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Les transports de la démocratie

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Mathieu Flonneau
, 
Léonard Laborie
, 
Arnaud Passalacqua

Première partie. La mobilité en démocratie : du concept aux pratiques de gouvernement

Mobilité, démocratie et échelles de l’action publique locale

Xavier Desjardins

Texte intégral

  • 1 Beaucire F., « Urbanisme et mobilités, les termes de l’équation », in Ministère de l’Équipement, l (...)

1Quels sont les organisateurs publics de la mobilité ? Les compétences en matière de transport sont réparties entre différents niveaux de collectivité publique. Pour la mobilité automobile, la répartition des compétences sur les réseaux et leur régulation a assez peu d’incidences sur l’efficacité de ce système, en matière de transport public, la question devient plus délicate. En France, la loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI) de 1982 a établi une séparation entre la responsabilité des différents échelons territoriaux : les transports urbains sont de la responsabilité des communes et de leurs groupements ; les transports interurbains par route, scolaires et réguliers, sont de celle des Départements ; et les transports ferroviaires et routiers d’intérêt régional sont de celle des Régions. Par ailleurs, si l’on regarde le système de mobilité, c’est-à-dire non seulement l’offre de transport, mais aussi la distribution géographique des ressources territoriales (logement, emploi, services), l’« équation de mobilité1 » résulte de différents secteurs de l’action publique : transports, urbanisme, logement, éducation, développement économique, etc. Trois enjeux d’organisation de l’action publique se conjuguent donc : la coopération entre collectivités locales de même rang pour définir une offre cohérente avec les pratiques, l’articulation entre échelons emboîtés pour articuler les différents modes de transport, et la cohérence entre différents secteurs de l’action publique pour une organisation territoriale compatible avec les objectifs en matière de mobilité.

2Après la première étape de la décentralisation, au cours des années 1980 et 1990, beaucoup de discours ont insisté sur la nécessité de reconfigurer les territoires politiques pour les adapter aux territoires vécus, militant en cela pour une vaste réforme territoriale. Depuis la fin des années 1990, alors que la loi Chevènement de 1999 a permis un développement conséquent d’établissements publics de coopération intercommunale robustes au début des années 2000, beaucoup en viennent à critiquer ces réformes lourdes mettant en avant la vertu des petits pas, des coopérations souples et peu formalisées.

3Ce que propose cet article est de montrer les termes d’un débat sur les échelles de la démocratie locale : quels sont les enjeux d’échelle de la régulation des mobilités ? Derrière cette question, en apparence très technique et organisationnelle, c’est la place des citoyens et du débat démocratique sur la mobilité qui se pose.

De la recherche du bon périmètre au relativisme des échelles

4L’action publique se déploie sur une portion de territoire circonscrite et dotée d’une certaine stabilité temporelle. Au contraire, la mobilité des individus conduit à se jouer des frontières et de ses limites institutionnelles. Les responsables de l’urbanisme et des transports ont donc toujours été d’ardents propagandistes des réformes administratives utiles au gouvernement des territoires, notamment de la ville, au bon niveau.

Le consensus réformateur

  • 2 Caillosse J., « La ville, le droit et la redistribution des territoires administratifs », Politiqu (...)
  • 3 Estèbe P., Kirszbaum T., « L’intercommunalité, entre optimum territorial et pouvoir local, lecture (...)
  • 4 Caillosse J., « En attendant le pouvoir d’agglomération ? », Pouvoirs locaux, no 50, 3e trimestre (...)

5En France, où la taille des communes est particulièrement réduite, l’inadaptation des territoires institutionnels aux territoires fonctionnels est une antienne des discours politiques. Après la première décentralisation des années 1982-1983, qui a notamment réorganisé les transports avec la LOTI de 1982 et transféré de nombreuses compétences d’urbanisme aux communes, le débat a repris une nouvelle vigueur. Au cours des années 1980 et 1990, on rencontre un discours relativement unanime pour dénoncer l’émiettement communal et promouvoir le nécessaire saut d’échelle. Parmi les chercheurs. Jacques Caillosse dénonce « le caractère contre-productif d’un système d’administration territorial indifférent, voire réfractaire à la ville », affirmant que « la recherche de l’efficacité va de pair avec un nécessaire passage de la ville légale à la ville réelle2 ». Dans les différentes sphères administratives, techniques et savantes, des arguments peu variés sont avancés en faveur de la réforme territoriale au cours de cette période3. Des élus refusent néanmoins la réforme communale au nom du caractère démocratique de la commune. La célèbre citation de Tocqueville est ainsi souvent rappelée : « Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple. » En vantant les communes, Tocqueville ne définit pas une taille idéale, mais se réfère à la nécessité de gouvernements locaux vivaces face aux gouvernements centraux. Aussi, Jacques Caillosse critique-t-il « l’adhésion dogmatique à l’idée selon laquelle la commune serait en tant que telle, toujours et partout, un mode d’expression naturel de la démocratie4 » d’une grande partie du corps politique. Il y décèle l’expression d’un conservatisme des élus locaux plus que l’expression d’une réalité sociologique et politique. Les autres pays européens, notamment les pays du Nord de l’Europe qui ont opéré de vigoureuses réformes communales dans les années 1960 ne semblent pas avoir une démocratie locale moins vivante.

La mobilité dans les réformes territoriales

  • 5 Ménerault P., « Les effets territoriaux d’un outil de financement du transport collectif : le vers (...)

6La mobilité, et notamment le secteur des transports, est un des secteurs privilégiés par les promoteurs des réformes territoriales. Au cours des années 1970, le changement d’échelle a résulté moins d’un nouvel outil juridique en faveur la coopération intercommunale que d’un outil fiscal : l’instauration du versement transport. Cette taxe, assise sur la masse salariale des entreprises de plus de 10 salariés, est mise en place d’abord en région parisienne en 1971, puis à partir de 1973 pour les agglomérations dont le périmètre de transports urbains dépasse les 300 000 habitants, enfin en 1974 pour les périmètres qui dépassent 100 000 habitants. L’effet de seuil a eu un impact puissant pour inciter les communes à se regrouper et pouvoir ainsi mettre en place cette taxe. Entre 1975 et 1982, 44 agglomérations instituent la taxe, dont 18 après l’élargissement du périmètre des transports urbains5. La plupart des autorités organisatrices sont gérés par des syndicats dont le transport public est la seule compétence.

  • 6 Offner J-M., avec la collaboration de Ménerault P., Sachet S., « Les transports urbains : entre se (...)

7Dans les années 1980, l’objectif consiste non plus à étendre le périmètre des transports urbains, mais à rendre plus cohérentes les politiques d’urbanisme et de régulation du trafic avec les ambitions des autorités organisatrices des transports publics. Le bilan décevant des premières générations de plan de déplacements urbains (PDU) s’explique notamment par l’absence de liens entre responsables des transports et communes responsables de l’urbanisme, du stationnement et de l’aménagement des espaces publics6. Les plans d’occupation des sols (POS) élaborés par les communes n’ont pas alors pas de liens juridiques avec les PDU élaborés, le plus souvent, à l’échelle intercommunale. Le groupement des autorités responsables des transports (GART) titre ainsi en 1992 une des livraisons de sa lettre mensuelle « Les pieds dans le POS » et milite pour un lien plus étroit entre urbanisme et transport.

  • 7 Richer C., « Les transformations récentes de l’intercommunalité en matière de TCU », Gallez C.,(...)

8En 1992, la loi relative à l’Administration territoriale de la République (ATR) cherche à promouvoir le développement de structures de coopération à fiscalité propre (les communautés de villes et les communautés de communes), dotées de compétences obligatoires en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique. Le succès de la réforme est mitigé en raison des lourdeurs juridiques liées à leur mise en œuvre et à l’insuffisance stimulation financière pour leur création. La loi relative au renforcement et à la simplification intercommunale, dite loi Chevènement, de 1999 contribue à l’accélération de ce processus, à travers l’essor d’une nouvelle forme de structure intercommunale à fiscalité propre, dotée de moyens et de compétences renforcés, les communautés d’agglomération. Le souci du législateur est de réduire le nombre de syndicats à vocation unique ou multiple au profit de communautés aux compétences nombreuses afin de réduire les cloisonnements entre politiques publiques. Un bilan réalisé à l’échelle nationale7 montre qu’entre 1998 et 2003, près de 60 % des autorités organisatrices des transports urbains ont changé de statut, et que le nombre de communes et de syndicats intercommunaux à vocation unique a diminué de moitié, au profit de structures communautaires aux compétences intégrées. Le succès des communautés d’agglomération, compétentes de plein droit en matière d’organisation des transports urbains, explique l’ampleur des incidences observées. Alors que la loi de 1999 renforce la cohérence entre différents secteurs publics à l’échelle des agglomérations, pour planifier le développement des aires urbaines, soit les agglomérations ainsi que leur vaste couronne périurbaine, la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU) de 2000 incite à la création de Schémas de cohérence territoriale (SCOT). Ces outils de planification supra-communale s’imposent aux plans locaux d’urbanisme, des communes, qui remplacent les plans d’occupation des sols, et aux plans de déplacements urbains des autorités organisatrices des transports.

9Ces rapides évocations des dynamiques des politiques de réformes territoriales montrent que leurs motivations fluctuent entre la recherche du territoire le plus pertinent, pour les périmètres de transport urbain dans les années 1970 ou pour les territoires de planification territoriale après la loi SRU de 2000, et la recherche d’une cohérence entre différents secteurs de l’action publique, comme avec la loi Chevènement de 1999. Bref, la bonne échelle en matière de gestion de la mobilité est une hésitation entre l’échelle la plus efficace pour un réseau et celle qui maximise la cohérence entre les différentes politiques publiques.

Pertinence et cohérence : deux mythes revisités

10De nombreux travaux de recherche ont été menés pour comprendre les logiques et effets de ces politiques de changement d’échelles. Si on veut les résumer de manière relativement simple, ils ont surtout mis en évidence les limites de deux objectifs – potentiellement contradictoires – des réformes territoriales : le périmètre pertinent et la cohérence inter-sectorielle.

  • 8 Le Jeannic T., Vidalenc J., « Pôles urbains et périurbanisation – Le zonage en aires urbaines », I (...)
  • 9 On peut citer en exemple la circulaire du 6 septembre 2001 relative au rôle de l’État dans la rela (...)
  • 10 Orfeuil J-P., « Les travaux sur la mobilité révèlent-ils les grands territoires ? », Études fonciè (...)

11La notion de « périmètre pertinent » est celle qui a fait l’objet de la critique la plus vive. D’un point de vue théorique, le périmètre idéal n’existe pas. Aucun périmètre ne permet de résoudre de manière harmonieuse l’ensemble des politiques locales. De plus, même pour un secteur donné de l’action publique, rien n’indique qu’une échelle s’impose comme optimale. Pour définir la bonne échelle de la ville, le statisticien est mobilisé. La notion d’aire urbaine a pu être considérée comme un bon étalon de la « ville réelle » puisqu’elle prend en compte la ville agglomérée ainsi que l’ensemble des communes attirées par celle-ci. L’INSEE définit depuis la fin des années 1990 une aire urbaine comme un ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente a un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci8. Dans cette définition, l’urbain n’est pas défini par la continuité du bâti, mais par l’intensité des mobilités quotidiennes. Cette nouvelle nomenclature statistique va avoir un effet important sur la prise de conscience de l’importance de la périurbanisation. Le recours à la notion d’« aire urbaine » est devenu fréquent dans les circulaires et documents officiels9. Ce périmètre est néanmoins critiquable par bien des aspects, notamment parce qu’il survalorise les navettes entre les couronnes périurbaines et le pôle urbain, quand celles-ci restent faibles et alors que les migrations entre pôles urbains croissent rapidement10.

  • 11 Desjardins Xavier, « De la pertinence des périmètres à la consistance des politiques, le défide la (...)

12Les évaluations de l’effet de ces périmètres montrent également le caractère décevant du recours au périmètre pertinent. Le renouveau planificateur des années 2000 avec les schémas de cohérence territoriale s’est appuyé sur cette notion de « pertinence territoriale » qui permettait de planifier les aires urbaines. La comparaison de l’élaboration des trois schémas de cohérence territoriale de Caen, Dijon et Montpellier montre comment les territoires ont pu se saisir de cette question11. À Montpellier, le choix a été fait de réaliser un schéma de cohérence territoriale dans le seul périmètre de l’agglomération. Certaines intercommunalités périurbaines ont même réussi à imposer des SCOT de canton (SCOT du Pays de l’Or et SCOT de Lunel). À Dijon ou à Caen, le choix de réaliser des SCOT à une échelle proche de celle de l’aire urbaine a été conflictuel, notamment en raison des désaccords entre élus de l’agglomération et du département qui craint de voir réduire son influence aux seules marges rurales. Un accord politique est néanmoins trouvé dans les deux cas : le maire de la ville-centre préside le syndicat mixte et peut l’étendre sur une large portion du département. Toutefois, afin de ne pas heurter les élus communaux périurbains, dont certains sont conseillers généraux, les droits de vote du périurbain sont nettement surévalués par rapport à son poids démographique. À Caen et Dijon, les élus ont mis en place un périmètre large tel que souhaité par le législateur, tandis qu’à Montpellier, c’est un périmètre restreint qui s’est mis en place. Que se passe-t-il dans ces périmètres ? Dans le cas de Montpellier, le SCOT présente un certain nombre d’innovations. Le SCOT approuvé contient différents points remarquables. Tout d’abord, afin de renforcer l’urbanité de la ville existante, un principe de densité minimale est institué avec trois intensités variables selon la localisation des quartiers ou secteurs à urbaniser. Afin de renforcer la cohérence entre l’urbanisme et les transports, les secteurs à urbaniser sont localisés en fonction des projets d’extension du réseau de tramway. Par ailleurs, afin de s’éloigner d’une logique fonctionnaliste pour laquelle la vitesse automobile est une fin en soi, le document d’orientations générales du SCOT invite à « hiérarchiser et civiliser les espaces publics de voirie ». Que se passe-t-il dans les deux aires urbaines où les périmètres peuvent être considérés comme plus pertinents au regard de la maîtrise de l’urbanisation périphérique ? Dans les deux cas, il semble que la consistance des règles édictées soit inversement proportionnelle à la pertinence du périmètre. Difficulté technique – due à la lourdeur de la procédure – et faible empressement se conjuguent pour une réalisation très lente. Le SCOT vise moins à mettre en œuvre des principes clairs qu’à coordonner des actions communales.

  • 12 Gallez C. « Intercommunalité, transports urbains et pouvoir d’agglomération. Cinq trajectoires urb (...)

13D’autres chercheurs ont également montré les limites de la notion de cohérence. Caroline Gallez a ainsi étudié cinq trajectoires de politiques urbaines recomposées avec l’intercommunalité à Rennes, Saint-Étienne, Valenciennes, Caen et Saint-Brieuc12. Elle souligne la faible proportion des communautés d’agglomération qui se sont saisi des compétences en matière de voirie ou de stationnement. Cela atteste, au-delà de la simple défense de prérogatives communales, de l’absence de volonté de mettre en œuvre une politique de régulation de la demande de déplacements à l’échelle communautaire. La mise en cohérence des politiques de déplacements et d’urbanisme trouve ses réalisations les plus tangibles dans le renouvellement des espaces publics autour des lignes de tramway. Les nécessités du développement local et de la sauvegarde de l’emploi, en revanche, semblent garantir une déconnexion des décisions en matière de conception des zones d’activités. La segmentation des politiques sectorielles paraît tellement ancrée dans des modes de représentation, que la création d’institutions aux compétences intégrées ne suffit pas à les faire les évoluer. Finalement le changement d’échelle est peu producteur de cohérences nouvelles, quand, localement, le sens des politiques menées n’est pas réinterrogé.

La voie interterritoriale ?

14Que faire face à ces promesses inabouties des réformes territoriales ? Martin Vanier montre qu’il y a deux voies pour faire coopérer les territoires :

  • 13 Vanier M., Le pouvoir des territoires, Economica, Anthropos, 2e édition, 2010, p. 72.

« Il y a deux façons de refaire des territoires avec des territoires, principe de la recomposition territoriale : l’un plutôt de l’ordre de la substitution, l’autre plutôt de l’ordre de l’articulation [...] des communautés d’agglomération ou des communautés urbaines à la place des syndicats intercommunaux, des “pays” intercommunautaires à la place des communautés rurales trop petites et sans moyens, des super-Régions de dimension européenne à la place des 22 Régions métropolitaines actuelles, dont une bonne moitié ont moins de puissance budgétaire que les gros Départements, etc. C’est la logique de la sur-territorialité qui prétend répondre aux enjeux contemporains par un simple saut d’échelle. En englobant les phénomènes transterritoriaux dans des périmètres toujours plus vastes, on serait toujours plus pertinent13. »

15À cette logique de la substitution, il oppose celle de l’articulation :

« Il ne s’agit plus de fusionner des territoires dans un ensemble au gouvernement naissant et alternatif de ceux qui le composent, mais au contraire de partager des stratégies, des responsabilités et des efforts d’action, tout en continuant à les exercer par soi-même. L’exclusivité territoriale est battue en brèche, la souveraineté est à partager, ce qui revient à en remettre en cause le principe même, mais les territoires demeurent, et peut-être même, c’est tout le pari, se revivifient à l’exercice de l’articulation interterritoriale. »

  • 14 Desage F., Guéranger D., La politique confisquée, sociologie des réformes et des institutions inte (...)

16Dans les milieux savants, le procès semble fait des ressorts de la réforme territoriale classique : le « périmètre d’intervention idéal n’existe pas » ; « la capacité à exhumer, investir et défendre de façon cyclique les “mêmes” réformes, malgré l’échec des tentatives précédentes, évoque une ferveur toute religieuse14 ». Il faut faire le pari de l’intelligence territoriale et des coopérations souples et volontaires. Que nous promettent-elles ?

L’intelligence territoriale spontanée existe... trop rarement !

17Que se passe-t-il hors de toute réforme territoriale : les arrangements, les accords sont-ils si productifs dans un cadre volontaire ? Autrement dit, l’articulation territoriale se met-elle en place de manière efficace, au-delà de quelques cas souvent cités ?

L’interterritorialité au concret

  • 15 Hasan A., « La cohérence urbanisme-transport introuvable ? Analyse comparative des politiques loca (...)

18Rappelons tout d’abord quelques éléments de rugosité du réel. Étudiant les politiques de transport et d’urbanisme dans quatre villes de Champagne-Ardenne, Reims Troyes, Charleville-Mézières et Châlons-en-Champagne, Ali Hasan rappelle les situations concrètes que provoquent les problèmes des limites territoriales et sectorielles des collectivités15. Un usager peut-il utiliser un même ticket pour prendre un autobus urbain et un autocar géré par le Département ? Non dans trois des quatre villes, oui à Reims. Peut-il avoir un titre de transports qui combinent plusieurs réseaux urbains ? Non, sauf à Charleville-Mézières. Les réseaux des Départements desservent-ils les villes ? Oui. Peut-il l’utiliser à l’intérieur du périmètre des transports urbains ? Non, hormis Reims. Dans ce cas, le titre urbain est-il accepté à l’intérieur du périmètre des transports urbains ? Non. Est-il possible d’avoir un billet combiné entre les réseaux urbains, départementaux et ferroviaires régionaux ? Non, sauf à Charleville-Mézières pour les TER internes au périmètre des transports urbains. Des abonnements combinés TER et réseau urbain existent-ils ? Seulement à Reims et Châlons-en-Champagne. Au-delà de ces difficultés tarifaires pour les usagers, bien d’autres sont à mentionner : absence d’informations entre les différentes modes de transports, insuffisante coordination de l’offre, etc.

19Si la coopération spontanée semble délicate, le législateur a proposé différents outils pour inciter à la coopération, entre échelons emboîtés ou entre échelons du même rang.

  • 16 Kaufmann V., Pattaroni L. (2010), « Analyse des politiques de transport en France : un état des li (...)
  • 17 Richer C., Hasiak S., Jouve N., « Les syndicats mixtes de transport SRU », Flux, no 83, janvier-ma (...)

20Le législateur a promu, les syndicats mixtes de transports au moment de la loi SRU. Ces derniers constituent-ils une véritable « innovation institutionnelle en matière de coordination des politiques de transport16 » susceptible de faire coopérer différents échelons territoriaux ? Rappelons leurs règles de fonctionnement. Sans se substituer à ses membres, un syndicat mixte SRU doit obligatoirement prendre en charge trois compétences : la coordination des services de transport ; la mise en place d’une communauté tarifaire de titres uniques ou unifiés ; l’organisation d’un système d’information multimodale à l’intention des usagers. L’objectif principal est de favoriser l’usage des transports collectifs quels qu’ils soient, en réduisant les obstacles que peut rencontrer un usager lors du passage d’un réseau de transport à un autre. Le syndicat peut aussi assurer des compétences optionnelles en lieu et place de ses membres, tel que l’organisation de services réguliers et de services à la demande ainsi que la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transport. Les syndicats mixtes SRU peuvent être dotés d’une ressource spécifique permettant en particulier le financement des missions d’intérêt commun, le Versement Transport Additionnel (VTA). Quel est le bilan de ces syndicats17 ? Maigre. En 2010, on dénombre 11 syndicats mixtes de transport référencés comme conforme à la loi SRU par le Ministère des transports. Les sept étudiés en 2011 ont des contenus très variables : la Région n’est présente que dans un cas (l’Oise), l’information multimodale n’est présente que dans cinq cas sur sept. En matière de billettique, loin de billets intégrés, il s’agit parfois de cartes d’abonnement compatibles ou de supports magnétiques identiques. Certains syndicats n’existent que pour permettre certaines offres de transport préexistantes. Si d’aucuns ont quelques résultats intéressants, à l’échelle nationale et face à l’ampleur des questions, les résultats sont donc très décevants.

  • 18 Beaucire F., Intervention dans le cadre du séminaire sur les pôles métropolitains organisé par le r (...)

21Pour dépasser les limites de périmètre, une autre innovation a été tentée : les pôles métropolitains. Le pôle métropolitain est un syndicat mixte regroupant des intercommunalités à fiscalité propre créé par la loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales. Il est destiné à favoriser la coopération entre grandes agglomérations proches, situées au sein de grandes régions urbaines complexes ou de « corridors » de développement. Le gouvernement souhaitait créer dans le cadre de sa réforme des collectivités territoriales un nouveau type d’établissement public destiné à fédérer l’action entreprise par des EPCI à fiscalité propre d’une certaine taille, en rappelant le besoin exprimé par les élus de Metz, de Nancy, d’Épinal et de Thionville, fédérés par le projet du Sillon lorrain. Ces projets et actions relèvent des compétences suivantes : développement économique, promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale, développement des infrastructures et des services de transport. Quelques pôles ont été créés : autour de Nîmes, Metz-Nancy, Strasbourg-Mulhouse, Lyon, Brest, Nantes et Rouen. Quelques autres sont en cours de constitution. D’autres sont en projet. En matière de coopération dans le domaine de la mobilité, marquée par une géographie discontinue, l’articulation des seuls réseaux urbains paraît peu probable : l’absence de la Région et du Département ôte beaucoup d’intérêt dans le domaine de la mobilité18.

  • 19 Agence d’urbanisme Bordeaux Métropole Aquitaine, Pour une mobilité fluide, régulée, raisonnée, Rap (...)

22Dans le cadre du troisième acte de la décentralisation, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (dite MAPTAM), de janvier 2014, crée des instances chargées de la coordination entre les différentes échelles d’action publique locale. Elle institue des conférences territoriales de l’action publique (CTAP), dont sont membres les conseils régionaux et généraux ainsi que tous les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 30 000 habitants. Dans le domaine des transports, ces conférences sont chargées de l’élaboration d’un schéma intermodal des transports. Toutes les autorités organisatrices de transport doivent ainsi se coordonner. Avant même cette évolution législative, quelques territoires ont initié des démarches de coopération inédite et intéressante, soit parce que des grands enjeux imposent de repenser la mobilité, par exemple le projet d’un nouveau contournement autoroutier de Bordeaux19, ou parce que la mise en œuvre de projets d’urbanisme conduit à repenser l’articulation des interventions des différentes collectivités publiques, comme le projet de « multipole » autour de Nancy. Toutefois, ces démarches ne sont pas généralisées et le temps est toujours un danger pour des démarches qui reposent souvent sur la motivation d’une poignée d’élus et de techniciens. Les nouvelles dispositions législatives peuvent contribuer à rendre pérennes des dynamiques de coopération interterritoriale.

De quelques effets d’échelles un peu plus pertinentes...

  • 20 Beaucire F., Emangard P-H., « Un réseau et ses territoires : le tram-train d’interconnexion de Kar (...)
  • 21 Cervero R., « Mobilités durables, vecteurs d’intégration pour les politiques urbaines », in Lefèvr (...)
  • 22 Barone S., « Au-delà de la LOTI : Les transports collectifs périurbains entre réseaux et territoir (...)

23Si les chercheurs ont regardé avec attention les effets des réformes territoriales visant à ajuster les périmètres institutionnels pour en montrer les limites, il est bien plus délicat d’étudier l’effet de l’absence de réformes. Ou alors, il faut regarder dans un autre contexte géographique. Prenons le cas de l’Allemagne et de la prise en compte des besoins de mobilités alternatives à l’automobile dans les couronnes périurbaines. Nous savons combien en France, cette question a pendant longtemps été un impensé : hors du périmètre des autorités organisatrices des transports urbains, elle a été peu prise en charge par les Départements et les Régions. Au contraire, en Allemagne, l’effet cumulé du transfert aux Länder de la responsabilité de l’organisation du transport ferroviaire régional en 1992 et la possibilité de créer des unions tarifaires sur des périmètres larges, incluant différentes autorités organisatrices d’échelons territoriaux différents, ont permis un développement très conséquent d’une offre de transports collectifs périurbains. Le « tram-train », parce qu’il annule la frontière entre urbain et non-urbain a été particulièrement observé20 et il a été noté qu’une géographie particulière des périphéries des villes avait également contribué au succès de ces innovations. Le tram-train ne résume pas à lui seul les efforts d’amélioration des transports collectifs dans les espaces périurbains. De même aux États-Unis, les métropoles remarquées pour le retour du transport public comme Portland et son tramway, ont toutes connues des réformes institutionnelles pour établir un périmètre métropolitain pour la gestion du développement urbain et des mobilités21. À quelques cas de dépassements « par le bas » des conflits d’échelles emboîtées que l’on peut observer en France22, il faut insister sur le caractère presque banal de ces dépassements dans un autre contexte institutionnel.

Revenir aux causes des conflits

24Pourquoi, dans le domaine de la mobilité, hors de tout cadre organisé, paraît-il si difficile d’articuler et de faire coopérer des acteurs publics divers ? Pourquoi, la « co-administration », cette pratique si ancienne qui consister à exiger des partenariats entre divers acteurs publics pour la mise en œuvre d’une politique publique, se met-elle si difficilement en œuvre hors de cadres relativement rigides ?

25Les oppositions politiques ou de défense de pré carré institutionnel expliquent bien des blocages. Mais au-delà de ce résultat attendu, on peut observer trois causes principales : des enjeux financiers, des conflits d’échelles et une absence d’objectifs partagés sur la mobilité.

  • 23 Fnaut Infos, Bulletin de la Fédération Nationale des Associations d’Usagers des Transports, no 210, (...)
  • 24 Faivre dArcier B., 2010, « La situation financière des transports publics urbains est-elle durabl (...)

26Les enjeux financiers sont des obstacles à la coopération entre échelons emboîtés et entre collectivités de niveau équivalent. Entre échelons emboîtés, les enjeux financiers sont les plus lisibles. Souvent des lignes départementales doublent des lignes ferroviaires régionales. Les associations d’usagers des transports en citent souvent des exemples, comme celui-ci : le Conseil général de Haute-Savoie a mis en service une ligne d’autocar sur autoroute entre Saint-Gervais et Genève qui est en concurrence frontale avec le train express régional23. Les enjeux financiers limitent également les coopérations entre échelons territoriaux de même niveau. Au moment de la loi Chevènement, de nombreux établissements de coopération intercommunale dotés de la compétence en matière de transports se sont étendus. Cette extension peut avoir des motifs divers : les petites communes autour de la ville-centre souhaitaient pouvoir bénéficier de services publics de meilleure qualité, les communes centrales pouvaient être disposées à partager une politique de développement économique avec des communes disposant d’un foncier important pour aménager des zones d’activités. Enfin, les élus pouvaient souhaiter créer une communauté d’agglomération pour dépasser le seuil de 50 000 habitants ou viser la création d’une communauté urbaine en dépassant le seuil de 500 000 habitants. Cette extension des périmètres de transports urbains a eu des conséquences financières majeures : un nombre plus important de communes sont à desservir avec une offre « urbaine », c’est-à-dire souvent fréquente. Dans le même temps, le Département perd les communes qui fournissent de nombreux clients à ses lignes d’autocar. Ces modifications d’échelles ne sont de plus pas sans conséquence sur l’équilibre financier des transports urbains : si les extensions de périmètre permettent de relever et d’accroître le rendement du versement transport, l’efficacité commerciale des réseaux décroît dans les marges peu denses des agglomérations24.

  • 25 Maulat J., « Développement du transport ferroviaire périurbain et mutation des référentiels de l’a (...)

27À ces enjeux financiers, s’ajoutent parfois des visées géographiques concurrentes. Les priorités d’échelles des réseaux varient également entre les différents échelons territoriaux. Une ligne ferroviaire périurbaine a été intégrée au sein du plan de transport de l’agglomération toulousaine en tant que ligne C du réseau ferroviaire toulousain. Cette ligne rencontre un succès important, notamment dans sa partie incluse dans le périmètre des transports urbains. Le syndicat mixte des transports toulousains souhaite augmenter les fréquences et appuie les projets de densification autour des gares. La Région, autorité organisatrice des transports ferroviaires régionaux, se montre réticente à continuer à augmenter l’offre autour de Toulouse quand elle veut assurer un maillage pertinent de son territoire25. On constate un conflit d’échelle que l’on retrouve souvent entre une Région et son ou ses plus grandes agglomérations : le périurbain métropolitain est le plus grand « pourvoyeur » de voyageurs mais certaines Régions visent d’abord les relations de ville à ville à l’échelle régionale.

28Enfin, la dernière cause est peut-être la plus importante : les différents acteurs publics ne partagent pas toujours les mêmes ambitions en matière de mobilité. Si la notion de « mobilité durable » est suffisamment floue pour pouvoir être utilisé par tous, le contenu qui en est déduit est très divers. Faut-il concevoir les transports publics et les modes actifs comme des alternatives réalistes à l’automobile ? Si presque tous les acteurs s’accordent sur la nécessité d’une telle politique pour les centres-villes des plus grandes agglomérations, pour les périphéries de celles-ci, les petites villes et les zones rurales, les objectifs visés varient depuis la fourniture d’un simple service minimal de transport public pour les exclus de l’automobile à la recherche d’alternatives réalistes pour des segments de population et des types de déplacements inégalement vastes. Cette absence d’explicitation claire des objectifs et du sens des politiques de mobilité explique de nombreux blocages.

Conclusion. Repenser la démocratie locale

29Dans le débat sur les formes de coopération territoriale, deux approches semblent peu à même d’en bien comprendre les enjeux, le spatialisme et le relativisme des échelles.

30Le spatialisme est une approche qui consisterait à rechercher les « bonnes mailles », la « bonne échelle » pour traiter un problème. Cette approche est séduisante mais se heurte à des problèmes multiples. Aucune échelle ne peut prendre en charge « tous » les problèmes. De plus, changer l’échelle de décision ne peut suffire, il convient souvent dans le même temps de changer les habitudes de travail, les manières de faire, etc. pour obtenir une mutation profonde de l’action publique. Bref, une bonne échelle, si tant est qu’elle existe, ne peut tout résoudre sans une réforme plus approfondie de l’administration publique.

  • 26 Dubois J., Les politiques publiques territoriales, Presses universitaires de Rennes, 2009, 216 p.

31Face à cette approche, certains développent un certain relativisme des formes d’organisation territoriale. Puisque l’individu est tout à la fois local et mondial, inséré dans des réseaux professionnels et personnels multiples, la multiplication des coopérations territoriales et des échelles de gouvernement locaux serait un moyen habile d’adapter l’administration et la politique à cette nouvelle manière d’être au monde. Puisqu’on ne vit pas sur un territoire, mais entre deux, voire plusieurs, le pouvoir devrait devenir multi-territorial. Cette attitude semble tout à la fois reposer sur un diagnostic rapide des modes de vie contemporains et sur une forme de renoncement à une organisation plus lisible et efficace de l’action publique locale26.

32Si l’organisation de l’action publique doit éviter ces deux écueils, toute réforme uniquement technique et juridique serait insuffisante si l’on ne cherche pas en même temps à créer les conditions d’énonciation d’un sens partagé de l’action publique locale. C’est tout autant à de nouveaux cadres d’action qu’à de nouvelles modalités d’organisation du débat démocratique local qu’il faut penser. N’est-ce pas un des éléments absents des débats préalables à la troisième étape de la décentralisation ? En effet, avant d’articuler et de coopérer, encore faut-il savoir pour quoi...

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Notes

1 Beaucire F., « Urbanisme et mobilités, les termes de l’équation », in Ministère de l’Équipement, les transports et la ville, 1998.

2 Caillosse J., « La ville, le droit et la redistribution des territoires administratifs », Politiques et management public, 13 (3), septembre 1995, p. 86.

3 Estèbe P., Kirszbaum T., « L’intercommunalité, entre optimum territorial et pouvoir local, lecture de la littérature récente », DGUHC, Synthèse sur la connaissance des territoires urbains, 1998, p. 121-168.

4 Caillosse J., « En attendant le pouvoir d’agglomération ? », Pouvoirs locaux, no 50, 3e trimestre 2001, p. 27.

5 Ménerault P., « Les effets territoriaux d’un outil de financement du transport collectif : le versement-transport », Transports urbains, 1993, p. 21-24.

6 Offner J-M., avec la collaboration de Ménerault P., Sachet S., « Les transports urbains : entre secteurs, réseaux et territoires », Annuaire des collectivités locales, vol. 22, 2002, p. 169-183.

7 Richer C., « Les transformations récentes de l’intercommunalité en matière de TCU », Gallez C., Ménerault Ph. (dir.), Recomposition intercommunale et enjeux des transports publics en milieu urbain, Rapport Inrets-Lvmt pour l’Ademe, 3e Prédit, GO 11 « Politique des transports », p. 25-49.

8 Le Jeannic T., Vidalenc J., « Pôles urbains et périurbanisation – Le zonage en aires urbaines », Insee première, no 516, avril 1997.

9 On peut citer en exemple la circulaire du 6 septembre 2001 relative au rôle de l’État dans la relance de la planification du Ministère de l’Équipement, du Transport et du Logement.

10 Orfeuil J-P., « Les travaux sur la mobilité révèlent-ils les grands territoires ? », Études foncières, no 140, juillet-août 2009, p. 17-22.

11 Desjardins Xavier, « De la pertinence des périmètres à la consistance des politiques, le défide la planification territoriale », Boino P., Desjardins X. (dir.), Intercommunalité, territoire et politique, La Documentation française, 2009, p. 65-86.

12 Gallez C. « Intercommunalité, transports urbains et pouvoir d’agglomération. Cinq trajectoires urbaines », Flux, 2007/2 no 68, p. 43-61.

13 Vanier M., Le pouvoir des territoires, Economica, Anthropos, 2e édition, 2010, p. 72.

14 Desage F., Guéranger D., La politique confisquée, sociologie des réformes et des institutions intercommunales, Éditions du Croquant, Savoir/Agir, 2011, p. 43-44.

15 Hasan A., « La cohérence urbanisme-transport introuvable ? Analyse comparative des politiques locales dans quatre agglomérations de la région Champagne-Ardenne », Giroud M., Mainet H., Édouard JC., Les mobilités spatiales dans les villes intermédiaires – Territoires, pratiques, régulations, Actes du colloque de Clermont-Ferrand 25 et 26 novembre 2010, p. 469-483.

16 Kaufmann V., Pattaroni L. (2010), « Analyse des politiques de transport en France : un état des lieux de la recherche », in Maksim H., Vincent S., Gallez C., Kaufmann V., L’action publique face à la mobilité, Éd. L’Harmattan, coll. Logiques sociales, p. 23-50.

17 Richer C., Hasiak S., Jouve N., « Les syndicats mixtes de transport SRU », Flux, no 83, janvier-mars 2011, p. 51-67.

18 Beaucire F., Intervention dans le cadre du séminaire sur les pôles métropolitains organisé par le réseau des pôles métropolitains, le 7 mars 2012, propos cité sur le site [http://www.adcf.org].

19 Agence d’urbanisme Bordeaux Métropole Aquitaine, Pour une mobilité fluide, régulée, raisonnée, Rapport du Grenelle des mobilités de la métropole bordelaise, avril 2013.

20 Beaucire F., Emangard P-H., « Un réseau et ses territoires : le tram-train d’interconnexion de Karlsruhe », Flux, 2000, vol. 16, no 41, p. 41-45.

21 Cervero R., « Mobilités durables, vecteurs d’intégration pour les politiques urbaines », in Lefèvre C, Roseau N, Vitale T, De la ville à la métropole, les défis de la gouvernance, Paris, l’Œil d’or, 2013, p. 213-230.

22 Barone S., « Au-delà de la LOTI : Les transports collectifs périurbains entre réseaux et territoires », Flux, 2010/1, no 79-80, p. 112-123.

23 Fnaut Infos, Bulletin de la Fédération Nationale des Associations d’Usagers des Transports, no 210, décembre 2012.

24 Faivre dArcier B., 2010, « La situation financière des transports publics urbains est-elle durable ? », Les cahiers scientifiques du transport, no 58, p. 3-28.

25 Maulat J., « Développement du transport ferroviaire périurbain et mutation des référentiels de l’action publique : vers une cohérence renouvelée entre réseau ferré et territoire ? Le cas de la « ligne C » dans la métropole toulousaine », Revue géographique de l’Est, 2012, vol. 52, no 1-2.

26 Dubois J., Les politiques publiques territoriales, Presses universitaires de Rennes, 2009, 216 p.

Auteur

Maître de conférences en aménagement et urbanisme à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne où il est responsable du master 2 professionnel « Projet d’aménagement ». Il est directeur du centre de recherche sur les réseaux, l’industrie et l’aménagement (CRIA), équipe de l’UMR Géographie-Cités. Ses travaux portent sur la mobilité, les réseaux et les politiques territoriales.

© Presses universitaires de Rennes, 2014

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