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Territoires en action et dans l'action

 | 
Rodolphe Dodier
, 
Alice Rouyer
, 
Raymonde Séchet

Première partie. Agir sur : la construction politique des territoires

Des dimensions territoriales et institutionnelles des inégalités sociales au Brésil. Potentiels de rupture et de conservation de l’échelle politique locale

Ina Elias De Castro

Texte intégral

1Note portant sur l’auteur1

2S’il était possible d’identifier dans les sociétés nationales un trait spécifique qui permettrait de les distinguer les unes des autres, au Brésil ce trait résiderait dans la contradiction entre la persistance des inégalités sociales et le sentiment d’homogénéité que les Brésiliens ont d’eux-mêmes (Chaui, 2000, p. 7). Dès lors que l’on admet que dans le processus historique de formation d’une présentation d’elle-même chaque société définit une éthique qui s’institutionnalise et dessine des traits persistants, on peut affirmer qu’au Brésil cette éthique est celle de l’inégalité. Celle-ci est subtilement dissimulée dans l’imaginaire social par le mythe fondateur du mélange des races, de la générosité de la nature et de la cordialité du peuple brésilien (Castro, 1997). Et cela alors que le Brésil est l’un des pays au monde qui présente les plus importantes concentrations de richesses et les plus fortes disparités régionales.

3La territorialité de ces inégalités met la géographie au défi de se donner la tâche, pas simple, de contribuer à la compréhension des processus qui engendrent les inégalités et les cristallisent. Les moyens et méthodes pour y parvenir sont très variés. Notre travail repose sur la dimension politique du territoire et de ses institutions. Ce choix suppose que la commune (municipe) est un découpage chargé de valeur, un objet de recherche au contenu matériel et immatériel riche de signification. En ce sens, l’objectif proposé ici est de démontrer la pertinence de la commune en tant que sujet politique et objet d’analyse. Cela permettra d’identifier son potentiel pour déclencher des phénomènes de rupture ou pour renforcer les processus qui structurent les inégalités.

4Les communes brésiliennes sont des découpages territoriaux qui définissent des unités politiques de gestion locale. Elles possèdent en effet des attributions en matière de gouvernement, de législation et de règlementation dans les domaines de l’utilisation du sol urbain, de recouvrement des impôts et de prestation de différents types de services rendus à la population résidante, tels que les services de santé, d’éducation élémentaire, d’assistance sociale, etc. C’est dans le cadre des limites communales que s’institutionnalise la politique au plus près du citoyen, que peuvent se développer les fondements du renforcement de la démocratie représentative et participative ou, au contraire, germer les éléments de rupture dans le processus de construction d’un ordre démocratique. Mais les communes sont aussi les cadres locaux des intérêts et des relations sociales. Sous cet angle, elles peuvent être pensées comme des espaces qui favorisent le renforcement des liens horizontaux, la solidarité sociale et le développement du capital social (Putman, 1996). Les communes peuvent aussi être l’espace de contrôle et de domination politique des oligarchies conservatrices, avec leurs stratégies de résistance aux transformations nécessaires pour qu’il y ait plus de justice dans la distribution des richesses dans le pays.

5Le contexte actuel de l’univers municipal brésilien découle des conditions institutionnelles nées de la décentralisation et de la démocratie participative telles qu’elles ont été établies par la Constitution de 1988. Ces conditions délimitent les logiques spatiales de l’action individuelle et collective. La décentralisation a, en effet, promu une réorganisation des pouvoirs territoriaux dans le pays, moyennant une reformulation de la structure fédérative. Cela a rendu possible la souveraineté des niveaux fédéraux inférieurs à l’État central et a créé les conditions pour la reconfiguration d’espaces politiques institutionnels, comme les communes, espaces de conflits d’intérêts qui se territorialisent.

6La question de la dimension spatiale de la résistance des inégalités sociales dans le pays implique une argumentation qui, même dans un tableau d’isonomie légale, focalise sur les échelles institutionnelles locales et les différences qu’elles expriment. Pour cela, l’analyse est conduite en deux parties. La première, conceptuelle, part de la théorie de la structuration de Giddens (1984) et des discussions récentes sur le « nouvel institutionnalisme » (Amin et Thrift, 1994, Théret, 2000). La référence à Giddens permet tout d’abord d’affirmer qu’une bonne partie de la « fixité » sous-jacente aux institutions est assurée dans les lieux, par le biais des propriétés des systèmes sociaux qui sont simultanément permissifs et coercitifs selon les contextes d’espace-temps. Les institutions, à leur tour, conditionnent les relations sociales par les normes et procédures organisationnelles, lesquelles orientent les comportements parce que, parallèlement, elles encadrent l’identité, le pouvoir et les stratégies des acteurs (Putman, 1996 ; Clingermayer et Feiock, 2001). Les institutions sont aussi marquées par l’histoire, c’est-à-dire produites par les organisations, mais aussi par les intérêts et objectifs des acteurs sociaux qui conduisent ces organisations à des fins propres. Sur la base de ces présupposés, nous montrons la portée explicative du découpage municipal brésilien en tant qu’espace politique institutionnel et comme objet de recherche pertinent dans la tentative de compréhension de la complexité des dimensions de la résistance des inégalités dans le pays.

7Dans un second temps, l’univers municipal brésilien est abordé à travers les données statistiques disponibles sur les nouvelles ressources institutionnelles à la disposition des administrations locales. Le fait est que ces informations, réinterprétées à partir de la matrice conceptuelle proposée, peuvent ajouter des éléments nouveaux qui aident à comprendre les mécanismes de reproduction des inégalités.

8La discussion qui en découle est organisée en trois temps. Dans le premier, je propose, de manière succincte, quelques points de départs conceptuels que je considère comme utiles à l’analyse du problème des inégalités sociales et de leur dimension spatiale. Dans ce point encore, la commune est analysée en tant qu’échelle politique institutionnelle et découpage fédératif, conditions qui lui confèrent une consistance en tant qu’objet d’investigation pour la géographie. Dans le second, sont exploitées des données sur les conseils – organisations créées pour seconder et contrôler l’administration publique – et les consortiums municipaux – associations coopératives entre communes (municipes) –, ainsi que sur d’autres ressources institutionnelles susceptibles de constituer des indicateurs des conditions de différenciation de l’univers municipal brésilien. Enfin, l’interprétation des résultats obtenus permet d’avancer dans la réponse à la question implicite, et de caractère plus général, des possibilités empiriques d’une approche géographique des relations entre société, territoire et inégalités.

STRUCTURATION, INSTITUTIONS ET COMMUNES

9Penser l’organisation de la société dans son espace de vie impose une réflexion sur la dynamique complexe dans laquelle les changements et les résistances sont en permanente confrontation et doivent être considérés axiologiquement. Dans ce sens, quelle que soit la perspective théorique adoptée pour comprendre les éléments qui s’entrecroisent dans le tissu de relations qui contient tant la matérialité visible du territoire que les valeurs symboliques qu’on lui attribue, le dualisme entre facteurs de transformation et facteurs de résistance dans l’espace-temps des sociétés doit être pris en considération.

10Dans le cas de la commune brésilienne, il est également fondamental d’ajouter une autre possibilité d’analyse : celle qui incorpore la notion d’échelle comme référence de la nécessaire articulation entre les trois niveaux de la fédération brésilienne. Plus petit échelon du fédéralisme brésilien, le découpage municipal définit une réalité territoriale, sociale et historique, et compose un ensemble fortement différencié qui est le reflet de l’ampleur des inégalités dans le pays. Ces différences sont un défi aux visions univoques et aux approches qui ne considèrent pas le fait qu’une société se reproduit au quotidien dans la commune. C’est dans la commune, qu’elle convertit en un espace politique par excellence où résistance et changement sont en permanence en interaction, qu’une société organise ses sphères d’action pour la défense de ses intérêts.

11Cette approche suppose d’incorporer la dimension complexe du monde social et la dialogique de l’organisation qui, selon Morin (1996, p. 180), est en même temps moins et plus que la somme de ses parties. Moins parce que les organisations établissent des coercitions qui inhibent certaines potentialités de leurs parties. Dans les organisations sociales, les coercitions juridiques, politiques, militaires… font que maintes potentialités individuelles sont inhibées. Toutefois, Morin ajoute que le tout organisé est, en même temps, quelque chose de plus que la somme des parties parce qu’il fait surgir des qualités qui rétroagissent sur les parties. Ainsi s’établit une culture, une langue, une éducation, toutes propriétés qui ne peuvent exister qu’au niveau du tout social, mais qui rétroagissent aussi sur les parties pour permettre le développement de l’esprit et de l’intelligence des individus.

12Cette dialogique, même si elle y est formulée différemment, est aussi présente dans la théorie de la structuration de Giddens (2003), ce qui en fait une ressource utile pour une problématique centrée sur le territoire municipal, dans la mesure où elle propose d’incorporer, sans les dissocier, les deux dimensions fondatrices de la société, l’action et la structure. Cette duplicité permet d’intégrer dans le champ d’analyse les contenus matériels et institutionnels du territoire, ainsi que la dimension sociale de l’action, organisatrice et en même temps soumise à ses institutions.

13La proposition de Giddens pour une théorie de la structuration est importante pour indiquer les limites explicatives ou, comme il le déclare lui-même, les insuffisances du consensus orthodoxe. En ce sens, l’auteur est sensible aux écoles de pensée qui insistent sur le caractère actif et réflexif de la conduite humaine et qui rejettent toutes les approches qui posent les conduites individuelles comme le résultat de forces que les acteurs ne contrôlent et ne comprennent pas.

14Sa préoccupation n’est cependant pas de nier l’une ou l’autre de ces approches mais, au contraire, de proposer une nouvelle formulation de la portée de la théorie du social en général, ce qui veut dire de comprendre l’homme et les institutions sociales. Pour lui, la question du dualisme entre sujet et société ou entre acteur et système social n’était pas suffisante pour comprendre les dynamiques de la vie en société. Celles-ci ne doivent pas être vues comme le produit de la société d’un côté et de l’individu de l’autre, mais comme une série d’activités et de pratiques que nous exerçons et qui, en même temps, reproduisent des institutions plus larges. En ce sens, au lieu de centrer les réflexions pour une théorisation sur les concepts d’individu ou de société, Giddens propose comme objet central des sciences humaines l’idée de pratiques sociales récursives. Il conçoit la structure comme un ensemble d’actions individuelles qui peuvent être interprétées en tant que résultats de la conscience de soi, et la société comme un complexe de pratiques récursives qui créent des institutions. C’est seulement ainsi que la société prend forme et que cette forme affecte ses membres pendant que la structure est produite et se reproduit dans leurs actes (Giddens et Pierson, 2000). Ce que l’auteur propose, malgré le peu de précision de l’expression « théorie du social », est de tâcher de fournir des conceptualisations de la nature de l’activité sociale humaine et de l’agent humain qui puissent être placées au service du travail empirique. Il ajoute que la théorie de la structuration ne sera pas de grande valeur si elle n’aide pas à éclairer des problèmes de recherche empirique.

15L’importance des fondamentaux de la théorie de la structuration pour la géographie est évidente pour deux raisons. L’une renvoie à la possibilité de surmonter le carcan conceptuel du paradigme marxiste qui, bien qu’ayant enrichi intellectuellement la discipline en amplifiant son champ d’abstraction, l’a soumise à la nature même du matérialisme historique centré sur les questions de classe (Grégory, 1996) et faisant de l’espace un facteur secondaire. En outre, dans ce paradigme, les relations sociales dans les situations de co-présence aux échelles locales sont toujours vues comme déterminées par des facteurs plus structurels, ce qui a réduit la portée explicative des perspectives proprement géographiques de l’action à ces échelles (Castro, 2002). L’autre fait référence à la propre sensibilité de Giddens à la question des relations au temps et à l’espace. Pour lui, les propriétés structurales des systèmes sociaux existent seulement dans la mesure où les formes de conduite sociale sont chronologiquement reproduites à travers le temps et l’espace. Cette sensibilité pour la spatialité a favorisé sa réflexion sur les possibilités explicatives des échelles différenciées et des localisations, et le dépassement des limites des entrées structuralistes ou individualistes en sciences sociales.

  • 2 Pour Giddens (1987, p. 442-443), un lieu est une « région physique qui fait partie d’un cadre d’in (...)

16De cette manière, dans sa théorie de la structuration, il cherche à lier le contingent et le court terme aux institutions, qui perdurent dans la longue durée, en leur incorporant les médiations de ce que lui-même dénomme le milieu. Dans cette notion sont incluses l’espace physique comme cadre d’interaction sociale et comme ressource du pouvoir humain face à la nature, mais aussi les régionalisations2 qui résultent de la différenciation des espaces-temps selon les lieux. Pour l’auteur (1987, p. 200),

« combinée à la transformation du temps, la transformation de l’espace en marchandise donne naissance à un “environnement créé” d’un caractère particulier qui est l’expression de nouvelles formes d’articulation institutionnelle. Ces dernières modifient les conditions d’intégration sociale et d’intégration systémique et, par là, changent la nature des liens entre ce qui est immédiat et ce qui est éloigné dans le temps et l’espace ».

17Cette synthèse des bases conceptuelles de la théorie de la structuration de Giddens ouvre la voie à la problématique des institutions comme outil conceptuel et empirique pour d’élargir la compréhension des différences sociales dans les territoires.

18Ici, le point de départ est l’existence d’une évidente territorialité des institutions. Avant d’avancer un peu plus dans la démonstration, il est nécessaire d’expliciter les significations données au terme « institution ». Dans un sens large, il désigne les règles du jeu dans une société. Toutefois, cette définition n’épuise pas le rôle des institutions dans la vie sociale, dès lors que ces règles s’exercent au moyen des institutions qui moulent les relations sociales sur les normes et procédés organisationnels, lesquels structurent les comportements parce que, parallèlement, ils adaptent l’identité, le pouvoir et la stratégie des acteurs (Putnam, 1996 ; Clingermayer et Feiock, 2001). Les institutions sont aussi modelées par l’histoire dans l’espace, c’est-à-dire qu’elles sont constituées à la fois par les organisations et par les intérêts et les objectifs sociaux territorialisés qui conduisent ces organisations dans une direction et à des fins spécifiques (Putnam, 1996). Par ses racines, ce terme « institution » ouvre une double possibilité : il porte en lui autant le mouvement de l’instituant, qui lutte pour être, que celui de l’institué, qui lutte pour demeurer, ce qui est en accord avec la perspective de la structuration de Giddens.

19L’intérêt renouvelé pour les institutions dans les sciences sociales, quoique le thème ait été important en économie et science politique, découle du fait qu’en s’affermissant les institutions politiques, économiques et sociales sont devenues plus complexes. En offrant une plus grande disponibilité de ressources, elles affectent plus profondément la vie collective et l’espace. Il n’est pas possible d’ignorer ou de minimiser le fait que beaucoup des acteurs majeurs des sociétés contemporaines sont des institutions formelles basées sur un appareil légal et disposant d’une bureaucratie, ce qui leur confère une place prépondérante dans la société (North, 1990 ; March et Olsen, 1997). Pour Clingermayer et Feiock (2001), le rôle des institutions dérive de trois types de circonstances : dans la première, les arrangements institutionnels déterminent les actions individuelles ; dans la seconde, en réduisant les incertitudes, les institutions établissent les prémisses pour une décision ; dans la troisième, les institutions sont propices à l’établissement des choix collectifs. Il faut remarquer que ces circonstances, ainsi définies, ne placent pas les institutions sur le même plan ontologique que les structures : les institutions constituent des appareils qui s’adaptent à l’univers cognitif des acteurs sociaux tout en contribuant à le produire.

20Notre intérêt pour l’espace, ses différenciations et sa dynamique nous incite à ne pas abstraire les institutions qui définissent des modèles significatifs de phénomènes sociaux des dimensions territoriales de ces phénomènes. C’est précisément son action qui conduit à la caractérisation de « l’environnement créé ». Dans cette perspective, les contributions de la géographie à l’analyse institutionnelle ont cherché à identifier les complexes institutionnels dans le territoire, en tant qu’ils sont responsables de conduites et pratiques sociales particulières. Selon l’argumentation d’Allen (1999), les complexes institutionnels permettent différents arrangements spatiaux et reflètent les modes d’action possibles inscrits dans chaque modalité ; à travers ces arrangements spatiaux, les complexes permettent de réglementer aussi bien que d’organiser la mobilité. Pour l’auteur, le plus important est que les pratiques qui sont incrustées dans les espaces institutionnels soient comprises comme constitutives de l’action sociale. En d’autres termes, des complexes institutionnels différents configurent des espaces sociaux différenciés.

21De fait, cette interprétation de l’action des institutions est récente en géographie. Effectivement, l’incorporation dans la discipline du concept de complexe institutionnel comme point de départ opérationnel pour la recherche s’est faite beaucoup plus par le volet structuraliste de la théorie de la régulation élaborée dans les décennies 1970-1980 comme réaction critique envers les fondements de la théorie économique néoclassique. Dans cette perspective, les présupposés sur l’interdisciplinarité et sur la nécessité de considérer les découpages temporels et spatiaux ainsi que l’historicité influencèrent fortement les travaux de géographie économique. Toutefois, le poids de la logique productiviste et accumulative attribué aux institutions économiques a occulté, dans beaucoup de travaux, la potentialité régulatrice du système et des institutions sociales qui s’exprimaient dans les choix des acteurs, spécialement ceux opérant dans le système politique.

22Dans la perspective régulationniste de l’économie, les institutions jouent un rôle fondamental dans l’appréhension de l’espace géographique. Celui-ci est pensé comme organisé avant tout par les normes imposées par la logique de production. Cependant, pour comprendre la dynamique de régulation dans le territoire, il fallait aussi s’interroger sur les routines qui définissent les spécificités d’un lieu en relation avec les autres lieux et avec le système productif national qui l’englobe (Gilly et Pecqueur, 1995). Dans cette perspective plus large, Amin et Thrift (1993) introduisirent la notion de « densité institutionnelle », et donc l’appréciation qualitative de la combinaison institutionnelle. Il s’agissait de considérer en même temps le nombre et la diversité des institutions, l’intensité de leurs interactions, les relations de pouvoir qui les structurent, le sentiment d’appartenance de l’ensemble des acteurs à une entreprise commune. Si, pour Amin et Thrift, l’identification de la densité institutionnelle avait pour finalité de comprendre le système productif local, elle peut aussi être utile pour comprendre d’autres dimensions de l’organisation sociale à cette même échelle locale.

23La question des inégalités sociales au Brésil et la proposition de contribuer à leur compréhension en prenant la commune comme objet d’analyse, tel que cela a été indiqué ci-dessus, requiert de considérer l’espace du politique à cette échelle, et donc de s’appuyer sur le concept de territoire dans lequel sont intrinsèquement incorporées les notions de pouvoir et de contrôle. En ce sens, le territoire se définit et se constitue à partir de relations fondamentalement politiques. Dans l’ensemble de facteurs qui résultent directement de la politique, il est aisé de mettre en évidence le rôle central des dynamiques territoriales qui affectent l’organisation de la base matérielle de la société. Le territoire doit ainsi être vu comme le contenant d’un système d’intérêts qui, dans la plupart des cas, sont conflictuels. Ces conflits d’intérêts rendent nécessaire le politique et les institutions dont la finalité est précisément de contrôler ces conflits.

24Du fait des caractéristiques constitutionnelles du pays, au Brésil la commune est un espace politique par excellence. Née comme Conseil (Conselho) dans la période coloniale, elle a été, dès le début de l’histoire du pays, un découpage territorial défini pour permettre à la métropole de contrôler les élites dirigeantes locales. Elle demeure un découpage d’exercice du pouvoir local et le niveau de l’administration publique le plus proche du quotidien social (Bandechi, 1987). Même si le terme « municipe » (commune) ne s’est affirmé qu’avec la Constitution républicaine de 1891, la commune est, sans nul doute et malgré la polémique sur l’extension réelle de son autonomie, l’unité de gestion la plus ancienne du pays (Faoro, 1975 ; Duarte, 1942). Dans les conditions actuelles de croissance de l’exigence de participation citoyenne aux décisions en matière de gestion de la chose publique, les termes de cette polémique sont dépassés. En faisant des communes un objet de débat entre groupes politiques et un objet de connaissance, cette participation confère de la visibilité aux découpages politico-administratifs locaux.

25Étant, dans la pratique, un district électoral informel (Carvalho, 2003), le territoire municipal est soumis aux conditions imposées par les règles de la logique de conservation et de renforcement du système politique électoral pour les trois niveaux de la fédération, ce qui n’est pas toujours compatible avec une gestion dont la finalité devrait être de servir la population. Dans un régime politique représentatif, les élections sont l’unique moyen d’accéder aux postes de direction du gouvernement local ; le droit de voter et d’être élu doit donc être garanti pour tous. Cependant, la compétition qui doit garantir l’exercice efficace de la dynamique démocratique dépend autant des conditions de participation pour l’exercice des droits citoyens que des caractéristiques du contexte social (Castro, 2003). Pour Santos Junior (2001), c’est l’entrelacement entre le système légal – comme expression institutionnelle du système démocratique du gouvernement – et la commune qui peut permettre de comprendre les caractéristiques particulières de la démocratie locale au Brésil. Cela parce que, dans beaucoup de domaines, la relation du citoyen avec le système légal s’établit dans le cadre de la commune en tant qu’entité politique et administrative indépendante.

26À cette échelle locale encore, la co-présence permet une meilleure expression des intérêts et des modes d’organisation sociale pour les atteindre. Les actions des acteurs sociaux, du pourvoir public ou de la société sont plus explicites, qu’il s’agisse de rendre visible la demande ou la disponibilité de l’appareil institutionnel pour offrir des politiques publiques en direction de la population résidente. Dans le pays, cette visibilité s’est amplifiée avec la Constitution de 1988, quand débuta un processus de décentralisation fédérative des compétences en matière de politiques économiques et sociales. En conséquence, les charges des municipalités ont été élargies, ainsi que leur autonomie dans la structure fédérative, ce qui leur permet de légiférer et d’avoir des recettes propres, moyennant des attributions spécifiques en matière d’impôts. Ce sont ces conditions qui ont guidé notre sélection de deux ensembles d’informations pour l’analyse de la territorialité et de l’institutionnalisation des inégalités sociales au Brésil.

Nouvelles ressources institutionnelles pour la société locale.

27Vu le problème de la persistance des inégalités sociales dans le pays, nous avons privilégié des informations que nous considérons comme capables de fournir des éléments sur les potentialités d’action des acteurs locaux et sur la façon dont elles peuvent affecter les caractéristiques structurelles du système social et, en même temps, s’exprimer dans le territoire. Les données utilisées privilégient alors quelques informations sur les conseils (conselhos) et les consortiums (consorcios), nouvelles ressources institutionnelles mises à la disposition des sociétés et des gouvernements locaux à partir du processus de la décentralisation initié avec la Constitution de 1988. D’autres informations sur quelques services et politiques sociales ont été également recueillies. Même s’ils sont inspirés des principes d’isonomies, ces services, quand ils sont mis en action, expriment dans les territoires des réalités sociales très différentes.

28Les conseils sont thématiques, c’est-à-dire qu’ils sont dédiés à des politiques sociales sectorielles spécifiques comme l’éducation, la santé, l’emploi, l’enfance… ; qu’ils prévoient la participation volontaire de représentants d’organisations sociales de la société civile ; que, dans leurs domaines sectoriels, ils ont un pouvoir délibératif ; qu’ils sont englobants (c’est-à-dire qu’ils couvrent tous les volets de leur secteur de compétence) et permanents ; enfin, qu’ils s’occupent de tout le circuit de gestion d’une politique publique, depuis la formulation jusqu’à sa mise en œuvre (Gohn, 1998). Quant aux consortiums, ils favorisent l’association entre communes pour optimiser leurs faibles ressources, et ainsi mieux rendre des services à la population, améliorer les conditions en matière d’infrastructures ou encore soutenir les activités économiques. En ce sens, alors que les conseils sont importants pour rendre possible l’expression des potentialités de mobilisation de la société civile, les consortiums sont plus propices à l’organisation et à la coopération horizontales. Ils consolident les liens interinstitutionnels dans la société locale, améliorant ainsi les conditions de coopération pour la réduction des inégalités.

29Les conseils ont une responsabilité en matière de co-gestion et de contrôle face au pouvoir exécutif. Dans une commune, conjointement avec les maires, les conseils élaborent les plans et actions de gestion locale. La loi organique municipale définit leurs compétences et leur rôle dans les décisions et l’élaboration des budgets municipaux. Ces conseils peuvent être de deux types. D’abord les conseils populaires qui sont chargés de discuter et d’organiser la consultation dans les moments d’élaboration des politiques municipales. Ils sont composés d’associations civiles qui sont des organisations autonomes, non-subordonnées à l’administration municipale. Ensuite, les conseils sectoriels, liés au pouvoir exécutif municipal. Composés de représentants des pouvoirs législatif et exécutif, et de représentants d’associations civiles, les conseils permettent d’accompagner la politique municipale dans chaque secteur. Ce sont des organes de consultation et d’inspection.

30Les consortiums intercommunaux sont des ressources institutionnelles d’un autre type. Ils constituent des stratégies associatives destinées à mettre ensemble des moyens pour trouver une solution à des problèmes communs. Même si ces pratiques coopératives restent réglementées par les dispositions de la Constitution de 1937, les conditions nouvelles issues de la décentralisation et de la plus grande autonomie des communes comme entités administratives, telles qu’elles sont définies dans la Constitution de 1988, permettent leur amplification (Fontes, 2001). L’élargissement de leurs attributions en matière de gestion pose de nouveaux défis aux communes. Face aux nouvelles tâches qui leur incombent, les communes perçoivent, dans toute forme d’association, la possibilité d’instaurer des coopérations et des partages permettant de tirer le meilleur parti possible de ressources insuffisantes afin de parvenir à une gestion plus efficace.

31Les consortiums ont donc comme objectif d’aider des communes voisines à surmonter leurs difficultés identiques dans les champs de l’administration, l’assistance technique, la diffusion d’informations, la formation du personnel, la prestation de services de santé et d’éducation. Ils constituent des instruments destinés à combler les lacunes dans les difficultés de gestion à l’échelle locale, les dépasser pour élargir l’éventail des moyens d’une action gouvernementale plus efficace.

  • 3 Source : recherche des informations basiques municipales 2001 et recensement démographique, 2000 d (...)

32La présence de ces nouvelles ressources peut stimuler ou même fortifier la coopération interinstitutionnelle horizontale entre les communes. La décentralisation fédérative a élargi les compétences des communes en matière de politiques économiques et sociales et a donné une grande visibilité sociale aux charges municipales. Cela a transformé le territoire de la commune en un cadre politique concret dans lequel la société locale peut exprimer de manière plus visible ses intérêts, et se donner les moyens pour les défendre. Ce sont ces conditions qui ont guidé le choix des deux ensembles de données3 sélectionnés pour l’analyse.

33Avant de passer aux informations indiquées ci-dessus, je voudrais présenter de manière très succincte, à partir des cartes de distribution des indicateurs de développement humain et des années d’études des personnes de plus de 25 ans, les grandes lignes de la distribution territoriale de quelques aspects des différences sociales dans le territoire brésilien (cartes 1 et 2).

Carte 1 : Indice de développement humain par commune – Brésil, 2000

Carte 1 : Indice de développement humain par commune – Brésil, 2000

Carte 2 : Nombre moyen d’années d’étude des personnes de 25 ans et plus – Brésil, 2000

Carte 2 : Nombre moyen d’années d’étude des personnes de 25 ans et plus – Brésil, 2000

34Les deux distributions montrent clairement la division Nord-Sud du pays. Même si la grande extension des communes de l’Amazonie crée une distorsion dans la représentation cartographique, il est possible d’affirmer que, après de nombreuses décennies de politiques publiques de développement régional, les « deux Brésils » de Jacques Lambert (1959) résistent encore. Ce schéma de différenciation sociale et spatiale a formé le cadre d’action pour les innovations institutionnelles introduites par la Constitution de 1988. Nous prenons alors comme point de départ pour l’analyse l’hypothèse que l’isonomie du modèle légal se heurte à des institutions qui se territorialisent et qui, dans ces conditions, agissent de façon différente dans des territoires différenciés. En analysant sous cet angle l’univers municipal brésilien, et en conséquence le territoire du pays, il est possible d’inférer que les possibilités formelles pour les municipalités de créer des conseils ou de s’associer en consortiums ne sont pas mises à profit de la même manière sur tout le territoire national.

  • 4 Des points ont été attribués à chacun de ces aspects des conseils sélectionnés. Les points additio (...)

35Pour évaluer la réponse aux nouveaux dispositifs institutionnels et les possibilités de différenciation liées aux effets de localisation et à l’importance de la population de la commune, nous avons analysé les informations relatives aux conseils de politique sociale et aux consortiums de santé selon ces deux critères pour les années 1999 et 2000. Nous avons vu précédemment que les conseils municipaux de politiques sociales sont des indicateurs importants de la capacité de mobilisation de la société locale et des municipalités pour la mise en œuvre de ces politiques. Comme cela a déjà été indiqué, les conseils sont des organes collégiaux, dont les membres peuvent faire partie aussi bien de la société civile que du secteur gouvernemental, qui ont comme fonction l’établissement de priorités pour la formulation de politiques publiques sectorielles. Les conseils d’éducation, d’assistance sociale, pour l’enfance et l’adolescence, pour l’emploi et le travail, ont été sélectionnés à partir de la réponse aux items suivants dans la base de données produite par l’IBGE sur le profil des communes brésiliennes en 2001 : la commune a-t-elle un conseil ? Celui-ci est-il installé et dispose-t-il d’un règlement ? Est-il délibératif ? Est-il paritaire ? A-t-il un budget propre ? À quelle fréquence se réunit-il4 ?

36Les cartes 3 et 4 permettent d’explorer un peu plus les différences rencontrées dans la distribution des conseils des communes de moins de 50 000 habitants, lesquelles représentent 92 % des communes et 40 % de la population du pays.

37Ces cartes montrent que, malgré la croissance du nombre de consortiums et l’amélioration de la situation pour les conseils, il n’y a pas eu de variation significative du modèle de distribution territoriale, ce qui met en évidence la forte résistance de la division Nord-Sud pour les conditions de vie dans le pays. À partir de la distribution observée, il est possible de dire que la localisation est un critère plus important que l’effectif de la population pour que, dans leur fonctionnement, les conseils soient classés dans la catégorie « mauvais » et pour qu’existent des consortiums. La localisation, en réalité, apparaît comme un facteur de différenciation important. En ce sens, pour comprendre les conditions de fonctionnement des conseils, il est important de connaître aussi où ils sont localisés et, à partir de là, de tenter de comprendre quelles sont les caractéristiques de cette localisation qui peuvent avoir le pouvoir explicatif le plus important.

Carte 3 : Communes de moins de 50 000 habitants selon la présence de conseils de politique sociale

Carte 3 : Communes de moins de 50 000 habitants selon la présence de conseils de politique sociale

38Comme il existe une obligation légale d’installation des conseils à tous les niveaux de la fédération, les différences rencontrées peuvent être considérées comme des indicateurs des conditions de mobilisation et de participation de la société locale. En ce sens, la carte met en évidence le fait que les communes des régions Nord et Nord-Est possèdent des conditions plus mauvaises pour la mobilisation sociale que celles de la région Sud.

  • 5 Pour ne pas alourdir la rédaction, nous appelons « petites communes » toutes celles dont la popula (...)

39La distribution des consortiums municipaux permet d’élargir et de compléter la discussion autour de ces ressources institutionnelles dans le territoire national. Ont ici été sélectionnés les consorcios intermunicipaux de santé qui, dans l’année prise comme référence par l’IBGE, étaient les plus nombreux puisqu’ils concernaient près de 40 % des communes. Leur distribution présente quelques particularités intéressantes. En premier lieu, pour l’ensemble du Brésil, ce sont les communes les moins peuplées qui utilisent le plus cette ressource institutionnelle. Cependant, la distribution régionale de la fréquence ne permet pas une conclusion simple et directe du genre : comme les communes sont moins peuplées, elles ont moins de moyens budgétaires et, en conséquence, la coopération est, pour elles, une stratégie naturelle, et donc attendue (Castro, Waniez et Brustlein, 2002). La distribution régionale montre que les petites communes5 des régions Sud-Est et Sud recourent beaucoup plus aux consorcios que celle des régions Nord et Nord-Est. La région Centre-Ouest, qui présente une distribution plus équilibrée entre toutes les classes de taille des communes, est une autre exception qui contredit une deuxième conclusion possible sur l’indifférence des communes les plus peuplées à l’égard de cette forme de coopération.

Carte 4 : Communes de moins de 50 000 habitants selon la présence de Consortiums – Brésil, 2001

Carte 4 : Communes de moins de 50 000 habitants selon la présence de Consortiums – Brésil, 2001

40Le premier commentaire que la carte suscite est, outre la forte présence des consortiums de santé dans les États du Sud du pays et dans le Mato Grosso, leur fréquence élevée dans les petites communes du Minas Gerais et dans quelques points dispersés dans la région Nord-Est. L’État du Minas Gerais se détache de l’ensemble de la fédération.

Carte 5 : Communes de moins de 50 000 habitants selon le nombre d’appareils institutionnels pour l’exercice de la citoyenneté – Brésil, 2001

Carte 5 : Communes de moins de 50 000 habitants selon le nombre d’appareils institutionnels pour l’exercice de la citoyenneté – Brésil, 2001

41Pour affiner encore un peu plus l’analyse, cinq types d’appareils institutionnels relatifs à l’exercice de la citoyenneté ont été sélectionnés : les programmes pour l’accès à l’emploi et aux revenus ainsi que les programmes pour la formation professionnelle, les commissariats spéciaux pour les femmes, les cours pour le jugement des petites causes, le service des tutelles et la police municipale. Sur la carte qui localise ces appareils (carte 5), la région Sud se détache des autres. Cette région présente toutefois des différences internes : les concentrations sont plus fortes dans l’Ouest de la région et l’État de Santa Catarina que dans l’ensemble du territoire régional. Quelques questions émergent de cette distribution : quelles sont les conditions qui différencient les petites communes de ces zones de la région Sud ou de secteurs plus ponctuels dans les régions Nord et Nord-Est ? Cette différenciation est-elle importante pour l’analyse des conditions géographiques des inégalités sociales ? Nous pensons que la réponse à ces questions se trouve d’abord dans les espaces politiques qui ont été façonnés par les institutions locales au cours de leur histoire.

QUELQUES CONSIDÉRATIONS SUR LES RESSOURCES INSTITUTIONNELLES, LES SOCIÉTÉS LOCALES ET LES INÉGALITÉS

42Les différences régionales rencontrées dans les distributions présentées obligent à réfléchir sur la récurrence du problème des conditions historiques de l’occupation du territoire brésilien et des discontinuités qui en découlent. La différence entre le Sud et le Nord/Nord-Est est assez significative des différences dans le processus historique d’occupation des espaces dans chacune de ces régions. L’hypothèse est que le contraste entre la participation sociale plus élevée dans les communes localisées dans la première zone et sa faiblesse dans les deux autres est le reflet de ces conditions d’occupation qui ont produit plus de liens sociaux horizontaux dans le Sud et plus de liens verticaux dans le Nord et le Nord-Est (Putnam, 1993).

43Selon Putnam (1996), les liens sociaux verticaux sont des liens de dépendance et d’exploitation qui résultent des stratégies de survie des couches les plus pauvres dans les conditions historiques de sociétés civiles peu organisées, commandées par des acteurs sociaux investis d’autorité et qui occupent les espaces de pouvoir laissés libres par la fragilité administrative et judiciaire de l’État. L’image de verticalité découle de l’imposition du haut vers le bas des règles et modèles de reproduction sociale. Dans le cas particulier de beaucoup de communes du Nord-Est, il est possible de formuler l’hypothèse que l’institutionnalité de ces liens a des conséquences sur la précarité de la participation sociale dans la région.

44Les liens horizontaux sont, au contraire, capables de créer et fortifier des institutions qui favorisent l’organisation des intérêts à la base de la société. Ces liens créent les conditions favorables à la coopération et à la compétition et rendent possible les actions structurantes dans lesquelles l’égalité politique, la solidarité, la confiance et la tolérance sont essentielles. Les conditions originales d’occupation de la région Sud, marquée par l’isolement physique, l’organisation foncière en petites propriétés, le travail familial et la nécessité de la solidarité pour trouver une solution à des problèmes communs en l’absence de services qui auraient dû être fournis par l’État, ont produit les conditions sociales favorables à la participation citoyenne, surtout dans les territoires destinés aux immigrants étrangers attirés par les possibilités d’accès à la terre et au travail libre.

45Il existe une vaste bibliographie historique, géographique et sociologique sur cette dimension de la différenciation régionale dans le pays. Un simple rappel permet d’indiquer que la localisation peut être une des pistes possibles pour interpréter les conditions d’émergence des différences observées entre les communes. Ce rappel permet d’introduire ce que nous considérons comme la réponse la plus appropriée à la question de la localisation explicitée ci-dessus. Dans cette perspective, l’existence d’un plus grand nombre de petites communes présentant de « bons » résultats dans le fonctionnement des conseils de politiques sociales dans la région Sud, en contraste avec la faiblesse observée dans les régions du Nord et du Nord-Est, découle davantage des choix des acteurs sociaux qui ont historiquement imprimé leurs marques sur les liens sociaux dans chacune de ces régions que d’une distribution aléatoire. C’est-à-dire que les contenus matériels et symboliques de l’espace sont des ressources à la disposition des acteurs sociaux (Castro, 1997, 2001).

46Nous reprenons ainsi l’hypothèse avancée précédemment sur le besoin de confronter l’isonomie de la norme légale à des institutions qui se territorialisent et qui, dans ces conditions, agissent différemment dans des territoires socialement différenciés. De cette manière, même si les ressources institutionnelles en matière de participation et de contrôle de la gestion du pouvoir public mises à la disposition de la société sont les mêmes, les formes d’appropriation de ces ressources par les sociétés locales sont différenciées, et donc les résultats obtenus sont très contrastés.

47Il faut cependant prêter une attention particulière au cas de l’État du Minas Gerais qui présente une grande concentration de petites communes participant aux consortiums de santé. Dans cette unité de la fédération, l’histoire de l’occupation du territoire s’est faite à partir du cycle esclavagiste des mines d’or et de diamant et de l’expansion de l’élevage et de la canne à sucre dans la zone de Mata (zone forestière). Au final, ce processus historique fut bien différent de celui qui s’est déroulé dans les zones d’occupation réservées aux immigrants étrangers du Sud du pays et présente beaucoup de ressemblances avec celui du Nord-Est brésilien. Il n’est donc pas possible d’attribuer à la force des liens sociaux horizontaux dans le Minas Gerais une plus grande prédisposition pour l’association et la recherche de partenaires entre les municipalités de l’État. En réalité, la carte révèle le résultat de l’action délibérée du gouvernement en faveur du développement d’une politique publique de santé, choisissant comme stratégie de stimuler et d’aider les consortiums municipaux de santé – cette politique publique fut élaborée sous la gestion du gouverneur Renato Azeredo durant la période 1996-1998, avec l’appui du ministère de la Santé et de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS).

  • 6 Cette possibilité a été reconnue par Putnam, op. cit., avec cependant peu d’enthousiasme.

48La concentration de ce type de ressource institutionnelle dans le Minas Gerais est, en ce sens, un bon exemple des possibilités du volontarisme politique et de ses répercussions sur le territoire. Cette donnée montre les limites explicatives du processus historique en tant que causalité exclusive pour le développement institutionnel6 et renforce la complexité de l’éventail des actions possibles pour la construction des espaces sociaux.

49Si on retourne à Giddens, à son affirmation que les propriétés structurelles des systèmes sociaux existent seulement dans la mesure où les formes de conduite sociale sont, par routine, reproduites à travers le temps et l’espace, et à sa notion d’environnement créé qui exprime de nouvelles formes d’articulation institutionnelle, il est possible de réinterpréter la résistance du modèle général d’inégalités dans l’espace brésilien. De même, la perspective des liens sociaux verticaux ou horizontaux empruntée à Putnam (1996) peut être utile, dès lors que les formes d’organisation sociale qui résultent de ces liens sociaux découlent des décisions des acteurs localisés dans le temps et dans l’espace.

50En ce sens, la persistance des inégalités apparaît comme un facteur explicatif de poids. Les informations sur les ressources institutionnelles mises à la disposition de la société locale possèdent un contenu significatif. Les modes de fonctionnement et d’organisation de ces ressources sont contraintes tant par les limites municipales – base légale de la structure fédérative du pays – que par l’environnement créé au cours de l’histoire. Mais la commune constitue aussi un découpage politique important, comme base électorale formelle pour les conseillers municipaux et les maires, et informelle pour les députés fédéraux et pour les gouverneurs. Ces conditions affectent certainement autant l’existence que l’efficacité de ces ressources institutionnelles, même si beaucoup des conseils municipaux peuvent être cooptés et mis au service des groupes politiques locaux dominants (Costa, 2002). Cependant, si nous admettons qu’il n’est pas évident que cet aspect soit une facette particulière de la réalité politique locale dans le pays, la mise en perspective avec l’ensemble du territoire national s’avère utile. Celle-ci permet de comprendre l’articulation entre les échelles locale, régionale et nationale et d’apporter de nouveaux éléments pour l’analyse des inégalités qui dépassent les limites des particularismes locaux ou d’un déterminisme structural. En ce sens, quand on considère les liens sociaux produits par les contextes de temps et d’espace différents, les différences dans l’univers des communes ainsi que le modèle régional de distribution des informations prises en considération suggèrent que, dans le pays, des localisations engendrent des systèmes d’acteurs plus favorables que d’autres à l’équité.

51La finalité la plus importante de ce travail a été d’explorer les possibilités analytiques du rapport entre le territoire et les institutions de participation politique locale et les façons dont ce rapport peut aider à comprendre le problème de la persistance des inégalités sociales et territoriales au Brésil. Dans le même temps, les communes ont été posées comme échelles territoriales cohérentes pour une recherche géographique autant théorique qu’empirique. Les ressources institutionnelles choisies répondent à une double motivation : dans le cas des conseils, par la signification de la mobilisation sociale pour la participation et le contrôle de la gestion du gouvernement local ; dans le cas des consortiums, par la capacité de coopération institutionnelle. Dans les deux cas, le rôle des jeux d’acteurs opérant dans l’espace et dans le temps est clairement mis en évidence.

52Finalement, la portée heuristique des informations sélectionnées à l’échelle des communes est dégagée. Ces données permettent de rendre visible la complexité de l’emboîtement des échelles nationale, régionale et locale dans le pays. Ces échelles fondent la territorialité des actions des acteurs sociaux et politiques. L’articulation entre l’isonomie prévue dans la Constitution fédérale et les discontinuités résultant des actions des acteurs aux échelles des États et des communes est une évidence. En synthèse, il est possible de détacher trois idées fortes qui pourront être prises comme point de départ pour de nouvelles discussions : la première est que la localisation est bien plus qu’un simple croisement de coordonnées ; la seconde est que la persistance des inégalités régionales peut-être vue comme le résultat d’un environnement créé tout au long de l’histoire ; enfin, le cas du Minas Gerais et de quelques communes de la région Nord-Est révèle les possibilités ouvertes par la société puisque certaines ressources institutionnelles ont été mises à disposition par l’intervention des acteurs politiques et sociaux.

Notes

1 mailto:inacastro@uol.com.br

2 Pour Giddens (1987, p. 442-443), un lieu est une « région physique qui fait partie d’un cadre d’interaction. Un lieu possède des frontières précises qui contribuent d’une façon ou de l’autre à la concentration de l’interaction ». En conséquence, la régionalisation est la « différenciation temporelle, spatiale, ou spatio-temporelle de régions à l’intérieur de lieux, ou entre eux. La régionalisation est un concept important car il contribue à faire disparaître l’idée que les sociétés sont toujours des systèmes homogènes et unifiés ».

3 Source : recherche des informations basiques municipales 2001 et recensement démographique, 2000 de la fondation IBGE (Instituto brasileiro de geografia e estatistica).

4 Des points ont été attribués à chacun de ces aspects des conseils sélectionnés. Les points additionnés, on a obtenu un intervalle dans lequel le minimal a été de 0 et le maximum de 67. Ensuite, on a élaboré une classification nominale de la manière suivante : les communes qui ont obtenu des scores entre 0 et 25 étaient classées comme de « mauvaises » pour les politiques sociales ; celles qui ont obtenu entre 26 et 45 sont en situation « régulière » et celles qui ont obtenu entre 46 et 67 ont été considérées comme « bonnes ». Ces informations sur les conseils de politique sociale ont déjà été présentées dans De Castro, IE, 2003. Mais l’analyse a ici un autre objectif et explore d’autres aspects.

5 Pour ne pas alourdir la rédaction, nous appelons « petites communes » toutes celles dont la population est inférieure 50 000 habitants.

6 Cette possibilité a été reconnue par Putnam, op. cit., avec cependant peu d’enthousiasme.

Table des illustrations

Titre Carte 1 : Indice de développement humain par commune – Brésil, 2000
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/500/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 284k
Titre Carte 2 : Nombre moyen d’années d’étude des personnes de 25 ans et plus – Brésil, 2000
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/500/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 154k
Titre Carte 3 : Communes de moins de 50 000 habitants selon la présence de conseils de politique sociale
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/500/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 156k
Titre Carte 4 : Communes de moins de 50 000 habitants selon la présence de Consortiums – Brésil, 2001
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/500/img-4.jpg
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Titre Carte 5 : Communes de moins de 50 000 habitants selon le nombre d’appareils institutionnels pour l’exercice de la citoyenneté – Brésil, 2001
URL http://books.openedition.org/pur/docannexe/image/500/img-5.jpg
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Auteur

Géographie & Sciences politiques Université fédérale de Rio de Janeiro (Brésil)

© Presses universitaires de Rennes, 2008

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