le niveau local est également propice au développement de nouvelles formes de participation et de concertation des différents acteurs. Il permet sans doute de répondre plus facilement aux exigences d’une participation réelle et plus importante des citoyens à la définition et à la mise en œuvre des politiques territoriales.
14Ces avantages apparents n’excluent pas des difficultés de mise en œuvre des politiques publiques à l’échelle locale. Les incohérences engendrées par des politiques descendantes, sur des champs de prérogatives cloisonnés, sont à la fois plus visibles mais aussi plus difficiles à dépasser. La complexité des découpages institutionnels et des modes de gestion administratifs rend délicat la concertation entre les acteurs. Cette situation crée de réels obstacles à la définition de politiques territoriales cohérentes. Dans le champ de la petite enfance, les exemples ne manquent pas pour illustrer cet état de fait. Les partenariats entre le conseil général, l’Éducation nationale et la Caisse des allocations familiales (CAF) existent bien au niveau départemental, mais sont très difficiles à organiser sur le territoire d’une commune, d’un canton ou d’une communauté de communes, car les institutions concernées n’ont ni la même implantation, ni le même cadre spatial de référence. Les territoires et leurs habitants sont souvent rattachés à des services dispersés d’un point de vue géographique. De plus, les acteurs locaux sont confrontés à des difficultés de coopération interinstitutionnelle, pour des motifs purement administratifs ou organisationnels. Ainsi, la cohérence revendiquée dans la définition des politiques en faveur de la petite enfance à l’échelle nationale se heurte à des difficultés de fonctionnement, qui s’expriment concrètement à l’échelle locale et freinent la mise en œuvre de politiques territoriales.
15Toutefois, dans le contexte de décentralisation administrative et politique à l’œuvre depuis le début des années quatre-vingt, les procédures contractuelles et territorialisées vont se développer assez rapidement, redéfinissant les relations entre les collectivités locales et l’État.
La généralisation des politiques contractuelles « Un territoire, un projet, un contrat » (Auroux, 1998)
16Le territoire devient alors central dans la mise en œuvre des politiques sociales et éducatives. La définition de politiques à l’échelle locale permet de proposer des réponses globales et transversales, calées sur les réalités sociales et territoriales. Les pouvoirs publics espèrent ainsi faire face à de nombreux problèmes sociaux, en les traitant dans leur multi-dimensionnalité et en contournant le cloisonnement institutionnel, pour résorber plus équitablement et plus efficacement les déséquilibres. Au cours des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, de nombreuses politiques s’inspirent de ces principes : politique de la ville, politique d’insertion professionnelle, politique éducative, politique du logement…
17Il est néanmoins possible de distinguer deux logiques différentes dans ce processus de territorialisation des interventions. La première relève du principe de discrimination positive et met en œuvre une forme de géographie prioritaire. Dans ce cas, l’action cible des territoires précis, dont les contours sont souvent délimités au regard de critères sociaux, différents selon la nature des problèmes à traiter (taux de chômage, retard scolaire, illettrisme). L’effort accordé à ces territoires est alors proportionnel aux difficultés repérées. C’est le cas spécifique, par exemple, des zones d’éducation prioritaire et des zones franches urbaines. La seconde est une logique plus incitative, visant des acteurs territoriaux (généralement des collectivités ou des associations) capables de définir un programme de développement cohérent et global. Dans ce cas, les difficultés sociales locales ne sont plus déterminantes, mais les actions territoriales seront accompagnées en fonction de la volonté des acteurs locaux et de leurs projets.
18Dans les deux cas, la définition d’un projet, seul capable de définir l’action de manière cohérente et de mettre en relation les différents acteurs potentiels, est au cœur des dispositifs. Le projet permet de cibler les objectifs d’intervention, en conformité avec les ambitions politiques nationales, et d’élaborer un programme d’action qui donnera lieu à une contractualisation entre les différents partenaires. Ces démarches se sont développées très rapidement, donnant naissance à un foisonnement de dispositifs. Ne pouvant être exhaustif en la matière, nous observerons plus précisément les domaines de la petite enfance et de l’éducation.
Le contrat enfance et le contrat éducatif local
19Dans le champ de la petite enfance, l’État s’est engagé dès le début des années quatre-vingt dans une démarche volontaire pour accroître le nombre de places d’accueil offertes aux familles. Cette décision répond à un grave déficit de services de garde, constaté sur l’ensemble du territoire national, et particulièrement visible dans les grandes agglomérations. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) entreprend alors un programme ambitieux, dont la finalité est d’inciter les collectivités locales et les autres partenaires à développer le réseau d’accueil. Pour atteindre ses objectifs, elle envisage deux dispositifs d’accompagnement spécifiques : le contrat-crèche et le contrat-enfance. Ils sont incitatifs dans la mesure où ils prennent en charge une partie des coûts liés à la création et au fonctionnement des structures. Ils exigent un engagement politique et financier de la part des municipalités (ou structures intercommunales), abondé par des aides publiques importantes. Les projets définissent, en fonction des caractéristiques sociales et territoriales, des objectifs quantitatifs et qualitatifs précis, soumis régulièrement à évaluation. Cette réciprocité de l’engagement entre la CNAF et les municipalités dépend de la volonté des acteurs prenant part au projet. Depuis leur lancement, les fonds publics investis dans ces dispositifs n’ont cessé d’augmenter.
20Dans le champ éducatif, les dispositifs se sont également multipliés pour combattre les inégalités scolaires, et développer les relations entre l’école et les partenaires éducatifs d’un même territoire. Aujourd’hui, les collectivités locales représentent les deux tiers de l’investissement public en matière de politique éducative. Les municipalités réalisent plus du tiers des investissements et les crédits de fonctionnement qu’elles consacrent à cette politique connaissent depuis une vingtaine d’années une progression importante (+ 188 % selon les données du ministère de la Jeunesse et des Sports). Les domaines concernés sont nombreux mais les plus célèbres sont les dispositifs prévus dans le cadre de l’Aménagement des rythmes de vie des enfants et des jeunes (ARVEJ) et les contrats éducatifs locaux, prévus pour réunir tous les partenaires à l’intérieur et à l’extérieur de l’école autour des collectivités locales, et promouvoir une politique éducative globale et concertée sur les territoires signataires (ministère de la Jeunesse, de l’Éducation nationale et de la Recherche, 2002).
21Toutes ces initiatives reposent sur une volonté politique incontournable de la part des acteurs territoriaux. Les financements publics qui y sont associés ne sont qu’incitatifs. Dès lors, comment relayer des objectifs politiques nationaux ambitieux et s’assurer d’une réelle cohésion nationale, si l’engagement des collectivités est inégal ? Les dispositifs contractuels ne risquent-ils pas de renforcer ou créer de nouvelles inégalités, d’autant que des paramètres politiques et économiques entrent indiscutablement en ligne de compte. Quels mécanismes de régulation peuvent entraver d’éventuels dérapages ?
DES FREINS À LA RÉDUCTION DES INÉGALITÉS TERRITORIALES
22Le développement, depuis une vingtaine d’années, de ces politiques contractuelles nous permet désormais d’en mesurer plus concrètement les effets. Les attitudes des acteurs locaux à l’égard de ces dispositifs territorialisés sont très variées et soumises à de nombreux facteurs, parmi lesquels reviennent fréquemment les sensibilités politiques des élus, les marges de manœuvre financières mais aussi les contextes territoriaux. Cette réalité peut engendrer des décalages entre les ambitions politiques nationales portées par le gouvernement et ses répercussions territoriales.
23Autrement dit, cette situation met-elle en péril la cohésion sociale à l’échelle nationale ? L’inégal investissement des collectivités locales n’est-il pas contradictoire avec les exigences d’une politique nationale harmonieuse et équitable ? Derrière le concept de cohésion sociale, se rangent plusieurs définitions et interprétations possibles qui rendent l’usage et la compréhension de cette expression très difficiles. La cohésion sociale renvoie en premier lieu aux individus, pour lesquels la réduction des inégalités doit permettre d’atteindre une plus grande justice sociale. Dans ce cas, les écarts de richesse et de revenu, les conditions d’emploi ou de logement ainsi que l’accès aux services sont des champs d’intervention privilégiés. Cependant, les inégalités territoriales peuvent accentuer les disparités sociales. C’est pourquoi les politiques dites de cohésion cherchent également à prendre en compte la diversité des territoires dans la mise en œuvre des actions. De ce point de vue, le plan de cohésion sociale mis en place par le gouvernement français en 2005 prévoit toute une série d’interventions visant à réduire les inégalités territoriales. Elles se traduisent à nouveau par des dispositifs territorialisés.
Des inégalités flagrantes dans le développement des dispositifs
24Les collectivités locales ne s’engagent pas toutes simultanément dans les programmes nationaux, malgré d’importantes incitations de la part des pouvoirs publics. La géographie des dispositifs contractuels présente de réelles disparités, notamment à l’échelle nationale. Les exemples des contrats soutenus par la CNAF et du contrat éducatif local sont particulièrement explicites.
Dans l’accès aux services destinés à la petite enfance
25Le contrat-crèche avait pour mission d’accompagner l’effort de développement des crèches, mais sans se substituer au financement des collectivités locales. Entre 1984 et 1990, 257 contrats ont été signés en France, ce qui a engendré une augmentation du nombre de places de 84 %. Les signataires étaient en majorité des communes de moins de 10 000 habitants (exactement 61,5 % des contrats), mais les plus petites municipalités (moins de 1 000 habitants) se sont assez peu engagées dans le dispositif, essentiellement en raison de l’investissement financier demandé. Créés en 1988, les contrats-enfance prennent le relais des contrats-crèches et ont pour objectif de promouvoir une politique d’action sociale globale et concertée au plan local en faveur des 0-5 ans, englobant tous les lieux d’accueil. Ce dispositif va séduire de nombreuses collectivités. Depuis leur mise en œuvre, 4 039 contrats ont été signés, ne concernant à ce jour que 38 % des communes françaises. Les petites municipalités se sont davantage investies, puisque 86 % des communes signataires ont moins de 10 000 habitants. Ceci est le résultat d’une circulaire de 1993 prévoyant un soutien plus fort envers le monde rural où les communes ne disposent que de faibles budgets qui limitent les initiatives en faveur des jeunes enfants.
26Le développement des contrats-crèches et des contrats-enfance a eu un double impact sur la configuration spatiale du réseau d’accueil à l’échelle nationale. Le contrat-crèche a renforcé la concentration des équipements sur les grandes agglomérations. Les départements les plus ruraux sont restés à l’écart de ce premier système contractuel. Le rôle de la capitale n’est pas étranger à ce mouvement de concentration, puisque Paris a créé à elle seule le quart des places supplémentaires. Ce premier constat souligne l’effet pervers de la politique nationale qui accentue les inégalités spatiales. L’engagement financier demandé aux collectivités signataires favorise le développement du parc d’accueil sur les grandes unités urbaines et, dans une moindre mesure, sur les villes moyennes, tandis que le milieu rural éprouve plus de difficultés à s’insérer dans le dispositif. Le contrat enfance change partiellement la donne (cf. figure 1). Solution plus souple pour les contractants, il permet aux espaces faiblement urbanisés et aux campagnes de s’insérer davantage dans le dispositif, par une série de mesures visant les communes de petite taille et encourageant notamment les projets intercommunaux. Ainsi, aucun département français n’échappe au dispositif. Toutefois, on retrouve quelques-unes des distorsions évoquées précédemment. Les départements les plus urbanisés restent logiquement ceux où l’on trouve une part importante de communes signataires. La région parisienne, le Nord-Pas-de-Calais, le couloir rhodanien, l’Alsace ainsi que certains départements accueillant une métropole régionale (Gironde, Loire Atlantique…) ressortent très distinctement. Toutefois, d’autres départements, pourtant marqués par une plus forte ruralité, se sont également mobilisés en faveur des contrats-enfance. La Manche, les Côtes-d’Armor, le Gers, et le Tarn affichent des valeurs tout aussi élevées que les premiers. En revanche, d’autres départements sont nettement moins engagés dans le développement des contrats, à l’Ouest du Bassin Parisien, en Champagne, en région Centre, dans quelques départements du Massif central et en Corse.
Figure 1 : Les contrats enfance en 2003

27Ainsi, les dispositifs nationaux n’ont corrigé qu’à la marge la forte concentration des services d’accueil, car ils n’ont pas agi directement sur les facteurs explicatifs des inégalités géographiques. Un rapport sur l’accueil des jeunes enfants (Leprince, 2002), soumis au Haut conseil à la population et à la famille en 2002, identifie clairement les raisons de telles disparités. « [Elles] tiennent au fait qu’aucune collectivité publique n’a la responsabilité de l’offre dans ses différentes composantes. […] On reste donc face à une atomisation des responsabilités sans obligation de résultat pour aucun des acteurs publics, qu’il s’agisse de l’État, des CAF, des conseils généraux ou des communes. Aucun acteur n’est comptable de l’inadéquation entre les besoins et l’offre des modes d’accueil. » La mise en place des dispositifs contractuels, et leur logique incitative, ne permettent pas de dépasser ces difficultés de fonctionnement. La loi famille de 1994 avait prévu la mise en place de schémas locaux des équipements et services d’accueil des jeunes enfants à l’échelle communale, pour assurer une meilleure coordination des écarts entre l’offre et les besoins des populations. Cette mesure s’est avérée insignifiante, et l’engagement dans les contrats-enfance est resté subordonné au bon vouloir des acteurs locaux. Tous ces éléments révèlent concrètement les insuffisances des politiques contractuelles dans la résorption des inégalités sociospatiales.
Dans les dispositifs éducatifs
28En ce qui concerne les contrats éducatifs locaux (CEL), les constats sont sensiblement identiques. Les chiffres disponibles au 1er janvier 2002 traduisent de réelles inégalités (cf. figure 2). 2 171 contrats ont été signés sur la France entière, concernant 6 556 communes et impliquant 13 675 établissements scolaires. Ces dispositifs ne touchent que 38 % de la population française et seulement 20 % des établissements. Si les trois quarts des communes signataires ont moins de 5 000 habitants, plus de 50 % des communes de 20 000 habitants sont engagées dans le dispositif. Ce sont une fois de plus les municipalités urbaines qui s’investissement plus facilement dans ces procédures contractuelles. Les communes de plus petite taille s’engagent souvent dans un contrat intercommunal, et les statistiques montrent même que plus la taille des communes diminue, plus l’intercommunalité augmente. L’objectif des petites communes, principalement les plus rurales d’entre elles, est d’atteindre à plusieurs une taille critique pour monter un projet viable et assurer les ressources nécessaires à sa mise en œuvre.
29Les données statistiques produites par le ministère de la Jeunesse et des Sports montrent également des distorsions importantes dans les budgets investis dans les CEL, allant de moins de 10 000 à plus de 150 000 euros. La taille de la commune contractante semble expliquer de tels écarts, avec un budget moyen de 44 500 euros pour une municipalité de moins de 2 000 habitants contre 464 000 euros pour celles ayant plus de 20 000 habitants. Dans le même ordre d’idées, les communes signent fréquemment plusieurs dispositifs contractuels pour accompagner leur politique enfance jeunesse au plan local. Les CEL coexistent fréquemment avec d’autres dispositifs, notamment les contrats développés par la CNAF (contrats enfance, temps libre). Le nombre de ces autres contrats augmente avec la taille de la commune, et l’empilement des dispositifs concerne fréquemment les communes de plus de 20 000 habitants.
Figure 2 : Communes françaises en Contrat éducatif local en 2002

30La politique incitative des dispositifs contractuels est finalement assez injuste car elle présente des formes concrètes d’inégalité. C’est à la fois le reflet de l’inégale volonté politique au plan local, s’appuyant sur des motifs idéologiques, sur des objectifs de développement très disparates d’une municipalité à l’autre, mais aussi sur les écarts importants en ce qui concerne les moyens budgétaires de la collectivité locale. Les communes qui ont les moyens pourraient s’offrir une politique sociale et éducative de qualité tandis que les autres non ! Cela interroge inévitablement sur l’autonomie encore plus grande des collectivités locales et territoriales dans le domaine social et éducatif.
Des facteurs limitants
31Deux registres peuvent être distingués dans les freins au développement des dispositifs territorialisés au plan local, engendrant au final des inégalités spatiales importantes : celui de la volonté politique locale et celui des arbitrages politiques des élus.
L’inégale implication des municipalités
32Les attitudes des municipalités à l’égard de la petite enfance sont très variées, et soumises à de nombreux facteurs. Une étude du CREDOC (Hatchuel, 1989) repère en effet plusieurs profils communaux. Elle identifie d’abord des communes conservatrices, qui se caractérisent par un retard considérable en terme d’équipements. Celui-ci est souvent lié à des conceptions passéistes du fonctionnement de la société, de la part des dirigeants municipaux. Ils considèrent généralement le travail féminin comme incompatible avec la charge éducative des mères de famille et sont réticents au développement de services d’accueil pour les très jeunes enfants. Le deuxième cas de figure regroupe des communes ayant été confrontées rapidement à l’activité féminine (zones urbaines fortement industrialisées et tertiarisées), et dont le niveau d’équipement est correct. Les élus estiment que le travail féminin est un phénomène incontournable et soutiennent plus volontiers une politique de conciliation entre vie professionnelle et vie familiale. Ils s’investissent activement dans le développement du parc d’accueil. Enfin, l’étude signale des communes frileuses, qui ne souhaitent pas prendre en charge un secteur souvent déficitaire pour le budget municipal, au profit d’autres postes (troisième âge par exemple) souvent plus rentables d’un point de vue électoral. C’est souvent le cas de communes rurales, où la part des plus de 60 ans est importante dans la population totale.
33Les sensibilités politiques des équipes municipales sont évidemment très influentes sur les orientations prises en terme d’accompagnement social des familles. Il est courant de distinguer plusieurs doctrines à ce sujet, au sein de la classe politique française, s’articulant autour du traditionnel clivage droite-gauche. Certains chercheurs, dans leurs travaux sur les politiques familiales (Commaille, Martin, 1998), identifient communément deux grandes stratégies à droite, en dissociant les défenseurs de l’institution familiale dans le respect des traditions, et ceux qui considèrent la famille comme une cellule fondamentale, mais qu’il faut accompagner au regard de l’évolution des mœurs et de la réalité sociale. Ces conceptions se différencient des positions rassemblant les partis de gauche. Ceux-ci défendent au contraire une certaine neutralité à l’égard de la sphère familiale, et proposent de la soutenir collectivement au nom de la solidarité sociale. Ces grandes idéologies politiques se conjuguent évidemment à la diversité des cultures régionales, à l’échelle de la France entière, où les valeurs et modèles familiaux influencent fortement les discours politiques sur la place et le rôle des femmes, notamment en ce qui concerne la prise en charge des tâches domestiques et de l’éducation des jeunes enfants, et la promotion d’une plus grande égalité des sexes face aux partages des responsabilités parentales et éducatives. Par exemple, malgré une évolution sociale et culturelle importante de leurs administrés depuis plusieurs décennies, les élus ruraux paraissent encore plus résistants que les autres aux évolutions sociologiques contemporaines, et moins enclins à développer des politiques en faveur des jeunes enfants et de leurs familles. Dans un même ordre d’idées, l’attachement à un modèle d’organisation familiale traditionnel dans certaines régions du Sud de la France peut engendrer des discours politiques assez radicaux sur l’insertion professionnelle des femmes et la nécessité de développer des services de garde. Ces choix idéologiques ont des répercussions évidentes sur les programmes politiques locaux. Une étude très précise réalisée sur le département d’Ille-et-Vilaine en 1998, montre concrètement de telles distorsions (David, 1999).
34Dans ce département, les municipalités politiquement proches des valeurs progressistes de gauche s’investissent plus fréquemment dans des programmes de développement de l’accueil des jeunes enfants, fondés sur des principes de solidarité entre les individus. Les choix se portent davantage sur des équipements collectifs gérés directement par la commune, ou en partenariat avec un autre organisme public (CAF). En revanche, les équipes municipales plus conservatrices, proches des partis de droite, ont des positions différentes. Elles considèrent globalement que les affaires familiales relèvent essentiellement de la responsabilité individuelle et que les familles doivent s’organiser pour assurer au mieux l’éducation des enfants. À côté de la gestion directe d’équipements, elles soutiennent conjointement l’initiative privée. La gestion publique y est moins importante que dans le premier cas.
35Au-delà de ces grands courants de la classe politique française, qui se sont d’ailleurs exprimés très vivement lors du débat électoral relatif aux élections présidentielles françaises de 2002, il reste une multitude de facteurs locaux plus complexes, qui dépassent largement ces clivages dans la mise en œuvre des politiques locales.
Le poids des contraintes économiques
36Les éléments économiques interviennent évidemment dans les arbitrages politiques locaux. Nous avons pu le vérifier en menant une enquête avec plusieurs responsables municipaux, en 2002, davantage centrée sur les politiques en faveur de l’accueil des jeunes enfants (David, 2002). Les élus rappellent régulièrement leur responsabilité vis-à-vis des citoyens dans la gestion de l’argent public et soulignent fréquemment leur impossibilité de répondre à l’ensemble des besoins sociaux. En effet, la question des coûts des différents services est régulièrement posée, quelles que soient d’ailleurs la taille de la commune et ses possibilités budgétaires. Les différents modes d’accueil collectifs ont des coûts très élevés, à l’investissement comme au fonctionnement. Ces coûts peuvent parfois freiner certains élus dans le développement de services. Par exemple, certains élus de communes périurbaines et rurales refusent très clairement de s’engager dans l’ouverture d’une crèche collective, aux seuls motifs des coûts de fonctionnement qu’elle génère.
37S’il y a unanimité sur l’importance des coûts générés par la mise en œuvre d’une politique en faveur des jeunes enfants, et s’il y a accord sur l’opportunité et l’efficacité des dispositifs institutionnels, il est possible de repérer différentes stratégies pour aborder les questions financières. Certains élus, majoritairement urbains et périurbains, affirment que les considérations économiques n’interviennent que dans un second temps, après avoir choisi de répondre au besoin local motivant le projet. Les objectifs politiques affichés sont souvent la recherche d’une meilleure réponse aux besoins sociaux exprimés sur la commune, le souci de satisfaire tous les enfants, indépendamment des coûts engagés. Le montage financier impliquera des choix au sein du conseil municipal qui, à défaut de remettre en cause l’ensemble du projet, peuvent engendrer une programmation différente et le recours à l’emprunt pour en financer la globalité. Il va de soi que l’équilibre budgétaire général de la commune reste un souci majeur. D’autres élus optent pour une stratégie totalement différente. Les coûts prévalent au choix des équipements en amont du projet. C’est le cas plus fréquent de communes rurales et périurbaines qui s’interdisent toute réflexion autour d’un projet de crèche. Les moyens conditionnent donc l’ambition du programme politique, et les investissements municipaux calés sur la totalité de la mandature ne sauraient être modifiés. Dans ce cas, l’aide à l’initiative privée ou associative est une solution intermédiaire s’appuyant sur les assistantes maternelles indépendantes ou les structures parentales. Enfin, il est possible d’isoler quelques cas particuliers, où les municipalités fonctionnent à moyens constants. Ce choix freine évidemment les initiatives.
CONCLUSION
38Peut-on dire, à la lumière des pratiques concernant le champ de l’action sociale et éducative, que les politiques territorialisées ne garantissent pas une réelle cohésion à l’échelle nationale ? Plusieurs éléments de réponse ressortent concrètement de cette analyse.
39Les dispositifs contractuels développés au plan national n’ont pas totalement corrigé les déséquilibres dans l’accès aux services sociaux et éducatifs. Les écarts entre communes urbaines, périurbaines et rurales sont importants, à la fois sur le plan quantitatif et d’un point de vue qualitatif. La taille des communes explique pour une grande part l’ambition des politiques développées au plan local et l’ampleur des moyens qui y sont investis.
40La définition de politiques à l’échelle locale présente un certain nombre d’avantages. Elle permet d’adapter les programmes de développement aux besoins exprimés par les populations, en tenant compte des caractéristiques sociales et des contextes territoriaux. La mobilisation des différents partenaires autour de projets de développement concertés permet de dépasser le cloisonnement institutionnel et de mobiliser les moyens nécessaires à sa mise en œuvre. Les élus locaux ont fait des efforts considérables en la matière depuis les lois de décentralisation. Toutefois, les difficultés de mise en œuvre et les disparités de traitement, d’un lieu à l’autre du territoire national, créent un risque réel de développement des inégalités, selon les volontés politiques et les richesses des collectivités. Tout cela rend concrètement très difficile l’articulation des enjeux locaux et de la politique nationale.
41Si l’initiative locale constitue aujourd’hui un élément incontournable dans la mise en œuvre des politiques sociales et éducatives, le renforcement de la décentralisation ne doit pas occulter une définition claire et précise du rôle de l’État. Force est de constater que les municipalités, les conseils régionaux et généraux portent à bout de bras des politiques très coûteuses. Ce désengagement progressif de l’État peut accentuer les inégalités dans l’accès aux services sociaux et éducatifs. Cette réalité impose une réflexion rapide sur le rôle de régulation de l’État pour éviter que les divergences idéologiques et politiques d’une part, et que les contextes territoriaux de l’autre, n’influencent les politiques sociales et éducatives développées à l’échelle locale. Le niveau national, au-delà de sa mission de contrôle et de régulation, doit permettre de soutenir les initiatives locales tout en assurant des rééquilibrages à l’échelle nationale.
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Territoires en action et dans l'action
Ce livre est cité par
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- Fournier, Jean-Marc. Bonny, Yves. (2017) L’espace en partage. DOI: 10.4000/books.pur.141863
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Ce chapitre est cité par
- Le Goff, Erwan. (2012) Innovations politiques locales, régulation de l'État et disparités territoriales. Un regard historique sur les politiques locales de santé dans les villes françaises (1879-2010). Revue française des affaires sociales. DOI: 10.3917/rfas.114.0158
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