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    Plan détaillé Texte intégral LA RÉNOVATION DES LOGEMENTS SOCIAUX EN ANGLETERRE LA RÉNOVATION DES LOGEMENTS SOCIAUX À LONDRES ET BIRMINGHAM CONCLUSION Notes de bas de page Auteurs

    Territoires en action et dans l'action

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    Comment concilier les impératifs aux échelles nationale, locale, de quartier. Ambiguïtés et contradictions des politiques de rénovation des logements sociaux dans les grands ensembles à Londres et Birmingham (Angleterre)

    Stephen Hall et Emmanuèle Cunningham-Sabot

    p. 171-190

    Texte intégral LA RÉNOVATION DES LOGEMENTS SOCIAUX EN ANGLETERRE LA RÉNOVATION DES LOGEMENTS SOCIAUX À LONDRES ET BIRMINGHAM Tower Hamlets Housing Action Trust, Londres Poplar Housing and Regeneration Community Association, Londres Optima Community Association, les grands ensembles centraux, Birmingham Community Based Housing Organization, Hodge Hill, Birmingham CONCLUSION Notes de bas de page Auteurs

    Texte intégral

    1Note portant sur l’auteur1

    2Comme de nombreux pays européens, le Royaume-Uni a connu après la Seconde Guerre mondiale un développement accéléré de vastes grands ensembles périphériques (Murie et al., 2003). Cette période de prospérité économique sans précédent se caractérise par un « État Providence » fondé sur les principes économiques keynésiens. C’est à cette époque que le Premier ministre Harold MacMillan (1957-1963) a fait sa célèbre déclaration selon laquelle la population britannique n’avait jamais eu « la vie aussi facile ». En matière de logement, l’application du design urbain moderne du style Le Corbusier, ainsi que les techniques de production de masse, étaient censées mettre un terme à la pénurie de logements et aux taudis des centres-villes. Ces nouveaux grands ensembles incarnent typiquement l’environnement « fordiste-moderniste » de l’époque.

    3Cependant, au milieu des années soixante-dix, ce paradigme fordiste-moderniste a été ébranlé par le déclin de la croissance économique (Lash et Urry, 1987), provoquant une désindustrialisation massive et des niveaux de chômage jamais atteints depuis l’entre-deux-guerres (Massey et Meegan, 1982). La crise économique a ébranlé beaucoup de gouvernements européens dans leur croyance en la capacité des politiques keynésiennes à produire une croissance économique durable. Le changement a été peut-être encore plus significatif dans les pays anglo-saxons au point que les gouvernements conservateurs néo-libéraux du Royaume-Uni (1979-1993) sont devenus l’incarnation de ce changement drastique. Ce dernier a aussi influencé la politique de la « Troisième Voie » (« Third Way ») du gouvernement travailliste de Tony Blair, élu en 1997 (Hall, 2003).

    4Vers la fin des années soixante-dix, la plupart des présupposés politiques, économiques et sociaux qui sous-tendaient le développement et la gestion des grands ensembles ont perdu de leur pertinence. Comme partout ailleurs en Europe, la crise économique et ses conséquences sociales ont rapidement changé l’image de ces grands ensembles, passant d’un habitat à la pointe de « l’état de l’art » en la matière à celle de lieux concentrant bâtis décrépis, taux de chômage élevé, pauvreté et comportements anti-sociaux (Murie et al., 2003).

    5Au Royaume-Uni, les politiques gouvernementales ont une responsabilité plus importante que partout ailleurs en Europe dans le déclin de ces grands ensembles (Murie et al., 2003). La reconstruction d’après-guerre avait donné la priorité à la construction de logements municipaux dans les grands ensembles. Mais, à partir de 1979, les gouvernements ont cherché, par la privatisation, à substituer une offre de marché privé à l’offre de services publics existante (Cochrane, 1993). En matière de logement, par exemple, les locataires des logements municipaux se sont vu offrir des réductions particulièrement attractives pour le rachat de leur logement par le biais de l’initiative « Droit d’acheter » (« Right to Buy »). Cette mesure a eu un effet négatif sur la composition sociale de la clientèle de base, la répartition spatiale et la diversité du parc de logements municipaux. Elle a facilité l’acquisition des meilleurs logements, dans les quartiers les plus attractifs, par les locataires les moins défavorisés (Hall et al., 2003).

    6Ces grands ensembles ont connu, comme dans le reste de l’Europe, divers programmes de rénovation. En 1997, le nouveau gouvernement travailliste avait évalué que 7 milliards de livres sterling avaient été injectés en 1981 par le gouvernement conservateur dans le cadre du Priority Estate Project (PEP – Programme grands ensembles prioritaires). Cependant, en dépit de cet investissement, il restait encore plus de 1 300 grands ensembles défavorisés sur le territoire national et seulement un quart avait bénéficié de ce programme (SEU, 1998).

    7En Angleterre, les politiques de rénovation des grands ensembles sont d’habitude définies et financées par le gouvernement central, mais leur mise en œuvre se fait localement. L’objet de cet article est de démontrer que cette politique n’a pas abordé les questions fondamentales. L’objectif premier de la rénovation n’a pas vraiment été pris en considération, pas plus que la question de savoir quels seront les bénéficiaires de ces mesures. Quatre hypothèses, non exclusives l’une de l’autre, peuvent être formulées :

    • L’objectif de la rénovation est d’améliorer la qualité de vie et les chances de réussite des résidents actuels dans le quartier.
    • L’objectif de la rénovation est de sécuriser l’avenir du quartier pour ses occupants potentiels.
    • L’objectif de la rénovation est de sauvegarder les investissements existants (logements, écoles…) des services de l’État et d’en réduire les coûts de gestion (de police par exemple) dans les quartiers en déclin.
    • L’objectif de la rénovation est de servir largement les aspirations idéologiques et politiques du gouvernement central et/ou municipal.

    8L’incapacité à faire face à ces questions a conduit à définir des politiques de rénovation qui ne prennent pas suffisamment en compte les contextes locaux très spécifiques et leurs dynamiques et a donc abouti à des résultats non durables, et, qui plus est, pervers. Cet article examine ces questions en se basant sur quatre programmes récents de rénovation de grands ensembles. Deux études de cas, Tower Hamlets Housing Action Trust (Entreprise d’action pour les logements de Tower Hamlets) et Poplar Housing and Regeneration Community Association (Association de quartier pour le logement et la rénovation de Poplar) sont situés à Tower Hamlets, l’un des 32 arrondissements de Londres. Tower Hamlets se trouve immédiatement à l’est du centre de Londres. L’arrondissement est représentatif des contradictions de l’économie de la « ville-monde » londonienne avec ses concentrations de problèmes socio-économiques limitrophes du quartier d’affaire international des Docklands. L’index gouvernemental des espaces de pauvreté (multiple deprivation) (2004) cite Tower Hamlets comme le pire arrondissement parmi les 376 recensés en Angleterre. Il possède aussi une des proportions les plus élevées de résidents de diverses minorités ethniques (48,6 % comparé à la moyenne nationale de 9,1 %). Deux autres études de cas, Optima Community Association (Association de quartier Optima) et Hodge Hill Community Based Housing Organisation (Organisation pour le logement du quartier de Hodge Hill), sont situées à Birmingham, deuxième ville la plus importante du Royaume-Uni. Birmingham, au centre de l’Angleterre, est la seconde ville du pays, avec une population d’environ un million d’habitants (2001). C’est une ville industrielle qui, avec le Black Country (le Pays noir) avoisinant, concentre l’essentiel de l’industrie mécanique du Royaume-Uni. Birmingham fut une ville prospère jusque dans les années soixante-dix et, de fait, une ville d’immigration. En 2001, près de 29,6 % de la population était issue de minorités ethniques. Dans les trois dernières décennies, la région a subi une réduction significative de son emprise industrielle, ayant pour conséquence l’apparition de problèmes sociaux de toutes natures. Birmingham, dans la liste de l’index des espaces de pauvreté multidimensionnelle (2004) se situe à la quinzième place. Le point commun de ces programmes est le transfert proposé ou réel du parc des logements d’une gestion municipale (l’arrondissement de Tower Hamlets à Londres et la municipalité de Birmingham) à de nouvelles associations2 de logements ou à des agences gouvernementales.

    9L’article se scinde en trois parties :

    • Un bref historique de la politique de rénovation des logements sociaux en Angleterre, en particulier l’analyse des pratiques récentes de transfert de parcs.
    • Un bilan des programmes de rénovation mis en œuvre dans chacun des quatre cas étudiés.
    • Des observations finales faisant état de la façon dont ces études de cas illustrent les ambiguïtés et les contradictions de la politique de rénovation des logements sociaux en Angleterre.

    LA RÉNOVATION DES LOGEMENTS SOCIAUX EN ANGLETERRE

    10L’histoire de la politique de rénovation des logements sociaux en Angleterre durant ces deux dernières décennies peut être appréhendée comme « un processus d’apprentissage ». Une approche différente a insisté sur la nécessité d’adopter une vision « holistique » de la rénovation, en cherchant à concilier tant les objectifs concernant le bâti que les objectifs économiques et sociaux, mais aussi une procédure inclusive dans lesquelles les opinions de tous les acteurs (y compris les résidents) sont prises en compte.

    11Dans les années quatre-vingt, la rénovation des logements sociaux a été dominée par une approche purement physique. Des programmes tels que Estate Action (Action grands ensembles – EA, Pinto, 1993) et Design Improved Control Experiment (Expérience de contrôle de l’amélioration du design – DICE, Coleman, 1985) ont privilégié l’investissement dans l’environnement bâti.

    12Dans les années quatre-vingt-dix, le gouvernement a prôné une approche plus holistique (Hall et Mawson, 1999). La rénovation des logements sociaux a été intégrée à des politiques typiques par zones, telles que City Challenge (Défi pour la ville – Oatley, 1998) et la Single Regeneration Budget (Budget de rénovation unique – SRB, Hall, 2000) qui abordaient le développement économique, l’emploi, les besoins des minorités ethniques, la criminalité, les questions environnementales, et les infrastructures de quartier en même temps que les problèmes de logement.

    13Au milieu des années quatre-vingt-dix, les débats médiatiques et gouvernementaux se sont concentrés sur les problèmes des « quartiers les plus difficiles » (« worst neighbourhoods ») (par exemple : les voleurs de voitures, les familles monoparentales). La National Strategy for Neighbourhood Renewal (Stratégie nationale pour le renouveau des quartiers) du gouvernement travailliste a été lancée en 2001 pour répondre à ces pressions médiatiques et politiques et cherche à traiter les problèmes liés à l’emploi, au logement, à l’éducation, à la santé, à la criminalité, par le biais de meilleurs aménagements et la mise à disposition de services publics (Hall, 2003), poursuivant ainsi la politique traditionnelle des réalisations typiques par zones.

    14À partir du milieu des années quatre-vingt-dix, parallèlement, l’accent a été mis sur la rénovation des logements sociaux, orientée sur le transfert du parc de logements municipaux à des associations pour le logement (et d’autres organisations) par le biais de programmes tels que Housing Action Trusts (HATs – Entreprises d’action pour le logement), Large Scale Voluntary Transfer (Transfert volontaire à grande échelle – LSVT) et l’Estate Renewal Challenge Fund (Fond Défi pour la rénovation des grands ensembles – ERCF). Ces programmes ont permis d’obtenir davantage de financements privés en faveur de la rénovation des logements sociaux (les associations pour le logement ne sont pas soumises aux mêmes contraintes que les autorités locales en matière d’emprunts) et de prendre des mesures spécifiques pour faire face aux besoins économiques et sociaux (HACAS Chapman Hendy, 2002).

    15Le gouvernement conservateur fut un actif supporter du transfert de parcs de logements pour réaliser son objectif idéologique de « dé-municipalisation » des logements sociaux (Malpass, 2001) et celui, plus pragmatique, d’augmentation de la part des investissements privés. Les lois sur le logement de 1985 et 1988 ont permis aux autorités locales de vendre leurs parcs par le biais du LSVT et d’utiliser le capital reçu pour investir dans l’amélioration de l’habitat (NAO, 2003). Dans certains grands ensembles, les transferts de parc de logements ont été encouragés par le biais des HATs (depuis 1988) et de l’ERCF (depuis 1995).

    16Le modèle HAT a été mis en place dans la loi sur le logement de 1988. Après le transfert, les HATs, agences quasi autonomes mais rendant des comptes au gouvernement central, assument la responsabilité et la gestion de la rénovation. Initialement, le gouvernement central devait sélectionner les grands ensembles et leur imposer les HATs. Cependant, devant l’échec des propositions initiales (1988) établissant les HATs, du fait des suspicions des locataires voyant ces HATs comme un pas vers la « privatisation » du parc municipal (Tiesdell, 2001), la législation fut amendée pour permettre aux comités de locataires de sanctionner le transfert initial et de décider du choix des propriétaires post-HAT (ibid.). Six HATs ont été désignés en février 1992. Ils reçurent un financement à vie du gouvernement atteignant un montant supérieur à 260 millions de livres sterling (Tiesdell, 2001), soit beaucoup plus qu’il n’est habituellement accordé pour des projets de rénovation en Angleterre. Cela a permis la réalisation de programmes substantiels de démolition et de reconstruction de nouveaux logements caractérisés par des niveaux de prestations au-dessus de la moyenne et la consultation intensive des locataires actuels (Evans et Long, 2000 ; Tiesdell, 2001). Les HATs se sont révélé finalement être des outils de rénovation excessivement dispendieux avec un investissement par logement de 65000 livres sterling, à comparer aux 11000 livres pour l’ERCF (Tiesdell, 2001).

    17Jusqu’en 1998, seulement deux transferts LSVT, soit 2 900 logements sur les 260 000 transférés à cette date, étaient situés dans des zones urbaines défavorisées (Nevin, 1999). Le parc dégradé dans ces quartiers n’aurait pas généré un retour sur capital suffisant pour effacer les créances à recouvrer et financer de futurs investissements. La majorité (90 %) des transferts initiaux est donc auto-financée, et était située dans des zones prospères du Sud de l’Angleterre (NAO, 2003). En réponse à ce problème, le gouvernement a introduit l’ERCF qui fournit une dotation pour couvrir la valeur négative des parcs de logement et encourage ainsi les transferts dans les zones défavorisées.

    18Le transfert est devenu un élément important de la politique « Normes pour logements décents3 » (Decent Homes Standard) du gouvernement travailliste (NAO, 2003). Le gouvernement a dissolu l’ERCF et transféré son capital à un Programme d’Investissement Logements (Housing Investment Programme, HIP) qui doit assurer le transfert de plus de 200 000 logements par an (Murie et Nevin 2001), sous la surveillance des comités de locataires pouvant sanctionner ce transfert. Les autorités municipales, par le biais des HIP, peuvent chercher des financements supplémentaires pour leur parc de logements, mais le gouvernement exige qu’en réalisant cela les autorités locales séparent bien d’un côté leur stratégie en matière de logements sociaux et de l’autre, la responsabilité de la gestion de ces logements.

    19Jusqu’en 2003, les accords de transfert ont concerné 740 000 logements, soit 18 % du parc municipal (NAO, 2003). Le National Audit Office (l’Office d’audit national) estime que les transferts ont collecté 11,6 milliards de livres de financements privés, et cela dans un contexte de retard de paiements estimé nationalement à 19 milliards de livres (ibid.).

    LA RÉNOVATION DES LOGEMENTS SOCIAUX À LONDRES ET BIRMINGHAM

    Tower Hamlets Housing Action Trust, Londres

    20Tower Hamlets Housing Action Trust (Entreprise d’action pour le logement de Tower Hamlets – THHAT) a fonctionné, avec la création d’un comité de locataires en 1993, dans trois grandes cités, autrefois propriétés du London Borough of Tower Hamlets (Arrondissement londonien de Tower Hamlets – LBTH) au sein du quartier de Bow.

    21LBTH a cherché à ce qu’un HAT soit formé pour remédier aux conditions de logement vétustes qui prévalaient au début des années quatre-vingt-dix. L’état du parc était alors incontestablement le plus piteux du quartier de Bow dans son ensemble. Il existait d’autres parcs de logements sociaux, de construction plus récente et en meilleur état, mais pas entièrement situés dans Tower Hamlets. LBTH avait précédemment sollicité la formation d’un HAT à Stepney (à l’ouest de l’arrondissement), initiative qui avait été rejetée par le comité des locataires. Un HAT fut formé à Bow grâce à un fort soutien local, spécialement parmi les personnes âgées de race blanche, votant pour les Liberal Democrats (libéraux démocrates), le parti majoritaire d’alors dans le LBTH.

    22Dans la pratique, les efforts du THHAT ont été concentrés sur le programme de rénovation de l’habitat. Le HAT entreprend aussi un travail de développement économique et social à travers sa filiale, Bow People’s Trust (Entreprise pour la population de Bow), une entreprise pour le développement du quartier4 créée en 1998 et à laquelle le THHAT a accordé une aide de 4,4 millions de livres sterling. Cependant, le programme de rénovation, concentré sur le logement, représente 80 % du budget total.

    23Le plan d’ensemble du HAT décrit la composante logement du programme comme un « nouveau départ » avec pour objectifs : la démolition de tout le parc de logements existants (1 500 logements, surtout des tours construites dans les années soixante) à l’exception d’une tour comprenant 130 appartements, d’un projet de foyer-résidence de 30 appartements avec neuf habitations déjà existantes ; la construction de 1 097 nouvelles habitations (dont 49 % en maisons avec jardins) ; l’amélioration des logements existants ; la construction de 60 logements supplémentaires développés en partenariat mixte avec le secteur privé. Les grands ensembles de Bow, depuis la mise en place du HAT, ont été exclus du Common Housing Register5 (Registre des logements communaux, CHR) du LBTH. Cela signifie que le HAT refuse d’attribuer un logement aux ménages désignés par le LBTH.

    24En 1995, le HAT a estimé le coût total de son programme de développement à 175 millions de livres sterling. Or, en 1996, le gouvernement a fixé sa subvention totale et définitive à 123 millions de livres sterling. Pour combler la différence, le HAT est entré en partenariat avec la Circle 33 Housing Association (l’Association de logement du cercle 33) et a créé conjointement la Old Ford Housing (une « filiale » de Circle 33) pour réaliser le reste du programme de rénovation du bâti et gérer le nouveau parc.

    25La réalisation du programme de rénovation de HAT a été conduite en étroite consultation avec les résidents locaux. La création initiale du HAT a été soumise pour ratification au comité des locataires au printemps 1993. Sur les 76 % des locataires présents, 65 % ont voté pour la création d’un HAT. Les résidents ont aussi le droit de choisir leur propriétaire après la cessation d’activité du HAT. L’organisme stratégique-clé en matière de prise de décision est le conseil d’administration du HAT. Il comprend douze membres dont trois sont des résidents élus (les autres sont des membres nommés par LBTH ainsi que des membres indépendants appartenant à l’éducation, la vie économique et religieuse locale). Chacune des quatre sous-commissions thématiques (gestion des logements, construction, communauté et développement économique, finance et administration) comprend une minorité significative de représentants des résidents élus. Les locataires sont particulièrement impliqués dans les phases initiales du programme. Les méthodes de consultation comprennent : des consultations avec des architectes, des sessions de « Planning for Real6 » (planification en réel), des visites organisées en bus de programmes de logements existants, des lettres d’informations et des cahiers de commentaires dans les bureaux de quartier. Les résidents ont été impliqués dans le choix de la disposition intérieure de leur logement (y compris les installations et équipements et les choix de couleurs dans les cuisines et salles de bain) et l’apparence extérieure de l’habitat, y compris le dessin de la voirie. En avril 2000, un nouveau forum, TML, qui représente les locataires de trois grands ensembles, a été créé. Cependant, il s’est montré moins actif que prévu, peut-être parce que les conditions de logement désastreuses ont été le moteur de la rénovation et que les demandes immédiates de logement ont été satisfaites.

    26La combinaison du très important budget du HAT, de son isolement par rapport aux changements sur le marché plus large des logements, ainsi que cette procédure de consultations intensives avec les résidents actuels, a produit des améliorations considérables pour les habitants des trois grands ensembles. Le HAT a été capable de fournir des nouveaux logements avec des prestations supérieures à celles qui auraient été réalisées avec des outils classiques de financement de logements. La politique locale d’attribution de logements du HAT est aussi plus généreuse qu’ailleurs (par exemple, tous les jeunes adultes de seize ans et plus ont droit à une chambre avec un grand lit). Le HAT a appliqué une politique généreuse vis-à-vis des « familles cachées » (en particulier de leurs enfants) au sein de la population de résidents actuels. Il n’est donc pas surprenant que l’enquête la plus récente du HAT sur la qualité de vie indique un degré élevé de satisfaction concernant le parc de logements nouvellement construit (60 % ou plus de réponses), en particulier en ce qui concerne le nombre et la surface des pièces, la politique de recrutement des résidents et la qualité du travail effectué.

    27Les objectifs du programme HAT, en général, et de celui du THHAT en particulier, sont sans ambiguïté et atypiques dans le contexte anglais de rénovation des logements sociaux. Au plan national, le modèle sert en partie la dé-municipalisation du logement social et, localement, certains politiciens l’ont exploité au bénéfice de groupes « de clients » clairement définis. On peut donc débattre du fait que les résidents actuels des grands ensembles dépendant du THHAT ont mené une existence privilégiée au cours de la décennie passée, en particulier du fait que la municipalité était la plus pauvre d’Angleterre. Ils ont bénéficié d’un programme de rénovation particulièrement bien financé donnant lieu à la construction de nouveaux logements bâtis selon leurs spécifications (jusque dans certaines limites). De plus, la désignation du HAT a effectivement exclu la possibilité de loger davantage de locataires difficiles et a permis une politique ouverte de logement aux enfants des locataires existants. Cependant, d’importantes questions concernant la durabilité d’une telle approche apparaissent, et pas seulement à cause du coût. La désignation du programme HAT a « bloqué » temporairement les grands ensembles de Bow. La rénovation physique impressionnante n’a pas été accompagnée de renouveau social. Plus important encore, ces grands ensembles ont été effectivement « isolés » des changements démographiques significatifs intervenus à Tower Hamlets pendant la durée du HAT. En 2004, les cités devraient être réabsorbées dans le registre des logements communaux du LBTH. Cela pourrait être un véritable défi en termes d’afflux de nouveaux résidents qui pourraient être différents de la population actuelle, en particulier en ce qui concerne l’âge (dans les lotissements de Bow, selon le recensement de 2001, 16,6 % des résidents ont plus de 60 ans comparé à 12,6 % pour l’ensemble de Tower Hamlets), l’origine ethnique (dans les lotissements de Bow, 31,6 % des résidents sont d’origines ethniques minoritaires comparé à 48,6 % pour l’ensemble de Tower Hamlets).

    Poplar Housing and Regeneration Community Association, Londres

    28Poplar Housing and Regeneration Community Association (Poplar HARCA) a été la première association pour le logement à être mise en place avec le ERCF. Sept grands ensembles autrefois gérés par LBTH à Poplar (un quartier juste au sud de Bow), comprenant 6 360 logements construits entre les années trente et les années soixante, ont été transférés à Poplar HARCA (PH) à la suite de votes en 1997 et 2001.

    29PH a été créé par LBTH en tant que partie du programme ERCF. Les grands ensembles sont restés dans le registre des logements communaux. À la différence de THHAT, PH accepte les ménages à qui LBTH a attribué un logement.

    30LBTH avait précédemment réussi à collecter des financements EA, DICE et SRB pour l’amélioration des grands ensembles mais les besoins excédaient les ressources locales. Le parc de logement initial a atteint une valeur négative de 53 millions de livres sterling qui a été renflouée par une dotation ERCF de 54 millions de livres à laquelle se sont ajoutés des emprunts contractés par PH auprès de Abbey National et de BNP Paribas pour un montant de 91 millions de livres sterling.

    31Cependant, le problème-clé au moment de la désignation de HARCA n’était pas tant les conditions physiques du parc de logements que sa « gestion » (c’est-à-dire les problèmes de dépendance à l’égard des allocations et de comportements incivils). La décision de désigner HARCA dans ces grands ensembles a été influencée par la nécessité de multiplier le nombre de logements qui pouvaient être améliorés avec les subventions de ERCF. Quelques grands ensembles de la zone connaissant des problèmes structurels plus sérieux ont été précisément exclus du programme. Le problème clé est l’accessibilité. Les grands ensembles sont isolés physiquement du reste de Londres par des artères de communication majeures, des lignes de voies ferrées et la rivière Lea.

    32Le programme de rénovation des logements a été achevé en 2002 et tout le parc est maintenant classé dans la catégorie logements décents. Environ 10 % du parc d’origine a été démoli et remplacé par 500 nouveaux logements. Le reste a été remis à neuf, lui redonnant une durée de vie de trente à cinquante ans. Des logements nouvellement construits (237) ont remplacé les larges blocs d’un grand ensemble.

    33Le budget de rénovation économique et sociale de PH est d’un million de livres par an, constitué du produit des loyers et d’autres sources. Chaque grand ensemble possède un centre HARCA, un bâtiment polyvalent destiné aux activités des jeunes, à la formation, à l’éducation dans les domaines de la santé, de la petite enfance et des personnes âgées, aux cours d’anglais, à l’alphabétisation, aux sports, aux activités de loisirs, etc. Un partenaire-clé de PH en ce domaine est Leaside Regeneration, une Société de rénovation urbaine7 mise en place en 1999 pour promouvoir la régénération physique et économique de l’est de Tower Hamlets et de l’ouest de l’arrondissement voisin, Newham (site en construction associé avec le Channel Tunnel Rail Link (la nouvelle liaison ferrée conduisant au tunnel sous la Manche). Un autre partenaire-clé, Browley By Bow Centre (BBBC), est une organisation de quartier qui gère une série de projets sur la santé, l’éducation, la formation, l’entreprise et le soutien aux familles, y compris des structures de soins pour le quartier, des projets artistiques, un café de quartier, des cours pour l’emploi et la formation, une crèche, un centre de santé, un parc paysagé récemment réhabilité, et des équipements sportifs pour les enfants du quartier.

    34Une particularité de la rénovation des grands ensembles en Angleterre est la consultation étroite des résidents sur les programmes de rénovation. Trois séances de votes ont été organisées auprès des locataires avant le transfert. La première (trois grands ensembles), qui a mobilisé 66 % de votants, a obtenu 72 % de « oui ». La seconde a eu lieu l’année suivante. La troisième n’a pas eu lieu. Un petit groupe de locataires a rejoint le PH de manière indépendante en 2001. Le principal conseil d’administration du PH comportait dix-huit membres, dont cinq membres nommés du LBTH, sept résidents (six locataires et un locataire à bail) et six indépendants. Chaque grand ensemble possède son conseil de grand ensemble qui nomme des représentants au conseil inter-grands-ensembles qui, lui-même, nomme sept résidents représentatifs au conseil du PH. Les conseils de grands ensembles sont responsables de la gestion des problèmes locaux urgents (par exemple la gestion des logements, les rénovations) et, pour cette raison, possèdent des sous-commissions et des groupes de travail. Chaque conseil de grand ensemble comprend 20 membres de plein droit, dont un pourcentage de locataires et de locataires à bail qui siègent pour deux ans. Le conseil inter-grands-ensembles est le principal organe stratégique pour les résidents locaux. Il a pour objet de se pencher sur les questions relatives aux services fournis par PH aux résidents. Il comprend douze locataires et six locataires à bail. Les enquêtes de satisfaction des locataires indiquent que ces derniers ont été moins satisfaits des possibilités offertes de participer en 2001 (52 %) qu’en 1999 (72 %) mais plus satisfaits de la plus grande prise en compte de leurs souhaits par PH : 52 % en 1999 comparé à 60 % en 2001 (Housing Corporation, 2001).

    35Le cas de Poplar est plus typique que celui de THHAT de l’expérience anglaise de rénovation en ce sens que les objectifs et bénéficiaires potentiels apparaissent moins clairement. Bien sûr, l’objectif du gouvernement central de dé-municipalisation du logement social a été bien rempli avec le transfert du parc. De même, les locataires actuels ont eu la chance de bénéficier d’un programme de rénovation de logements significatif. La totalité du parc de logements a été remise à neuf au cours des cinq dernières années et est maintenant classée parmi les logements décents. De plus, les quartiers ont été maintenus au sein du marché du logement plus vaste de Tower Hamlets et sont de fait accessibles à des résidents potentiels. Cependant, on peut objecter que l’état physique des logements n’était pas un problème fondamental à Poplar. Le défi majeur était sa « gestion ». On peut aussi objecter que le but poursuivi par LBTH, et par la suite par PH, a été d’assurer en un temps record l’avenir à long terme de la plus grande proportion possible de logements sociaux de Poplar afin de pouvoir se concentrer ensuite sur les problèmes locaux de fond : économiques et sociaux. Cela concerne les résidents actuels, décourage les résidents potentiels et impose des coûts disproportionnés aux services publics. L’étude du cas de Poplar démontre que les communautés urbaines peuvent être périphériques au sens économique et social du terme même quand elles bénéficient d’une situation géographiquement très centrale. Poplar est situé dans un sous-espace riche en emplois du fait de sa proximité avec les Docklands, la City et le West End, ajouté à l’espace en développement de Newham. En dépit du niveau globalement élevé de la demande d’emploi à l’est de Londres, il existe localement des obstacles de poids en matière d’offre d’emploi, tels que le bas niveau de réussite scolaire, les liaisons de transport non exploitées pour des raisons de sécurité et un environnement bâti qui fonctionne comme une barrière psychologique, renforçant les attitudes de repli et limitant la mobilité sociale. Ces problèmes apparaissent beaucoup plus intangibles et masqués que la rénovation physique.

    Optima Community Association, les grands ensembles centraux, Birmingham

    36Optima Community Association, comme PH, est une association pour le logement créée dans le cadre de ERCF. Cinq grands ensembles au centre de Birmingham, comprenant 2 800 logements et autrefois propriété de la municipalité de Birmingham (Birmingham City Council, BCC), ont été transférés à Optima en 1999. Les grands ensembles ont une proportion élevée de tours (jusqu’à 32 étages), la plupart construites dans des environnements de verdure, des « parcs », qui sont maintenant devenus dangereux et inutilisés. Optima a été créé par BCC comme partie du programme de ERCF. Les grands ensembles font toujours partie du registre des logements communaux de Birmingham. Optima accepte donc de loger les personnes envoyées par BCC.

    37Au début des années quatre-vingt-dix, un financement modeste de EA a été obtenu. Cependant, ce financement était sans commune mesure avec l’envergure du parc de logements et, loin s’en faut, avec les problèmes économiques et sociaux des grands ensembles. Le sentiment d’abandon ressenti par les locataires a abouti à des actions directes destinées à embarrasser BCC : des manifestations durant le sommet du G8, qui s’est tenu dans la ville en 1998, accueillant les visiteurs avec des pancartes « Birmingham’s Slum Quarter » (quartier des bidonvilles de Birmingham). BCC a répondu en soumettant une demande de financements ERCF, couronnée de succès : les 50 millions de livres sterling obtenus du gouvernement central se sont ajoutés à un prêt de 37 millions de livres de la Nationwide Building Society.

    38Le programme de rénovation a été orienté essentiellement sur les logements. Il comprend : la remise aux normes de 1 500 logements qui pouvaient être pris en considération par la loi Decent Homes Standard du gouvernement ; la rationalisation du parc (y compris la démolition de 1 200 logements) et la reconfiguration physique pour améliorer la fonctionnalité (un nouveau parc forme la pièce centrale du projet) ; et la diversification du type de résidents (par la construction de 650 nouveaux logements) pour attirer un éventail plus large de résidents dans ces grands ensembles et permettre aux résidents actuels de réaliser sur place leurs aspirations en matière de logement.

    39Le programme de rénovation possède aussi une dimension sociale et économique qui comprend des initiatives communautaires concernant la sécurité, des conseils financiers et sur l’endettement, la petite enfance, le soutien à la création d’entreprise, l’emploi et la formation, le travail des jeunes, les soins médicaux ainsi que des projets éducatifs.

    40La rénovation de cette zone est étroitement liée à celle du centre de Birmingham, tout proche de ces grands ensembles. Birmingham aspire à acquérir une position internationale et a développé un certain nombre de stratégies à cet effet. L’investissement en centre-ville a été essentiel et inclut des projets phares (par exemple l’International Convention Centre, le National Indoor arena) accueillant des événements de taille (comme le G8, le Lions Club, l’Eurovision), des logements neufs de grand standing au centre-ville et une stratégie de « quartiers » thématiques (comme le quartier des bijoutiers à l’Est, Jewellery Quarter, Eastside). L’expansion du centre-ville a eu pour effet de promouvoir considérablement le développement potentiel des grands ensembles centraux. Le programme de rénovation se réalise autant par les opportunités liées à une localisation géographique centrale avantageuse que par les besoins locaux. Optima et BCC ont cherché à exploiter ces potentialités en signant un accord avec Crest Nicholson PLC, une entreprise multinationale de construction du secteur privé qui a été autorisée a développer la vente de biens à but commercial mais qui est tenue de fournir de nouveaux logements sociaux pour Optima afin de remplacer à l’identique ceux qui ont été démolis. Le processus de diversification des types de résidents a été soutenu par une nouvelle image de marque des grands ensembles centraux, maintenant collectivement connus sous le nom de « Attwood Green ».

    41Le conseil d’administration d’Optima comprend quinze membres dont sept sont des représentants élus des résidents. En sus, il existe dans les grands ensembles huit associations actives de locataires et résidents. L’existence de structures formelles ne signifie pas qu’il n’y a pas d’importants conflits. Le nombre de personnes engagées dans les diverses instances de participation est souvent réduit et ce sont les mêmes types de personnes qui tendent à s’impliquer plus souvent que les autres. De même, il existe au sein de la communauté résidente des différences liées à l’âge, au statut professionnel ou résidentiel, selon qu’ils sont locataires ou locataires à bail, des antagonismes politiques et personnels, ainsi qu’une série d’autres facteurs de division. Il est plus juste de considérer la communauté comme fracturée que de penser qu’il existe un intérêt commun pour la rénovation. Les leçons qui peuvent en être tirées, cependant, seraient d’adopter une vision plus réaliste en termes de participation et de prise de responsabilités, de coordination et de réalisation des politiques.

    42La rénovation des grands ensembles du centre de Birmingham a été suscitée, initialement, par des mouvements de protestation des locataires. C’est ainsi que BCC, puis Optima, ont été contraints d’octroyer des avantages substantiels aux résidents actuels. Ces populations, bien sûr, ont bénéficié d’un programme de rénovation important par lequel l’ensemble des logements a été remis à neuf ou remplacé. À court terme, cela a représenté des perturbations considérables pour les résidents qui ont dû, pour une grande part, déménager dans des logements temporaires ou, s’ils le souhaitaient, quitter définitivement la cité. Cependant, sur le long terme, le programme de rénovation devrait provoquer les changements les plus importants des quatre études de cas jusqu’ici abordées. Ceci résulte de la décision de BCC et d’Optima d’exploiter la position centrale de ces grands ensembles (qui, à la différence de Poplar, offrent un potentiel de développement significatif), d’abord en encourageant une plus grande « mixité sociale », puis, et plus important encore, en associant le programme de rénovation à une plus vaste renaissance du centre de Birmingham. Au cours de la décennie passée, BCC a cherché à promouvoir fortement le marché privé du logement afin de diversifier la population des résidents du centre-ville (autrefois constituée majoritairement de locataires à bas salaires dans des logements sociaux). La population visée est principalement celle de jeunes ménages de cadres sans enfants. Cette tendance a provoqué des inquiétudes concernant le marché du logement, et notamment la crainte d’un renforcement de la polarisation sociale en centre-ville. Avec le temps, cela pourrait conduire au déplacement des populations actuelles, y compris celles des grands ensembles du centre où l’on s’attend à une expansion de constructions du secteur privé. Ainsi, le programme de rénovation des grands ensembles centraux à Birmingham, initialement orienté vers la communauté, s’est ensuite tourné vers les aspirations de résidents potentiels, faisant partie de la stratégie de BCC de promouvoir la compétitivité économique en attirant des emplois dans les nouveaux secteurs de croissance et par là même ces nouvelles populations de jeunes cadres.

    Community Based Housing Organization, Hodge Hill, Birmingham

    43Comprenant quelque 4 000 logements, propriété de BCC, situé onze kilomètres à l’Est du centre-ville dans la périphérie Est de Birmingham, Hodge Hill est l’exemple type d’un grand ensemble périphérique de logements municipaux. Hodge Hill se caractérise par une proportion de logements municipaux plus élevée que la moyenne, particulièrement dans des tours non modernisées.

    44À la différence des autres grands ensembles étudiés, Hodge Hill n’a pas bénéficié d’un plan global de rénovation de logements. La cité fait partie de la zone de rénovation de Birmingham Est et de Solihull Nord (East Birmingham and North Solihull Regeneration Zone) établie par Advantage West Midlands8 (AWM). Les objectifs de cette zone sont de créer une base d’activités économiques diversifiées et dynamiques, de promouvoir la formation et les compétences professionnelles, de créer des infrastructures favorisant la croissance, de régénérer les communautés. Le plan prévoit pour AWM des priorités dans les financements ainsi que la création d’une structure coordonnant ces financements avec les initiatives menées par d’autres organisations partenaires. Toute une série de programmes de régénération sociale ont été mis en place localement et financés par l’État. Par exemple, Hodge Hill est doté du programme Sure Start9 destiné à améliorer la qualité de l’éducation pour les jeunes enfants en offrant une éducation gratuite à temps partiel pour ceux de trois et quatre ans, des structures d’accueil de la petite enfance de qualité et à un coût plus abordable, une meilleure information sur l’offre de services disponibles.

    45En avril 2002, tous les locataires de BCC ont été consultés par vote pour leur proposer le transfert de l’ensemble du parc des logements municipaux (près de 100 000) à dix associations pour le logement, spécialement créées pour assumer les responsabilités de la propriété, de la gestion et de la rénovation du parc. Cette initiative a représenté le plus vaste programme LSVT du Royaume-Uni. Cependant, les résidents ont largement rejeté la proposition.

    46Une grande part de ce qui se passe actuellement à Hodge Hill résulte de l’échec de la proposition de LSVT. À la suite de ce vote négatif, BCC a publié une stratégie pour le logement modifiée et une réorganisation complète du processus de prestations de ses services (y compris en matière de logement). Il en résultera une décentralisation de la politique et des responsabilités budgétaires des services municipaux aux onze sections parlementaires de Birmingham.

    47Une commission indépendante a été mise en place par BCC en mai 2002 pour étudier l’avenir du logement municipal à Birmingham. La commission a cherché à établir quels étaient les desiderata des locataires et des autres groupes intéressés, et comment le service au logement pouvait être amélioré. Ses résultats – « Une seule taille ne convient pas à tous » (« One size doesn’t fit all ») – ont été publiés en décembre 2002. Ils soulignaient le besoin d’une réforme radicale du service des logements municipaux et recommandaient la création d’organisations communautaires pour le logement (Community Based Housing Organisations – CBHO) fournissant des services par quartiers dans l’ensemble de la ville. Les CBHO devraient permettre que les logements (et éventuellement d’autres services) soient gérés à l’échelle des quartiers avec une forte participation des résidents. Les CBHO devraient gérer et faire fonctionner les logements municipaux et travailler avec d’autres organisations et services municipaux pour s’occuper d’aspects plus larges tels que l’état du quartier, l’emploi, la formation, les problèmes sociaux, etc. Chaque CBHO aurait un conseil de gestion composé de résidents locaux (locataires de la municipalité, locataires à bail et propriétaires-occupants), des représentants municipaux nommés et un conseil indépendant. Le quartier de Hodge Hill comprend l’un des deux CBHO « pionniers ».

    48Le rapport ne mentionne aucune recommandation sur la forme précise organisationnelle des CHBO. Actuellement, le débat se concentre autour de trois options possibles : la gestion participative dans laquelle le CBHO n’aurait pas de responsabilité légale pour les problèmes concernant le logement mais serait plutôt en relation officielle avec la BCC. Cela conduirait à ce que la population et les dirigeants locaux établissent des priorités locales. La gestion par délégation, par laquelle le CBHO assumerait la responsabilité pour certains aspects seulement de prestations de services au logement, y compris quelques aspects budgétaires, mais BCC resterait le propriétaire légal. La gestion transférée par laquelle l’entière responsabilité, y compris la propriété légale, serait transférée au CBHO nouvellement formé.

    49Les locataires ont été divisés sur les avantages et inconvénients du modèle CBHO, exprimant leur inquiétude concernant ces CBHO : ne sont-ils pas simplement un autre nom donné par la municipalité pour déléguer ce qu’elle n’avait pas su gérer en son temps ? Des inquiétudes persistaient sur les sources des financements pour la mise en place de ces CBHOs et l’amélioration des services ainsi que sur la manière dont ces financements seraient contrôlés. Les participants avaient l’impression qu’il s’agissait d’une pâle copie d’un transfert de parcs et ont soulevé des interrogations concernant les attributions de responsabilités pour le nouveau bâti. Il y a eu, au départ, beaucoup de scepticisme sur la viabilité de ces nouvelles propositions et sur leurs capacités à améliorer les prestations de services. Cependant, pour l’aspect positif, les participants pensaient que des arrangements financiers locaux pourraient favoriser plus de contrôle de la part des locataires et permettre davantage de participation de leur part. Comme les logements seraient bien entretenus, cela conduirait à un meilleur niveau de santé et générerait une amélioration des conditions de vie.

    50L’étude de cas de Hodge Hill est l’exemple d’une polarisation la plus extrême entre le gouvernement central et les aspirations et objectifs des autorités locales et des résidents. La motivation du gouvernement central est évidente. Le gouvernement travailliste s’est engagé avec le programme « Decent Home Standard » (« Normes pour logements décents »). Étant donné l’engagement du gouvernement à mener une politique monétaire et fiscale prudente, le transfert des parcs de logements, comprenant le transfert de responsabilité des logements sociaux à des organisations non soumises par les contraintes d’emprunts du secteur public, constitue une option politique intéressante pour la réalisation de cet objectif. Le gouvernement s’est fixé comme objectif de transférer 200 000 logements par an. Le transfert de la totalité du parc municipal de Birmingham (le plus grand propriétaire public de Grande-Bretagne) contribuerait substantiellement à atteindre cet objectif. Les objectifs de BCC sont, eux aussi, sans ambiguïté. Étant donné l’envergure du parc municipal de logements de la ville, le transfert représentait la seule option viable pour lever des fonds dans le contexte politique actuel. La position adoptée par les résidents locaux est curieuse. En rejetant le transfert proposé, les locataires de BCC ont effectivement repoussé à un futur éloigné une amélioration significative de leur logement. Le résultat négatif du vote a été provoqué d’abord par la mauvaise relation entre BCC et ses locataires qui nourrissaient des doutes sur les motifs des autorités locales, même si, paradoxalement, ils ont voté en faveur du maintien de BCC en tant que propriétaire. Il est intéressant de noter que les locataires de Glasgow City Council (GCC – la municipalité de Glasgow), le second plus important propriétaire de logement social de Grande-Bretagne, ont au même moment voté en faveur du transfert pour exactement les mêmes raisons – des doutes concernant les autorités locales – et ont donc cherché à échapper au contrôle de leur municipalité. Le vote « non » des locataires à Birmingham a effectivement ébranlé toute la stratégie d’investissement pour le logement de la municipalité. Les autorités locales ont dû développer rapidement une approche plus ouverte vis-à-vis des résidents, basée sur le modèle CBHO. Cependant, sur le long terme, la municipalité garde pour objectif la diversification des systèmes de bail dans ces quartiers de Birmingham, y compris à Hodge Hill, qui a été historiquement dominé par le logement social.

    CONCLUSION

    51Au cours des trois dernières décennies, au Royaume-Uni, les grandes cités construites après-guerre sont devenues un concentré de sérieux problèmes économiques et sociaux. Elles sont devenues des quartiers dans lesquels se concentrent de manière disproportionnée les populations les plus défavorisées de la société. La transition s’est accompagnée d’un changement du rôle de l’État et des autorités locales, passant d’une prestation de services directs à des prestations de services fournies par les secteurs para-publics, privés, communautaires et bénévoles.

    52Nous avons montré qu’en Angleterre la politique de rénovation des logements menée par l’État ne s’est pas confrontée aux questions fondamentales concernant l’objet de ces programmes locaux et leurs bénéficiaires supposés. En conséquence, ces programmes ont été souvent développés sans référence ou sans prise en considération du contexte local.

    53Quatre hypothèses logiques concernant la rénovation ont été mises en avant :

    • Améliorer la qualité de vie et les chances de réussite des résidents actuels dans le quartier.
    • Sécuriser l’avenir du quartier pour ses occupants potentiels.
    • Sauvegarder les investissements existants (logements, écoles…) des services de l’État et en réduire les coûts de gestion (de police par exemple) dans les quartiers en déclin.
    • Servir largement les aspirations idéologiques et politiques du gouvernement central et/ou municipal.

    54Ces facteurs ne sont pas nécessairement exclusifs mutuellement ni, et c’est crucial pour notre propos, complémentaires. Nous allons maintenant les prendre en considération en parallèle avec les observations de nos études de cas.

    55L’élément commun de chaque étude de cas est le transfert du parc, une procédure qui a parfaitement réussie dans chaque grand ensemble excepté à Hodge Hill. Pour le gouvernement conservateur, la dé-municipalisation du logement social était un objectif idéologique qui se justifiait de lui-même, en dépit de ses impacts locaux. Le gouvernement travailliste a investi davantage dans le logement sous la condition d’une séparation des responsabilités entre la stratégie et la gestion des logements, car, selon lui, le transfert apporte une valeur ajoutée au processus de rénovation (des financements privés, une compétence organisationnelle améliorée, un choix des locataires). Les autorités locales n’ont guère eu que la possibilité d’obtempérer, c’est-à-dire promouvoir activement le transfert du parc puisqu’il représente le seul moyen d’assurer les financements nécessaires à l’investissement dans les logements sociaux.

    56L’objectif et les bénéficiaires visés du projet THHAT paraissent évidents et a priori sans problème. Les investissements du HAT ont été utilisés pour développer, à Bow, des logements populaires de grande qualité au bénéfice des résidents actuels. Cependant, l’accent mis sur les besoins des résidents actuels soulève des questions importantes de durabilité. La délimitation des grands ensembles dans des enceintes a assuré la stabilité de la population locale (personnes âgées et de race blanche) mais a empêché un renouvellement social parallèlement au processus de rénovation physique, ce qui est en contraste flagrant avec les quartiers entourant Bow. Tower Hamlets a été témoin d’une augmentation significative des jeunes résidents de minorités ethniques au cours de la décennie passée. Le programme THHAT, en se concentrant de façon disproportionnée sur les aspirations des résidents actuels, néglige potentiellement le contexte dans lequel vivent ces populations, le profil démographique des résidents potentiels, les risques de création d’un « ghetto riche » au milieu de la population la plus pauvre d’Angleterre, et soulève un formidable défi pour la réintégration des grands ensembles dans la société locale à la fin du programme de rénovation.

    57Le cas de PH est plus typique de l’expérience anglaise de rénovation des grands ensembles du fait que les objectifs et bénéficiaires visés sont moins évidents. En fait, le programme de PH cherche à réconcilier les quatre hypothèses logiques d’intervention évoquées plus haut. Les locataires actuels ont eu la chance de bénéficier d’un programme de rénovation important. Les grands ensembles sont restés au sein du marché du logement plus vaste de Tower Hamlets et sont donc accessibles à des résidents potentiels. L’argument développé par LBTH et PH a été simultanément d’assurer l’avenir des logements existants à Poplar et de s’attaquer aux graves problèmes sociaux et économiques locaux (affectant les résidents actuels, et dissuadant les résidents potentiels) et de présenter un formidable pari de gestion pour les services publics. L’étude de cas de Poplar démontre que les communautés urbaines peuvent être périphériques au sens économique et social, même quand elles bénéficient d’une situation géographique très centrale. Les problèmes de « l’offre locale » (faible réussite scolaire, moyens de transports peu sûrs et inaccessibles, environnement bâti fragmenté…) empêchent les populations locales de profiter de la forte demande de main-d’œuvre qui l’entoure, à l’est de Londres. Ces problèmes se sont avérés beaucoup plus intangibles que le processus (relativement) simple à gérer de rénovation physique. Une fois encore, le contexte dans lequel le processus de rénovation est effectué est un facteur crucial.

    58La rénovation des grands ensembles du centre de Birmingham a été initiée à la suite des demandes insistantes des locataires. BCC et Optima ont dû fournir des améliorations aux résidents existants. Il n’est pas surprenant que ces populations aient bénéficié d’un large programme de rénovation où l’ensemble du parc de logement a été modernisé ou remplacé. Sur le long terme cependant, les grands ensembles du centre expérimenteront probablement les changements sociaux, économiques et démographiques les plus profonds des quatre cas analysés. La stratégie consistant à exploiter la position centrale des grands ensembles, en encourageant premièrement une plus grande « mixité sociale » et deuxièmement – plus important encore – en liant le programme de rénovation à une plus large renaissance du centre de Birmingham, pose à BCC et Optima l’énorme défi de réconcilier les besoins et aspirations des résidents actuels et des résidents potentiels. L’expansion de logements destinés à de jeunes cadres, employés dans le secteur des services en plein essor, a généré des inquiétudes concernant le marché du logement du centre-ville. Il deviendrait plus polarisé et pourrait induire un déplacement des populations existantes, en particulier celles des grands ensembles du centre-ville. Les objectifs d’Optima ont évolué d’un projet dans lequel les bénéficiaires initiaux et apparents étaient les résidents actuels (des classes laborieuses) à un projet dans lequel le développement des grands ensembles du centre fait partie d’un projet plus vaste de BCC promouvant la compétitivité économique de l’ensemble de Birmingham en attirant des secteurs d’emploi en expansion et une population nouvelle de classe moyenne.

    59Le cas de Hodge Hill représente un exemple extrême, presque unique dans le contexte anglais de dénonciation des objectifs municipaux et gouvernementaux par la population existante. Le « non » des résidents à la proposition de transfert du parc est, à première vue, une auto-défaite puisque les locataires sont maintenant certains qu’il n’y aura pas dans l’immédiat d’améliorations apportées dans les conditions de logement. Et paradoxalement, en rejetant la proposition de transfert, les locataires ont voté pour que BCC reste leur propriétaire. Les mauvaises relations entre les autorités municipales et les locataires et les craintes de ces derniers concernant les motivations de la municipalité et du gouvernement central (privatisation) ont motivé leur « non ». Ce vote négatif a généré une ré-évaluation de la stratégie de BCC en faveur du logement avec une prise en compte des aspirations des résidents, suivant le modèle de CBHO. Cela a rendu les objectifs du gouvernement central de transférer 200 000 logements par an, plus difficiles à réaliser à court terme. Cependant, le processus de transfert poursuit sa progression ailleurs (Glasgow, Liverpool). La tendance à long-terme en faveur de la rénovation des grands ensembles par les transferts de parcs semble donc assurée, malgré des événements contrariant à court terme comme à Birmingham.

    Notes de bas de page

    1 s.g.hall.urs@bham.ac.uk; mailto:emmanuele.sabot@uhb.fr

    2 Les associations de logements sont des sociétés à but non lucratif qui construisent et gèrent la plupart des nouveaux logements sociaux en location en Angleterre (c’est-à-dire financés et contrôlés par l’État). Il y a environ 2 000 associations de logement en Angleterre, qui gèrent un parc d’environ 1,45 million de logements. Une agence gouvernementale, la Housing Corporation (Corporation du logement), est responsable de l’investissement de l’argent public dans ces associations, de l’attribution de logements et de services décents aux résidents.

    3 En 2000, le gouvernement a pris l’engagement de garantir que tous les logements sociaux auraient atteint un niveau « décent » d’ici 2010. En 1997, environ 2,1 millions de ces logements ne répondaient pas à ce critère. Le gouvernement a alors placé les autorités municipales dans l’obligation d’éliminer les retards dans les programmes des réparations, de réaliser des analyses locales de marché du logement pour déterminer si le parc devait être démoli, de produire une estimation des coûts et d’identifier les sources potentielles de financement, et d’assurer la qualité des services de réparations et d’entretien.

    4 Les entreprises de développement communautaire sont des organisations à but non lucratif qui sont basées et gérées localement (les résidents peuvent devenir dirigeants et actionnaires pour un montant symbolique, par exemple : une livre sterling). Elles sont parties prenantes dans le processus local de rénovation économique, sociale et environnementale, souvent en partenariat avec d’autres organisations publiques, privées, communautaires ou du secteur volontaire. Elles sont habituellement financièrement indépendantes ou tendent vers l’autosuffisance financière.

    5 Le CHR est le registre conjoint des logements relevant des autorités municipales et des associations de logements locales. Il a pour but d’éviter aux ménages de devoir faire des demandes de logement à chaque organisation séparément.

    6 Planning for Real est une pratique interactive qui utilise des matériaux visuels, en particulier des cartes et des maquettes à grande échelle, pour faciliter la participation locale. Les participants doivent donner leurs idées en plaçant des fiches sur les cartes ou les maquettes. Les fiches préparées à l’avance suggèrent un type de développement, par exemple les logements, et les participants peuvent aussi utiliser des fiches vierges pour apporter leurs propres contributions.

    7 Les Urban Regenerations Companies (URCs) sont des sociétés indépendantes créées par les autorités municipales et les Agences de développement régional, pour promouvoir la rénovation physique, mais de manière globale, de zones choisies, ce qui ne serait pas possible avec des initiatives individuelles ad hoc. Elles coordonnent les plans de financements des secteurs public et privé et attirent de nouveaux investissements par le biais de la promotion et de la rénovation de leurs espaces. 16 URC opèrent actuellement en Angleterre.

    8 AWM est l’une des neuf agences de développement régional (Regional Development Agencies – RDAs) créées en 1999 (2001 à Londres). Ce sont des agences quasiment autonomes, qui doivent rendre des comptes au gouvernement et sont responsables de la coordination du développement économique et de la rénovation à l’échelle régionale, ce qui permet aux régions d’améliorer leur compétitivité relative et de réduire l’écart existant à l’intérieur et entre les régions.

    9 Sure Start a été lancé en 1998 et cherche à établir des liens entre les services publics et les futurs parents, les parents et les enfants, pour promouvoir le développement physique, intellectuel et social des bébés et des jeunes enfants en dessous de quatre ans. Il est présent dans les secteurs où il y a une forte proportion d’enfants qui vivent dans la pauvreté. 524 programmes Sure Start fonctionnent en Angleterre.

    Auteurs

    • Stephen Hall
      Centre for Urban and Regional Studies, University of Birmingham
    • Emmanuèle Cunningham-Sabot
      Maître de conférences de géographie, RESO, UMR 6590 ESO CNRS Université Rennes 2
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    1 s.g.hall.urs@bham.ac.uk; mailto:emmanuele.sabot@uhb.fr

    2 Les associations de logements sont des sociétés à but non lucratif qui construisent et gèrent la plupart des nouveaux logements sociaux en location en Angleterre (c’est-à-dire financés et contrôlés par l’État). Il y a environ 2 000 associations de logement en Angleterre, qui gèrent un parc d’environ 1,45 million de logements. Une agence gouvernementale, la Housing Corporation (Corporation du logement), est responsable de l’investissement de l’argent public dans ces associations, de l’attribution de logements et de services décents aux résidents.

    3 En 2000, le gouvernement a pris l’engagement de garantir que tous les logements sociaux auraient atteint un niveau « décent » d’ici 2010. En 1997, environ 2,1 millions de ces logements ne répondaient pas à ce critère. Le gouvernement a alors placé les autorités municipales dans l’obligation d’éliminer les retards dans les programmes des réparations, de réaliser des analyses locales de marché du logement pour déterminer si le parc devait être démoli, de produire une estimation des coûts et d’identifier les sources potentielles de financement, et d’assurer la qualité des services de réparations et d’entretien.

    4 Les entreprises de développement communautaire sont des organisations à but non lucratif qui sont basées et gérées localement (les résidents peuvent devenir dirigeants et actionnaires pour un montant symbolique, par exemple : une livre sterling). Elles sont parties prenantes dans le processus local de rénovation économique, sociale et environnementale, souvent en partenariat avec d’autres organisations publiques, privées, communautaires ou du secteur volontaire. Elles sont habituellement financièrement indépendantes ou tendent vers l’autosuffisance financière.

    5 Le CHR est le registre conjoint des logements relevant des autorités municipales et des associations de logements locales. Il a pour but d’éviter aux ménages de devoir faire des demandes de logement à chaque organisation séparément.

    6 Planning for Real est une pratique interactive qui utilise des matériaux visuels, en particulier des cartes et des maquettes à grande échelle, pour faciliter la participation locale. Les participants doivent donner leurs idées en plaçant des fiches sur les cartes ou les maquettes. Les fiches préparées à l’avance suggèrent un type de développement, par exemple les logements, et les participants peuvent aussi utiliser des fiches vierges pour apporter leurs propres contributions.

    7 Les Urban Regenerations Companies (URCs) sont des sociétés indépendantes créées par les autorités municipales et les Agences de développement régional, pour promouvoir la rénovation physique, mais de manière globale, de zones choisies, ce qui ne serait pas possible avec des initiatives individuelles ad hoc. Elles coordonnent les plans de financements des secteurs public et privé et attirent de nouveaux investissements par le biais de la promotion et de la rénovation de leurs espaces. 16 URC opèrent actuellement en Angleterre.

    8 AWM est l’une des neuf agences de développement régional (Regional Development Agencies – RDAs) créées en 1999 (2001 à Londres). Ce sont des agences quasiment autonomes, qui doivent rendre des comptes au gouvernement et sont responsables de la coordination du développement économique et de la rénovation à l’échelle régionale, ce qui permet aux régions d’améliorer leur compétitivité relative et de réduire l’écart existant à l’intérieur et entre les régions.

    9 Sure Start a été lancé en 1998 et cherche à établir des liens entre les services publics et les futurs parents, les parents et les enfants, pour promouvoir le développement physique, intellectuel et social des bébés et des jeunes enfants en dessous de quatre ans. Il est présent dans les secteurs où il y a une forte proportion d’enfants qui vivent dans la pauvreté. 524 programmes Sure Start fonctionnent en Angleterre.

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    Hall, S., & Cunningham-Sabot, E. (2008). Comment concilier les impératifs aux échelles nationale, locale, de quartier. Ambiguïtés et contradictions des politiques de rénovation des logements sociaux dans les grands ensembles à Londres et Birmingham (Angleterre). In R. Dodier, A. Rouyer, & R. Séchet (éds.), Territoires en action et dans l’action. Rennes: Presses universitaires de Rennes. https://doi.org/10.4000/books.pur.513
    Hall, Stephen, et Emmanuèle Cunningham-Sabot. « Comment concilier les impératifs aux échelles nationale, locale, de quartier. Ambiguïtés et contradictions des politiques de rénovation des logements sociaux dans les grands ensembles à Londres et Birmingham (Angleterre) ». In Territoires en action et dans l’action, édité par Rodolphe Dodier, Alice Rouyer, et Raymonde Séchet. Rennes: Presses universitaires de Rennes, 2008. doi:10.4000/books.pur.513.
    Hall, Stephen, et Emmanuèle Cunningham-Sabot. « Comment concilier les impératifs aux échelles nationale, locale, de quartier. Ambiguïtés et contradictions des politiques de rénovation des logements sociaux dans les grands ensembles à Londres et Birmingham (Angleterre) ». Territoires en action et dans l’action, édité par Rodolphe Dodier et al., Presses universitaires de Rennes, 2008, https://doi.org/10.4000/books.pur.513.

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    Dodier, R., Rouyer, A., & Séchet, R. (éds.). (2008). Territoires en action et dans l’action. Rennes: Presses universitaires de Rennes. https://doi.org/10.4000/books.pur.487
    Dodier, Rodolphe, Alice Rouyer, et Raymonde Séchet, éd. Territoires en action et dans l’action. Rennes: Presses universitaires de Rennes, 2008. doi:10.4000/books.pur.487.
    Dodier, Rodolphe, et al., éditeurs. Territoires en action et dans l’action. Presses universitaires de Rennes, 2008, https://doi.org/10.4000/books.pur.487.
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