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La ville en ébullition

 | 
Pierre Bergel
, 
Vincent Milliot

Troisième partie. Réduire l’ébullition, apaiser et discipliner la ville

L’ordre quotidien dans la ville : quel rôle pour les polices municipales dans le paysage français de la sécurité publique ?

Virginie Malochet

Texte intégral

  • 1 R. E. Park, « La ville comme laboratoire social » (1929), in Y. Grafmeyer, J. Isaac, L’École de Chi (...)
  • 2 T. Oblet, Défendre la ville. La police, l’urbanisme et les habitants, Paris, PUF, 2008.

1La question de la régulation des désordres urbains conduit à s’interroger sur la police des villes au sens large, autrement dit sur l’ensemble des réponses apportées par les pouvoirs publics et les autres acteurs locaux en vue de pacifier les territoires, contenir l’ébullition et éviter les débordements, dans un contexte où l’insécurité n’est plus seulement perçue comme la contrepartie des libertés offertes par la vie urbaine1 mais de plus en plus vécue comme une menace pour la collectivité2.

  • 3 R. Castel, L’insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être protégé ?, Paris, Seuil, coll. La République des (...)
  • 4 L. Roubaudi, J. Soëtard (interview de), « Les attentes des habitants dans quatorze métropoles », Ca (...)
  • 5 J. Ferret, C. Mouhanna (dir.), Peurs sur les villes. Vers un populisme punitif à la française ?, Pa (...)

2Sur fond de mutations socioéconomiques, les préoccupations sécuritaires se font en effet plus pressantes. Elles témoignent d’une sensibilité accrue aux risques en tous genres et se donnent à voir comme « l’envers de la médaille d’une société de sécurité3 ». Les critères d’appréciation de la qualité de vie dans les grandes métropoles occidentales sont, à ce titre, révélateurs : avec le coût de la vie, la sécurité des personnes et des biens figure en tête des éléments cités par les habitants4. En d’autres termes, une ville où il fait bon vivre est d’abord une ville sûre. Aussi n’y a-t-il rien d’étonnant à ce que les responsables politiques locaux valorisent cet aspect dans leur stratégie de marketing territorial et investissent dans la sécurisation des espaces urbains5.

  • 6 A. Wyvekens, « La sécurité urbaine, affaire d’État ou problème local ? », Métropolitiques, mis en l (...)
  • 7 F. Ocqueteau, Polices entre État et marché, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences p (...)
  • 8 T. Le Goff, Les Maires. Nouveaux patrons de la sécurité ?, Rennes, PUR, 2008.

3Dans le cas français, l’évolution de la donne institutionnelle ces trois dernières décennies est manifeste. Compétence régalienne par excellence, la sécurité n’apparaît effectivement plus comme le domaine réservé des services de l’État, mais de plus en plus comme un problème local6, géré par une pluralité d’acteurs. C’est un champ d’action qui s’hybride, en attestent l’essor du marché de la sécurité privée7 ainsi que l’affirmation d’une approche partenariale et territorialisée des questions de sécurité publique. « Pivots » des politiques locales de prévention de la délinquance (tel que le réaffirme la loi du 5 mars 2007), les maires sont appelés à se mobiliser toujours plus sur le terrain de la tranquillité quotidienne8.

  • 9 Source : Ministère de l’Intérieur, données datées de 2012 rendues publiques en janvier 2014 [http:/ (...)

4Ces recompositions favorisent la montée en puissance des polices municipales, qui incarnent la police des villes au sens strict. Ce sont des services structurés à l’échelle des communes, placés sous l’autorité du maire, chargés d’exécuter les tâches qu’il leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. En l’espace d’une trentaine d’années, le nombre de polices municipales a doublé : d’après les dernières estimations, environ 4 000 communes disposent aujourd’hui d’un tel service. Sur la même période, les effectifs des policiers municipaux ont triplé : ils sont environ 19 500 en 2012 (auxquels s’ajoutent un millier de gardes champêtres, ceux-ci relevant aussi de la filière « police municipale » de la fonction publique territoriale)9. S’ils restent très inégalement répartis sur l’ensemble du territoire national, avec une forte concentration en région parisienne et dans le grand quart Sud-Est, ces agents représentent au total plus de 10 % des effectifs cumulés des services policiers de l’État – sans compter les 6 000 agents de surveillance de la voie publique (ASVP) ou d’autres agents aux statuts divers (opérateurs de vidéosurveillance, médiateurs urbains, etc.) qui viennent encore grossir les rangs des services municipaux de prévention/sécurité.

  • 10 V. Malochet, « Les polices municipales, les maires et les transformations du paysage français de la (...)
  • 11 Plus précisément, on s’appuie sur les trois sources suivantes, une thèse de doctorat conduite entre (...)

5Parallèlement à ce développement quantitatif, il faut insister sur le processus d’institutionnalisation des polices municipales (réforme statutaire, recrutement sur concours, formation initiale et continue, code de déontologie, etc.) et, surtout, sur l’accroissement continu de leurs prérogatives (relevé d’identité, police de la route, etc.). Sans conteste, c’est un secteur d’activité qui se structure, se professionnalise et occupe une place croissante dans la production de la sécurité urbaine. Aux côtés des policiers nationaux et des gendarmes, les policiers municipaux tiennent désormais un rôle de premier plan sur la scène locale10. Mais quel rôle précisément ? Au-delà des seules dimensions juridiques, quid de leur implication sur le terrain ? Sur la base de travaux de recherche engagés depuis une douzaine d’années11, cet article pose la question de leur contribution propre à l’ordre quotidien dans la ville. Il illustre à la fois la variété des modes d’emploi et les glissements tendanciels vers une approche plus interventionniste, au détriment de la vocation initiale de proximité.

Des formes plurielles de policing

  • 12 À titre d’illustration, cf. V. Malochet, « Que fait (réellement) la police municipale ? Une compara (...)

6Si toutes les polices municipales de France répondent d’un même cadre juridique fixé au plan national, elles n’en demeurent pas moins des émanations locales. D’une commune à l’autre, leur visage change, leurs moyens diffèrent et leur activité varie12.

Des services à géométrie variable

  • 13 Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), Bilan de la filière sécurité, 2013.

7Sur le plan des effectifs, les écarts sont patents. Sur l’ensemble des services de police municipale, les trois-quarts sont des micro-entités, dotées de cinq agents tout au plus, sans commune mesure avec la quinzaine de services qui comptent plus de cent agents. En tendance, force est toutefois d’insister sur le vaste mouvement de recrutements de ces dernières années, du moins dans les structures de moyenne ou grande taille (quoiqu’une relative stabilisation semble s’être amorcée au niveau national depuis 201013). Il ne suffit cependant pas d’ouvrir des postes, encore faut-il trouver les candidats pour les pourvoir. Sur un marché des polices municipales de plus en plus concurrentiel, la question de l’attractivité des services et de la fidélisation des agents se pose avec toujours plus d’acuité.

  • 14 D’après les estimations du CNFPT, plus d’un quart des services de police municipale sont équipés d’ (...)
  • 15 T. Le Goff, « La vidéosurveillance : success story d’une technologie à l’efficacité limitée », in A (...)
  • 16 P. Manning, « Community Policing as a Drama of Control », in J. R. greene, S. D. mastrofski (dir.),(...)
  • 17 C’est sur demande motivée et circonstanciée du maire que les policiers municipaux peuvent obtenir u (...)
  • 18 Source : Ministère de l’Intérieur, données DLPAJ datées de juin 2012 publiées en exclusivité in V. (...)

8Sur le plan matériel, les disparités sont tout aussi marquées, en fonction de l’envergure des services et des investissements consentis par les élus. De manière générale, l’élévation du niveau d’équipement est néanmoins manifeste, qu’il s’agisse des moyens de transport, d’information et de communication ou encore des appareils de contrôle, tels les sonomètres ou les radars routiers. Fortement incité par l’État, le développement de la vidéosurveillance urbaine, y compris dans les petites communes rurales et périurbaines14, est significatif de cette volonté de recourir aux nouvelles technologies à des fins (supposées) d’amélioration de la performance policière15. Assurément, les polices municipales se technicisent. De plus en plus, elles présentent les attributs d’une police professionnelle, notamment ceux qui, par-delà leur fonction instrumentale, confortent la fonction dramaturgique, la représentation symbolique de la force policière16. On pense en particulier à la sérigraphie des véhicules, à la carte professionnelle et, bien sûr, à l’uniforme, chacun définis par décret pour une identification commune à tous les services de police municipale. Quant à l’armement, il reste soumis à l’appréciation des maires17 et tous n’y sont pas favorables. À l’échelle nationale en moyenne, deux policiers municipaux sur cinq sont équipés d’une arme létale (calibre 38 Spécial ou 7,65 mm). Quatre sur cinq le sont en région Paca18.

9Sur le plan organisationnel et missionnel, les cas de figure sont également contrastés. À l’évidence, la polyvalence l’emporte dans les petits services, tandis que la division du travail est plus poussée dans les grands services. Aux côtés des brigades généralistes, les unités spécialisées (VTTistes, motardes, équestres, canines, etc.) attestent d’une diversification des métiers de la police municipale. En termes d’activité, le champ des possibles est effectivement très ouvert. En matière de police administrative, les policiers municipaux sont susceptibles d’intervenir dans la multiplicité des domaines pour lesquels le maire a compétence. En matière de police judiciaire, leurs attributions sont en revanche plus restreintes et leurs pouvoirs de verbalisation se limitent au champ contraventionnel. En cas d’interpellation sur crime ou délit flagrant, ils doivent suivre les instructions des officiers de police judiciaire (OPJ) de la police nationale et de la gendarmerie auxquels ils sont tenus de rendre compte immédiatement.

10Ce cadre juridique délimite le champ d’action potentiel des polices municipales, mais il laisse une grande marge d’interprétation de leur rôle. Sécurisation des sorties d’école, îlotage, encadrement des manifestations récréatives, police des marchés, urbanisme, lutte contre le bruit, défense de l’environnement, stationnement payant, régulation du trafic routier, contrôle de vitesse, rondes nocturnes, interpellations sur flagrant-délit, etc., à chaque service ses missions prioritaires. Entre police douce et police dure, le travail varie considérablement d’une ville à l’autre, selon les spécificités des territoires et, surtout, selon les objectifs fixés par les élus.

Le maire, patron de la police municipale

11Si les missions sont conditionnées par l’environnement social, elles ne sont pas seulement fonction des problèmes locaux mais aussi de la lecture que les maires en ont et du rôle qu’ils entendent donner à leur police municipale. Au-delà des étiquettes politiques, leurs directives dépendent d’abord de la conception qu’ils se font du policing municipal et de leur contribution légitime en matière de sécurité publique.

12Certains misent sur une présence dissuasive et rassurante, s’attachent à donner une image consensuelle de la police municipale et l’utilisent dans un cadre surtout préventif. Ils refusent de l’employer pour des missions qu’ils estiment relever de la police ou de la gendarmerie nationales, considérant que la protection des biens et des personnes doit d’abord rester l’affaire de l’État. Plus offensifs, d’autres sont favorables à une forme de municipalisation de la sécurité et mobilisent leur police municipale pour combattre la délinquance. Ils n’hésitent pas à l’armer et à l’équiper lourdement, à la doter de brigades d’intervention opérationnelles 24 heures sur 24 et 365 jours par an. Ils attendent d’elle, sinon qu’elle se substitue aux services régaliens, du moins qu’elle les seconde, l’inscrivant ainsi dans un registre d’action plus ouvertement sécuritaire.

  • 19 D. Monjardet, Ce que fait la police. Sociologie de la force publique, Paris, La Découverte, 1996.

13Entre ces deux extrêmes, la plupart des élus adoptent des positions intermédiaires, voire des positions floues faute de définir un mode d’emploi clair et précis. Même lorsque les orientations sont explicites et affirmées, il convient toutefois de ne pas surestimer la portée du pilotage politique. Comme dans toute organisation, une distance sépare les prescriptions formelles des pratiques effectives. En particulier, le travail policier de voie publique, celui de la base, se caractérise par des marges d’initiative importantes, un pouvoir d’appréciation et de régulation des tâches en situation19. Acteurs au travail, les agents de police municipale sont à même de réinterpréter le rôle qui leur est confié et de réorienter pour partie leurs missions. Sur le terrain, ils jouissent d’une certaine liberté d’action. Autrement dit, le maire fixe les lignes directrices mais les policiers municipaux sont en mesure de les infléchir. In fine, c’est de leur travail dont dépend la mise en œuvre de la politique de sécurité engagée par les élus.

  • 20 J.-P. Brodeur, Les visages de la police. Pratiques et perceptions, Montréal, Les Presses de l’Unive (...)

14Réduire la police municipale à un appareil passivement soumis aux volontés du maire, c’est donc ne pas tenir compte des dynamiques proprement professionnelles. Toute institution policière est certes subordonnée à une autorité politique mais la thèse de l’« instrumentalité » pure ne tient pas20. Les policiers municipaux défendent leur propre cause avant de servir celle des élus. Soucieux de rompre avec l’image du « sous-flic » et du « colleur d’affiche », ils cherchent à s’émanciper du pouvoir politique pour asseoir leur légitimité policière et gagner en autonomie professionnelle. Pour autant, les maires sont et restent, de droit, les « patrons » de la police municipale. Quand bien même la priorisation des missions fait défaut, ils exercent une influence déterminante sur les services. Ce sont eux, notamment, qui décident d’armer ou non les agents, de les faire ou non travailler la nuit, etc. Dans les limites du cadre juridique, ils ont toute latitude pour gouverner la police municipale à leur gré.

La « vraie » police de proximité ?

  • 21 C. Mouhanna, La police contre les citoyens ? Nîmes, Champ social éditions, 2011. S. Roché, Police d (...)
  • 22 F. Dieu, P. Mignon, Sécurité et proximité. La mission de surveillance générale de la gendarmerie, P (...)

15Par-delà les différences, quelle est la valeur ajoutée des polices municipales dans les systèmes locaux de sécurité ? Considérant qu’elles se sont développées en réaction à la démobilisation relative des forces étatiques sur la voie publique, on peut notamment se demander si elles n’incarneraient pas cette fameuse police de proximité que la police nationale n’a pas su mettre en œuvre21 et dont la gendarmerie s’éloigne toujours plus22. C’est en tout cas le point de vue majoritairement défendu par l’ensemble des acteurs de la police municipale, qu’il s’agisse des responsables politiques ou des professionnels de terrain.

16Lorsqu’on interroge les élus locaux sur ce qu’ils attendent de leur police municipale, ils se rejoignent sur l’idée de la proximité. L’objectif, disent-ils, est d’apporter une réponse aux demandes de sécurité, de s’adapter aux attentes de la population et aux besoins localement repérés. Indépendamment des affiliations partisanes, cette position est communément partagée et concourt à la valorisation d’un rôle politique dans le champ de la lutte contre l’insécurité. Ce rôle, les maires ne l’interprètent pourtant pas tous de la même manière. Derrière les déclarations convenues sur la proximité, ils attribuent, on l’a dit, des fonctions plus ou moins extensives à leur police municipale.

17Lorsqu’on interroge les agents sur le sens qu’ils donnent à leur travail, ils se réclament eux aussi de « la seule vraie police de proximité ». De la sorte, ils font valoir la spécificité et la dignité de leur métier. Cette posture leur permet de sortir de l’ombre de la police nationale, alors qu’ils ont longtemps souffert de la comparaison. Ils en tirent des bénéfices en termes d’image et de reconnaissance professionnelle. Mais là encore, l’apparente unité du discours masque des différences d’approche. Pour les bobbies dans l’âme, « proximité » rime avec dialogue et prévention : il s’agit d’intervenir au plus près des gens et de leurs problèmes, dans une logique de régulation sociale et de tranquillité urbaine. Pour les flics en puissance, « proximité » revêt une connotation plus policière : il s’agit d’intervenir au plus près de la délinquance locale, dans une logique de contrôle et de répression.

18Indubitablement, le thème de la proximité fédère. S’il est au cœur de la rhétorique de légitimation politique et professionnelle des polices municipales, il donne cependant lieu à bien des variations opérationnelles. Certes, l’écrasante majorité des services assure des tâches relatives à la surveillance générale et à la préservation du cadre de vie. Mais au-delà de ce noyau dur de missions, les modes d’emploi de la police municipale sont très divers. Mot valise, la « proximité » est une notion revendiquée par tous, qui ne dit finalement plus grand-chose de la manière dont est effectivement conçue l’action de la police municipale.

  • 23 IHESI, Guide pratique de la police de proximité, Paris, La Documentation Française, 2000.
  • 24 J. Q. Wilson, G. L. kelling, “Broken Windows. The Police and Neighbourhood Safety”, The Atlantic Mo (...)

19La police de proximité renvoie pourtant à un référentiel d’action spécifique23. C’est une police généraliste, visible et accessible, bien intégrée dans le territoire, capable de s’adapter à son environnement. Une police qui s’inscrit dans les partenariats locaux, instaure une relation de confiance avec les habitants, adopte une démarche proactive d’anticipation et de résolution des problèmes. Une police qui se départit d’une vision strictement légaliste et répressive de l’activité pour se recentrer sur ce qui perturbe l’ordre social normal, sans quoi elle risque de négliger ce qui incommode les gens dans leur quotidien et peut, paradoxalement, donner l’impression qu’elle ne joue pas son rôle dans le processus de restauration de l’autorité24.

20À l’aune de ces critères, on peut s’intéresser aux stratégies mises en œuvre par les polices municipales pour satisfaire aux exigences d’une réelle police de proximité. Manifestement, dans certains services, rien n’est spécialement engagé à cet effet. Au contraire, quand les missions sont avant tout centrées sur la répression, elles n’incitent pas à investir les tâches d’essence relationnelle et jouent en défaveur de l’insertion territoriale. Dans une ville où le nouveau maire défend une politique de « tolérance zéro » en matière de stationnement et de circulation routière, quelques « anciens » du service déplorent d’être réduits à des « carnets de timbres-amendes sur pattes », prioritairement affectés sur des opérations de contrôle intensif et de verbalisation qui, disent-ils, ne leur laissent plus le temps pour les prises de contact et se répercutent négativement sur la qualité des rapports avec le public.

21Par contraste, d’autres services prennent des initiatives pour conforter l’ancrage local, promouvoir l’image et améliorer le service rendu à la population : implantation de postes de quartier, fidélisation des personnels sur des zones fixes, renforcement de l’îlotage pédestre, suivi systématique des requêtes adressées par les administrés, implication soutenue dans les réseaux partenariaux, etc. Les mesures prises sont diverses et les expériences s’avèrent plus ou moins concluantes. Elles butent sur des difficultés organisationnelles, des problèmes récurrents d’effectifs, et, surtout, sur des résistances professionnelles de la part d’une partie des agents, souvent plus motivés par les « flags » et les « missions qui bougent », bien moins par les tâches de surveillance et de police administrative qui constituent pourtant l’essentiel de l’activité. « Il y en a qui ne veulent faire que de la voiture et du “saute-dessus” », regrette ce gradé d’une police municipale dont la doctrine d’emploi est pourtant résolument orientée vers la proximité.

22Entre les objectifs affichés et la réalité des pratiques, il peut donc y avoir un grand écart. Inscrire la police municipale dans un projet de service centré sur la proximité est une chose, trouver les bons leviers (formation, management, évaluation) pour que les agents de la base y adhèrent en est une autre. En tout état de cause, ce n’est pas parce que les polices municipales sont des polices locales qu’elles jouent nécessairement la carte de la proximité. Qu’il s’agisse des directives politiques ou de l’orientation des pratiques professionnelles, les logiques d’action ne se déclinent pas partout à l’identique. De fait, c’est au pluriel qu’il faut parler des polices municipales.

Redistribution des rôles sur la scène de la sécurité locale

23Malgré cette hétérogénéité, des tendances communes se dégagent. Des lignes de convergence qui dessinent les nouveaux contours de la division du travail de sécurité publique dans la ville.

Co-production ou délégation ?

24La question du rôle des polices municipales sur la scène locale renvoie à la spécificité des missions respectivement assumées par les divers acteurs impliqués dans ce qu’il est désormais convenu d’appeler la « coproduction » de la sécurité. La dimension politiquement correcte de cette notion ne saurait cependant masquer les logiques de délégation, le désengagement relatif de l’État et la mobilisation croissante des collectivités territoriales en compensation. Si les élus locaux recrutent des policiers municipaux, c’est, disent-ils, pour pallier les carences, parce que les moyens d’intervention de la police et de la gendarmerie nationales leur paraissent insuffisants ou inadaptés. Aussi font-ils souvent part des pressions exercées par le pouvoir central pour les inciter à maximiser l’emploi de leur police municipale et à investir davantage en matière de sécurisation des espaces publics, dans la vidéosurveillance notamment. Face à ces pressions, tous ne réagissent cependant pas de la même manière.

25Dans certaines villes, les maires y donnent volontiers suite, estimant qu’il en va de l’intérêt général. Ils ne se contentent pas d’accepter le transfert de charges des services policiers de l’État vers ceux des municipalités : ils l’encouragent, favorisant la confusion des genres entre les différentes polices. Dans d’autres villes, les maires s’efforcent tant bien que mal de résister, refusant d’assumer des responsabilités qu’ils estiment ressortir de l’État. « C’est un rapport de force avec les administrations centrales », déclare le directeur de cabinet du maire d’un site étudié, « une problématique sur laquelle on ne peut pas lâcher ». Mais une telle posture n’est pas simple à tenir parce que c’est vers les élus locaux que les citoyens se tournent en premier lieu en cas de problème. Face à la défection des policiers nationaux sur le terrain d’une part, face aux demandes de sécurité portée par la population d’autre part, ils doivent arbitrer et se sentent souvent contraints de renforcer leurs services municipaux de sécurité, quand bien même ils n’y sont pas idéologiquement favorables.

26En d’autres termes, on assiste à une redistribution des rôles entre les différentes polices en présence. Sur fond de révision générale des politiques publiques et de réduction des effectifs étatiques, c’est un système à deux niveaux qui se structure, un système censé consacrer la complémentarité des services dans l’idée que les polices municipales se chargent du travail ordinaire de voie publique, tandis que les forces nationales prennent le relais pour les événements plus graves et le traitement des affaires judiciaires. Sur le terrain, cette démarcation des champs d’action s’avère cependant moins nette qu’il n’y paraît. De plus en plus, les polices municipales sont amenées à se substituer aux forces étatiques, ce qui n’est pas sans entraîner certains dévoiements.

De la surveillance du bon ordre au maintien de l’ordre25

  • 25 V. Malochet, « De la surveillance du bon ordre au maintien de l’ordre. L’action des polices municip (...)

27Si les policiers municipaux sont pleinement compétents pour la « surveillance du bon ordre », mission de police administrative relevant des pouvoirs du maire applicable dans les lieux de rassemblements (foires, marchés et autres lieux de réjouissance publics), ils ne le sont nullement pour le « maintien de l’ordre », au sens des opérations relevant de l’autorité préfectorale, spécifiquement déployées lors d’événements de grande ampleur présentant un risque de dégénérer. Le cadre réglementaire est très clair à ce sujet. Pourtant, en juillet 2011, le ministère de l’Intérieur juge nécessaire de rappeler, à travers une circulaire, qu’« en aucun cas il ne peut être confié à la police municipale des missions de maintien de l’ordre », suite à des dérives constatées localement, en particulier lors des mouvements de protestation de 2010 contre la réforme des retraites. À cette occasion, des polices municipales sont associées aux dispositifs de sécurisation des cortèges de manifestants, autant dire, dans certains cas, indûment mobilisées sur le front du maintien de l’ordre.

28Ce cas de figure peut paraître extrême et relativement exceptionnel, il n’en est pas moins révélateur d’une situation qui n’a rien d’inédit. Au moment des émeutes urbaines de l’automne 2005, quand les policiers municipaux de certaines communes sont requis pour patrouiller la nuit dans les quartiers qui s’embrasent, sur quel registre interviennent-ils réellement ? Dans de telles conditions, la ronde préventive, la surveillance générale du secteur peut rapidement tourner au maintien de l’ordre. Au-delà de ces contextes particuliers, un tel glissement des répertoires d’action reflète une réalité plus générale, une réalité de terrain à laquelle s’affrontent les policiers municipaux dans le cadre de l’exercice ordinaire de leur métier. Exposés en première ligne sur la voie publique, ils sont parfois confrontés à des situations qui débordent leur cadre initial d’intervention. Dans l’attente d’éventuels renforts étatiques, ils doivent, d’une manière ou d’une autre, faire face aux problèmes, ce qui peut les conduire à se positionner dans un registre plus répressif, voire à recourir à la force même si les directives du maire n’ont rien de sécuritaire.

29C’est notamment le cas lors des grandes manifestations récréatives (fête de la musique, concerts gratuits, retransmission d’événements sportifs sur écrans géants, etc.), quand les policiers municipaux assurent une présence préventive, tiennent les points de circulation, filtrent le passage à l’entrée des bâtiments publics, etc. En cas de débordements, ce sont eux qui, les premiers, sont appelés à réagir, le temps que les CRS ou les gendarmes mobiles, parfois postés à plusieurs centaines de mètres, se fraient un chemin dans la foule pour intervenir. C’est aussi et plus fréquemment le cas lors des vacations nocturnes dans les quartiers animés des centres-villes, quand les policiers municipaux s’emploient à réguler les nuisances sonores et autres petits désordres à l’heure de la fermeture des bars. Comme l’explique l’un d’eux, « on est là pour jouer les pompiers, pour éteindre le feu » quand les esprits s’échauffent mais « ça peut partir très vite » et il arrive que la situation dégénère. Dans ces conditions, dit-il, « lâchons le mot, c’est du maintien de l’ordre » que la police municipale est peu ou prou amenée à faire. En somme, les frontières qui délimitent le domaine d’action des policiers municipaux de celui des policiers nationaux et des gendarmes, aussi claires paraissent-elles dans les textes juridiques et les conventions de coordination, sont fort perméables dans le quotidien des situations.

Judiciarisation des missions

30Au fond, les processus à l’œuvre témoignent d’une reconfiguration du paysage français de la sécurité publique. À mesure que la police nationale et la gendarmerie se recentrent sur les interventions réactives et les investigations judiciaires, les polices municipales investissent les espaces vacants. Elles prennent le terrain que les autres leur abandonnent, celui de la sécurité quotidienne. Mais la logique est inflationniste : plus elles prennent d’envergure, plus les services de l’État sont tentés de leur transférer davantage de missions. Par voie de conséquence, les polices municipales se déchargent à leur tour d’une partie de leurs tâches antérieures, considérées comme subalternes, auprès des ASVP et autres personnels territoriaux de la prévention/sécurité. L’activité se resserre donc sur un champ d’intervention plus strictement policier, au risque d’évacuer une part substantielle du travail de proximité.

31Dans l’ensemble, force est de constater que les polices municipales se mobilisent toujours plus sur les missions judiciaires, les opérations de contrôle, la verbalisation et les interpellations. Conséquence logique de l’extension du mandat, cette inflexion répressive montre que les agents ont intégré leurs nouvelles prérogatives dans leur pratique quotidienne. Ils les exercent d’autant plus qu’ils maîtrisent mieux les procédures et, sur ce plan, la consolidation des dispositifs de formation vient renforcer l’effet de l’accroissement des pouvoirs. Bref, le mouvement de judiciarisation des missions est patent, à tel point que la police municipale semble parfois mise au service exclusif de la chaîne pénale et non plus de la collectivité locale. Pourtant, les élus locaux dénoncent massivement ce risque de subordination. Mais, depuis la loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales, le Législateur n’a de cesse d’encourager ce mouvement.

32Le projet de loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (dite Loppsi 2) s’inscrit initialement dans le même esprit, prévoyant notamment d’élever la qualité judiciaire des directeurs de police municipale et de permettre aux agents de procéder à des contrôles d’identité sous couvert d’un OPJ. Mais en mars 2011, un mois après l’adoption de la loi par les parlementaires, le Conseil constitutionnel invalide ces deux dispositions, ce qui marque un coup d’arrêt temporaire à l’élargissement des attributions judiciaires. Tout comme la circulaire précitée concernant l’interdiction des missions de maintien de l’ordre, cette décision attire l’attention sur les limites de compétence des policiers municipaux et contribue à clarifier la nature de leur contribution à la sécurité urbaine. Recadrage salutaire ?

33Au moment où l’on « boucle » cet article, une loi relative aux polices municipales est en préparation, annoncée pour être discutée au Parlement d’ici à la fin de l’année 2014. Dans ses grandes lignes, elle prévoit de généraliser les conventions de coordination avec les services de l’État, de renforcer les dispositifs d’inspection et de restructurer la filière à travers la fusion des cadres d’emplois de garde champêtre et d’agent de police municipale. Par-delà les mesures envisagées, cette nouvelle séquence juridique invite à rouvrir la réflexion sur le rôle des polices municipales, leurs référentiels d’action et la spécificité des missions assurées dans la production de la sécurité locale.

34Les polices municipales sont-elles vouées à devenir une force auxiliaire de la police nationale et de la gendarmerie, centrée sur les « flags » et le traitement de la petite délinquance ? Ne doivent-elles pas incarner un autre modèle, celui d’une police de tranquillité publique et de qualité de vie urbaine, dont l’utilité se mesure à l’aune des réponses apportées aux attentes émanant de la population ? Au fond, c’est toujours la même question qui se pose de manière récurrente dans le débat public au sujet des polices municipales, celle de la doctrine d’emploi ou, plus précisément, de l’absence de doctrine d’emploi commune. S’il serait inepte de vouloir totalement standardiser l’activité des polices municipales, il importe de mieux baliser leur rôle au plan national. Dans le sens d’une véritable police de proximité ? Il semble que les polices municipales aient tout à y gagner, ce qui n’interdit pas les déclinaisons locales, bien au contraire. Par définition, le modèle de police de proximité repose sur un objectif d’ajustement aux réalités locales, partant du principe que la police doit s’ouvrir sur la collectivité et indexer son action sur ce qui préoccupe les habitants.

Conclusion

  • 26 D. Monjardet, « Réinventer la police urbaine. Le travail policier à la question dans les quartiers  (...)

35Face à l’inflation des demandes locales de sécurité, sur fond de recentrage des priorités étatiques, les polices municipales montent en puissance. Aux côtés de la police nationale et de la gendarmerie, elles s’affirment comme des acteurs-clés dans les dispositifs de sécurisation de l’espace public. Elles sont mobilisées pour préserver l’ordre quotidien dans la ville, sinon pour neutraliser les phénomènes de délinquance, du moins pour prévenir et réguler les « petits » désordres urbains. Mais à mesure qu’elles se développent, elles tendent à basculer vers un modèle qui survalorise la dimension policière au détriment de la dimension municipale. Chemin faisant, elles risquent de glisser d’une police intégrée dans la ville vers une police autocentrée, déterritorialisée. Elles risquent de tomber dans les travers bien connus d’une police urbaine qui perd tout lien avec la cité26. L’ancrage local, voilà pourtant ce qui fait potentiellement la force et la spécificité des polices municipales, ce qu’elles doivent aujourd’hui conforter pour convaincre de leur valeur ajoutée dans le paysage français de la sécurité.

Notes

1 R. E. Park, « La ville comme laboratoire social » (1929), in Y. Grafmeyer, J. Isaac, L’École de Chicago, naissance de l’écologie urbaine, Paris, éd. du Champ urbain, 1979.

2 T. Oblet, Défendre la ville. La police, l’urbanisme et les habitants, Paris, PUF, 2008.

3 R. Castel, L’insécurité sociale. Qu’est-ce qu’être protégé ?, Paris, Seuil, coll. La République des Idées, 2003.

4 L. Roubaudi, J. Soëtard (interview de), « Les attentes des habitants dans quatorze métropoles », Cahiers de l’IAU, « Envies de villes », no 149, décembre 2008, p. 14.

5 J. Ferret, C. Mouhanna (dir.), Peurs sur les villes. Vers un populisme punitif à la française ?, Paris, PUF, 2005 ; T. Le Goff, V. Malochet (coord.), Les Cahiers de l’IAU, « Les villes face à l’insécurité », no 155, juin 2010.

6 A. Wyvekens, « La sécurité urbaine, affaire d’État ou problème local ? », Métropolitiques, mis en ligne le 13 février 2012 [http://www.metropolitiques.eu:La-securite-urbaine-affaire-d-État.html].

7 F. Ocqueteau, Polices entre État et marché, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2004.

8 T. Le Goff, Les Maires. Nouveaux patrons de la sécurité ?, Rennes, PUR, 2008.

9 Source : Ministère de l’Intérieur, données datées de 2012 rendues publiques en janvier 2014 [http://public.opendatasoft.com/explore/dataset/polices-municipales-20120/?tab=table].

10 V. Malochet, « Les polices municipales, les maires et les transformations du paysage français de la sécurité publique », Les Cahiers de la sécurité, no 26, décembre 2013.

11 Plus précisément, on s’appuie sur les trois sources suivantes, une thèse de doctorat conduite entre 2001 et 2005, reposant sur une enquête de terrain menée sur 9 sites (entretiens et observations) :

– V. Malochet, Les policiers municipaux, Paris, PUF/Le Monde, 2007 ; une recherche conduite entre 2006 et 2008 pour le compte de l’INHES, incluant une enquête statistique sur un échantillon de près de 500 services et une enquête de terrain sur six sites.

– V. Malochet, M. L. Pouchadon, A. Vérétout, Les polices municipales. Institutionnalisation, logiques d’action et inscription dans les systèmes locaux de sécurité, rapport IRTSA/LAPSAC pour l’INHES, 2008 ; enfin, une mission de veille sur les polices municipales, assurée depuis 2009 à l’Institut d’aménagement et d’urbanisme Île-de-France (IAU-îdF).

– V. Malochet, « Les polices municipales, Point de repères », Notes rapides, no 515, IAU îdF, septembre 2010. « Les polices municipales en 2011. Retour sur une année riche d’actualités », Notes rapides, no 582, IAU îdF, décembre 2011. « Les polices municipales, état des lieux et chantiers ouverts », Notes rapides, no 642, IAU îdF, février 2014.

12 À titre d’illustration, cf. V. Malochet, « Que fait (réellement) la police municipale ? Une comparaison entre six villes », Délinquance, justice et autres questions de société, mis en ligne le 4 juin 2010 [http://www.laurent-mucchielli.org/index.php?post/2010/05/28/Police-municipale-%3A-le dossier].

13 Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), Bilan de la filière sécurité, 2013.

14 D’après les estimations du CNFPT, plus d’un quart des services de police municipale sont équipés d’un système de vidéosurveillance en 2012, ibid.

15 T. Le Goff, « La vidéosurveillance : success story d’une technologie à l’efficacité limitée », in A. Wyvekens (dir.), La sécurité urbaine en question, Paris, Le Passager clandestin, p. 56-60.

16 P. Manning, « Community Policing as a Drama of Control », in J. R. greene, S. D. mastrofski (dir.), Community Policing, Rhetoric and Reality, New York, Praeger, p. 24-47.

17 C’est sur demande motivée et circonstanciée du maire que les policiers municipaux peuvent obtenir une autorisation préfectorale nominative pour porter une arme parmi celles retenues par décret.

18 Source : Ministère de l’Intérieur, données DLPAJ datées de juin 2012 publiées en exclusivité in V. Fauvel, H. Jouanneau, « Police municipale : les chiffres clés du ministère de l’Intérieur », lagazettedescommunes.com, 06/01/2014.

19 D. Monjardet, Ce que fait la police. Sociologie de la force publique, Paris, La Découverte, 1996.

20 J.-P. Brodeur, Les visages de la police. Pratiques et perceptions, Montréal, Les Presses de l’Université de Montréal, 2003. J.-L. Loubet Del Bayle, Police et politique. Une approche sociologique, Paris, L’Harmattan, 2006.

21 C. Mouhanna, La police contre les citoyens ? Nîmes, Champ social éditions, 2011. S. Roché, Police de proximité. Nos politiques de sécurité, Paris, Seuil, 2005.

22 F. Dieu, P. Mignon, Sécurité et proximité. La mission de surveillance générale de la gendarmerie, Paris, L’Harmattan, 2002. L. Mucchielli (dir.), Gendarmes et voleurs. De l’évolution de la délinquance aux défis du métier, Paris, L’Harmattan, 2007.

23 IHESI, Guide pratique de la police de proximité, Paris, La Documentation Française, 2000.

24 J. Q. Wilson, G. L. kelling, “Broken Windows. The Police and Neighbourhood Safety”, The Atlantic Monthly, 1982, 249. Trad. fr., in Les Cahiers de la Sécurité Intérieure, 1994, 15, p. 163-180.

25 V. Malochet, « De la surveillance du bon ordre au maintien de l’ordre. L’action des polices municipales en question », Délinquance, justice et autres questions de société, mis en ligne le 8 novembre 2010 [http://www.laurent-mucchielli.org/public/De_la_surveillance_du_bon_ordre_au_maintien_de_l__ordre.pdf].

26 D. Monjardet, « Réinventer la police urbaine. Le travail policier à la question dans les quartiers », Les Annales de la recherche urbaine, no 83-84, 1999, p. 15-22.

Auteur

Sociologue à l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme Île-de-France (IAU îdF) et chercheur associée au Centre d’Études Sociologiques sur le Droit et les Institutions Pénales (CESDIP). Elle a récemment dirigé la publication de Regards croisés sur la régulation des désordres (en collaboration avec Manuel Boucher), L’harmattan, 2012 et publié, Les policiers municipaux, PUF, 2007 ; Insécurités en territoires périurbains. Comparaison de cinq sites franciliens (en collaboration avec Tanguy Le Goff), Institut d’Aménagement et d’urbanisme, 2012.

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