1Dans le discours qu’il prononce à Helsinki en juillet 1973, Gromyko préconise l’organisation en Europe d’une coopération économique à long terme, tant multilatérale que bilatérale, ce qui laisse penser aux pays de l’Otan que l’un des buts essentiels de l’URSS à la CSCE est d’obtenir, via la deuxième corbeille, un plus large accès aux ressources financières, à la science et à la technologie de l’Occident1.

2En effet, dans la première moitié des années 1970, le taux de croissance économique de l’URSS ne cesse de diminuer et le Kremlin cherche de nouveaux moyens pour remédier à cette situation. De fait, Brejnev et Gromyko savent qu’il est temps pour eux d’admettre la viabilité de la CEE pour en tirer profit, d’où le discours du premier secrétaire du PCUS devant le Congrès soviétique des unions du commerce en mars 19722. En août 1973, Brejnev envoie un protocole secret au PCF pour clarifier la nouvelle position de Moscou à ce sujet : il insiste sur la nécessité d’établir des relations commerciales entre la CEE et le Comecon3. Pour ne pas perdre la face, il justifie l’évolution de sa position en arguant que l’avenir économique de l’Europe ne peut se concevoir sans la participation de l’URSS qui seule dispose de ressources naturelles abondantes4. Il lie cependant la pleine reconnaissance de la CEE par l’URSS à la reconnaissance du statu quo territorial européen par les Occidentaux.

3Les Neuf voient dans cette attitude une manœuvre pour éviter un débat à la CSCE sur les problèmes économiques concrets, sous prétexte que l’examen de ces questions serait bilatéralement entrepris par le Comecon et la Communauté5. Le Quai d’Orsay estime que Moscou veut surtout mettre un terme à la tentation de ses satellites de nouer des relations bilatérales avec la CEE6, d’où l’utilisation du Comecon qui en deviendrait l’interlocuteur obligé7.

4Car l’attitude soviétique à l’égard du Marché commun demeure très méfiante et, encore en 1974, les organes du PCUS parlent de la CEE avec dédain8. Celle-ci est perçue comme un ensemble économique fermé et discriminatoire et l’embryon d’un nouveau bloc politique, voire militaire9. En outre, il est clair que l’URSS envisage la CSCE comme un instrument permettant l’instauration d’une coopération de l’Atlantique à l’Oural sous la forme de grands projets – en matière d’énergie ou d’environnement par exemple – qui remplacerait les mécanismes de la CEE10 ; mais obnubilée par les résultats de la première corbeille, elle préfère ne pas saper ses chances d’aboutir au statu quo territorial en provoquant les Occidentaux sur cette question.

5Quoi qu’il en soit, les négociations de la deuxième corbeille ne sont pas celles d’une conférence économique à proprement parler. Contrairement à ce qui se passe dans d’autres instances, on ne négocie pas à la CSCE des mesures précises et détaillées basées sur des tableaux statistiques. On ne cherche pas non plus à atteindre des objectifs chiffrés en termes de volume d’échanges ou de production. La marge de manœuvre des négociateurs est très limitée : la diversité des régimes économiques représentés et la nature très différente de la CEE et du Comecon font qu’il est impossible pour les pays de la CSCE de pouvoir engager des discussions concrètes. Le Comecon n’a rien d’un marché commun et constitue essentiellement une instance chargée de coordonner les plans de production nationaux. Les échanges commerciaux et la coopération technique et scientifique en son sein ne s’accomplissent que sur la base d’accords bilatéraux entre les différents pays membres. L’organisation n’émet que des recommandations que ses membres ne sont pas forcés de suivre. Il n’y a donc aucune politique d’échanges extérieurs commune comme dans la CEE11. De fait, l’objectif soviétique visant à l’amélioration des relations entre la Communauté et le Comecon via la CSCE s’avère d’emblée compromis.

6Dès la première phase de la conférence, les ministres des Affaires étrangères de Hongrie et de RDA – ces deux pays sont considérés comme les vitrines économiques du pacte de Varsovie – déposent un projet de déclaration sur le « développement de la coopération économique, commerciale, scientifique et technique, ainsi que dans le domaine de l’environnement »12. Ce document, qui met l’accent sur l’élimination des obstacles au développement du commerce, réclame à ce titre la suppression de toute discrimination par l’application généralisée de la clause de la nation la plus favorisée, requête que l’Est a déjà ouvertement posée durant les PMP13. Si les États de la CEE sont visés dans une partie du dispositif, ils le sont de manière implicite et non polémique. En outre, dans un autre projet de texte présenté en septembre 1974, les pays de l’Est considèrent, dans le droit fil des conceptions socialistes de l’économie, les accords bilatéraux et multilatéraux comme la clef de voûte de la coopération et ne laissent aucune place aux accords non-gouvernementaux et aux individus14.

7En faisant adopter ce qui s’apparente à des lois-cadres internationales, ils entendent stabiliser les échanges économiques Est-Ouest : depuis les années 1960, les pays de l’Est s’efforcent d’obtenir auprès des Occidentaux – comme c’est le cas de l’URSS avec la France, l’Italie et la RFA – des accords de coopération à long terme. Leurs besoins en investissements, en devises fortes, en produits agricoles et en brevets industriels nécessitent l’établissement d’un cadre fixe limitant l’intensité des variations inévitables qui affectent les relations entre États à systèmes économiques et sociaux différents15. Ils ne proposent cependant, aux yeux des Français, que des déclarations d’intention qui ne sont pas différentes, par leur nature et leur contenu, « de ce qui a été dit bien souvent dans les enceintes internationales16 », c’est-à-dire rien qui soit de nature à apporter une transformation décisive. Face à cela, comment la France et ses alliés occidentaux abordent-ils le volet économique, scientifique et technique de la CSCE ?

8Depuis les années 1970, la deuxième corbeille de la CSCE est toujours restée dans l’ombre des deux autres. S’il est vrai que ses apports sont plus faibles, elle n’est pourtant pas une coquille vide. Dès les PMP, tous les pays participants à la conférence se sont fixé des objectifs bien précis à atteindre durant les négociations de la deuxième commission. La France ne fait pas exception à la règle. Sa position est toutefois difficile à dégager dans la mesure où elle se confond la plupart du temps avec celle de ses partenaires du Marché commun. Car s’il est bien un domaine où la Communauté européenne réussit, au cours de la CSCE, à se faire entendre en tant que groupement d’États, c’est naturellement en matière économique et commerciale, d’autant que les États-Unis préfèrent négocier pour leur propre compte directement avec les pays de l’Est l’ensemble des thèmes qu’on retrouve dans la deuxième corbeille17 et laisser les Européens mener la danse à Genève.

9Si le groupe ad hoc constitué par les Neuf pour la deuxième corbeille est uniquement composé d’experts en économie issus des États membres et de représentants de la Commission européenne, cela n’empêche pas les responsables politiques des pays participants de s’intéresser aux travaux de cette commission. Ainsi, Valéry Giscard d’Estaing, ancien ministre des Finances de Charles de Gaulle (de janvier 1962 à janvier 1966) puis de Georges Pompidou, n’a jamais caché son intérêt pour l’amélioration des échanges entre les deux côtés du rideau de fer18. Sa préface à l’ouvrage de Samuel Pisar, Transactions entre l’Est et l’Ouest, témoigne de sa vision des rapports économiques entre les deux blocs :

« Lorsqu’il n’existe entre deux pays que des relations diplomatiques, le drame est toujours derrière la porte, car le succès de l’un ne peut être que l’échec de l’autre, avec tout ce qu’il implique de rancœur contenue et de désirs de revanche. La grandeur des relations commerciales est qu’il n’y a ni succès, ni défaite. Le miracle économique opère et les transactions tournent à l’avantage mutuel de chacun par l’effet multiplicateur des échanges. […]
En moins de dix ans […], un tel bouleversement s’est produit que l’on voit non seulement la France considérer son commerce avec la Russie comme un facteur important de son activité normale, que l’on ne s’étonne plus de ce que la coopération économique puisse aboutir au dépôt sur la lune d’un laser français par un engin soviétique, mais que l’on voit aussi les autres pays, l’Allemagne en tête, l’Italie, la Grande-Bretagne, les États-Unis eux-mêmes découvrir les ressources du marché soviétique et rivaliser d’ingéniosité pour surmonter les obstacles politiques, idéologiques et doctrinaux qui semblaient de prime abord insurmontables19. »

10De même, dans le discours qu’il prononce à Helsinki le 4 juillet 1973, Michel Jobert présente la convergence des systèmes économiques de l’Est et de l’Ouest comme une évolution inévitable20.

11Cette vision participe de la volonté française d’en finir avec la bipolarisation du monde ainsi qu’avec l’habitude de raisonner systématiquement en fonction de l’alternative simpliste capitalisme/communisme. Sans revenir sur l’idéal gaullien d’une Europe qui s’étendrait « de l’Atlantique à l’Oural », on note une véritable continuité d’un président à l’autre pour ce qui est de l’avenir de la guerre froide. Georges Pompidou prévoit ainsi un « dépérissement » des blocs « par une action lente et continue21 » qui s’incarne dans le processus de détente. Giscard s’inscrit dans cet ordre d’idées et exprime ouvertement, à Helsinki à l’été 1975 puis à Moscou au mois d’octobre suivant, son attachement à une détente politique, militaire, économique et idéologique.

12L’attachement des dirigeants français à cette idée de convergence reflète le sentiment ambivalent qu’ont les Français à l’égard des deux grandes idéologies socio-économiques de l’époque. La tradition étatiste et colbertiste qui fait de l’État le centre du système de régulation de même que la méfiance à l’égard du libéralisme et du capitalisme restent plus que jamais prégnantes en France au début des années 1970. Elles sont même accentuées par les gouvernements gaullistes qui se succèdent depuis 1958.

13Quant au communisme, il reste cette « passion française22 » enracinée dans la vie politique du pays depuis les années 1920 et constitue même un pilier de l’identité politique des Français pendant la guerre froide puisque, durant toute la période, la distinction entre communistes et anti-communistes demeure très prégnante. Le début des années 1970 est particulièrement marquant de ce point de vue puisque « c’est en 1974 que l’image positive du PCF connaît son pic historique, avec 40 % de « bonnes opinions », contre 40 % également de « mauvaises23 ». Le pouvoir exécutif est conscient de l’enjeu électoral que représente le PCF. On a vu que Giscard s’efforce de satisfaire les Soviétiques sur certains points essentiels de la CSCE pour ne pas se mettre à dos les communistes français. Il n’est donc pas étonnant que la deuxième corbeille puisse apparaître comme l’instrument de la convergence. Parce qu’elle concentre un ensemble de thèmes propices à favoriser la coopération Est-Ouest, elle constitue à première vue un formidable tremplin vers le dépassement de l’antagonisme économique qui règne entre les deux blocs. Sauf que, là encore, la trop grande disparité d’organisation entre les uns et les autres empêche les discussions de la CSCE d’atteindre un degré de précision suffisant pour entraîner de profonds bouleversements.

14En outre, en dépit d’une réelle volonté d’améliorer la coopération économique, commerciale et technique entre l’Est et l’Ouest, la France ne fait pas preuve, à Genève, d’un zèle exacerbé dans les négociations de la deuxième corbeille. Ce qui pourrait apparaître comme une disproportion démesurée entre l’idéal à atteindre et l’action des négociateurs n’en est en réalité pas une. La délégation française en deuxième commission adopte très tôt un rôle d’arbitre entre les positions occidentales, communistes et non-alignées et s’efforce, quand elle le peut, de dégager des compromis. Au sein des Neuf, elle tempère certains de ses partenaires, notamment les Néerlandais, désireux de faire adopter par la conférence des mesures libérales inacceptables par l’Est. Par définition, la convergence suppose le compromis. Mais d’autres facteurs expliquent la modestie des propositions de la France dans cette commission.

15Pour les autorités françaises, les première et troisième corbeilles restent prioritaires et il importe d’éviter de formuler des propositions d’ordre économique ou technique qui pourraient, par le jeu des vases communicants, en bloquer les discussions : la convergence des systèmes passe certes par la coopération économique, mais le développement des échanges culturels et les contacts entre les hommes sont primordiaux pour parvenir à ce résultat.

16Les représentants de la France en deuxième commission savent par ailleurs qu’il leur faut faire attention à ne pas bousculer les intentions de la Direction des relations économiques extérieures – la DREE – qui dépend du ministère de l’économie et qui veille au bon fonctionnement du système français d’importations et d’exportations24. Ils doivent enfin tenir compte des positions des autres pays de la CE et de la Commission. Premier partenaire commercial de l’URSS en Europe occidentale, la RFA joue un rôle central pendant les discussions de la deuxième commission en ce qu’elle cherche à la fois à préserver et à accroître son leadership à l’Est. Le point de vue ouest-allemand est d’autant plus important que depuis le traité de Moscou de 1970, le chancelier Brandt encourage les joint-ventures germano-soviétiques et se montre favorable à l’interdépendance des deux économies nationales25. Multipliant à Genève les propositions allant dans ce sens, la RFA doit faire face, à plusieurs reprises, à l’opposition de la France.

17Néanmoins, les Neuf démarrent les négociations de la deuxième corbeille en s’appuyant sur des objectifs précis définis en commun. Pour eux, la partie économique de la conférence doit avant tout viser à la coopération industrielle proprement dite, à la mise en valeur des ressources de pétrole et de gaz de l’URSS, au perfectionnement du système d’arbitrage en usage dans les pays communistes pour le règlement des litiges commerciaux avec des ressortissants étrangers, à l’amélioration des contacts d’affaires dans les pays de l’Est et à celle des informations disponibles en ce qui concerne les possibilités commerciales offertes dans ces mêmes pays26. Dès les PMP, la France tient particulièrement à ce que figure à l’ordre du jour la notion de réciprocité des avantages afin que les concessions en matière commerciale ne proviennent pas exclusivement de l’Ouest27.

18Les intentions de chacun semblent donc claires en juillet 1973 : tandis que l’URSS aborde la deuxième corbeille sous l’angle de la coexistence pacifique et souhaite se borner à définir des principes, les Européens de l’Ouest cherchent à poursuivre leur mouvement d’intégration et à user de la coopération pour atténuer la division du continent, en se fondant sur des mesures concrètes28. Il s’agit donc de voir dans ce chapitre quel est l’apport de la France à cette stratégie des Neuf et dans quelle mesure l’attitude française en deuxième commission reflète sa volonté de voir converger les deux grands modèles économiques qui prévalent de part et d’autre du rideau de fer.

19Pour ce qui est du rythme des travaux, il se distingue de celui des deux autres corbeilles en ce que quatre des cinq sous-commissions parviennent à exécuter leur mandat avant la fin de l’année 1974. Seule celle relative aux échanges commerciaux connaît de réelles difficultés à concilier les points de vue en présence. En outre, s’il existe des liens officiels et officieux entre les première et troisième corbeilles, la deuxième fonctionne de manière tout à fait indépendante car elle ne comporte pas d’enjeu politique de premier ordre. Aucun État ne fait de concessions sur les relations économiques dans l’espoir qu’un geste soit fait en faveur de ses positions sur les principes du Décalogue ou les contacts humains.

La coopération Est-Ouest, entre prérogatives communautaires et expérience paneuropéenne

20Le désir français de voir converger l’un vers l’autre les modèles libéral et socialiste alors en vigueur dans chacun des deux blocs transparaît dans les débats qui ont trait à la participation à la CSCE de deux organes essentiels de la coopération économique européenne : la Commission européenne et la Commission économique pour l’Europe des Nations unies. Si, à Paris, on voit la première comme une entrave possible à la coopération paneuropéenne, on considère la seconde comme un instrument fondamental du rapprochement Est-Ouest.

La France, la CEE et la deuxième corbeille

21Dès les PMP, la Commission européenne joue un rôle essentiel dans le volet économique de la conférence, certains de ses représentants étant intégrés dans le groupe ad hoc des Neuf. Lors de la première phase de la CSCE, le ministre des Affaires étrangères du Danemark, qui préside le Conseil des Communautés européennes, annonce l’implication de la Commission dans les futurs travaux de la conférence, dans la mesure où la deuxième corbeille inclut des sujets qui relèvent de la compétence de la CE29. François-Xavier Ortoli, alors président de la Commission, propose même qu’un représentant de cette dernière soit présent lors des négociations consacrées à l’exécution du mandat sur les échanges commerciaux et industriels et qu’il prenne la parole au nom de la Communauté30. Tandis que la RFA se montre favorable à ce projet, la France et l’Italie s’y opposent31, jugeant que la coordination entre les Neuf pour ce qui est de la CSCE s’effectue dans le cadre de la seule coopération politique.

22Pour les Français, la Commission ne saurait remplacer les pays membres et participer à la conférence, ou alors avec une capacité d’intervention extrêmement limitée :

« Les travaux de la Conférence ne constitueront pas des négociations commerciales au sens du Traité de Rome. La CSCE est une conférence de nature politique qui réunit des États […]. La participation d’organisations internationales n’y a jamais été envisagée. […] Une participation de la Commission sous la forme proposée par son Président, ne manquerait pas de soulever une telle discussion et fournirait prétexte à certains États pour revendiquer une participation similaire au CAEM32. »

23La France ne récuse en aucun cas le fait que la Commission puisse donner son avis sur les sujets qui relèvent de sa compétence, mais elle considère que ceci doit se faire au sein des seules instances communautaires, en l’occurrence lors des réunions du groupe ad hoc et du Conseil européen, comme cela a été le cas durant les PMP33. On estime au Quai d’Orsay qu’il suffit de laisser le soin au pays exerçant la présidence de la Communauté de parler au nom des Neuf lorsque cela s’avère nécessaire. Mais, face à cela, les Allemands invoquent une distinction entre les matières relevant des attributions du Conseil, où l’État qui préside est compétent pour représenter la Communauté, et celles qui relèvent de la Commission34.

24La France juge par ailleurs nécessaire de limiter les compétences communautaires à l’égard des pays de l’Est afin d’éviter une discussion qui pourrait apparaître de bloc à bloc35 et ruiner tout espoir de voir s’amorcer une convergence entre les systèmes économiques et sociaux des deux côtés du rideau de fer. Dans les faits, la Commission a tout de même permis une application dérogatoire des règles communautaires vis-à-vis des pays de l’Est : même si les règles de la politique commerciale commune interdisent, depuis 1970, aux États membres de négocier sur un plan bilatéral des accords de commerce, il y a eu exception pour les pays du pacte de Varsovie. Les États de la CEE ont pu négocier avec eux, jusqu’au 31 décembre 1972, des accords dont l’échéance ne pouvait dépasser le 31 décembre 1974.

25En outre, au terme du sommet européen de Paris d’octobre 1972, la France a réussi à insérer dans le communiqué final la formule selon laquelle « les États membres se déclarent résolus à promouvoir à l’égard des pays de l’Est une politique de coopération fondée sur la réciprocité36 ». Cela signifie, dans l’esprit du gouvernement français, que seul le régime des droits de douane et des contingents relève de la politique commerciale communautaire au sens strict, c’est-à-dire de la compétence de la Commission, mais que chaque État membre reste maître des autres aspects de la politique commerciale qu’il entend mener. Les objections françaises ne sont plus valables à partir du 1^er janvier 1975, date à laquelle expire l’ensemble des accords commerciaux conclus sur une base bilatérale entre les pays membres de la CEE et ceux du Comecon. Dès lors, la CEE accède à la pleine capacité dans l’élaboration et l’application d’une politique commerciale commune à l’égard des pays de l’Est37.

26Malgré les réticences françaises, les neuf ministres des Affaires étrangères acceptent, en septembre 1973, de permettre à la Commission d’être représentée au sein de la délégation du pays qui exerce la présidence de la Communauté38. Pourtant, à Genève, les Français poursuivent leur action contre la Commission, qu’ils accusent de conférer trop d’importance à la deuxième corbeille par rapport aux deux autres39 ; aussi essayent-ils de réduire au maximum ses prérogatives à la CSCE : s’ils conviennent que les représentants de Bruxelles puissent intervenir sur les sujets qui touchent aux échanges commerciaux et à la protection de l’environnement, ils contestent le fait que les documents sur la coopération industrielle, les projets d’intérêt commun et la coopération scientifique et technique engagent des compétences communautaires. Alors que dans les premiers temps de la négociation Paris réussit à faire prévaloir son point de vue, les autres pays membres de la CEE, notamment la RFA, parviennent à élargir progressivement le champ des activités de la Commission en deuxième corbeille40.

27Mais même après cela, les Français font tout pour contourner certaines prérogatives communautaires : lorsque, constatant l’inclusion progressive de la coopération industrielle dans les compétences de la Commission, le vice-ministre tchécoslovaque des Affaires étrangères insiste auprès de Claude Arnaud sur l’intérêt d’une prise de contact rapprochée entre la CEE et le Comecon, le diplomate français affirme que son pays entend préserver le caractère bilatéral de sa coopération industrielle avec les États d’Europe orientale41. Il y va de l’image de la France, qui ne souhaite pas que les bénéfices issus de ses rapports anciens et privilégiés avec l’Est lui échappent et profitent à la Commission. Arnaud précise en outre ne pas voir sur quelle base deux organismes à vocations très différentes pourraient coopérer, évoquant indirectement l’un des problèmes majeurs que pose la deuxième corbeille.

28Alors qu’on aurait pu s’attendre à une attitude positive des Français sur la possibilité de développer les relations entre les deux organes, leurs réticences peuvent sembler déroutantes. Elles n’ont pourtant rien d’étonnant : on est conscient à Paris qu’un rapprochement entre la CEE et le Comecon suppose une reconnaissance de la première par les pays qui composent le second. Or, aux yeux de Pompidou, une telle reconnaissance ne constitue pas un objectif en soi42, d’autant que Brejnev lie cette dernière à la confirmation, via la CSCE, du statu quo politique et territorial en Europe. La France considère la CSCE comme un moyen de rapprocher les deux moitiés du continent et non comme un instrument destiné à en renforcer la division. L’essentiel, pour le président de la République, est que les pays de l’Est consentent à s’engager dans le processus d’échanges économiques engagé en Occident depuis le Plan Marshall.

29L’autre raison qui explique la réticence des Français à un rapprochement entre la CEE et le CAEM repose sur leur volonté de ne pas cautionner une nouvelle relation de bloc à bloc qui pourrait gêner certains pays socialistes. Car, outre celle de la France, les voix qui s’élèvent à l’encontre d’une participation de représentants de la Commission aux travaux de Genève proviennent de l’Est. La Roumanie proteste ainsi contre ce qu’elle considère comme une intervention contraire à l’esprit et à la lettre des Recommandations d’Helsinki. Comme l’avaient prévu les Français, elle accuse les Neuf d’introduire la notion de blocs dans une conférence qui vise à surmonter les divisions43. Elle craint surtout, et elle est suivie en cela par la Yougoslavie et la RDA, que cela donne le droit au Comecon d’en faire de même44, ce qui reviendrait – c’est en l’occurrence ce qui arrive par la suite – à faire des négociations de la deuxième corbeille un face-à-face entre Moscou et les Neuf. Ce n’est qu’au début du mois de novembre 1973 que les pays socialistes acceptent de voir les représentants de la Commission siéger dans la délégation de la présidence danoise et intervenir dans les domaines qui relèvent des compétences communautaires45.

30Un tel changement d’attitude n’est pas dû au hasard : la plupart des traités commerciaux Est-Ouest expirent en 1973 et les pays du CAEM, à commencer par l’URSS, prennent conscience qu’avec la caducité, au 1^er janvier 1975, des derniers accords bilatéraux qui ont été signés entre eux et les États de la CEE, ils vont devoir négocier directement avec la Communauté. Le Marché commun constitue un débouché non négligeable pour beaucoup de produits, notamment agricoles, d’Europe de l’Est. Désormais, les pays importateurs de ces produits seront soumis aux quotas imposés par Bruxelles. Il s’agit par conséquent pour les États du CAEM de combattre ces pratiques commerciales restrictives en réclamant l’octroi de la clause de la nation la plus favorisée. Or, pour cela, il faut accepter la présence de représentants de la Commission à la CSCE. De fait, grâce à la conférence, les pays du bloc de l’Est se retrouvent pour la première fois impliqués dans des négociations économiques et commerciales directes avec la CEE.

La Commission économique pour l’Europe des Nations unies

31Dès 1973, les organes de la deuxième commission s’appuient sur le travail et l’ordre du jour de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (ECE), fondée en 1947 dans l’espoir d’atténuer la guerre froide dans le domaine économique. Depuis lors, elle est apparue comme l’unique organe permettant de maintenir un lien entre les économistes des deux camps. Son rôle est de faciliter l’échange d’informations et les discussions à caractère général. Parmi ses principaux succès figure la création, en 1972, d’un organe permanent pour la science et la technique, composé de représentants des pays de la CEE, qui a notamment réussi à aplanir certaines difficultés en ce qui concerne les échanges Est-Ouest, surtout en matière de transfert des techniques46.

32L’ECE influence directement les discussions de la deuxième corbeille : la question de l’environnement telle qu’elle est abordée à Genève provient par exemple de son agenda. De même, nombre d’experts chargés de négocier la deuxième corbeille sont également impliqués dans les discussions de l’ECE, dont le siège est aussi à Genève. Ces experts se connaissent personnellement et se rencontrent fréquemment, ce qui explique en partie l’atmosphère particulièrement cordiale et détendue de la deuxième commission47, qui ne connaît pas de raidissements équivalents à ceux rencontrés en première et troisième corbeilles. En outre, les pays de la CSCE appartiennent pratiquement tous à l’ECE – Monaco, le Liechtenstein et Saint-Marin ne l’intégreront qu’au début des années 1990 – ce qui fait que beaucoup souhaitent éviter les doubles emplois, d’où la profondeur limitée des négociations de la deuxième commission48.

33Tout cela permet de comprendre l’importance accordée à l’ECE par la CSCE en ce qui concerne les suites à donner à la deuxième corbeille, parallèlement aux réunions de hauts fonctionnaires chargés de se réunir périodiquement à partir de 1977. La délégation française se montre ainsi très tôt favorable à ce que cette institution accomplisse tout le travail qui sera nécessaire, après la CSCE, en matière économique, plutôt que de créer de nouvelles structures49 : « ne pas y avoir recours exigerait la mise en place d’un secrétariat d’envergure et donnerait lieu à une suite éventuelle dans d’autres domaines non désirables50 ». On retrouve ici le désir français de favoriser la convergence des modèles en s’appuyant sur l’unique organe économique ayant un caractère paneuropéen. De plus, il s’agit une fois encore pour Paris de ne pas institutionnaliser la conférence, au risque de donner à l’URSS un droit de regard sur les affaires de l’Europe occidentale. L’ensemble des pays du Marché commun partage ce point de vue et entend, de ce fait, veiller à ce qu’un statut officiel soit accordé au représentant de la CEE à l’ECE, ce qui lui permettrait d’agir en véritable porte-parole de la Communauté en tout domaine de sa compétence. Mais le rôle conféré par les Neuf à l’ECE possède ses limites.

34Les textes finaux de la deuxième corbeille, où l’ECE est citée à plusieurs reprises, se caractérisent par un large éventail juridique de dispositions, depuis les simples constatations du préambule jusqu’à des textes représentant presque une convention internationale51. Si l’ECE peut intervenir efficacement en faveur des dispositions qui appellent une mise en œuvre multilatérale, ses capacités sont plus limitées pour ce qui est des suites bilatérales et unilatérales. De même, il est des cas où la question de l’enceinte appropriée pour l’application de certaines dispositions reste ouverte.

35La principale préoccupation des Neuf est de faire en sorte que la conférence et ses suites ne puissent compromettre l’exercice des compétences communautaires ou retarder la construction européenne52. De fait, ils n’entendent pas laisser l’ECE et les réunions de hauts fonctionnaires prévues pour faire suite à la CSCE se saisir de certains points brûlants comme la question énergétique ou la sous-alimentation.

36Il reste que, dans les années qui suivent la signature de l’Acte final, l’ECE consacre une partie importante de son programme de travail à la mise en œuvre des dispositions de la deuxième corbeille, assumant un rôle plus important que celui qui lui a été conféré à l’origine. Cela est dû à l’effort déployé par les pays communistes pour l’entraîner dans des domaines qui ne réclament qu’une application unilatérale, comme par exemple l’échange d’informations économiques53.

Une corbeille bien remplie

37La deuxième corbeille possède l’ordre du jour le plus chargé de la conférence puisqu’elle recouvre une grande variété de sujets, qui vont de la coopération commerciale à la protection de l’environnement, en passant par l’industrie, la science et le tourisme. La France prend position sur chacun d’eux, soit en son nom, soit en se joignant aux voix de ses partenaires ouest-européens et atlantiques. Surtout, elle adopte une attitude fondée sur le compromis afin de démontrer aux Soviétiques qu’elle n’entend ni se poser en défenseur acharné du libéralisme, ni compromettre sa coopération avec les pays socialistes.

Le commerce Est-Ouest, au centre de la deuxième corbeille

38La sous-commission à laquelle il est conféré le plus d’importance par les uns et les autres a trait aux échanges commerciaux : s’y croisent la revendication soviétique de l’octroi par les Occidentaux de la clause de la nation la plus favorisée et les demandes de l’Ouest sur la réciprocité des échanges et les dispositions visant à procurer à leurs hommes d’affaires, dans leurs relations commerciales avec les pays de l’Est, des conditions comparables avec celles dont ils jouissent dans leur propre pays. Mais Moscou considère qu’en matière économique et commerciale comme dans les domaines politique et culturel, le rôle des individus doit rester secondaire par rapport à celui des États.

39D’un point de vue général, c’est dans la sphère économique que la détente produit ses premiers résultats dans les années 1960, chacun des deux camps consentant à adoucir sa politique commerciale vis-à-vis de l’autre. L’URSS profite en l’occurrence du système des crédits à long terme accordés par les gouvernements ouest-européens, à commencer par la France en 1964. Celle-ci joue un rôle précurseur avec la création en 1966 de la Grande Commission, véritable infrastructure économique et commerciale franco-soviétique, à laquelle s’ajoutent la signature de nombreux accords ou protocoles d’accords et l’instauration d’une Chambre de commerce franco-soviétique.

40Tandis que les pays communistes cherchent à pallier les déficiences de leurs plans industriels en profitant de l’avancée technologique occidentale, les États de l’Ouest envisagent le bloc soviétique comme un marché à conquérir ; ils importent en outre matières premières et produits industriels et agricoles. On revient ainsi au schéma commercial en vigueur dans les années 1930, avant que la Seconde Guerre mondiale puis la guerre froide ne viennent rompre cet équilibre54.

41Par la suite, le commerce Est-Ouest connaît un développement fulgurant dans la première moitié des années 1970. Cela est dû à la conjonction de deux facteurs : l’approfondissement de la détente d’une part, la modernisation économique à l’Est d’autre part. Alors qu’en 1960 le volume du commerce entre l’Est et l’Ouest s’élève à seulement 6 milliards de dollars, il atteint 16 milliards à la fin de la décennie, 31 milliards en 1973 et 44 milliards en 197455. En Europe occidentale, la RFA tire son épingle du jeu puisqu’elle représente 5,5 % des échanges extérieurs de l’URSS en 1975 ; viennent ensuite l’Italie, la France et la Grande-Bretagne avec des parts s’élevant respectivement à 2,8 %, 2,6 % et 1,9 %56.

42Néanmoins, au moment de la CSCE, la coopération économique Est-Ouest atteint ses limites et commence à susciter bien des déceptions à l’Est. Si le volume des exportations des petits pays communistes à destination des États capitalistes s’accroît de 15 % par an entre 1971 et 1975, ce taux ne dépasse pas 1,3 % en 1981-1982. Cette situation s’explique principalement par l’incapacité des pays de l’Est à produire des biens industriels d’une qualité et d’une quantité suffisantes pour satisfaire les consommateurs occidentaux57. Il faut ajouter à cela l’échec des tentatives de réforme économique dans le bloc soviétique et le naufrage, début 1975, de l’accord commercial soviéto-américain de 1972.

43En ce qui concerne les relations commerciales franco-soviétiques, si la présidence de Georges Pompidou est, dans l’ensemble, marquée par un accroissement continu du volume des échanges, le nombre de grands contrats d’équipement signés diminue à partir de 1973. Or, depuis 1966, les rapports économiques entre la France et l’URSS se fondent principalement sur ce type de contrats et font la spécificité des exportations françaises vers l’Est58.

44Mais profitant d’une période de détente soviéto-américaine qui atteint alors son paroxysme, Moscou cherche à diversifier ses sources d’approvisionnement occidentales en nouant des relations avec des firmes allemandes et, surtout, américaines « qui par leur gigantisme et leur capacité de production supérieure à celle des firmes françaises, pourront apporter à l’URSS des possibilités que les capacités plus limitées des entreprises françaises ne lui offrent pas59 ». Les Français semblent particulièrement préoccupés par l’attirance toujours plus vive des Soviétiques pour l’industrie allemande ; il faut dire que la coopération entre les deux pays a pratiquement quadruplé entre 1970 et 1974 et qu’elle est de plus en plus fondée sur l’idée d’une complémentarité entre les deux potentiels nationaux, ce qui joue au détriment des industriels français, moins bien placés sur le marché soviétique pour la vente d’équipement et de produits semi-finis60.

45Paris reproche par ailleurs à Moscou l’inadéquation qui s’installe entre les produits proposés par l’URSS et les besoins du marché français ; les Soviétiques opposent à cela la méfiance des industriels français vis-à-vis des produits en provenance d’URSS61. De fait, parce qu’elle n’est plus un partenaire privilégié des Soviétiques, la France voit très vite l’intérêt qu’elle peut avoir à s’appuyer sur la deuxième corbeille pour redonner de la vigueur à ses rapports économiques, commerciaux et techniques avec le bloc de l’Est.

46Son rôle au sein de la sous-commission sur les rapports commerciaux se distingue de par sa volonté de ne pas transformer la deuxième corbeille en un affrontement entre les visions capitaliste et communiste des échanges économiques. Elle parvient par exemple à dégager un compromis lorsque les Soviétiques s’opposent à un projet de texte des Neuf qui qualifie le rôle du commerce international de facteur de croissance économique et de progrès social. Tandis que l’URSS juge cette formule « inacceptable pour des délégations marxistes », les Français réussissent à convaincre leurs partenaires de trouver une expression moins libérale62.

47Dès le début de la CSCE, les pays de l’Est font porter l’essentiel de leurs demandes dans cette sous-commission sur le domaine des principes devant régir les relations commerciales entre l’Est et l’Ouest. La principale préoccupation des Soviétiques est de faire en sorte que les Neuf, les États-Unis et le Canada accordent la clause de la nation la plus favorisée à la CSCE elle-même, et donc à l’ensemble de ses participants. Pour Moscou, la satisfaction de cette requête marquerait la fin de la guerre froide économique63. Or, la plupart des Occidentaux se montrent décidés à ne pas laisser la conférence prendre d’initiatives sur ce sujet. Car plus qu’un enjeu économique, la question de la nation la plus favorisée constitue un enjeu politique majeur des relations Est-Ouest depuis le début de la guerre froide.

48Ainsi, aux États-Unis, elle est directement liée au problème de l’émigration des Juifs soviétiques : l’amendement Jackson-Vanik refuse l’octroi de la clause aux pays du bloc de l’Est qui restreignent l’émigration, ce qui empêche l’obtention par Moscou des crédits de l’Eximbank64. En 1974-1975, en raison de la crise économique et de l’aggravation du déficit commercial américain, le débat fait rage à Washington entre les défenseurs de l’émigration et les partisans de la libéralisation du commerce avec l’URSS, pour lesquels les États communistes constituent un marché non négligeable qu’il ne faut pas laisser à la merci des entreprises ouest-européennes et japonaises au détriment des firmes américaines65.

49La France est l’un des États occidentaux les moins gênés par la demande soviétique concernant le traitement de la nation la plus favorisée, dans la mesure où cette clause existe déjà dans les accords qu’elle a passés avec les pays de l’Est et que la CEE en applique le régime de jure ou de facto, sans y déceler de danger particulier66. Cette application ne touche cependant que le domaine tarifaire et exclut celui des contingents67. Selon l’ambassade de France à Moscou, les Soviétiques cherchent justement à obtenir l’extension maximale de la clause, qui engloberait ainsi les contingents et les autres restrictions quantitatives à l’importation68. Le service de coopération économique du Quai d’Orsay propose donc que les Neuf limitent les engagements auxquels ils pourraient songer au domaine tarifaire – comme ils le font déjà – ou bien poursuivent dans la voie tracée par les négociations au GATT avec la Pologne, la Roumanie et la Hongrie69, c’est-à-dire en obtenant des sauvegardes et des engagements particuliers en échange de l’application de la clause au domaine des contingents70. C’est tout l’enjeu de la réciprocité des avantages réclamée par l’Ouest.

50Plus qu’ailleurs, la négociation prend la forme d’une discussion entre les Neuf et l’URSS, et ce d’autant plus qu’à partir de l’automne 1974, les États-Unis, qui traitent directement avec Moscou sur la clause de la nation la plus favorisée, se désintéressent de ce débat71. Si les Neuf s’opposent à la demande de l’Est visant à obtenir la non-discrimination, les Soviétiques refusent toute référence au meilleur accès à l’information économique et à l’octroi de facilités aux hommes d’affaires occidentaux pour mener des transactions commerciales à l’Est. Or, pour les Occidentaux, la généralisation de la clause de la nation la plus favorisée ne permettrait pas un accroissement des relations commerciales entre l’Est et l’Ouest en raison d’obstacles aux échanges que constituent « la méconnaissance du marché faute d’informations et l’obligation de passer par un organisme officiel plutôt que d’établir un contrat direct avec l’importateur72 ».

51Sont pointés du doigt l’opacité totale à laquelle sont soumises, dans les pays de l’Est, les statistiques du commerce extérieur et les plans annuels et quinquennaux, le fait qu’une autorisation du gouvernement – rarement accordée – soit nécessaire à la création par une société étrangère d’un bureau de représentation, l’impossibilité pour une entreprise étrangère d’assurer un service après-vente – l’importateur doit passer à chaque fois par la centrale d’achats, même pour les petites commandes de pièces détachées – et l’octroi, aux hommes d’affaires occidentaux amenés à effectuer de fréquents séjours dans un pays de l’Est, de visas de très courte durée73. L’URSS et ses alliés minimisent d’emblée ces obstacles, manifestent la résolution de faire le meilleur accueil aux hommes d’affaires de l’Ouest et rétorquent que leurs organismes d’exportation se heurtent eux aussi à des difficultés dans les pays à économie de marché74.

52Ces explications ne convainquent pas les Neuf qui, afin que l’amélioration des échanges commerciaux ne soit pas à sens unique, réclament le principe de la réciprocité des échanges75, même s’ils sont conscients que seuls des pays, ou dans le cas de la CEE des groupements de pays, à économie de marché peuvent accorder la clause de la nation la plus favorisée. En effet, les Occidentaux ne voient pas comment ils peuvent être traités favorablement « par une économie d’État qui n’a pas de tarifs et effectue toutes ses importations au moyen de décisions administratives76 ». Quoi qu’il en soit, les Soviétiques demeurent campés sur leur position et refusent toute réciprocité, préférant parler d’« égalité » des droits77. Mais les Neuf insistent pour préserver le terme de « réciprocité », qui doit figurer dans le préambule de la deuxième corbeille et être clairement défini comme impliquant que les avantages et obligations pour les parties doivent être d’égale portée78. La notion d’« égalité des droits » est inacceptable pour la Commission européenne en ce qu’elle implique la non-discrimination et la libéralisation totale des rapports commerciaux entre les pays socialistes et la Communauté. Pendant des mois, les pays de l’Est s’obstinent à refuser la définition occidentale de la réciprocité car « elle causerait des pertes à l’économie de l’URSS et à celle de ses amis79 ».

53Seule la France se prononce en faveur de l’égalité des droits : parler de l’égalité des partenaires préserverait les chances d’une éventuelle négociation entre la CEE et les pays socialistes80. De fait, la délégation française à Genève élabore un texte de compromis en février 1975 dans lequel elle reprend à la fois toutes les notions souhaitées par les Neuf et la mention de l’« égalité des droits81 ». L’URSS accepte le texte, à condition qu’il ne figure pas ailleurs que dans le préambule général de la deuxième corbeille82, ce qui revient à faire une réelle concession aux Occidentaux puisque cela signifie appliquer la réciprocité à l’ensemble des dispositions de la corbeille. Pour les Neuf, la réciprocité doit apparaître non seulement dans le préambule mais aussi dans le chapitre sur les échanges commerciaux, et doit être liée au paragraphe sur la clause de la nation la plus favorisée.

54Pour ce qui est de cette dernière, les Neuf veillent à ce que la formule qui sera retenue ne risque pas d’être interprétée comme constituant en elle-même l’octroi du traitement ou bien comme impliquant que le champ d’application du traitement puisse s’étendre au-delà du domaine tarifaire, à savoir, dans le cas de la Communauté, le Tarif douanier commun83.

55Ce n’est que le 17 juillet 1975 que les experts de la deuxième commission parviennent à adopter un projet final englobant les questions essentielles de la clause de la nation la plus favorisée et de la réciprocité des avantages économiques. Un double paragraphe reconnaît d’une part « les effets bénéfiques qui peuvent résulter de l’application de la clause de la nation la plus favorisée » et incite d’autre part les États participants à « promouvoir sur la base des modalités de leur coopération économique, l’expansion de leurs échanges mutuels de biens et de services ». Selon l’interprétation occidentale, une telle formule évite toute obligation réelle d’accorder la fameuse clause ; quant à la réciprocité, elle est explicitement mentionnée dans le préambule de la deuxième corbeille.

56Les Occidentaux parviennent ainsi à compenser l’impossibilité pour une économie socialiste d’octroyer la clause de la nation la plus favorisée : pour Jacques Andréani, « à un avantage d’une certaine nature peut répondre un avantage de caractère différent, compte tenu des différences de systèmes84 ». Dans le bilan qu’ils font des discussions de la deuxième corbeille, les Neuf considèrent comme « un important progrès pour les relations futures » la reconnaissance de la notion de réciprocité effective dans les échanges commerciaux85.

57En parallèle, et à la grande surprise des Occidentaux, les pays de l’Est, qui sont alors pressés de réunir l’ultime phase de la CSCE, abandonnent la plupart de leurs objections sur le meilleur accès à l’information économique et l’octroi de facilités aux hommes d’affaires occidentaux pour mener des transactions commerciales à l’Est. De ce fait, la CSCE reconnaît que la coopération ne peut être améliorée d’une façon efficace que si les individus y participent86. Cette disposition a des conséquences quasi immédiates puisque, dès la fin de l’année 1975, les chefs des représentations commerciales américaines en URSS obtiennent des visas à entrées et sorties multiples87.

58Quant au problème de la transparence économique, il est, malgré le compromis dégagé, loin d’être réglé, chacun étant conscient que la solution n’est pas du ressort de la CSCE : si l’Acte final encourage les États participants à donner davantage d’informations sur leurs économies et sur leurs plans, il comporte cependant une lacune non négligeable en ce qu’il ne mentionne pas la publication de la balance des paiements, considérée comme un secret d’État par les pays du bloc soviétique.

Science, technique, industrie et environnement : de la détente à la coopération

59Quand débute la CSCE, nombre de délégations de l’Ouest, à commencer par la France, sont persuadées que l’URSS et, plus encore, la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie attendent beaucoup de la sous-commission sur la coopération industrielle et les projets d’intérêt commun en ce qu’elle correspond au désir de ces pays de favoriser la coopération paneuropéenne. Or, leurs demandes apparaissent rapidement en deçà des présomptions occidentales.

60Comme pour le commerce, la détente industrielle a débuté dès les années 1963-1964. Jusqu’en 1973, plus de 500 accords de coopération industrielle Est-Ouest sont signés : 86 sont intergouvernementaux et 400 sont conclus par des entreprises occidentales avec les pays socialistes, en tête desquels on trouve la Hongrie et la Pologne, dont le niveau de progrès technique est supérieur à celui des autres États de l’Est, exception faite de la RDA88. L’URSS multiplie quant à elle des accords prévoyant d’importants projets de mise en valeur sur son territoire – usines chimiques, installations portuaires, gaz naturel, bois de Sibérie – contre remboursement en produits. Ces accords représentent en 1973 plus de deux milliards de dollars, soit la moitié des crédits occidentaux restants dus par les Soviétiques89. Alors que les rapports industriels polono-britanniques et austro-hongrois se démarquent de par leur spécificité historique remontant au XIX^e siècle, ce sont, à l’Ouest, la RFA, l’Italie et la France qui profitent le plus de cette situation. Cette coopération se présente principalement sous forme d’activités communes de recherche, de développement et de coproduction.

61La délégation française se montre très active au sein de cette sous-commission, déposant conjointement avec la RFA et l’Italie un document de travail relatif à des projets d’intérêt commun dans le domaine des ressources énergétiques et de l’exploitation des matières premières90. Néanmoins, dans le contexte de crise énergétique qui frappe l’Occident à partir de 1973, la France est soucieuse de ne pas compromettre ses relations avec les pays exportateurs de pétrole en adoptant, à la CSCE, des dispositions qui pourraient être perçues par les gouvernements de ces États comme des injonctions qui leur seraient adressées. Ainsi, lorsque la Belgique émet une proposition sur la continuité des approvisionnements en matières premières et en énergie, la France réclame que la formule ne s’applique qu’aux États participants à la conférence91.

62De même, les Français freinent les prétentions des Allemands de l’Ouest qui envisagent de proposer un texte sur la mise en valeur des ressources énergétiques de Sibérie selon des modalités qui feraient appel à la coopération des pays occidentaux. Pour François Puaux, la mise en valeur des ressources pétrolières de la Sibérie par le biais d’un partenariat entre les Neuf et l’URSS ne relève pas de la CSCE92. Les Français craignent surtout que cela profite uniquement aux industriels ouest-allemands. Les discussions au sein de cette sous-commission reflètent ainsi clairement le climat de compétition qui règne entre Paris et Bonn pour ce qui est de la coopération industrielle avec l’Est.

63De fait, si les négociations plénières de la sous-commission ne posent pas de problème particulier, ce n’est pas le cas au sein des Neuf et de l’Alliance atlantique. En effet, la RFA soumet à ses partenaires, à l’automne 1973, l’idée d’implanter dans les secteurs occidentaux de Berlin un « centre de coopération Est-Ouest » à vocation économique et industrielle. La tâche principale de cet organisme serait de faciliter les rapports et la coopération entre entreprises de l’Est et de l’Ouest en regroupant les offres de partenaires éventuels, en jouant un rôle de conseil ou en contribuant à l’élaboration des concepts généraux en matière de coopération93.

64Les réactions ne se font pas attendre. D’emblée, c’est la réticence qui prévaut, sauf chez les Britanniques. La France considère qu’« un accroissement notable de la présence des pays de l’Est dans les secteurs occidentaux [de Berlin] poserait des problèmes de sécurité94 ». Une fois encore, Paris veut éviter toute remise en cause des droits quadripartites concernant l’Allemagne. Les Français adoptent une position en flèche contre la proposition allemande, se ralliant à l’opinion américaine selon laquelle il serait plus raisonnable de profiter de l’expérience de l’ECE en matière de coopération économique et industrielle paneuropéenne afin d’éviter les doubles emplois95. Ils voient surtout dans ce projet un nouveau moyen pour la RFA de se poser en interlocuteur privilégié des pays de l’Est sur ces sujets, au détriment de ses voisins. On est de plus en plus inquiet à Paris de la diminution du nombre de contrats industriels signés avec les Soviétiques, au profit des Allemands ; il s’agit donc de ne pas enfoncer le couteau dans la plaie96. Devant l’opposition collective de ses partenaires, Bonn abandonne son idée.

65Au final, la sous-commission sur la coopération industrielle apporte un certain progrès en matière de coopération Est-Ouest puisqu’elle rend possible l’établissement de « programmes d’intérêt commun de grande envergure » à l’échelle du continent et à long terme. Ces projets visent tout d’abord les ressources énergétiques – le pétrole, le gaz naturel, le charbon et le nucléaire – et les matières premières comme le minerai de fer et la bauxite. Ils touchent également aux échanges d’énergie électrique en Europe, au développement des réseaux routiers, à la coopération en vue d’un réseau navigable européen cohérent et à l’amélioration des équipements de transports97. Les différentes formes de coopération envisagées passent enfin par des relations simples : vente, modernisation des entreprises industrielles, échanges de savoir-faire, d’informations techniques.

66Dans deux sous-commissions, l’accord entre les États participants est quasiment immédiat et les textes qui en ressortent sont agréés avant la fin de l’année 1974 : il s’agit de celles touchant aux domaines de la science et de la technique, et de l’environnement. La CSCE fait un pas important en ce qu’elle place la question de la protection de l’environnement dans les relations Est-Ouest au même niveau que la coopération économique. Les années 1960 et le début des années 1970 sont en effet marqués par une première prise de conscience à l’égard de ce problème, surtout aux États-Unis. Jusqu’alors, la guerre froide faisait que la préoccupation majeure des dirigeants des deux blocs était d’éviter une apocalypse nucléaire susceptible de mettre à mal l’espèce humaine. Avec la détente et la diminution du risque de guerre atomique, les hommes commencent à se soucier d’autres espèces que la leur. En Europe – en particulier en RFA – le développement de l’environnementalisme se fait parallèlement à celui du militantisme anti-nucléaire98.

67C’est en 1972 qu’a lieu à Stockholm le premier Sommet de la Terre à l’issue duquel l’ONU décide de créer le programme des Nations unies pour l’environnement ; la même année, l’OCDE adopte le principe du pollueur-payeur, en vigueur en France depuis 1964. En janvier 1971, Georges Pompidou dote la France d’un ministère de la Protection de la nature et de l’Environnement, dont le premier titulaire est Robert Poujade. Les premiers accords bilatéraux Est-Ouest sur la protection de l’environnement sont passés en 1973 entre Nixon et Brejnev et en mars 1975 entre Chirac et Kossyguine99.

68Les questions environnementales deviennent d’autant plus importantes que, depuis 1945, le monde connaît un véritable « tumulte écologique100 » : la population mondiale double quasiment entre les années 1940 et les années 1970 et la croissance économique est multipliée par cinq. Le faible coût de l’énergie, en particulier du pétrole, renforce le sentiment de supériorité des humains, « capables de couper le sommet des montagnes pour quelques grammes d’or, ou d’abattre des milliards d’arbres tropicaux en quelques décennies101 ». La compétition idéologique, militaire et industrielle entre capitalisme et communisme ne fait qu’aggraver ce processus, chacun mobilisant d’importantes quantités de matières premières et d’énergie pour prouver la supériorité de son système économique.

69Émettant des propositions précises qui tranchent avec celles des pays de l’Est, la France et ses partenaires ouest-européens jouent, à Genève, un rôle central dans l’élaboration des conclusions de la CSCE en matière d’environnement, de même que la Norvège dont la principale source de pollution de l’air provient des industries soviétiques102. Ces pays réclament ainsi une série de recommandations visant à protéger de la pollution les mers, les eaux douces, l’air, le sol, à gérer les déchets, à lutter contre le bruit ou encore à améliorer les conditions d’environnement dans les zones d’habitation humaine103.

70Face à eux, l’URSS fait tout pour aboutir à un document moins détaillé que celui issu de la conférence de Stockholm104. Ce souci de se borner à quelques principes généraux est à relier à la « révolution verte » lancée dans les années 1960 par le Kremlin pour couvrir ses besoins en céréales. Cette politique a en effet des conséquences environnementales épouvantables en ce qu’elle est fondée sur la mise en valeur d’immenses terres vierges et sur l’utilisation massive de pesticides et de produits chimiques105. La « révolution verte » soviétique nuit à la terre, aux espèces végétales et animales qui y vivent, à la santé de ceux qui la travaillent et aux lacs et rivières qui les entourent. Quant aux usines de production d’engrais, elles empoisonnent l’air des villes comme celui des campagnes. L’URSS ne veut donc pas d’un texte qui constitue une immixtion supplémentaire dans ses affaires intérieures et, surtout, risque d’apparaître comme contraire à la doctrine socialiste qui veut que l’homme soit capable de dompter la nature et non l’inverse.

71Les textes adoptés par la CSCE consacrent cependant les conclusions de Stockholm et assignent quatre objectifs aux États participants : encourager les approches interdisciplinaires, favoriser l’étude des problèmes d’environnement, accroître l’efficacité des mesures nationales, rapprocher les politiques. Plusieurs domaines spécifiques de coopération sont visés, comme par exemple la pollution de l’air, la conservation de la nature, l’utilisation des sols et, sans que la question ne parvienne à être réglée, la pollution en Méditerranée. Les Soviétiques ne réussissent ainsi pas à contrer la ferme volonté des Occidentaux à proclamer des principes qui deviennent chers aux yeux de leurs opinions publiques. À Paris, l’irruption du mouvement écologiste dans la vie politique française en 1974 à la suite de la décision du gouvernement Messmer d’accélérer la mise en place du programme électronucléaire fait prendre conscience aux partis traditionnels de l’importance de ce thème106. La diplomatie française agit par conséquent en faveur d’un texte clair et détaillé, mais qui dissimule complètement le péril nucléaire.

72Pour ce qui est de la science et de la technique, l’Est et l’Ouest se présentent à la CSCE avec à l’esprit des thèmes bien précis. Pour les Occidentaux, la conférence doit permettre d’améliorer la coopération dans les secteurs scientifiques et technologiques qu’ils jugent essentiels au bien-être de l’humanité, tels que l’agriculture, les transports, la recherche spatiale, l’énergie, la médecine, la santé publique, la sismologie, l’industrie de la pêche, l’océanographie, la météorologie, et même la recherche arctique et antarctique107. La France s’associe aux États-Unis, à la RFA, à la Grande-Bretagne et à l’Italie pour présenter un texte qui fonde la coopération dans ces domaines sur l’échange d’informations et d’expériences ainsi que sur les contacts entre chercheurs, institutions de recherche et entreprises commerciales108.

73L’engagement français en faveur de ces idées intervient à un moment où la coopération scientifique et technique entre la France et les pays de l’Est inaugurée sous la présidence du général de Gaulle atteint ses limites. Si le rapprochement franco-soviétique a permis la réalisation de quelques grands succès communs109, la coopération relative à l’informatique est un échec110. On peut supposer que les Français espèrent pouvoir s’appuyer sur les textes de la CSCE pour relancer le processus.

74Désireux d’assurer un transfert de technologie entre les pays de l’Ouest et eux-mêmes, l’URSS et ses alliés privilégient quant à eux la coopération scientifique à visée industrielle et portent un intérêt direct à l’informatique et ses applications, la technologie pétrolière, la technologie des industries alimentaires, celle de la sidérurgie, l’industrie des machines-outils, la mise au point d’un réseau électrique paneuropéen, l’industrie chimique, la technologie de l’aluminium, l’équipement des véhicules automobiles et celui des navires111. On retrouve ici les secteurs qui composent le complexe militaro-industriel soviétique – plus connu sous son abréviation russe VKP – qui est à l’origine même des avancées technologiques de l’URSS pendant la guerre froide. Ainsi, encore au début des années 1970 et contrairement à ce qui se passe en Occident, Moscou continue d’utiliser la recherche scientifique à des fins d’abord et avant tout militaires.

75Toutefois cela ne l’empêche pas, à Genève, d’approuver la liste des domaines de coopération proposée par les États de l’Ouest, même si la question des contacts directs entre hommes de science ou celle des obstacles à la coopération déclenchent l’irritation des représentants de l’Est. De fait, dans les premiers mois de 1975, adoptant une attitude similaire à celle qu’ils manifestent en troisième commission, les Soviétiques tentent de remettre en cause, au sein de cette sous-commission, des textes déjà agréés en matière de contacts directs et du rôle de l’individu dans la coopération scientifique et technique112. La tentative s’avère vaine puisque les règles de fonctionnement interne à la conférence interdisent de procéder à un tel retour en arrière.

76Enfin, la sous-commission relative à la « coopération dans d’autres secteurs » comprend certains points qui suscitent la controverse. Sur un sujet précis, celui des travailleurs migrants, Paris adopte paradoxalement une attitude qui n’est pas sans rappeler celle des Soviétiques en troisième corbeille : on accepte de grands principes mais le respect de la souveraineté nationale prime.

77À l’automne 1973, les aspects économiques et sociaux des travailleurs migrants sont en effet mis en avant dans plusieurs textes soumis par l’Espagne, la Turquie et la Yougoslavie. En tant que grand pays d’immigration, qui accueille une part non négligeable des ressortissants issus des pays à l’origine de ce projet de texte113, la France accorde sans tarder une grande attention à ce sujet. Dès novembre 1973, la délégation française expose dans le détail la politique de son gouvernement en la matière, tentant de démontrer que Paris a su mettre sur pied un dispositif d’aide sociale aux travailleurs immigrés114. La fin de la présidence de Georges Pompidou se caractérise par une reprise en main par l’État de la politique migratoire, du fait du sentiment, au sein du gouvernement, « que les effets négatifs de l’immigration commencent à l’emporter sur les effets positifs mais qu’en même temps une protection sociale accrue des travailleurs étrangers s’impose115 ».

78La France opte pour le texte de la Yougoslavie qui, contrairement aux documents espagnol et turc, pose comme premier objectif la réduction progressive des « mouvements excessifs de travailleurs migrants » et l’organisation de ces mouvements : cela correspond précisément à une orientation à moyen et long terme de la politique d’immigration française. Elle envisage cependant de le compléter par la possibilité de proportionner « les mouvements des travailleurs aux besoins réels en main-d’œuvre de l’économie des pays d’accueil, et à la capacité de leur infrastructure sociale ». Du point de vue des mesures qu’il propose, le texte de Belgrade a la préférence des Français en ce qu’il demande que l’on « facilite » la réunion des travailleurs migrants avec leurs familles, tandis que les Espagnols souhaitent la suppression pure et simple « des obstacles à la réunion des familles116 ». On juge à Paris que la CSCE doit rester dans le domaine des recommandations et ne pas empiéter, surtout pour un sujet aussi sensible, sur les prérogatives nationales.

79De même, le ministère français du Travail s’oppose à la proposition de Madrid tendant à faciliter « l’obtention du permis de séjour ». Pour la France, une telle résolution n’a pas de sens : un travailleur introduit dans le pays hôte dans le cadre d’une procédure régulière d’immigration ne peut l’avoir été que s’il n’y a eu aucun obstacle à ce que lui soit délivré un permis de séjour ; en outre, il ne saurait être question de faciliter l’obtention par un « faux touriste » d’un titre de séjour auquel il n’a aucun droit117.

80Quoi qu’il en soit, les pays de l’Est considèrent la question des travailleurs émigrés comme un point faible de l’Occident et l’utilisent pour démontrer les méfaits du capitalisme, de même qu’ils s’en servent pour prouver aux pays de l’Ouest l’utilité du principe de non-intervention dans les affaires intérieures. À Genève, le représentant de la Hongrie illustre le sort selon lui pitoyable des travailleurs migrants en se fondant sur des citations de presse dont la plupart sont puisées dans les journaux français118.

81Malgré la résistance acharnée de la RFA et de la Suisse, les États participants finissent par adopter un texte prévoyant d’« assurer l’égalité des droits entre travailleurs migrants et nationaux des pays d’accueil en matière de conditions d’emploi et de travail et en matière de sécurité sociale » et de « veiller, autant que possible, à ce que les travailleurs migrants puissent avoir les mêmes possibilités que les nationaux des pays d’accueil de trouver d’autres emplois convenables en cas de chômage ».

82Cette sous-commission est par ailleurs chargée de discuter de la question des transports en Europe. La France propose aux Neuf de déposer un texte relatif au transport fluvial préconisant l’uniformisation du régime juridique des grands fleuves européens et notamment l’ouverture de négociations entre les États membres de la Commission centrale du Rhin – qui est l’organisation internationale la plus ancienne au monde puisqu’elle a vu le jour lors du Congrès de Vienne en 1815 – et ceux de la Commission du Danube. Les Français voient dans cette harmonisation un moyen d’accroître leur influence commerciale en Europe orientale : elle permettrait aux bateaux français de rejoindre le Danube en passant par le Main. Mais, là encore, la concurrence économique franco-allemande vis-à-vis de l’Est fait obstacle à ce projet. La RFA, seul pays d’Europe traversé par les deux fleuves à la fois, s’y oppose farouchement, considérant qu’un tel sujet doit rester dans un cadre strictement bilatéral, ce qui lui permet de négocier pour son propre compte avec les pays de l’Est l’ouverture de la liaison Rhin-Danube par le Main119. La proposition française n’est donc finalement pas présentée.

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83Le texte de la deuxième corbeille est le plus long de l’Acte final mais c’est aussi celui dont l’impact est le plus difficile à mesurer. En ce sens, la CSCE semble trouver ses limites immédiates dans la deuxième corbeille. Malgré les efforts déployés par les Occidentaux pour aboutir à un document posant les bases d’une véritable coopération multilatérale, le bilatéralisme se révèle plus rentable et continue de primer dans les rapports économiques, commerciaux, techniques et scientifiques entre l’Est et l’Ouest, renforcé par le fait que les discussions entre la CEE et le Comecon demeurent infructueuses en raison de leurs disparités intrinsèques. La difficulté à mettre en œuvre les dispositions de la deuxième corbeille tient au rôle de plus en plus important que les pays de l’Est confèrent à l’ECE en matière de suites : l’instauration de nouvelles consultations multilatérales dans des domaines qui, à la base, devaient être appliqués de manière unilatérale ou bilatérale, se traduit par l’ajournement à une date indéterminée des mesures nécessaires.

84En outre, la conférence ne fournit pas les instruments adéquats pour dépasser les obstacles politiques et techniques qui empêchent le développement des échanges économiques Est-Ouest, comme l’absence d’arrangements multilatéraux sur le crédit, la non-convertibilité des devises en Europe de l’Est ou les différentes structures de prix engendrées par les divers systèmes économiques120. De même, alors que la CSCE préconise une meilleure transparence des gestions macro-économiques, Moscou décide dans la deuxième moitié des années 1970 de ne plus publier les statistiques mensuelles de la production en URSS121.

85Cependant, c’est aller un peu vite en besogne que de tirer un bilan complètement négatif de la deuxième corbeille. La situation des échanges commerciaux entre l’Est et l’Ouest s’améliore nettement après 1975 ; le problème consiste à déterminer dans quelle mesure cette embellie est due au contenu de l’Acte final, d’autant que l’application des dispositions qu’il contient varie fortement d’un pays socialiste à l’autre. Certains d’entre eux semblent, dans les mois qui suivent la conférence, faire preuve de bonne volonté en assouplissant leur législation : la Tchécoslovaquie et la Bulgarie publient un décret autorisant l’établissement de bureaux d’affaires étrangers, dans la droite ligne des recommandations de la CSCE sur les conditions de travail des hommes d’affaires122. De même, tandis que Brejnev en appelle le 9 décembre 1975 à une conférence paneuropéenne sur l’énergie, les transports et l’environnement, débutent à Genève les consultations de l’ECE sur l’application de la deuxième corbeille123. La législation qui régit les entreprises communes est souvent assouplie à l’Est ; les possibilités de contacts d’affaires directs se multiplient et les visas sont généralement accordés aux hommes d’affaires occidentaux sans aucun problème. Il est probable que de nombreux dirigeants socialistes désireux de développer leurs rapports économiques avec des entreprises occidentales prennent conscience de la nécessité d’« avoir une attitude plus compréhensive à l’égard des besoins et des coutumes de la vie commerciale de l’Ouest124 ». De ce fait, si la CSCE n’influence que faiblement la dynamique interne des économies socialistes, elle éclaire la volonté de l’Est de développer ses liens économiques avec l’Ouest. Elle met aussi en lumière les difficultés pratiques qui font obstacle à ce développement125.

86Elle a également le mérite d’essayer de poser les bases multilatérales de la détente économique et, par certains aspects – comme le développement des échanges commerciaux ou l’étude et la réalisation de projets industriels et de transports importants – peut aider les pays du Comecon à accéder à la technologie occidentale tout en permettant aux États capitalistes de conclure des contrats à long terme avec l’Est. Pour les Neuf, qui se félicitent que le rôle des entreprises et celui des individus soient reconnus, les textes de la deuxième corbeille constituent « une contribution positive au développement de la coopération126 ».

87Côté français, on n’est pas mécontent du résultat, et ce malgré les désaccords apparus à plusieurs reprises avec les Allemands du fait de la compétition à laquelle se livrent les deux pays à l’égard de l’Europe orientale ; Robert Richard, qui représente la France en deuxième sous-commission, estime même que le texte de la deuxième corbeille est le meilleur de la CSCE127. Il ne promeut ni l’économie de marché, ni le modèle socialiste, et correspond à l’idéal français tendant à la convergence des modèles.

88Dès le mois d’août 1975, les Français tâchent d’en tirer parti pour accroître et améliorer les échanges commerciaux et industriels avec les pays de l’Est, notamment dans l’optique du voyage de Valéry Giscard d’Estaing à Moscou prévu pour le mois d’octobre suivant. Ce sentiment de satisfaction se prolonge après la dégradation des relations Est-Ouest dans la deuxième moitié des années 1970 : les résultats obtenus par l’application de la deuxième corbeille ne souffrent guère de la dépression économique mondiale et de la dette de la plupart des pays de l’Est. Pourtant, au début des années 1980, les échanges commerciaux franco-soviétiques sont largement favorables à l’URSS, qui exporte massivement vers la France son pétrole et son gaz. Paris multiplie alors les projets visant à rétablir l’équilibre et à poursuivre sur la voie des grands contrats d’équipements qui ont fait la spécificité des exportations françaises au-delà du rideau de fer128. Il faut cependant attendre l’arrivée de Mikhaïl Gorbatchev au pouvoir en 1985 et la réunion de Vienne sur les suites à partir de 1986 pour que la deuxième corbeille fasse l’objet d’une attention plus vive et d’une application plus rigoureuse.