Politiques publiques et paysages : du discours aux pratiques
p. 157-167
Texte intégral
SENSIBILITÉ PAYSAGÈRE ET GESTION TERRITORIALE
1Le 12 octobre 2004, le parlement adoptait le projet de loi autorisant l’approbation de la convention européenne du paysage (Florence, 2000). En signant ce texte, la France s’engage à promouvoir des politiques paysagères1 et les aménageurs sont incités à répondre à une nouvelle demande sociale de paysage (Luginbuhl, 2001). Depuis un peu plus de deux décennies, les sciences humaines éclairent le concept de paysage à la lumière de la théorie de l’artialisation (Roger, 1978). Certains géographes trouvent là l’occasion de renouveler leur lecture d’un objet fondateur de la discipline et abordent autrement l’étude de la relation société – environnement : il s’agit désormais de mieux comprendre la nature du regard porté par notre société paysagiste (Donadieu, 2000) sur son cadre de vie. Le concept de paysage s’envisage alors à la fois par son aspect matériel et par sa dimension immatérielle puisqu’il est « en même temps réalité et apparence de la réalité » (Berque, 1995, p. 16). Cette imbrication de l’objet et de sa représentation est appréhendée de façon systémique et dynamique : « Les sociétés aménagent leur environnement en fonction de l’interprétation qu’elles en font, et réciproquement elles l’interprètent en fonction de l’aménagement qu’elles en font » (Berque, 1995, p. 15). Ces récents acquis de la théorie du paysage (Roger, 1995) méritent d’être confrontés aux différentes postures de la géographie. Pour notre part, c’est par une démarche de géographie sociale que nous les avons abordés. Cette optique accorde une attention particulière aux rapports de forces qui se jouent dans l’espace entre groupes sociaux et, de ce point de vue, l’analyse des politiques paysagères peut s’inscrire dans une lecture critique de l’instrumentalisation des politiques patrimoniales (Garat, Barbas, Veschambre, 2001).
2« Le territoire est le patrimoine commun de la nation » (art. L.110 du code de l’urbanisme). La sphère patrimoniale s’est considérablement élargie depuis un siècle. En France, les premiers règlements de protection (loi de 1906 et 1930) ne permettaient qu’une conservation ponctuelle (sur des surfaces limitées) et rigide (centralisée) des monuments et sites naturels ou historiques. Bien que cette législation soit toujours en vigueur, de nouveaux dispositifs – pour la plupart issus la loi de 19932 – permettent de sortir de ce cadre étroit. En effet, la décentralisation a doté les collectivités territoriales de compétences propres en matière d’urbanisme et d’aménagement et, depuis la loi SRU (2000), les PLU et les SCOT3 sont les outils principaux de la prise en compte des paysages dans les politiques d’aménagement. D’autre part, la loi de 1993 privilégie les formes de contractualisation : par exemple, une circulaire de 19954 institue les contrats de paysage (entre les collectivités territoriales et l’État). La contractualisation permet une souplesse qui est appréciée par les élus. En témoigne le succès des ZPPAU-P5. Pour autant, l’État garde ses prérogatives et se crée même de nouveaux moyens d’intervention : les directives paysagères (1993), les directives territoriales d’aménagement (19956), les schémas de services régionaux (19997) lui permettent de prendre en charge les monuments et sites d’exception mais aussi des espaces plus larges à très forts enjeux. Néanmoins, la gestion des paysages du quotidien visés par la loi de 19938 reste du ressort des politiques menées par les collectivités territoriales.
3Appliqué au domaine du paysage, le processus de « territorialisation » de l’action publique (Behar, 2000) force les gestionnaires locaux à réaliser un saut d’échelles périlleux : « […] Le paysage tel que nos concitoyens l’appréhendent a en quelque sorte quitté l’espace du jardin pour englober l’aménagement du territoire. Le paysage semble être vécu aujourd’hui à des échelles dont il semblait exclu, il y a peu de temps encore. Pour ce ministère, qui associe environnement et aménagement du territoire, c’est une bonne nouvelle9 » Mais comment envisager la gestion du paysage à l’échelle du territoire ? Comment sortir du cadre étroit et préservé des parcs et des jardins, échelon traditionnel du projet paysagiste ? Bien que cette question se pose aussi au ministère de l’agriculture, responsable de la formation des paysagistes (Seguin, 2001), elle concerne surtout les collectivités territoriales chargées de mettre en œuvre les politiques paysagères. Ce changement d’échelles permet de construire une problématique géographique qui confronte les concepts de paysage et territoire. Bien que par le biais de la notion de patrimoine, une proximité conceptuelle rapproche les deux termes (Di Méo, 1994), le second – envisagé comme « maille de gestion de l’espace » (R. Brunet, 1993, p. 480) – n’a pas le supplément d’âme du premier défini comme « manifestation sensible d’une médiance » (Berque, 1995, p. 111). Comment, alors, le paysage peut-il faire l’objet d’une politique publique ? Comment les gestionnaires concilient-ils l’appréhension sensible des paysages avec la dimension territoriale des politiques qu’ils mettent en œuvre ? Nous répondrons à ces questions en revenant sur les principaux résultats d’une thèse de géographie qui s’appuie sur un certain nombre de cas d’étude de politiques d’aménagement en région Pays de la Loire (Davodeau, 2003) en tentant de démontrer et d’expliquer pourquoi les gestionnaires locaux n’ont pas toujours bien pris la mesure du changement d’échelles induit par la territorialisation du projet paysage.
LE DISCOURS, OU LES VERTUS DU PAYSAGE
Des paysages banalisés
4L’homogénéisation du cadre de vie induite par l’évolution des techniques d’aménagement et la transformation des modes de vie peut être jugée d’un point de vue esthétique comme « un mélange d’uniformité – de laquelle peut parfois naître l’ennui – et de pauvreté de signification autre que technique » (Pitte, 1989, p. 91). Elle révèle aussi l’élargissement des échelles des mécanismes économiques qui produisent des paysages agraires façonnés par une politique agricole européenne, des paysages périurbains soumis à une expansion urbaine en couronnes successives, des paysages industriels inscrits dans des réseaux économiques élargis. Dans cette perspective, on comprend que la dénonciation par les gestionnaires locaux de la banalisation ne puisse pas fondamentalement remettre en cause l’ensemble du système de production des paysages : face à ces mécanismes, comment ne pas se sentir dépossédé du devenir de son cadre de vie ? Le spectre de la friche fait planer l’ombre d’une déprise politique sur les paysages défigurés par la pression économique… C’est pourquoi, l’action publique paysagère est parfois présentée comme une forme de réappropriation collective du cadre de vie (Auricoste, 2001). Particulièrement convoités et transformés, les espaces périurbains sont bien entendu une scène privilégiée de cette reconquête paysagère. Si toute politique consiste moins à résoudre un problème qu’à en « construire une nouvelle représentation » (Muller, Surel, 1998, p. 31), alors la gestion périurbaine reconstruit une image plus conforme à un imaginaire européen marqué par l’idée, héritée de la ville médiévale, d’une nette dichotomie entre la ville et la campagne. Or, les paysages périurbains contemporains, fragmentés, incohérents, temporaires, assemblent deux mondes qui n’existent dans nos représentations que par leur opposition l’un à l’autre. C’est pourquoi, la gestion paysagère périurbaine vise essentiellement, à travers le concept de ceinture/coupure verte à réguler l’étalement urbain en le bornant par un espace agricole ou forestier10.
Figure 1 : Limite Nord du front bâti à Avrillé : « coupure verte » d’agglomération

Le recours aux paysages
5Le processus de territorialisation du projet de paysage contribue à faire de celui-ci un moyen d’action plus qu’une finalité en soi. Ce dernier repose sur trois vertus facilement (et même imprudemment, nous le verrons) accordées au paysage considéré comme une entrée, une méthode dans les programmes d’aménagement ou dans les démarches de développement local. En premier lieu, le paysage ne connaît pas les limites administratives et peut être facteur d’intercommunalité11. En second lieu, c’est un objet transversal qui embrasse beaucoup de problématiques d’aménagement et peut, à ce titre, être un support de réflexion qui permettra plus de cohérence. Enfin, l’objet est suffisamment accessible pour favoriser des démarches participatives : alors que l’identification des enjeux écologiques nécessite un savoir scientifique pointu, chacun peut avoir son mot à dire sur les paysages. Ne suffit-il pas d’ouvrir les yeux ?
6La polysémie du terme paysage en fait un domaine d’intervention très ouvert. La typologie que nous avons utilisée pour répertorier les différents recours aux paysages dans les politiques d’aménagement en Pays de la Loire reprend la formulation qui consiste à envisager le paysage à la fois comme « source », « ressource » et « ressourcement » (Bertrand, 1992). Pour les besoins de l’analyse, nous dissocions trois orientations que le discours public vise simultanément dans une gestion durable des paysages. La source renvoie à une dimension naturaliste : préserver les paysages pour protéger l’environnement. En Pays de la Loire, ce recours environnemental s’applique prioritairement aux vallées qui, après avoir longtemps été convoitées pour leurs richesses agronomiques, sont désormais essentiellement perçues comme des conservatoires paysagers et écologiques. La ressource réfère à une dimension économique correspondant à l’objectif de valorisation touristique et récréative des paysages. En Pays de la Loire, ce recours concerne prioritairement la façade littorale et de façon secondaire les paysages ligériens récemment inscrits au patrimoine mondial de l’Humanité (2000). Le ressourcement évoque la dimension symbolique du paysage. Dans notre espace d’étude, les couronnes périurbaines sont l’objet de politiques d’aménagement où le paysage est porteur d’identité et devient un vecteur d’ancrage territorial.
7Le succès du paysage dans les politiques d’aménagement doit être considéré avec autant de vigilance12 que celui du patrimoine ou du territoire (Ripoll, Veschambre, 2002). Les vertus du paysage sont véhiculées par un discours public formulé dans les brochures ministérielles, exprimé par certains représentants de l’État, énoncé dans les politiques de planification régionale et même dans les documents d’urbanisme locaux. Or, ce discours venu du haut « colle mal » aux pratiques du terrain car il apparaît excessivement optimiste au regard des difficultés rencontrées par les gestionnaires locaux. Cette incapacité à répondre au discours par l’action tient à la nécessité de reformuler un projet de paysage à l’échelle territoriale.
Figure 2 : Carte de synthèse du schéma régional des services collectifs des espaces naturels et ruraux en Pays de la Loire

LES PRATIQUES, OU LE DISCOURS MIS À L’ÉPREUVE
Des limites méthodologiques
8L’étude diagnostic est moins l’étape préalable à la mise en œuvre d’une politique publique du paysage que – véritablement – sa première expression (Davodeau, 2004). Dans cette phase initiale, les experts paysagistes engagent d’autant plus leur subjectivité qu’ils adoptent une démarche « sensible », c’est-à-dire fondée sur la description des ambiances et l’analyse plastique. Cependant, la maîtrise d’un vocabulaire parfois excessivement technique donne un crédit « scientifique » à une démarche où les partis pris subjectifs sont dissimulés. Par exemple, le zonage des unités paysagères (étape inévitable) ne repose pas strictement sur une typologie de l’occupation des sols puisque la spécificité de l’étude paysagère consiste à intégrer le facteur visuel. Mais quels points privilégier sur un espace régional, départemental, voire communal ? Cette question est centrale pour délimiter les unités paysagères. Or, l’analyse des diagnostics « grand paysage » (conseil général du Maine-et-Loire, 2003) démontre que ces unités sont souvent construites à partir d’un point de vue qui peut toujours être discuté. Cette difficulté méthodologique renvoie donc aussi à la problématique de la représentation graphique et de l’usage de la cartographie des paysages. D’autre part, l’échelle élargie de l’analyse ne facilite pas l’investigation sociologique pourtant nécessaire (Luginbuhl, 1994) pour justifier de la valeur identitaire des paysages sans tomber dans la caricature d’un pays archétypal défini uniquement par les caractéristiques paysagères d’un terroir immuable. On comprend donc l’enjeu, au stade de l’étude initiale, d’élargir le cercle des experts pour éviter les pièges inévitablement posés aux imprudents par la notion de paysage (Brunet, 2001, p. 322).
Figure 3 : Prairie inondable, frêne « tétard », habitat sur tertre : paysage typique de la vallée de la Loire

Des limites opérationnelles
9Suffit-il d’élargir le cercle des experts (voire même de le rompre) pour identifier des enjeux de gestion unanimement partagés ? Comment aboutir aux consensus lorsque la multiplication et la spécialisation des acteurs induit une parcellisation de la gestion ? Non seulement l’importance de l’expertise paysagiste conduit à relativiser le discours vertueux sur l’accessibilité de la notion de paysage, mais il faut également admettre que multiplier les points de vue nécessite des compromis difficiles à atteindre et que la gestion du paysage est potentiellement conflictuelle13. L’incohérence qui caractérise parfois les politiques publiques laisse entrevoir les difficultés rencontrées par les gestionnaires pour faire du paysage un facteur de transversalité : ainsi, dans les basses vallées angevines, le succès des aides agri-environnementales, dont l’objectif est de maintenir le système prairial, a longtemps été conditionné par le montant des aides publiques au boisement, et notamment la populiculture. De plus, il faut être davantage critique à l’égard de l’aspect malléable de la notion de paysage qui la rend souvent insaisissable. En effet, certains outils de gestion des paysages sont dénoncés pour leur faible « lisibilité » : ce reproche traduit souvent une difficulté à circonscrire le champ des interventions. En Pays de la Loire, les conventions régionales d’amélioration des paysages et de l’eau (CRAPE) sont critiquées pour l’émiettement et la diversité des actions qu’elles initient.
10Les différents recours aux paysages dans les politiques d’aménagement peuvent, de la même manière, être passés au crible d’une lecture plus critique. Les politiques environnementales doivent par exemple résoudre les difficultés inhérentes à l’association (l’amalgame quelquefois) des enjeux paysagers et écologiques (Montembault, 2003). Les objectifs d’amélioration de la qualité des eaux et d’amélioration paysagère n’appellent pas nécessairement des échelles d’intervention identiques : d’un côté le bassin versant est l’échelle pertinente, de l’autre, le strict traitement des vues est possible. Le recours touristique et récréatif nécessite de prendre en compte la capacité des territoires à assurer une économie qui puisse garantir les paysages attendus. Or, les territoires sont inégaux devant cette « vocation » ; les espaces, en particulier périurbains, où la demande sociale s’exerce avec plus de force qu’ailleurs sont aussi ceux où les conflits d’usages autour des paysages sont les plus nombreux. Enfin, l’objectif identitaire butte sur l’échelle première de l’appartenance territoriale : la parcelle privée ! Les conflits avec les propriétaires sont parfois liés à une opposition NIMBY puisque le paysage fait partie de ces arguments qui permettent une « montée en généralité », mais pas uniquement : les propriétaires réagissent aussi lorsque le traitement des vues tend à légitimer un droit d’ingérence de la gestion publique sur le domaine privé (« point noirs du paysage », « fenêtres paysagères », réglementation des clôtures dans les lotissements).
11L’analyse de terrain permet de souligner l’écart important entre un discours excessivement vertueux sur les politiques paysagères et les multiples difficultés rencontrées par les gestionnaires au quotidien. Ce décalage oppose en partie la rhétorique de l’État et de ses services déconcentrés aux actions menées par les collectivités territoriales. Mais cette opposition est trop simpliste car les ingénieurs techniciens des services d’urbanisme ou d’environnement des collectivités14 comme les fonctionnaires des services déconcentrés de l’État15 et même certains élus16 peuvent défendre cette rhétorique tout en reconnaissant leurs difficultés à la traduire en acte. Relais d’un discours qui ne rend pas suffisamment compte du changement d’échelles (et de ses effets) qu’ils doivent accomplir à travers leurs missions, ils ne l’identifient pas comme la cause de leurs difficultés.
L’ÉPREUVE TERRITORIALE
Une mise en scène paysagère mesurée
12L’émergence actuelle des politiques publiques paysagères repose sur deux changements d’échelles : celui qui marque depuis un siècle l’élargissement de la sphère institutionnelle du patrimoine (1°) et celui qui caractérise depuis plus de vingt ans le processus de décentralisation de l’action publique (2°). Ce redimensionnement du projet de paysage confronte les gestionnaires locaux à un certain nombre de limites méthodologiques (3°) et opérationnelles (4°) parasitant leurs initiatives. Aussi, à défaut de pouvoir envisager le territoire comme un parc17, les politiques paysagères « sauvent les apparences » (Briffaud, 2001) en concentrant les efforts sur le mince fil conducteur18 des mobilités quotidiennes. En effet, la territorialisation du projet de paysage ne se traduit pas par une mise en scène de grande ampleur mais au contraire par des opérations très ponctuelles (5°). Leur portée symbolique (6°) produit une logique d’interlieu (Delbaen, 2001) de l’échelle locale de l’aménagement à l’échelle globale du territoire évoqué et l’utilisation de la métaphore (par le biais d’emblèmes) ou du cadrage (la fenêtre paysagère) peuvent donner l’illusion d’une action plus large (effet métonymique). Ces modes d’intervention forment le tour de « passe-passe » qui permet aux aménageurs de résoudre le changement d’échelles qu’ils ont à surmonter. Ces techniques cachent mal leur incapacité à conduire de véritables projets (Boutinet, 1990) car le traitement du « cadre de vue quotidien » reprend des procédés utilisés depuis des siècles par les jardiniers paysagistes dans les parcs et jardins. D’autre part, à plus petite échelle, le recours au zonage contredit l’idée d’une gestion durable des paysages… à moins qu’il faille adopter au pied de la lettre le slogan « penser global, agir local ».
Figure 4 : Territorialisation du projet de paysage (Davodeau, 2003, p. 270)

De nombreuses stratégies d’appropriation des paysages
13Derrière les objectifs de préservation/protection/valorisation des paysages, c’est l’appropriation de certains territoires qui est en jeu. En région Pays de la Loire, les marges périurbaines et les vallées ligériennes sont au centre des attentions. Si les politiques du paysage jouent un rôle important dans la reconstruction territoriale de ces espaces par les images qu’elles construisent ou par les structures de gestion qu’elles peuvent contribuer à légitimer (structures d’agglomération par exemple), elles transforment encore peu l’environnement : il évolue d’abord sous l’effet de mécanismes économiques et de stratégies foncières qui échappent en grande partie aux pouvoirs publics. C’est pourquoi ces derniers trouvent quelquefois dans la gestion des vues une légitimité pour intervenir sur l’espace privé. Les conflits provoqués avec les propriétaires par cette ingérence sont du même ordre que ceux liés à une réaction NIMBY car ils témoignent d’une appropriation de l’espace par la référence au bien commun du patrimoine. Or, ces tensions posent plutôt l’enjeu de l’appropriation des territoires par les habitants eux-mêmes. Afin de ne pas surévaluer le rôle que peut jouer l’attachement au paysage dans ce processus d’identification, il nous semble important que les pouvoirs publics prennent mieux en compte la complexité de l’objet paysage et sa dimension potentiellement conflictuelle. Il s’agit d’envisager le domaine du paysage comme un levier parmi d’autres dans le projet de territoire et de mesurer avec plus de justesse ses vertus dans les démarches d’aménagement et de développement local.
Notes de bas de page
1 Ce texte propose les définitions suivantes : « Paysage désigne une partie de territoire telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations ; Politique du paysage désigne la formulation par les autorités publiques compétentes des principes généraux, des stratégies et des orientations permettant l’adoption de mesures particulières en vue de la protection, la gestion et l’aménagement du paysage. »
2 Loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur « la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d’enquêtes publiques ».
3 Documents issus de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
4 Circulaire du 15 mars 1995 relative aux instruments de protection et de mise en valeur des paysages.
5 Les ZPPAU (Zones de protection du patrimoine urbain) sont créées en 1983. Le P (« et paysager ») est issu de la loi de 1993.
6 Elles sont promulguées par la loi n° 98-115 du 4 février 1995 (LOADT) : « Elles peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. »
7 La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 prévoit neuf schémas régionaux de services collectifs dont celui des « espaces naturels et ruraux ».
8 « Souvenir de notre passé ou cadre de vie de tous les jours, paysage de notre travail ou de nos loisirs, coin de ville, de banlieue ou de campagne, site industriel ou agricole, il habite en nous, il fait partie de notre histoire. » Déclaration de Mme S. Royal, ministre de l’Environnement, extraite de l’article « Paysages : la loi fantôme », revue Vie Publique, mars 1994.
9 Déclaration de Mme D. Voynet, ministre de l’Environnement et de l’Aménagement du territoire, Conseil national du paysage, séance inaugurale du 28 mai 2001.
10 Davodeau H., « Les paysages, une nouvelle préoccupation dans la gestion des espaces périurbains », communication au colloque international, Europe at the margins : EU regional policy, peripherality and rurality, Angers, avril 2004. À paraître dans les Cahiers d’Économie et Sociologie Rurale de l’INRA.
11 « Le paysage est facteur d’intercommunalité […]. C’est un thème qui fédère facilement les élus […]. Il favorise l’idée d’appartenance à un territoire commun […]. Le travail sur le paysage donne l’opportunité de réfléchir progressivement à toutes les dimensions du développement et de l’aménagement […]. Le paysage offre un lieu de dialogue entre tous les acteurs (association de nombreux partenaires et connaissance de leurs projets sur le territoire). » Gorgeu Y., Jenkins C. (dir.), La Charte paysagère, outil d’aménagement de l’espace intercommunal, Paris, direction mairie-conseils et fédération des PNR de France, La documentation Française, 1996.
12 Il faut lutter contre « l’obesthésie paysagère » ambiante : Roger A., « La sensibilité paysagère, de l’anasthésie à l’obesthésie », Actes du séminaire Politiques publiques et paysages, Albi, Éditions Cemagref, 2001, p. 93-102.
13 Davodeau H., « Conflits d’usages liés à la gestion des paysages », communication orale pour le colloque Les conflits d’usage et de voisinage, journées d’étude organisées avec le soutien du Programme environnement, vie, sociétés du CNRS et du département Sciences pour l’action et le développement de l’INRA, Paris, 11 et 12 octobre 2004.
14 « Les élus jettent vite l’éponge face à des conflits liés à l’aspect qualitatif », propos d’un ingénieur urbaniste du district de l’agglomération angevine recueilli lors d’un entretien réalisé dans le cadre de la thèse le 29 janvier 2003 à Angers.
15 « Les élus locaux raisonnent encore trop en terme d’espaces protégés d’un côté, et d’espaces libres de l’autre », propos d’un ingénieur paysagiste de la DIREN des Pays de la Loire recueilli lors d’un entretien dans le cadre de la thèse le 20 décembre 2001 à Nantes.
16 « Nos maisons, dans les lotissements, sont achetées sur catalogue : on n’a pas la maîtrise », propos du maire de St-Léger des Bois (agglomération angevine) lors du séminaire « Maison, Jardin, Lotissement, logiques d’acteurs et processus de projet » organisé par l’université et l’école supérieure des beaux-arts le 10 juin 2003 à Angers.
17 « Quand je travaille sur un territoire, il faut que je me dise que ce n’est pas un parc, alors qu’on a tendance à considérer le territoire comme un lieu à voir uniquement. Sur un territoire agricole, analyser les paysages en terme de points de vue frise l’absurde. Quel sens ça a de considérer tout le territoire comme un lieu à voir ? Nous devons plutôt comprendre comment se produisent les paysages. » Propos déclarés lors du séminaire « Paysage et concertation » organisé par la DIREN des Pays de la Loire à Nantes, le 31 mai 2002.
18 « Les routes en effet, durant des siècles, nous ont trompés. Nous ressemblions à cette souveraine qui désira visiter ses sujets et connaître s’ils se réjouissaient de son règne. Ses courtisans, afin de l’abuser, dressèrent sur son chemin quelques heureux décors et payèrent des figurants pour y danser. Hors du mince fil conducteur, elle n’entrevit rien de son royaume, et ne sut point qu’au large des campagnes ceux qui mourraient de faim la maudissaient. Ainsi cheminions-nous le long des routes sinueuses. » (A. De Saint-Exupéry, 1939, Terre des hommes, Paris, Gallimard, p. 54.)
Auteur
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Hervé Davodeau
UMR CNRS ESO 6590
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