Conclusion

p. 405-420


Texte intégral

1Le 25 juillet 1975, le Quai d’Orsay suggère à Valéry Giscard d’Estaing de bien préciser à Leonid Brejnev, lors de l’entretien qu’il aura avec lui à Helsinki, que, pour le gouvernement français, « la CSCE n’a jamais été une fin en soi et qu’elle ne prendra tout son sens qu’à la lumière de la mise en œuvre de ses résolutions. C’est dans cet esprit que [la France] a accepté que le processus multilatéral puisse, d’une certaine façon, se poursuivre1 ». Dans cette optique, on considère à Paris que la détente en Europe doit désormais se prolonger de manière bilatérale. La conférence est ainsi perçue comme la parenthèse multilatérale du processus de rapprochement Est-Ouest entamé dix ans auparavant. On souhaite revenir à la méthode gaullienne fondée sur les contacts de pays à pays, comme pour mieux évaluer si les espoirs que la France a placés dans la CSCE depuis plusieurs années n’ont pas été vains.

2Cette position est à rapprocher du refus, exprimé précocement par Georges Pompidou, à ce que la conférence soit institutionnalisée par la création d’un organisme permanent : aux yeux des Français, un tel organe, réclamé de longue date par les Soviétiques, aurait eu pour effet de donner à l’URSS un droit de regard sur les affaires ouest-européennes. Seule une réelle application des dispositions d’Helsinki pourra, selon Paris, justifier à terme la mise sur pied d’un organisme.

3Deux questions se posent donc au terme de cette étude : quel bilan tirer de cette décennie durant laquelle la France a sans cesse cherché à jouer un rôle majeur dans les relations Est-Ouest et à faire valoir sa conception de la détente ? La CSCE a-t-elle répondu par la suite aux objectifs que la France lui avait assignés ?

La France, la détente et la CSCE : quel bilan ?

4Plusieurs grandes conclusions se dégagent de cette analyse, notamment sur trois points essentiels : ce travail de recherche met d’abord en évidence les raisons précises pour lesquelles la France ne donne pas son accord au projet soviéto-polonais de CSE avant l’aube des années 1970 et celles pour lesquelles elle finit par le faire, la répression du printemps de Prague et l’Ostpolitik de Willy Brandt constituant des facteurs décisifs à cet égard ; le processus d’acceptation de la conférence de même que l’élaboration de la doctrine française à l’égard de la CSCE sont analysés sur le temps long de la politique française de détente ; la position de la France sur chacun des thèmes abordés à Helsinki et à Genève est mise en exergue.

5Pour ce qui est de ce dernier élément, on constate que, de 1970 à 1975, les dirigeants et diplomates français – même s’ils se montrent prudents dans leurs déclarations publiques et si on excepte Jean Sauvagnargues – croient sincèrement en la CSCE et aux effets concrets qu’elle peut produire en Europe, aussi bien en termes de sécurité qu’en termes de coopération. La vision française de la conférence va au-delà des seuls aspects diplomatiques : on estime à Paris que la CSCE se fonde sur une situation réelle qu’elle a pour but d’améliorer, qu’il s’agisse de permettre aux pays de l’Est de s’émanciper de la tutelle de Moscou, d’améliorer les échanges culturels et humains ou d’accroître la coopération économique.

6Surtout, les Occidentaux réussissent la prouesse de retourner en leur faveur l’attachement inébranlable des Soviétiques au poids des mots. Étant donné le talent des diplomates russes présents à la CSCE, ce n’est pas une mince victoire. En témoigne l’aspect final du Décalogue qui, pour les diplomates français, est fondamental dans la mesure où les discussions en vue de son élaboration ont été une magnifique occasion de faire passer les préceptes gaulliens. On le voit avec le principe d’inviolabilité des frontières, qui concentre les efforts français et constitue le cœur de la problématique de la CSCE, de la question allemande et, plus largement, de la situation européenne.

7Le malentendu franco-soviétique sur ce problème persiste tout au long de la période 1965-1975 et touche à la notion même de paneuropéanisme telle qu’elle est mise en avant par le Kremlin dans les années 1960 pour convaincre l’Élysée de donner son accord à la tenue d’une CSE. Pour les Soviétiques, ce concept fait écho à leur volonté de consacrer le statu quo politique et territorial issu de la Seconde Guerre mondiale : l’ensemble des frontières du continent, dont celle qui sépare les deux Allemagne, doivent être reconnues – en proclamant l’intangibilité des frontières, terme qu’Egon Bahr réussit à transformer en « inviolabilité » – de même que la mainmise de l’URSS sur l’Europe orientale doit être entérinée. De Gaulle, au contraire, voit dans l’idée paneuropéenne une manière de favoriser la coopération entre toutes les nations européennes « de l’Atlantique à l’Oural » et d’ainsi rendre caduc le système des blocs. S’il juge indispensable à l’amélioration du climat Est-Ouest que la RFA reconnaisse la ligne Oder-Neisse et renonce à posséder l’arme nucléaire, il estime en revanche que rien ne doit saper les chances des Allemands de pouvoir un jour se retrouver au sein d’une entité étatique unique.

8Georges Pompidou défend exactement le même principe lorsqu’il donne son accord à la tenue de la CSCE. Alors que l’URSS entend utiliser la conférence pour codifier les traités qu’elle a signés avec les Occidentaux, notamment avec la RFA, le successeur du Général à l’Élysée souhaite au contraire dépasser le stade de la codification afin de renouveler l’atmosphère des relations internationales en Europe. À ses yeux, la conférence est un excellent moyen d’encadrer l’Ostpolitik menée par le chancelier Brandt : il s’agit d’éviter que Bonn ne succombe à la tentation d’échanger la réunification de l’Allemagne contre sa neutralisation – un risque accru par l’autre grande conférence du moment, les MBFR –, de faire en sorte que Paris préserve son droit de regard, via les droits et responsabilités quadripartites, sur l’avenir de Berlin et de l’Allemagne dans son ensemble, et de ne pas entériner la division allemande, d’où l’attention accordée par la France aux principes de changement pacifique des frontières, d’inviolabilité des frontières et de non-recours à la force.

9Au moment des négociations d’Helsinki et de Genève, tandis que Moscou continue de voir dans l’inviolabilité un synonyme d’intangibilité, les Français, pour éviter toute interprétation faussée, parviennent à faire en sorte que l’inviolabilité et le changement pacifique des frontières soient mis au même niveau. Cet apport confère à la CSCE une importance primordiale : contrairement à ce que nombre de commentateurs ont voulu faire croire, celle-ci n’a jamais consacré le statu quo territorial européen, bien au contraire. En défendant fermement l’idée de changement pacifique, la France a voulu démontrer à son allié allemand qu’elle entendait le soutenir dans ses velléités de réunification.

10De la sorte, elle prouve qu’elle demeure dans la droite lignée du général de Gaulle. Ses efforts en première corbeille démentent la tradition historiographique selon laquelle les dirigeants français auraient été, durant la guerre froide, résolument opposés à l’idée que les Allemands puissent vivre à nouveau au sein d’un seul État. Georges Pompidou n’hésite pas à affirmer à Brejnev qu’il n’a pas le droit de retirer aux Allemands l’espoir d’une réunification.

11La France s’engage aussi précocement dans la négociation du principe de non-intervention dans les affaires intérieures. Il s’agit là aussi d’un précepte auquel l’URSS tient beaucoup en ce qu’il doit empêcher les Occidentaux de se mêler des affaires des pays du pacte de Varsovie. Les Français entendent au contraire l’utiliser comme une réponse à la répression soviétique du printemps de Prague en élaborant une définition de la non-intervention qui invalide la doctrine Brejnev sur la souveraineté limitée.

12Ce principe va de pair avec ceux du respect des droits de l’homme, de l’autodétermination des peuples et de la coopération entre États, qui vont également à l’encontre des régimes socialistes et de leurs habitudes. La contribution de la France en la matière est de réussir à faire accepter à l’URSS la définition occidentale des droits individuels et des libertés. Pour ce qui est du principe de la coopération entre États, Paris réussit un coup de maître en forçant Doubinine et Kovalev, les représentants soviétiques en première commission, à admettre que la coopération ne doit pas se limiter aux États mais également s’étendre aux individus. Elle y parvient en faisant entorse à la CPE et en négociant directement avec l’URSS en mars 1975.

13Au final, le Décalogue proclame le principe de l’égalité des principes et les met tous sur le même plan. Cet apport est considérable pour appréhender les conditions de l’application de l’Acte final : le pacte westphalien qui dominait les relations internationales européennes depuis les guerres de religion est en partie balayé par la CSCE. Désormais, les États d’Europe peuvent légitimement discuter de la situation intérieure de l’un d’entre eux sans porter atteinte à sa souveraineté2. De fait, le contenu du Décalogue ne fait que renforcer le sentiment des diplomates français que le processus d’Helsinki peut avoir un impact réel sur la réalité de la situation européenne.

14La troisième corbeille vient renforcer cette conviction, même si l’engagement de la France dans la négociation de son contenu varie en fonction des thèmes qu’elle aborde et des moments de la CSCE. À cet égard, le changement de président de la République au printemps 1974 a un impact direct sur les positions françaises et sur la conférence elle-même. Pour Pompidou, la troisième corbeille doit devenir la cellule destinée à héberger le « virus de la liberté » qui ébranlera le bloc de l’Est. Cependant, jusqu’au début de l’année 1973, il entend ne pas jouer la carte de la provocation. Tandis que d’autres États ouest-européens exigent de l’URSS qu’elle donne sans tarder des garanties sur la libre circulation des hommes, des idées et des informations, la France choisit de privilégier la coopération culturelle et éducative, thème sur lequel le Kremlin acceptera plus facilement de discuter dans la mesure où il a déjà passé des accords culturels avec les pays occidentaux et notamment avec la France, mais qui peut s’avérer sur le long terme incroyablement pervers pour le système communiste. Cette attitude a priori conciliante vis-à-vis de la troisième corbeille n’est cependant pas durable et ne se retrouve que pendant un temps.

15En effet, lorsque la CSCE débute à l’été 1973, le ressentiment de Pompidou à l’égard des deux Grands à la suite des propositions de Kissinger sur l’Année de l’Europe et de l’accord sur la prévention de la guerre nucléaire est tel que le président exige de la délégation française à Genève qu’elle ne fasse aucun cadeau aux Soviétiques. Cela explique l’insistance de cette dernière sur les salles de lecture ou les conditions de travail des journalistes, des questions sur lesquelles Moscou ne veut rien entendre. De fait, à la mort de Pompidou, les négociations de Genève sont paralysées.

16Avec l’élection de Valéry Giscard d’Estaing en juin 1974, Paris lâche du lest. D’une part, Brejnev parvient à soutirer des concessions au nouveau président. D’autre part, l’opposition de celui-ci avec le premier ministre Jacques Chirac – qui est caractéristique des deux premières années du septennat qui commence – se répercute directement sur la CSCE lorsque l’hôte de Matignon court-circuite certaines propositions du président.

17Les concessions des années Giscard ne doivent cependant pas dissimuler les efforts français à Genève pour faire de la troisième corbeille ce « virus de la liberté » destiné à rapprocher les peuples européens. Ainsi, la France lutte contre la propension soviétique à réaffirmer dans le préambule de la troisième corbeille les principes de souveraineté et de non-intervention dans les affaires intérieures ; elle défend le libre accès à l’information ; elle multiplie les propositions concrètes visant à améliorer la coopération culturelle et éducative entre l’Est et l’Ouest, au grand dam de Moscou. Kovalev en vient même à dire de la France qu’elle est « à la pointe du combat contre l’URSS », une accusation bien exagérée quand on compare les positions françaises avec celles, autrement plus offensives à l’égard de l’URSS, exprimées par les Pays-Bas ou le Canada.

18Car en dépit des bouleversements induits par la fermeté de Pompidou puis l’arrivée de Giscard, l’attitude de la délégation française sur la plupart des points de la troisième corbeille se caractérise par un esprit de conciliation rarement démenti. Tel est par exemple le cas en matière de contacts humains. Il s’agit encore et toujours de prouver la capacité de la France à être un pont entre l’Est et l’Ouest.

19On retrouve cette idée au moment des négociations de la deuxième corbeille lorsque Paris cherche à faire de cette section l’instrument de la convergence des deux grands modèles économiques que sont le capitalisme et le communisme. Certes les résultats de ces discussions demeurent modestes au regard du contenu des deux autres corbeilles, mais, une fois encore, la France se démarque de ses partenaires ouest-européens. Ainsi, alors que ceux-ci refusent que la CSCE accorde à l’URSS la clause de la nation la plus favorisée pour éviter que l’amélioration des échanges commerciaux ne se fasse à sens unique, les Français n’y voient aucun inconvénient.

20Ils n’hésitent en outre pas à se distinguer de leurs partenaires de la CPE sur deux autres points essentiels. Ils excluent d’une part de se servir de la CSCE pour forcer Moscou à reconnaître de jure la CE : cela renforcerait l’impression de nouveau bloc que donnent parfois les Neuf et inciterait l’URSS à faire du CAEM l’équivalent socialiste du Marché commun. Ils s’opposent d’autre part au désir des Huit de voir la Commission européenne prendre directement part à la CSCE, toujours pour les mêmes raisons.

21Au total, si les Français ont mis un moment avant d’accepter le projet soviéto-polonais de conférence sur la sécurité européenne – ils sont, avec les États-Unis, les derniers Occidentaux à avoir donné leur accord –, une fois qu’ils l’ont fait, ils en sont devenus les meilleurs promoteurs à l’Ouest et ce dès 1969. À partir de cette date, la CSE constitue non seulement le principal sujet de conversation entre la France et les pays du pacte de Varsovie – elle lui permet notamment de maintenir un dialogue constant avec l’Est – mais elle devient également le champ d’application par excellence de la coopération politique ouest-européenne. La CSCE passe alors pour être le point de rencontre de la détente et de l’intégration européenne ; d’aucuns y voient ainsi le prolongement naturel de la politique européenne initiée par le général de Gaulle au milieu des années 1960. Et, dans une certaine mesure, elle apparaît bien comme telle.

22Le Général assimilait la guerre froide et la division de l’Europe à une situation anormale résultant de circonstances particulières créées par la Seconde Guerre mondiale. La conférence de Yalta – et avec elle Roosevelt et Staline – était vue par de Gaulle comme la principale responsable de cet état de fait en ce qu’elle n’avait pris en compte ni les intérêts de l’Europe ni ceux de la France. Il considérait le système bipolaire comme un accident de l’histoire : dans son esprit, l’équilibre européen devait reposer sur la puissance de plusieurs grandes nations et non être imposé par la volonté des deux Grands, dont l’un n’était même pas européen et l’autre avait bien du mal à maintenir la cohésion au sein de son bloc. Il ne faisait aucun doute, aux yeux du fondateur de la Cinquième République, que le Kremlin était conscient que les Russes aspiraient à une vie meilleure et qu’il ne pourrait pas contenir indéfiniment le désir d’émancipation des peuples d’Europe de l’Est. Le Général était persuadé que le bloc oriental finirait tôt ou tard par se fissurer, du fait notamment de la rivalité croissante entre l’URSS et la Chine.

23Pour que l’Europe puisse recouvrer son indépendance, de Gaulle – à l’instar de Richard Coudenhove-Kalergi dont il partageait la plupart des conceptions – jugeait indispensable l’émergence d’une politique européenne, fondée notamment sur une solide coopération franco-allemande, qui aurait constitué un premier pas vers l’unification du continent. La CSCE se situe précisément dans cet ordre d’idées.

24Elle permet en effet aux Neuf, grâce à la CPE, de mettre en application les principes et les valeurs qui forgent l’identité de la Communauté3. La démocratie et le respect des droits de l’homme, l’essor de la libre coopération économique, industrielle et commerciale – qui conditionnent la bonne marche du Marché commun – de même que la nécessité d’encourager les échanges culturels et les contacts humains sont appelés à se diffuser partout en Europe, via la CSCE, afin que chaque Européen puisse récolter les fruits de la détente, de l’entente et de la coopération qui prévalent entre l’Est et l’Ouest.

25Mais la conception de la CSCE comme carrefour des politiques françaises de détente et de construction européenne a ses limites. La cohésion des Neuf est loin d’être parfaite et, comme on vient de le voir, la France n’hésite pas à se détacher des positions arrêtées en commun, en particulier sur les points les plus épineux de la troisième corbeille. Bien souvent, elle donne l’impression de se servir de la CPE comme d’un tremplin qui lui permettrait de reprendre sa place d’interlocuteur privilégié de Moscou, mais également comme d’un bouc-émissaire lorsqu’il s’agit de justifier certaines dispositions sur les contacts humains ou l’information. Transparaît dans cette attitude la volonté gaullienne de faire de la France un point de contact entre l’Est et l’Ouest, position mise à mal, dès la fin des années 1960, par la réorientation vers Bonn et Washington des priorités soviétiques en matière de dialogue et de coopération avec l’Occident. Par conséquent, si on ne peut retirer à la CPE son rôle moteur au cours des négociations de la CSCE, il ne faut pas en exagérer la portée : elle reste un mécanisme intergouvernemental dans lequel chaque État souhaite défendre les intérêts qui lui sont propres. Et l’attitude de la France pompidolienne est significative à cet égard : oui à la CPE, mais à la condition que la France garde la haute main sur sa politique étrangère et n’ait pas à partager les fruits de dix ans de rapprochement Est-Ouest.

26L’engagement dans la CPE a une autre limite : très vite, la France s’aperçoit que même en matière de dialogue Est-Ouest, elle ne peut se passer de l’Alliance atlantique, dont l’expérience dans le domaine de la concertation multilatérale est inégalable. Ainsi, à la CSCE comme dans la seconde moitié des années 1960, quand Paris essaye de s’éloigner de l’Otan, le besoin de prendre part à l’élaboration de positions communes occidentales est plus fort que tout : la France ne peut refuser le rapport Harmel en 1967 tout comme elle ne peut se tenir à distance de la préparation atlantique de la CSCE.

27Cette constatation ne doit cependant pas dissimuler un autre objectif fondamental poursuivi par Paris via la conférence : même s’ils estiment essentiel de poursuivre la coopération avec l’URSS, les Français voient dans le processus d’Helsinki un excellent moyen de lutter contre le condominium soviéto-américain, de privilégier la détente politique au détriment de la détente militaire et de permettre à chaque pays européen de s’exprimer en son nom et en dehors des alliances. De ce point de vue, la CSCE n’atteint que partiellement son but : l’URSS ne laisse à ses satellites, lors des travaux d’Helsinki et de Genève, aucune marge de manœuvre.

28Une fois ce bilan effectué, l’autre grande interrogation à laquelle il faut répondre concerne l’impact de la CSCE sur la situation européenne. La conférence produit-elle les effets escomptés par la France ? Y a-t-il cet « effet Helsinki » tant espéré par les neuf pays de la Communauté européenne ?

Après 1975, quel impact sur l’Europe ?

29Nous avons vu qu’au moment de la signature de l’Acte final, de nombreuses voix en Occident s’élèvent contre ce qui apparaît comme une consécration multilatérale du statu quo territorial en Europe. Mais, dans l’esprit de la plupart des responsables politiques de l’Ouest, le texte d’Helsinki a une portée bien plus importante.

30En août 1975, la publication de l’Acte final dans la presse soviétique est immédiatement suivie par la rédaction du premier samizdat mettant en parallèle le texte de la CSCE avec la situation des droits de l’homme en URSS4. Le 12 mai 1976, Youri Orlov annonce, depuis l’appartement d’Andreï Sakharov, la création du « Groupe pour contribuer à la mise en œuvre des accords d’Helsinki en URSS », dont les actions sont déclarées illégales par le KGB dès le 15 mai. Constitué dans le but de surveiller l’application, en URSS, des dispositions de l’Acte final relatives au respect des droits de l’homme et à la troisième corbeille, le comité rassemble un certain nombre de dissidents, dont Alexandre Ginzburg, Andreï Amalrik, Anatoly Chtcharansky, Valentin Tourtchine ou encore Elena Bonner, l’épouse de Sakharov5. Des groupes similaires voient le jour dans plusieurs républiques soviétiques6 de même que dans les pays satellites, le plus important et le plus célèbre d’entre eux étant la Charte 77 en Tchécoslovaquie7. Très vite, ces groupes communiquent entre eux et, en URSS du moins, forment un véritable réseau, entrant en contact avec des organisations religieuses et nationalistes déjà existantes.

31Ne s’attendant pas à ce que les défenseurs des droits de l’homme prennent l’Acte final au mot et devant faire face à la multiplication des appels en faveur de l’application du texte, le Kremlin décide de mettre sur pied une campagne de propagande destinée à expliquer comment les accords d’Helsinki doivent être compris. Ainsi, les autorités soviétiques s’acharnent pendant trois ans à répéter, par le biais de journaux, de déclarations publiques, d’instructions aux ambassades et lors de la conférence des secrétaires des partis communistes en janvier 1976 – qui fournit l’occasion aux Soviétiques d’harmoniser les positions au sein du pacte de Varsovie –, que « la détente ne signifie pas que l’URSS s’est engagée à accepter le statu quo social dans le monde. La lutte idéologique continue de guider les relations internationales ; que l’Ouest a tort de penser que l’URSS lui “doit” quelque chose, en particulier sur l’application de la troisième corbeille, en échange de son acceptation des frontières européennes ; et que l’URSS a largement dépassé l’Occident en termes d’application concrète de l’accord d’Helsinki8 ».

32Cette propagande se double d’un effort de mise en œuvre de trois mesures issues de la troisième corbeille. Il s’agit de démontrer, à grand renfort de publicité, que l’URSS tient parole : les taxes sur les visas de sortie du pays sont abaissées, les conditions de voyage des journalistes occidentaux sont améliorées, des journaux occidentaux sont mis en vente dans les hôtels9. En parallèle, Moscou accuse les Occidentaux de violer le principe de la non-intervention dans les affaires intérieures en aidant les dissidents et en diffusant des écrits anti-soviétiques dans les pays du bloc de l’Est.

33C’est que, en 1975-1976, le Kremlin constate avec désarroi que le mouvement des droits de l’homme s’est considérablement amplifié en URSS après Helsinki10. La principale réponse apportée par le KGB est l’usage de « mesures psychiatriques » à l’encontre de quelques dissidents. Peu à peu, les autorités durcissent leur attitude et multiplient les arrestations, toujours en pointant du doigt la responsabilité des Occidentaux, accusés de vouloir déstabiliser la société soviétique. Le groupe moscovite d’Helsinki est dissous en 1977 ; Youri Orlov et Alexandre Ginzburg sont arrêtés, ainsi que d’autres membres du comité. La répression est également de mise en Tchécoslovaquie à l’encontre des membres actifs de la Charte 77, à commencer par Vaclav Havel. L’arrivée de Jimmy Carter à la Maison Blanche en janvier 1977 et l’approche de la première réunion sur les Suites de la CSCE, qui doit se tenir à Belgrade à partir d’octobre 1977, expliquent en grande partie cette politique plus ferme11 : tandis que le président américain axe sa politique étrangère sur le respect des droits de l’homme, l’URSS entend prouver qu’elle ne se soumettra pas à la pression de l’Ouest. Quoi qu’il en soit, malgré la répression qui les frappe, l’Acte final confère une dimension supplémentaire au message des dissidents et des défenseurs des droits de l’homme à l’Est, et cela constitue a posteriori un premier signe du succès des Occidentaux à la CSCE.

34Toutefois, alors que l’opinion américaine sollicite son gouvernement – dès l’époque de Gerald Ford12 – pour qu’il agisse en faveur de la défense des droits de l’homme dans le monde, et en particulier dans le bloc de l’Est, les Français ne sont guère engagés dans ce combat, si ce n’est les « nouveaux philosophes13 » et les partisans de la « deuxième gauche » – incarnée par Michel Rocard –, favorables à ce que les socialistes se départissent de leurs préjugés favorables à l’égard de l’URSS14. Giscard, lui, essaye de dégager un équilibre entre la nécessité d’appliquer, et surtout de faire appliquer, l’Acte final et le besoin de préserver les acquis de la détente en ne provoquant pas les Soviétiques et en respectant le principe de la non-intervention dans les affaires intérieures. On retrouve encore une fois ce souci constant de la France de trouver un juste milieu.

35Certes, le président français provoque la stupeur du Kremlin en proposant, lors de son voyage officiel en URSS en octobre 1975, que la détente s’étende également à la « compétition idéologique » – il promeut de la sorte le principe de la convergence des systèmes – mais il n’entend pas, comme Carter, faire du respect des droits de l’homme et de l’application de la troisième corbeille des conditions à la bonne marche des relations bilatérales. Giscard estime d’ailleurs que le président américain porte tort à la détente à force de trop insister sur ces questions15.

36Alors que la guerre froide reprend de la vigueur dans la deuxième moitié de la décennie 1970 avec l’appui soviéto-cubain aux anciennes colonies portugaises d’Afrique, l’accroissement de la pression communiste au Portugal, le déploiement des missiles SS20 soviétiques contre l’Europe occidentale et, surtout, l’intervention de l’Armée rouge en Afghanistan, Giscard – qui souhaite apparaître comme un digne continuateur de la politique gaullienne de détente – tente difficilement de conserver sa position médiane : il dit comprendre les préoccupations d’Helmut Schmidt vis-à-vis des SS20 tout en évitant de s’associer, du moins formellement, à la « double décision » formulée par l’Otan en décembre 1979 qu’il contribue pourtant à élaborer16. Il condamne l’invasion soviétique de l’Afghanistan en décembre 1979 puis rencontre Brejnev à Varsovie en mai 1980, au moment même où les États-Unis, le Canada, la RFA et quarante-sept autres pays décident de boycotter les Jeux Olympiques de Moscou pour protester contre la politique soviétique en Asie centrale.

37De fait, les réunions sur les Suites de la CSCE se déroulent dans un climat Est-Ouest particulièrement tendu. À Belgrade en 1977-1978 comme à Madrid en 1980, la France adopte la même attitude qu’à Helsinki et à Genève : il faut conduire le bloc de l’Est à appliquer la troisième corbeille sans pour autant attaquer ouvertement les Soviétiques. Mais si en 1972-1975, les Américains s’étaient montrés relativement discrets et les Européens avaient mené la danse en s’efforçant d’éviter la confrontation, la France et ses partenaires de la Communauté sont désormais incapables d’arrêter le rouleau compresseur américain, qui ne se préoccupe d’ailleurs que très peu de consulter ses alliés. Le chef de la délégation des États-Unis à Belgrade, le juge Arthur Goldberg, est directement nommé par Carter avec l’intention d’affronter les Soviétiques sur le terrain des droits de l’homme17.

38Tandis qu’Helsinki se voulait un symbole de la détente, Belgrade – pourtant en terre non-alignée – apparaît d’emblée comme une manifestation de la guerre froide et de l’opposition entre les deux blocs, soit l’inverse de ce que la France attend de la CSCE18. Au final, il ne ressort rien de la première réunion sur les Suites – censée à la base vérifier la mise en œuvre de l’Acte final – si ce n’est la décision de tenir la rencontre suivante à Madrid en 1980. Si, face aux attaques américaines, les Soviétiques ont menacé à plusieurs reprises de mettre un terme au processus d’Helsinki, ils se sont bien gardés de le faire, car cela aurait anéanti non seulement les efforts qu’ils déploient depuis les années 1950 pour obtenir une conférence sur la sécurité européenne – qui, à leurs yeux, consacrent le statu quo –, mais également Brejnev lui-même, qui a fait de la CSCE un succès personnel. Reste que, malgré la coquille vide que constitue le document final de Belgrade, les trente-cinq pays participants ont bel et bien procédé à l’évaluation de l’application du texte de 197519.

39La réunion de Madrid, qui dure de novembre 1980 à septembre 1983, s’inscrit dans le prolongement de la précédente. Le nouveau président Ronald Reagan, très critique à l’égard du processus d’Helsinki depuis les origines20, décide de mettre en œuvre à la conférence son programme offensif contre l’URSS. Dans la capitale espagnole, la délégation américaine – dirigée par le démocrate Max Kampelman, déjà engagé dans le combat en faveur des droits de l’homme – se veut, une fois encore, particulièrement agressive vis-à-vis des Soviétiques sur la troisième corbeille, alors même que les protestations ouvrières prennent de plus en plus d’ampleur en Pologne et que Solidarnosc est reconnu par les autorités polonaises. Néanmoins, Kampelman aborde la réunion plus intelligemment que ne l’a fait Goldberg à Belgrade et parvient même, en négociant directement avec les Soviétiques, à leur soumettre une liste complète d’activistes arrêtés en URSS21.

40Aussi la réunion de Madrid produit-elle davantage de résultats que celle de 1977-1978. Outre les discussions officieuses sur les cas individuels, elle aboutit à des décisions précises sur le rapprochement des familles et les voyages à l’étranger ainsi qu’à la convocation d’une réunion spéciale sur les contacts humains – prévue à Berne en 1985 – et d’une conférence sur la détente militaire et les mesures de confiance et de stabilisation, proposée par la France et programmée à Stockholm pour 1984. Surtout, à la différence de ce qui s’est passé à Belgrade, les alliés européens font bloc autour de l’Amérique reaganienne pour dénoncer la politique soviétique à l’intérieur et à l’extérieur du pacte de Varsovie : tel est le cas notamment lorsque l’« état de guerre » est proclamé en Pologne en décembre 1981. L’ensemble des ministres des Affaires étrangères de l’Otan, dont le nouvel hôte du Quai d’Orsay Claude Cheysson, se déplacent à Madrid pour condamner la répression du mouvement polonais.

41La France de François Mitterrand donne ainsi l’impression de s’aligner sur les positions américaines en 1981-1983, en particulier si l’on compare avec les années précédentes, durant lesquelles Giscard se montrait soucieux de ne pas envenimer la situation au regard de la dégradation des rapports Est-Ouest. Le nouveau président de la République semble, dès son élection en mai 1981, s’engager sans retenue dans la nouvelle guerre froide : il incarne le durcissement de l’attitude française à l’égard de la politique soviétique en Afghanistan et de l’« état de guerre » en Pologne. Dans l’esprit de Mitterrand, l’installation des SS20 rompt l’équilibre stratégique en Europe et rend improbable la position giscardienne consistant à préserver la détente à tout prix. En outre, alors qu’il avait eu bien du mal à prendre position au moment de l’affaire Soljenitsyne du fait de son alliance avec le PCF au sein de l’Union de la gauche, le président socialiste semble vouloir se rattraper en se démarquant de la « complaisance » de son prédécesseur vis-à-vis du régime totalitaire soviétique, qu’il a virulemment critiquée pendant la campagne électorale22. Cela explique en grande partie l’attachement des Français à défendre, à Madrid, le contenu de la troisième corbeille et ses applications.

42Pourtant, si la diplomatie mitterrandienne continue de faire du processus d’Helsinki une priorité de la politique étrangère française, c’est aussi parce qu’audelà de la nécessité conjoncturelle de maintenir la cohésion atlantique face à la menace soviétique, la volonté de dépasser le système bipolaire de guerre froide reste d’actualité à l’Élysée. Le 31 décembre 1981, Mitterrand déclare ainsi que « tout ce qui permettra de sortir de Yalta sera bon23 ». Comme Pompidou et Giscard, il voit dans la CSCE un bon instrument pour parvenir à ce résultat24. Parce qu’elle allie les aspects sécuritaire, économique et humain des relations Est-Ouest, la conférence, conjuguée à la relance de la construction européenne dans les domaines politique et militaire, doit permettre de poursuivre la lutte contre le bloc à bloc. Cette idée est d’autant plus prégnante à Paris que la nouvelle guerre froide confère une place particulièrement proéminente aux États-Unis dans l’Alliance atlantique. Toutefois, à l’instar de ses prédécesseurs, Mitterrand prend garde à ce que la CSCE n’évolue pas vers une remise en cause de l’Otan et de la constitution d’une défense européenne, comme le suggère le projet gorbatchévien de « maison commune » européenne. On a donc une véritable continuité de la politique française à l’égard de la CSCE, et les événements de la fin des années 1980 ne font que renforcer cette constatation.

43À partir de 1984, Mitterrand pense qu’il peut tenter d’amener les Soviétiques à une attitude plus modérée. Il faut cependant attendre 1986-1987 pour qu’il ne soit plus le seul, à l’Ouest, à aller dans ce sens et que s’instaure une vraie détente. Entre-temps, la France réussit à récupérer sa place d’interlocuteur de choix auprès de Moscou, profitant de l’arrivée de Mikhaïl Gorbatchev au pouvoir en 1985. Certes, la cohabitation Mitterrand/Chirac qui débute en 1986 ralentit le processus de rapprochement du fait de la méfiance qu’éprouve le premier ministre envers le secrétaire du PCUS, mais le président, faisant tout pour garder la main sur la politique étrangère, s’efforce de maintenir le dialogue avec le père de la perestroïka et de la glasnost25. Dans ce contexte d’apaisement des tensions Est-Ouest, la France continue d’accorder une place centrale à la CSCE.

44Lors de la troisième réunion sur les Suites, qui se tient à Vienne de novembre 1986 à janvier 1989, la France et ses partenaires européens se montrent – une fois passé l’effet de surprise – ravis de voir que l’URSS est enfin disposée à appliquer les dispositions de la troisième corbeille : d’emblée, les Soviétiques proposent que soit organisée à Moscou une réunion des États participants sur les « questions humanitaires26 ». Alors que les autorités soviétiques multiplient les libérations de prisonniers politiques et de dissidents, les pays de la CSCE réussissent à élaborer un mécanisme destiné à attirer l’attention sur tout État dont la situation pourrait paraître préoccupante ; ils confirment ainsi la propension de la CSCE à vouloir mettre un terme au pacte westphalien. Une multitude d’engagements précis sont pris par les pays participants en vue de la mise en œuvre de l’Acte final, en particulier pour ce qui est des contacts humains. En outre, on décide d’accorder aux ONG qui le désirent le droit d’assister aux séances publiques et d’entrer en contact avec les délégations27.

45Vienne produit par ailleurs un résultat que la France attend depuis l’époque du général de Gaulle : les pays du pacte de Varsovie expriment des positions qui divergent les unes des autres. Mais, contrairement à ce qu’on imaginait, ceux qui se désolidarisent du point de vue de Moscou le font par crainte d’une trop grande influence occidentale sur le système socialiste d’Europe orientale : tandis que la Pologne et la Hongrie appuient la politique de Gorbatchev et se montrent prêtes à aller dans le sens de la troisième corbeille, la RDA de Honecker, la Bulgarie de Jivkov et la Roumanie de Ceausescu – la Tchécoslovaquie adopte une position médiane – se posent en défenseurs de l’orthodoxie soviétique28. Ainsi, les Occidentaux assistent à Vienne aux signes avant-coureurs d’une dilution de la cohésion du bloc de l’Est, comme un prélude au bouleversement inattendu des années 1989-1991, dont le signal de départ est donné à Berlin.

46En effet, de la crise des euromissiles à la réunification, la question allemande demeure au cœur des relations Est-Ouest durant la dernière décennie de la guerre froide. Elle consolide même l’attachement français au processus d’Helsinki. Et sur ce sujet aussi, Mitterrand se situe dans le droit fil des conceptions gaulliennes : en octobre 1981, il confie à Helmut Schmidt que la réunification allemande, « inscrite dans l’histoire », est l’affaire « d’une génération29 ». Après la chute du Mur de Berlin, la diplomatie française, au nom de ses droits et responsabilités sur l’Allemagne qu’elle n’a cessé de défendre depuis 1945, joue un rôle central dans le processus qui conduit à la réunification allemande. Ce n’est pas par hasard si, au cours des négociations 2 + 4 qui, de mai à septembre 1990, définissent le statut du futur État allemand, la France soutient l’idée selon laquelle la CSCE représente le « cadre adéquat pour le règlement des problèmes liés à la réunification de l’Allemagne30 » : à Helsinki et à Genève en 1972-1975, elle a été l’une des meilleures alliées d’une RFA qui cherchait à faire du principe de changement pacifique des frontières une donnée incontournable des relations internationales en Europe. De tels efforts n’ont pas été vains, puisque moins « d’une génération » plus tard, ils ont produit l’effet que Bonn et Paris escomptaient. En outre, c’est bel et bien sur le principe d’inviolabilité des frontières que s’appuie le traité germano-polonais du 14 novembre 1990 portant sur la confirmation de la ligne Oder-Neisse comme frontière entre les deux pays.

47En 1990, après que le traité entre la RFA et la RDA a été approuvé par le Bundestag et la Volkskammer, que la RDA a quitté le pacte de Varsovie, que les puissances garantes ont décidé de suspendre les droits et responsabilités quadripartites, que l’Allemagne a été réunifiée, que le traité 2 + 4 « portant règlement définitif concernant l’Allemagne » a été ratifié et que le traité germano-polonais a été signé, la France entend faire de Paris le symbole de la fin la guerre froide en y organisant le sommet de la CSCE destiné à entériner la disparition de l’ordre de Yalta31. Encore une fois, les Français font attention à ne pas dévier vers un système de sécurité collective qui porterait atteinte à l’Alliance atlantique et à la construction européenne.

48Ce n’est finalement que dans ces années où le conflit Est-Ouest parvient à son terme que l’on discerne les limites de l’engagement français dans la CSCE : Paris ne perçoit pas la conférence comme adaptée au contexte européen d’après-guerre froide qui s’annonce. D’où le projet mitterrandien de Confédération européenne qui, en l’absence des États-Unis et du Canada mais en présence de l’URSS, doit fournir aux Européens un cadre de coopération politique, culturelle, technologique, énergétique et écologique limité au seul continent : la France prévoit une sécurité coopérative plutôt que collective, à la différence de ce que propose Mikhaïl Gorbatchev avec sa « maison commune32 ». Il s’agit de « préserver la Communauté du risque de dilution qu’impliquerait un élargissement prématuré tout en offrant aux toutes nouvelles démocraties d’Europe centrale et orientale une perspective européenne qui contribuerait à assurer leur stabilité » et de « favoriser la transition vers une “grande Europe” réconciliée et affranchie de sa dépendance à l’égard des États-Unis et de l’URSS, tout en assurant à cette dernière un ancrage européen33 ». Lancée le 31 décembre 1989, l’idée de Mitterrand est étouffée dans l’œuf dix-huit mois plus tard, les pays d’Europe centrale et orientale ne souhaitant pas courir le risque de participer à une Confédération excluant les États-Unis et incluant l’ancienne puissance tutélaire soviétique. Ils craignent en outre que cela ne freine leur processus d’adhésion à la Communauté. Quant aux Américains, ils n’hésitent pas à s’en prendre à un projet dans lequel ils voient un moyen de les éloigner de l’Europe. L’Allemagne et le Royaume-Uni se montrent également très réservés. L’idée est enterrée à l’automne 199134.

49La CSCE continue donc de prévaloir en tant qu’organe réunissant l’ensemble des pays d’Europe. Sa structure est toutefois modifiée pour pouvoir faire face aux défis de la période incertaine qui s’ouvre au début des années 1990. Dotée d’institutions permanentes – secrétariat, bureau des élections, centre de prévention des conflits – et de capacités d’intervention lors du sommet de Paris, ses attributions sont renforcées à la conférence d’Helsinki en 1992 par le biais d’un Forum de coopération pour la sécurité, d’un Haut Commissariat pour les minorités nationales et d’un Forum économique. Le système est parachevé en 1995 lorsque la CSCE devient l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe.

50Reste une question, pour le moins légitime, à laquelle il faut essayer de répondre : la CSCE a-t-elle contribué à la fin de la guerre froide et au dépassement de l’ordre bipolaire dénoncé par de Gaulle et ses successeurs ? Indéniablement, oui. Les négociations de 1972-1975 ont marqué le point de départ d’un dialogue Est-Ouest permanent sur tous les aspects de la guerre froide, du statut des frontières aux contacts humains, en passant par la coopération économique et les échanges culturels. Les années 1980 ont même vu la question du désarmement conventionnel devenir partie intégrante du processus d’Helsinki. Surtout, le respect des droits de l’homme est devenu un thème majeur des relations internationales en Europe.

51Bien sûr, la CSCE avait ses limites : la troisième corbeille n’a pas empêché les autorités de l’Est de réprimer les « groupes Helsinki » créés après la signature de l’Acte final, de même que son invocation n’a rien pu faire pour éviter l’instauration de la loi martiale en Pologne. La première corbeille, censée consacrer l’esprit de détente et dicter les principes de la sécurité européenne, a pu sembler très tôt dépassée lorsque l’URSS a déployé les SS20 et est intervenue en Afghanistan.

52Pourtant, une fois l’équilibre rétabli par l’installation des Pershing à l’Ouest, la CSCE est apparue comme un excellent instrument pour réunir les conditions d’une négociation apaisée sur les problèmes touchant à la sécurité et à la coopération en Europe35. En outre, les dispositions prévues par l’Acte final n’ont cessé d’être renforcées au rythme des réunions qui se sont succédé après 1975. Et cela n’a pas été sans conséquence sur la cohésion du bloc communiste : si la Charte 77, Solidarnosc et les divers comités de surveillance formés à l’Est ont vu dans les textes de la CSCE de formidables outils sur lesquels s’appuyer, l’arrivée de Gorbatchev a conféré à ces documents une ampleur supplémentaire en raison de l’assouplissement du régime soviétique. La deuxième corbeille, si souvent reléguée à l’arrière-plan, a elle aussi participé de l’amélioration des échanges européens, comme en témoigne l’engagement particulièrement actif de la Hongrie dans l’application de ses dispositions36. Désireuses de développer les échanges économiques avec l’Ouest et les pays neutres – notamment l’Autriche – les autorités hongroises favorisent les voyages individuels et d’affaires, et rejoignent, en 1982, la Roumanie au sein du FMI, auquel la Pologne adhère en 1986.

53Au final, le processus d’Helsinki a contribué à la fin de la guerre froide de trois manières : il a créé un cadre fixe de négociation et de coopération ; il a conduit les dirigeants de tous les États participants à accepter la légitimité d’un dialogue sur les droits de l’homme37 ; il a encouragé, dans les pays de l’Est, le développement de mouvements politiques indépendants ayant exercé une pression réelle sur leurs autorités politiques en faveur de l’application de l’Acte final38. La CSCE a accompli de la sorte l’objectif majeur que Georges Pompidou lui avait assigné en 1972 : celui de diffuser vers l’Est ce « virus de la liberté39 » qui, à terme, mènerait les Européens à mettre eux-mêmes fin à l’ordre bipolaire.

Notes de bas de page

1 Note SDEO, 25 juillet 1975. AN, 5 AG 3 3101. Sommets et conférences internationaux. 1975-1980.

2 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 232.

3 Möckli D., « The EC Nine, the CSCE, and the changing pattern of European security », art. cit., p. 147.

4 Savranskaya S., art. cit., p. 183.

5 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 122.

6 Des « groupes de surveillance » sont créés en Ukraine et en Lituanie en novembre 1976, et en Géorgie en janvier 1977.

7 En Pologne, la contestation se développe autour du Comité de défense des ouvriers (KOR) créé en 1976 pour soutenir le combat des ouvriers en faveur de l’amélioration de leurs conditions de travail et de leur niveau de vie. Le KOR cohabite, à partir de mars 1977, avec un Comité pour la défense des droits de l’homme et des droits civiques. Un groupe de surveillance d’Helsinki voit également le jour. Le KOR donne naissance en 1980 au syndicat libre Solidarnosc. Voir Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 127.

8 Savranskaya S., art. cit., p. 183-184.

9 Ibid., p. 184.

10 D’après Svetla Savranskaya, le KGB recense, à la fin de l’année 1975, 850 prisonniers politiques, dont 261 pour propagande anti-soviétique et 1800 groupes anti-soviétiques. En outre, 68 000 personnes sont sommées de cesser leurs activités « inacceptables ». Savranskaya S., art. cit., p. 185.

11 Savranskaya S., art. cit., p. 186-187.

12 L’Advisory Commission on International Educational and Cultural Affairs (ACIECA), émanation du Congrès des États-Unis, demande, dès le mois de juin 1975, au gouvernement américain d’évaluer « attentivement et de manière réaliste » la troisième corbeille d’Helsinki. Selon la commission, Washington doit saisir l’opportunité de cette corbeille pour promouvoir les intérêts américains en Europe orientale. L’ACIECA réclame une hausse substantielle des échanges culturels avec le bloc de l’Est et, afin de veiller à la bonne application de l’Acte final, la création d’une unité, au sein du Département d’État, qui serait entièrement dévouée à cette tâche. Malgré les réticences de Kissinger, Gerald Ford se rallie, après le vote favorable du Congrès, au principe d’une Commission sur la Sécurité et la Coopération en Europe, créée en mai 1976. Dossier « Helsinki Agreements. ACIECA (1) (2) », Box 4, Bobbie Greene Kilberg Files, GFL ; dossier « Soviet Jews (2) », Box 42, David H. Lissy Files, GFL.

13 À partir de 1976, le mouvement des « nouveaux philosophes » s’engage surtout dans la dénonciation des États totalitaires en tant que modèles dominants de l’époque contemporaine. Parmi ses membres les plus actifs, on trouve Bernard Henri-Lévy, Gilles Susong et André Glucksmann.

14 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 134-135.

15 Entretien avec Paul Poudade, 16 décembre 2008, Paris.

16 La double décision de l’Otan, issue du sommet de la Guadeloupe réuni par Giscard en janvier 1979, consiste d’une part à proposer à l’URSS une négociation sur les forces nucléaires intermédiaires et d’autre part à prévoir, en cas d’échec de la négociation, le déploiement en Europe de missiles américains Pershing II et Cruise. Il s’agit d’un compromis entre le désir ouest-allemand de négocier et la volonté américaine de répondre aux SS20 par l’installation de missiles équivalents.

17 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 146-147.

18 Jacques Andréani témoigne de l’atmosphère de Belgrade : « Non content de faire des allusions directes aux œuvres littéraires interdites, aux auteurs poursuivis en justice, aux autorisations de sortie refusées, ce qui était légitime, [le juge Goldberg] en vint peu à peu à dénoncer les auteurs de ces actes d’oppression sur le ton d’un procureur. Ces théâtrales algarades irritaient fortement les Soviétiques, obligeaient les petits pays alliés de l’URSS à faire bloc avec elle de façon compacte, décourageaient les intentions de médiation des neutres et embarrassaient les Européens. » Andréani J., loc. cit.

19 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 149-150.

20 Au moment de la signature de l’Acte final en 1975, Reagan attaque ouvertement Gerald Ford sur cette question, accusant le président en exercice de donner son aval à la mainmise soviétique sur l’Europe orientale et d’entériner l’annexion des pays baltes par l’URSS. Cette question devient l’un des thèmes majeurs de la campagne pour l’investiture républicaine qui oppose les deux hommes en vue des élections de 1976. Mémorandum pour B. Scowcroft, 18 novembre 1975, dossier « CSCE, 1975 WH (6) », Box 44, NSA. NSC Europe,, Canada and Ocean Affairs Staff : Files, GFL.

21 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 152-153.

22 Bozo F., Mitterrand, la fin de la guerre froide et l’unification allemande, op. cit., p. 32.

23 Allocution à l’occasion des vœux, citée dans Bozo F., Mitterrand, la fin de la guerre froide et l’unification allemande, op. cit., p. 36.

24 Ibid., p. 37.

25 Ibid., p. 38-45.

26 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 169-170. La réunion en question se tiendra effectivement à Moscou à partir de septembre 1991.

27 Ibid., p. 171-172.

28 Ibid., p. 173-174.

29 Entretien Mitterrand/Schmidt, 7 octobre 1981. Cité dans Bozo F., Mitterrand, la fin de la guerre froide et l’unification allemande, op. cit., p. 33.

30 Védrine H., Les Mondes de François Mitterrand. À l’Élysée 1981-1995, Paris, Fayard, 1996.

31 Bozo F., Mitterrand, la fin de la guerre froide et l’unification allemande, op. cit., p. 296.

32 Ibid., p. 97-98.

33 Ibid., p. 344-345.

34 Ibid., p. 353-361.

35 Roberts A., « An “incredibly swift transition” », art. cit., p. 513-534.

36 Andréani J., Le Piège, op. cit., p. 180.

37 Thomas D., op. cit., p. 261.

38 Roberts A., loc. cit.

39 Entretien Pompidou/Heath, 19 mars 1972, Chequers Court. AN, 5 AG 2 108. Grande-Bretagne. 1969-1973.


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