1L’objectif assigné par les États participants à la première partie du futur Acte final est de « contribuer à l’amélioration des conditions dans lesquelles les peuples puissent vivre à l’abri de toute menace ou atteinte à leur sécurité1 ». Cette déclaration d’intention recouvre trois éléments principaux qui correspondent aux trois sous-commissions formant le cadre négociatoire de la première corbeille : une Déclaration sur les dix principes – ou Décalogue – régissant les relations mutuelles des États participants, un dispositif de mesures de confiance militaires et un projet de méthode de règlement pacifique des différends.

2Pour les Soviétiques, la Déclaration sur les principes est de loin la partie la plus importante de l’ensemble des documents discutés à la CSCE : c’est elle qui doit leur permettre d’aboutir à la reconnaissance du statu quo politique et territorial en Europe en faisant accepter aux pays de l’Ouest les principes du non-recours à la force et de l’inviolabilité des frontières ; dans ce but, ils cherchent à insérer dans la déclaration l’expression de « coexistence pacifique2 » et, par voie de conséquence, la doctrine Brejnev sur la souveraineté limitée. Aussi s’arrogent-ils, dans la répartition des tâches au sein du pacte de Varsovie, le privilège de négocier le contenu de cette corbeille au nom du bloc de l’Est.

3De fait, même si les Occidentaux en contestent la prééminence, la première corbeille constitue le cœur de la problématique historique de la CSCE ; elle est celle qui, dès la signature de l’Acte final, a suscité le plus de critiques à l’Ouest en ce qu’elle représentait, aux yeux de beaucoup d’observateurs, un nouveau Yalta, voire un nouveau Munich. Si de telles comparaisons sont contestables, il n’en est pas moins vrai que la division Est-Ouest de l’Europe et celle de l’Allemagne forment le terreau des négociations de la première corbeille. Les grands enjeux de la guerre froide en Europe y sont soulevés : la question allemande, l’existence des blocs, le désarmement et la sécurité militaire, la doctrine Brejnev, les droits de l’homme ou encore le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

4En outre, si, dans l’esprit de tous les participants à la CSCE, il est naturel que la Déclaration sur les principes soit axée sur la notion de sécurité, certains d’entre eux estiment qu’elle doit attribuer une place égale à la coopération : on considère, surtout en Occident, que la détente ne signifie pas seulement un relâchement des tensions diplomatiques, politiques et militaires. Elle suppose également une amélioration des échanges économiques, commerciaux, culturels, humains, scientifiques, techniques, etc. afin de pouvoir s’inscrire dans la durée. La France partage pleinement cette conception ; elle en est même l’initiatrice : en témoigne la politique de coopération avec le bloc de l’Est instaurée par le général de Gaulle et qui couvrait un ensemble de domaines aussi nombreux que variés, allant de la coopération spatiale aux échanges artistiques, en passant par l’accroissement des rapports industriels et techniques.

5Les Français se sentent donc investis d’une certaine responsabilité à l’égard de l’élaboration du code de conduite des relations intra-européennes : les discussions relatives à la première corbeille de la CSCE sont l’occasion ou jamais de concrétiser cette politique. Il importe de ne pas décevoir ceux des pays de l’Est, au premier rang desquels se situe la Roumanie3, qui attendent de la France l’affirmation de certains principes qui sont le fondement de l’indépendance nationale française4. Ces principes doivent s’appuyer sur l’idée qu’il existe des valeurs européennes communes au-delà des différences de régime, ce qui doit permettre un remplacement progressif de l’affrontement entre les systèmes par la solidarité entre les hommes.

6Les responsables français privilégient quatre questions : celle de la liberté de choix des États par rapport aux systèmes d’alliance, celle de la liberté des individus, celle de la non-intervention dans les affaires intérieures et celle des frontières. Sur la première, il est évident qu’il s’agit de replacer un principe majeur de la politique gaullienne de détente au centre des relations Est-Ouest. Sur la deuxième, la France démontre son attachement aux fondements de l’identité politique européenne définie par les Neuf et souhaite faire du respect des droits de l’homme un principe essentiel des relations internationales en Europe. Sur la troisième question, Paris entend insérer dans le code de bonne conduite l’idée selon laquelle l’interdiction de toute intervention s’applique quel que soit le régime politique et social des États en question et quelles que soient les alliances auxquelles ils appartiennent5.

7Sur la quatrième, il faut éviter tout ce qui peut apparaître comme une reconnaissance ou qui peut permettre « de présenter la conférence comme un substitut de règlement de paix allemand », ce qui reviendrait à geler définitivement les frontières. Les responsables de la diplomatie française estiment donc possible d’accepter une mention des frontières en Europe à condition de ne pas dépasser la limite à laquelle les Allemands eux-mêmes se sont arrêtés lors de la signature des traités de Moscou et de Varsovie, c’est-à-dire de parler de « respect » des frontières et non de reconnaissance6. Il importe surtout de préserver la possibilité d’un changement pacifique des frontières. Cette attitude dénote d’une part le soutien résolu que portent les Français aux velléités allemandes de réunification, d’autre part leur souci permanent de ne pas voir remis en cause leurs droits et responsabilités sur l’Allemagne. Car il est clair qu’un traité de paix mettrait fin aux droits quadripartites et conduirait à l’évacuation du territoire allemand par les troupes alliées, laissant la France sans aucun droit de regard sur le sort de son voisin d’outre-Rhin. Ainsi, qu’il s’agisse des négociateurs à Genève, de l’administration centrale à Paris ou des agents diplomatiques en poste en Europe, les Français perçoivent la première corbeille à travers le prisme de la question allemande, essentielle à leurs yeux puisque la France y puise une partie de sa position internationale7.

8Plusieurs conceptions de la détente s’affrontent dès les PMP : celle définie par les Neuf, dynamique, prend rapidement le pas sur celle des Soviétiques qui, elle, est statique car fondée sur le gel de toutes les frontières européennes et la consécration de la doctrine Brejnev. Au cours des préparatifs d’Helsinki, lorsque se pose la question des principes à insérer dans la future Déclaration, le principal débat porte sur un projet de mandat italien qui, couplant le principe de l’inviolabilité des frontières à celui du non-recours à la force, signifie que le changement des frontières demeure possible par des moyens pacifiques. Pour Moscou, ce texte est inacceptable, l’inviolabilité ne pouvant être une simple application du non-recours à la force.

9L’autre confrontation majeure provient du désir des Neuf d’inclure dans le Décalogue les idées de respect des droits de l’homme, d’autodétermination des peuples et de développement multilatéral des échanges d’idées et d’hommes, inclusion refusée par l’Est au prétexte que la reconnaissance du statu quo en Europe est un fait déjà acquis ne nécessitant plus qu’une sanction multilatérale, tandis que le développement multilatéral des échanges culturels et humains appartient à l’avenir et relève du système des relations bilatérales8. Si Moscou finit par accepter l’insertion de ces principes, c’est en échange de l’accord occidental à ce que soient distinguées inviolabilité des frontières et non recours à la force. Pour compenser cela, la France obtient des Soviétiques que référence soit faite à la Déclaration de l’ONU sur les relations amicales où les deux préceptes sont liés et ont une valeur égale.

10Parmi les dix principes retenus, « le respect pour les droits de l’homme et les libertés fondamentales, c’est-à-dire la liberté de pensée, de conscience, de religion et de croyance » apparaît, en juin 1973, le plus long et le mieux défini. En échange, l’URSS place le principe de non-intervention dans les affaires intérieures – à double tranchant pour Moscou puisque s’il peut légitimer la doctrine Brejnev sur la souveraineté limitée, il peut tout autant servir à la blâmer – devant celui des droits de l’homme9. Quand se terminent les PMP, chaque camp montre sa satisfaction à l’égard de ce qui s’apprête à devenir le Décalogue de la détente.

11Les Français ont joué un rôle central dans l’élaboration du volet coopératif de l’ordre du jour de la CSCE. Ce dynamisme se poursuit durant la conférence elle-même puisque la France présente à Genève un projet de Décalogue qui, dans son préambule, laisse une large place à la coopération aux côtés de la sécurité, contrairement à ce que prévoit le projet soviétique10.

12L’URSS envisage en effet un préambule incluant des considérations générales qui donneraient à la Déclaration l’apparence d’un document prééminent par rapport aux deux autres corbeilles11. Il s’agirait ainsi d’affaiblir la portée des décisions relatives à la coopération culturelle et aux contacts humains et de privilégier la question des frontières. Mais les Occidentaux entendent bien présenter à leurs opinions publiques un document unique et indivisible qui place les trois corbeilles sur un pied d’égalité. Cet équilibre apparaît surtout comme un instrument essentiel de négociation pour les pays de l’Ouest puisqu’il leur permet de soutirer des concessions aux Soviétiques dans une corbeille en échange d’un compromis dans une autre. Confronté à la ferme opposition de l’Ouest, Moscou tente d’obtenir au moins une hiérarchisation des différents paragraphes du Décalogue.

13Dès le 26 juin 1973, Gromyko remet à Jobert un projet de Déclaration des principes, remanié par rapport à une première version soumise à Pompidou à Zaslavl quelques mois plus tôt12. Voyant que le document soviétique a pour seul objectif la consécration des frontières, les Français décident de préparer leur propre Décalogue afin que l’Acte final exprime les principes de la façon la moins abstraite possible et que ces derniers ne soient pas négociés sur la seule base du document soviétique13.

14Par conséquent, l’URSS à Helsinki puis la France à Genève déposent chacune un projet de Déclaration sur les principes ; une troisième version est proposée par la Yougoslavie. Le projet français prend rapidement le dessus et pose le cadre de la première partie de l’Acte final14, ce qui est loin d’être négligeable. Agréé par les huit autres pays composant la Communauté européenne lors de la réunion de Copenhague en juillet 197315 puis soumis à l’avis des membres de l’Otan16, le texte est présenté le 19 octobre 1973 à Genève en tant que document strictement national, ce qui permet aux partenaires occidentaux de la France qui ne sont pas d’accord avec certaines formulations de pouvoir apporter, si nécessaire, des modifications au cours de la CSCE sans que cela ne compromette le crédit de l’Alliance atlantique et des Neuf17. Le projet en question se veut le reflet de la volonté des Neuf de promouvoir une détente dynamique et apparaît comme un compromis entre le texte déposé par l’URSS et la position maximaliste de certains Occidentaux, à commencer par les Néerlandais qui, parce qu’ils considèrent que la paix ne pourra véritablement s’instaurer en Europe tant que les régimes socialistes seront en place, soutiennent toutes les propositions ayant un caractère corrosif pour les pays de l’Est18. Le projet français s’attache aussi à prendre en compte les préoccupations yougoslaves19.

15Quand débute la deuxième phase de la CSCE à Genève, alors que les Soviétiques souhaitent former des groupes de travail chargés de rédiger sans attendre les dix commandements de la détente, les Français demandent un débat général préalable sur chaque principe afin que chacun des trente-cinq participants prenne la parole et que cela fasse apparaître la concordance de vues d’une large majorité20. Par ailleurs, au moment où le processus de rédaction de la Déclaration s’apprête à débuter, plutôt que de se borner à énumérer des titres qui ne feraient que répéter les textes déjà adoptés dans un cadre universel, la France réclame que soit décrit, pour tous les principes, le comportement que chaque État devra observer vis-à-vis de chacun des autres afin que « la détente s’incarne plus profondément dans les réalités21 ». Il s’agit donc d’aller plus loin que certains documents internationaux. Rappelons que sept des dix principes du Décalogue figurent déjà dans la Déclaration des Nations unies sur les relations amicales adoptée le 24 octobre 1970 : l’égalité souveraine (principe I), le non-recours à la force (II), le règlement pacifique des différends (V), la non-intervention dans les affaires intérieures (VI), l’égalité de droits des peuples et le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (VIII), la coopération entre les États (IX), l’exécution de bonne foi des obligations assumées conformément au droit international (X). Les trois autres principes promus en tant que tels par la CSCE sont : l’inviolabilité des frontières (III), l’intégrité territoriale (IV) et le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales (VII).

Le statu quo en question : la négociation des principes territoriaux de la détente

16Il s’agit d’aborder dans cette partie les négociations relatives aux principes touchant directement les questions territoriales européennes : l’inviolabilité des frontières (principe III), l’égalité souveraine et le respect des droits inhérents à la souveraineté (principe I), le non-recours à la menace ou à l’emploi de la force (principe II), l’intégrité territoriale (principe IV) et le règlement pacifique des différends (principe V).

L’inviolabilité des frontières, clé de voûte du système européen soviétique

17Pour comprendre l’enjeu fondamental que constitue la négociation sur le principe de l’inviolabilité des frontières, le troisième du Décalogue, il faut en permanence garder à l’esprit que, dès 1954, lorsqu’elle émet ses premières propositions de conférence paneuropéenne, l’URSS pense pouvoir régler de la sorte cette question allemande qui l’obsède : le Kremlin conçoit la future conférence comme un ersatz de paix qui permettrait de confirmer la division de l’Allemagne en proclamant l’intangibilité des frontières. Près de vingt ans plus tard, l’objectif des Soviétiques demeure identique, même si, depuis, les tensions des années 1950 ont fait place à une détente durable et que les Soviétiques ont dû renoncer, sous la pression des Occidentaux, à l’intangibilité pour se rabattre sur l’inviolabilité qui, elle, rend possible les modifications territoriales. Mais malgré leur renoncement – lors de la signature du traité de Moscou en 1970 –, ils continuent d’interpréter la seconde comme un synonyme de la première.

18Pour eux, la reconnaissance multilatérale du statut des frontières européennes en vigueur équivaut à la condition sine qua non de l’irréversibilité de la détente22. Aux yeux des décideurs du Kremlin, le principe d’inviolabilité des frontières est le plus important de tout le Décalogue : il fixe le statut de la RDA, empêche la réunification de l’Allemagne et peut même conduire les Occidentaux à reconnaître l’annexion des pays baltes23. Si, afin d’amener les Occidentaux à découpler l’inviolabilité du non-recours à la force et mettre un terme aux PMP, Andreï Gromyko déclare en mars 1973 que, pour les dirigeants soviétiques, l’inviolabilité des frontières n’exclut pas leur modification par accord entre les gouvernements concernés24, dans sa « Déclaration générale sur les bases de la sécurité européenne et les principes devant régir les relations entre États en Europe », Moscou définit l’inviolabilité des frontières comme le « principe conformément auquel les États participants considèrent les frontières existant en Europe comme inviolables à présent et à l’avenir, ne s’opposeront les uns aux autres aucune prétention territoriale et reconnaissent que la paix dans cette région ne peut être sauvegardée qu’au cas où personne n’attentera aux frontières actuelles25 ». Le texte proclame ainsi sans ambages le statu quo territorial européen, faisant fi des débats produits durant les PMP et restreignant considérablement les principes tels que l’autodétermination des peuples et le non-recours à la force. D’ailleurs, dans son discours prononcé à l’ouverture de la CSCE dans la capitale finlandaise, Gromyko fait de l’inviolabilité des frontières le principe cardinal du système de sécurité européen à établir et n’aborde qu’assez rapidement l’ordre du jour proprement dit de la conférence. Il en vient même à transformer la définition de tous les principes tels qu’ils ont été établis aux PMP26.

19Parmi les Occidentaux, outre les Espagnols à propos de Gibraltar et les Irlandais pour l’Ulster27, les Allemands accordent, sans surprise, une importance primordiale à cette question : Brandt puis Schmidt sont déterminés à ne rien accepter dans la Déclaration des principes qui puisse aller à l’encontre de l’idée de réunification allemande. Ils souhaitent la rédaction d’un texte aussi peu contraignant que possible, qui ne puisse, en aucun cas, être assimilé à un traité de paix. Bonn veut éviter des formules qui gèleraient les frontières plus que ne le font les traités signés depuis 1970 avec l’URSS, la Pologne et la RDA. Pour cela, les Allemands rappellent aux Soviétiques le contenu de la « lettre sur l’unité allemande » remise aux pays de l’Est au moment de la signature des traités de l’Ostpolitik : ces traités ne vont pas à l’encontre de l’objectif politique de la RFA consistant à « œuvrer à la création d’un état de paix en Europe où le peuple allemand retrouverait son unité dans la libre autodétermination28 ».

20Aussi la RFA occupe-t-elle une position clé dans la négociation29 tout en se sentant extrêmement isolée dans sa lutte, voyant que la communauté internationale paraît se satisfaire pleinement de l’existence de deux États allemands. Kissinger en vient même à juger « dément » et « absurde » l’argument d’un changement pacifique des frontières30. La France apparaît comme l’un des rares pays occidentaux à défendre valeureusement, au moins au début, les positions allemandes.

21Ainsi, c’est elle qui formule la position initiale des Occidentaux, longuement discutée durant l’été 1973 à l’Otan et parmi les Neuf : « les États participants tiennent pour inviolables leurs frontières telles qu’elles existent à ce jour et quel qu’en soit à leurs yeux le statut juridique. Les États participants considèrent que leurs frontières ne peuvent être modifiées que conformément au droit international par des moyens pacifiques et par voie d’accord dans le respect du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ». On estime à l’Ouest que l’inviolabilité des frontières, qui n’est pas autre chose que le non-recours à la force appliqué à la situation territoriale31, doit être liée directement au changement pacifique.

22Les pays de l’Est critiquent d’emblée la formulation française, qu’ils voudraient voir tempérée par l’élimination explicite de toute revendication territoriale et à laquelle ils ne veulent pas que l’on ajoute la mention de la possibilité d’une modification des frontières par des voies pacifiques32. Les Polonais se veulent particulièrement critiques à l’égard du texte français, estimant qu’on y retrouve les « thèses allemandes traditionnelles » que la RFA a pourtant abandonnées dans ses accords bilatéraux avec les pays de l’Est. Le gouvernement de Pologne n’admet ainsi pas l’idée de diversité des statuts juridiques des frontières – il n’existe à ses yeux que des frontières interétatiques –, réfute bien sûr toute référence à la modification des frontières par voie pacifique en raison de la question allemande et juge que le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes n’a pas à être rattaché à l’inviolabilité des frontières. Les Polonais remarquent par ailleurs que le document français omet de citer la renonciation aux prétentions territoriales que la RFA a accepté d’insérer dans ses traités avec l’Est33. Pour eux, le principe III du document de la France n’a qu’un seul mérite, celui de ne pas lier expressément l’inviolabilité des frontières au non-recours à la force. En bref, la Pologne se pose en défenseur acharné de l’immobilisme politique et territorial en Europe.

23Les pays du pacte de Varsovie adoptent ainsi une position rigide justifiée par Brejnev lors du Congrès mondial des forces pacifiques, le 26 octobre 1973 : selon lui, ou bien on se réfère aux traités bilatéraux signés par les pays de l’Est avec la RFA et dans ce cas la notion d’inviolabilité doit signifier l’immutabilité, c’est-à-dire l’absence de possibilité de changement pacifique ; ou bien on altère la signification de l’intégrité territoriale pour parler d’immutabilité du territoire. Dans ce cas, on a beau parler d’inviolabilité des frontières, elles apparaissent également comme immuables34. En d’autres termes, si l’URSS devait céder à propos du lien entre inviolabilité et changement pacifique, elle se rattraperait en durcissant son interprétation du principe d’intégrité territoriale, le quatrième du Décalogue. Dès septembre 1973, Claude Arnaud, directeur d’Europe au Quai d’Orsay, fait savoir aux Soviétiques que la France ne souscrit pas à leur formulation selon laquelle l’inviolabilité des frontières implique la renonciation formelle de tous les États à leurs « prétentions territoriales » : il apparaît essentiel pour Paris de ne pas confondre inviolabilité et intangibilité35. Les Français sont ainsi attentifs à ce que les traductions d’une langue à une autre ne créent pas des ambigüités qui pourraient poser de graves problèmes d’interprétation par la suite. En janvier 1974, Brejnev adresse un long message à Pompidou dans lequel il se plaint de l’évolution des négociations de la CSCE sur le problème des frontières et demande au gouvernement français de se joindre aux conceptions soviétiques :

« Nous avons déjà exprimé notre satisfaction relativement à la position adoptée par la France au sujet du traité entre l’URSS et les autres pays socialistes et la RFA. Dans le document que nous avons signé avec vous à Paris, le principe de l’inviolabilité est formulé sans aucune réserve, avec la clarté qui convient, compte tenu de l’expérience historique des peuples français et soviétique.
À l’heure actuelle, au lieu de renforcer avec tout le sérieux nécessaire le principe de l’inviolabilité, on parle beaucoup à la conférence, de la possibilité de procéder à certaines modifications pacifiques des frontières. En outre, on s’efforce de rattacher la question de ces modifications au principe de l’inviolabilité des frontières et, de ce fait, d’affaiblir dans une certaine mesure, le dit principe. […]
N’essaie-t-on pas ainsi de ménager une porte de sortie à ceux qu’anime encore l’esprit revanchard ? Il est peu probable que nous y trouvions notre compte, ni vous ni nous, et cela ne peut manquer d’être une mise en garde pour vous comme pour nous. C’est une bonne chose que les forces revanchardes soient affaiblies, mais elles n’ont pas déposé les armes et elles seraient toutes prêtes à tenter, sous le couvert du pavillon des modifications pacifiques des frontières, de créer à nouveau un climat de tension en Europe. Désireuse de ne pas permettre une telle situation, l’Union soviétique se prononce fermement en faveur du maintien du principe de l’inviolabilité des frontières dans sa pureté absolue36. »

24Dans sa réponse trois semaines plus tard, Pompidou explique au Premier secrétaire du PCUS qu’à la différence de l’accord bilatéral franco-soviétique signé en 1970, il s’agit d’affirmer le principe de l’inviolabilité des frontières dans un document signé par trente-cinq États :

« Il nous est apparu nécessaire de le formuler d’une façon qui corresponde aux rapports existant entre tous les États participants et à la situation concrète de l’ensemble de l’Europe. Il convient, en effet, d’éviter que ce principe donne lieu, de la part de tel ou tel État, à des déclarations interprétatives, ce qui ne manquerait pas d’en altérer la clarté et d’en affaiblir la portée. C’est en fonction de ces considérations, qui, me semble-t-il, rejoignent les vôtres, qu’a été rédigé le projet que la France a soumis à l’attention de la Conférence le 12 octobre 1973.
Je suis heureux, d’ailleurs, de constater que, sur le fond, il n’existe aucun désaccord entre nous puisque nous admettons tous que la modification de frontières par accord et selon des voies pacifiques est possible. Je ne crois pas qu’en rappelant cette évidence nous portions atteinte à la pureté du principe de l’inviolabilité des frontières, auquel la France attache, comme l’Union soviétique, la plus grande importance37. »

25On perçoit ici la divergence fondamentale qui existe entre les deux pays : tandis que la France voit dans l’inviolabilité des frontières un moyen d’empêcher tout recours à la force, l’URSS en fait l’instrument du statu quo européen et allemand. Or, depuis le milieu des années 1960, Moscou fonde une partie de ses relations avec la France sur une acception infondée qui veut que Paris partage les positions soviétiques vis-à-vis de l’Allemagne et du statut des frontières, que les Français refusent pourtant de rendre intangibles. De fait, si Pompidou propose aux Soviétiques de travailler ensemble à l’amélioration du texte français pour le rendre plus acceptable par les pays de l’Est, il se montre en revanche déterminé à maintenir l’idée de changement pacifique des frontières dans la Déclaration des principes.

26Néanmoins, reprenant une idée émise par François Plaisant dès octobre 197338, les Français proposent aux Soviétiques de déplacer la formule sur le changement pacifique dans un autre principe du Décalogue afin de préserver, comme le souhaite le Kremlin, la « pureté cristalline » de l’inviolabilité des frontières39. Geoffroy de Courcel suggère celui sur l’intégrité territoriale car, de cette manière, les passages de la Déclaration se référant concrètement aux problèmes territoriaux auraient pour conclusion l’affirmation que des modifications pacifiques de frontières sont permises40. Kovalev accepte le transfert dans un autre paragraphe mais seulement dans celui sur le respect des droits inhérents à la souveraineté car, dit-il, « l’URSS considère les changements de frontières comme l’expression de sa souveraineté par l’État ».

27Début mars 1974, durant son dernier entretien confidentiel avec Brejnev à Pitsounda, Pompidou revient sur le problème et explique qu’une concession des Soviétiques serait, dans son esprit, vitale pour le succès de la CSCE et les progrès de la détente. Le président français précise en outre que la France ne saurait dire oui à une formule qui n’aurait pas l’accord de la RFA41. Jusqu’au bout, Pompidou reste, sur cette question, le meilleur soutien des Allemands à la CSCE : il juge normal que l’Allemagne aspire à être réunifiée et que la France, alliée et partenaire de la RFA, l’aide à instaurer les conditions propices à faciliter ce processus ; cet état d’esprit participe du renforcement de la Communauté européenne, de la CPE et des rapports franco-allemands. Bien plus, durant les premiers mois de la conférence, les représentants de la RFA, qui ne veulent pas heurter frontalement les Soviétiques, n’ouvrent pas la bouche pour défendre les propositions françaises sur l’inviolabilité des frontières et l’intégrité territoriale, laissant les Français soutenir des positions qui correspondent largement aux leurs42.

28L’attitude de Pompidou sur la nécessité de proclamer le changement pacifique des frontières dans la Déclaration suffit à discréditer la sombre légende qui veut que le successeur du général de Gaulle à l’Élysée comme la plupart des présidents de la Cinquième République pendant la guerre froide aient été hostiles à l’idée même de réunification allemande. Au contraire, de par la position de fermeté qu’il adopte à Pitsounda, il enjoint les diplomates français à Genève à résister aux tentatives soviétiques visant à mettre à mal un principe fondamental de la politique gaullienne, à savoir celui de rendre possible la mise sur pied d’une Europe qui s’étendrait de l’Atlantique à l’Oural et au centre de laquelle l’Allemagne unifiée aurait toute sa place. Après la mort de Pompidou en avril 1974, la position de la France sur le changement pacifique semble s’éroder peu à peu : certes la diplomatie française demeure favorable à cette idée, mais elle ne la défend plus avec autant de vigueur, essayant d’abord de se poser en conciliateur Est-Ouest puis se bornant à émettre le vœu d’une entente germano-soviétique qui satisferait tout le monde. Pourtant, Paris n’abandonne pas la RFA à son sort ; au contraire, les Français continuent à œuvrer en faveur du lien entre inviolabilité et changement pacifique, mais d’une manière plus subtile qui s’avère tout autant efficace…

29Quant à Henry Kissinger, préoccupé par la situation interne des États-Unis, il essaye de ne se mettre à dos ni les Soviétiques ni les Allemands. Le 24 mars 1974, le Secrétaire d’État américain ne parvient pas à convaincre Walter Scheel de sortir la phrase sur le « changement pacifique » du projet de Déclaration des principes. Kissinger craint alors la réaction de Moscou. Il se rend dans la capitale soviétique en ce même mois de mars pour préparer le sommet Brejnev/Nixon de juin : il se dit d’accord avec Gromyko sur le fait que l’inviolabilité des frontières et le changement pacifique ne doivent pas apparaître dans la même clause et l’assure qu’il va insister sur ce point auprès des alliés des États-Unis43.

30Les médiations française et américaine ainsi que le travail diplomatique accompli à Genève par les négociateurs occidentaux conduisent les Soviétiques à accepter un compromis auquel Georges Pompidou n’a pas le temps d’assister puisqu’il meurt trois jours avant. Le 5 avril 1974, une idée avancée par l’ambassadeur espagnol est finalement agréée par les membres du pacte de Varsovie : la délégation espagnole propose d’enregistrer « changement pacifique » et « inviolabilité des frontières » sur deux papiers différents, en attendant de savoir où le premier serait placé dans le Décalogue. Les Soviétiques concèdent donc que le « changement pacifique » figure quelque part dans la Déclaration en échange de quoi les Occidentaux admettent officiellement la phrase sur l’inviolabilité des frontières ainsi qu’une possible séparation de cette idée d’avec le changement pacifique, ce qui ne les empêche pas de poursuivre leurs efforts pour réunir ces deux phrases dans le même paragraphe44. Ils obtiennent également la promesse de l’URSS et de ses alliés de se montrer plus ouverts sur le contenu de la troisième corbeille.

31Le fait d’accepter la séparation entre le changement pacifique et l’inviolabilité des frontières ne va pas sans créer des tensions parmi les Neuf. À l’Auswärtiges Amt, on craint que l’URSS parvienne à faire admettre une interprétation du Décalogue qui gèlerait définitivement le statu quo européen. Les Allemands réalisent rapidement que leurs partenaires des Neuf comme leurs alliés atlantiques ne sont guère disposés à affronter les Soviétiques sur ce sujet45, surtout depuis le décès de Pompidou.

32La phrase flottante, élaborée en partie par Jacques Andréani et François Plaisant46, est d’abord conçue en mode négatif : les frontières « ne peuvent être modifiées que conformément au droit international par des moyens pacifiques et par voie d’accord ». Pour Bonn, cette formulation est dangereuse car elle implique que toute modification territoriale soit conforme au droit international, qui n’offre pas toujours de solution reconnue en la matière. Les Allemands insistent longuement auprès de leurs partenaires européens et atlantiques pour que la formule du 5 avril soit plus précise, surtout si elle doit être placée ailleurs que dans l’inviolabilité des frontières. Le 18 juin 1974, lors de la conférence ministérielle de l’Otan à Ottawa, Hans-Dietrich Genscher, alors tout nouveau ministre des Affaires étrangères de RFA, réclame une claire définition du changement pacifique des frontières afin que l’URSS ne l’interprète pas à sa manière. Il se heurte à un Kissinger qui n’entend pas saborder la détente soviéto-américaine à cause des Allemands. Malgré la pression exercée par le Secrétaire d’État américain, Genscher ne se laisse pas démonter et affirme que son pays ne signera pas de document tant que son souhait n’aura pas été réglé de manière satisfaisante. Placés devant le fait accompli, Kissinger, Callaghan et Sauvagnargues finissent par se rallier à la position de leur homologue ouest-allemand47. Dès lors, les Français donnent l’impression de se mettre véritablement en retrait de la négociation sur les frontières : pour ne pas compromettre leurs rapports avec Bonn sur un problème cher aux Allemands, ils affirment soutenir la phrase qui parviendra à satisfaire les uns et les autres48.

33Mais en dépit des apparences, la France continue d’œuvrer activement en faveur d’un lien fort entre inviolabilité des frontières et changement pacifique. Comprenant que ces deux idées n’ont plus guère de chances de figurer dans le même paragraphe, la diplomatie française utilise un moyen détourné de les placer sur le même plan : elle se dit disposée à intégrer le changement pacifique dans le paragraphe sur l’égalité souveraine, comme le réclament les Soviétiques, mais à condition que figure dans l’Acte final la clause de l’unité et de l’interdépendance des principes. En juillet 1974, Jean Sauvagnargues intervient directement à Moscou pour essayer de persuader Gromyko de faire un effort sur la formulation du changement pacifique et l’égalité des principes : il s’appuie sur l’argument selon lequel sans un pas en avant soviétique, l’opinion publique allemande n’acceptera pas que l’inviolabilité soit érigée en un principe prééminent par rapport aux autres49. Encore une fois, Paris soutient la prétention du peuple allemand à vouloir se retrouver dans une seule entité territoriale et politique.

34À la demande de la RFA, Washington renégocie la tournure de la phrase flottante avec les Soviétiques, ce qui aboutit, le 26 juillet 1974, à une formulation positive – qui reçoit l’appui des Neuf50 – où la référence au droit international a un autre sens en raison de sa simple insertion en début de phrase51 : « Conformément au droit international, les États participants considèrent que leurs frontières peuvent être modifiées par des moyens pacifiques et par voie d’accord. » À Moscou en juin-juillet 1974, Nixon fait une offre à Brejnev : si les Soviétiques acceptent la formule positive du changement pacifique des frontières, la CSCE pourra se conclure par un sommet. Il assure que les alliés des États-Unis sont d’accord avec cela. Dans la foulée, Kissinger fait le tour des capitales européennes de l’Ouest et conseille à ses partenaires atlantiques d’établir une liste minimale des points essentiels que les Occidentaux souhaitent voir aboutir à la CSCE ; il justifie sa demande en affirmant que si l’on ne fait pas cela, l’URSS risque de revenir à une ligne dure. On a vu l’accueil particulièrement froid que les alliés réservent à cette proposition52.

35Toujours est-il que l’URSS s’oppose catégoriquement à la formulation positive germano-américaine et à son insertion non seulement dans le principe de l’inviolabilité mais également dans celui de l’intégrité territoriale et dans celui du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Marqués par les accords de Munich, les pays de l’Est considèrent que l’énoncé du principe III ne doit comporter que des devoirs, négatifs, d’interdiction53. En visite à Moscou en octobre 1974, Schmidt propose à Gromyko de faire profil bas sur la troisième corbeille en échange de l’acceptation soviétique. Le chef de la diplomatie de l’URSS repousse l’offre, préférant s’en tenir à la formulation agréée le 5 avril 1974. Kissinger promet alors à son homologue soviétique, lors du sommet de Vladivostok en novembre 1974, de convaincre les Allemands d’en rester à cette dernière. Mais Schmidt et Genscher se montrent intransigeants. Il est hors de question que la RFA signe une déclaration des principes pouvant être interprétée comme un ersatz de traité de paix54. À la Martinique en décembre, Kissinger dit à Giscard combien l’attitude allemande est « absurde » : « aucune frontière ne changera grâce à une phrase dans un document55 ». Malgré tout, la fermeté des Allemands sur cette question conduit le Secrétaire d’État américain à devenir le porte-parole de la RFA vis-à-vis des Soviétiques56.

36De fait, à la fin de l’année 1974, tout tourne autour de la rédaction d’une phrase : les Soviétiques proposent « les États participants considèrent que leurs frontières peuvent être modifiées conformément au droit international uniquement par les moyens pacifiques et par voie d’accord ». Les Allemands voudraient la formule suivante « conformément au droit international, les États participants considèrent que leurs frontières peuvent être modifiées par des moyens pacifiques et parfois d’accord ». Il s’agit pour eux de faire sauter l’une des trois conditions posées par les Soviétiques au changement des frontières. La France, davantage préoccupée par la protection des droits quadripartites, laisse les Allemands et les Soviétiques se mettre d’accord. Si elle approuve la formule allemande, elle est prête à se rapprocher de la phrase de l’URSS57 et à l’insérer dans le principe de l’intégrité territoriale ou dans celui sur le non-recours à la force. Par contre, certains de ses partenaires des Neuf, au premier rang desquels les Pays-Bas, la RFA et le Royaume-Uni, insistent fortement pour que le changement pacifique des frontières ne soit pas rattaché à autre chose qu’à l’inviolabilité des frontières si les Soviétiques continuent de s’opposer à la formule positive des États-Unis58.

37Exaspéré, Kissinger presse en février 1975 le Kremlin d’accepter une phrase sur le changement pacifique des frontières pouvant satisfaire la RFA59. Gromyko qui souhaite, comme son interlocuteur américain, en terminer avec la CSCE finit par donner son aval à une formulation soutenue par les Allemands : les « frontières peuvent être changées, en accord avec la loi internationale, par des moyens pacifiques et par accord » ; les Occidentaux consentent en échange à l’insérer dans le principe sur l’égalité souveraine et le respect des droits inhérents à la souveraineté. Schmidt donne en outre son accord à une troisième phase au sommet60. Alors que la question semble réglée, la RDA vient jouer les trouble-fête en intervenant auprès du service de traduction de la CSCE : si la formule américaine satisfait tout le monde lorsqu’elle est rédigée en anglais, il s’avère que le texte en allemand peut autoriser une interprétation selon laquelle la conformité au droit international est l’une des conditions nécessaires à une modification des frontières61. Or, on l’a vu, le droit international ne permet pas toujours un tel processus. La RFA rouvre donc la discussion pour rectifier le tir. L’accord qui en découle, réalisé entre les États-Unis, l’URSS et les deux États allemands, crée un certain malaise à Genève : plusieurs délégations ne cachent pas leur amertume de se retrouver devant le fait accompli d’une entente entre les grandes puissances d’autant plus redoutable que les Allemands en sont clairement partie62.

38Au final, contrairement à une idée reçue, la CSCE n’apporte aucune modification au statut des frontières européennes : l’affirmation selon laquelle les « frontières peuvent être changées, en accord avec la loi internationale, par des moyens pacifiques et par accord » constitue un complément dynamique essentiel aux principes statiques inspirés par l’URSS. Si ce n’est pas exactement ce que les Neuf souhaitaient au départ, ils se montrent finalement satisfaits : en juillet 1975, le Quai d’Orsay considère que le principe de l’inviolabilité des frontières « n’est pas la consécration pure et simple du statu quo […] : l’acte final de la CSCE n’est pas un traité et ne contient pas d’obligations juridiques, mais de simples déclarations d’intention politiques et morales63 ». Ainsi, la signature de l’Acte final d’Helsinki n’affecte guère la position des États participants qui n’ont jamais reconnu l’annexion des pays baltes et elle ne change pas les fondamentaux de la question allemande.

39Cette interprétation est renforcée par la présence de la clause sur l’égalité et l’interdépendance des principes. On l’a vu, pour la France et les autres pays de l’Ouest, il faut absolument éviter que le principe d’inviolabilité des frontières ne soit présenté par Moscou comme ayant une valeur supérieure aux autres. Aussi, le projet français de Déclaration sur les principes présenté en octobre 1973 à Genève comprend-il, dans ses clauses finales, l’idée d’égalité des principes et celle selon laquelle chaque principe doit être interprété dans le contexte des autres de façon à ce qu’ils ne puissent être mis en opposition les uns contre les autres. En outre, dans leurs conversations confidentielles avec les Soviétiques à Genève – manœuvre que les autres Occidentaux n’apprécient guère lorsqu’ils la découvrent – puis à Rambouillet en décembre 1974, les Français tentent de parvenir à un compromis sur la valeur égale des principes64, démontrant leur attachement à un lien solide entre l’inviolabilité des frontières et leur changement pacifique, tel qu’il est rendu possible par le principe I sur l’égalité souveraine. Confiants, les Allemands laissent la France conduire la négociation sur cette question65.

40L’URSS se dit disposée à admettre non pas l’égalité des principes mais l’égalité dans l’application des principes qui ont tous, à ses yeux, « une importance primordiale66 » : par cette subtilité de langage, les Soviétiques essayent d’imposer leur conception du Décalogue selon laquelle chaque principe, considéré de manière indépendante des autres, doit être rigoureusement appliqué. Le respect de l’inviolabilité des frontières étant plus facile à vérifier que celui de l’autodétermination des peuples, Moscou ne prend aucun risque en réclamant l’égalité dans l’application. Par conséquent, les Français buttent longtemps sur le refus soviétique d’accepter une formule admettant que chaque principe de la Déclaration doit s’interpréter dans le contexte de tous les autres67 : d’après Gromyko, une telle phrase signifie qu’il y aura autant d’interprétations que d’États participants68. De fait, dans un premier temps, l’URSS accepte seulement de mentionner que les principes « doivent être respectés également sans réserve69 ». Mais les États-Unis, la RFA et la Grande-Bretagne demandent à la France d’obtenir la « valeur égale » des principes afin de placer l’inviolabilité des frontières sur le même plan que les principes les moins appréciés des Soviétiques tels que le changement pacifique des frontières, le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ou le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Paris lie alors officiellement la question de l’égalité des principes à celles de l’inviolabilité des frontières et de la protection des droits antérieurs : la France n’admettra leur enregistrement concomitant qu’une fois dégagées des formules qui lui conviennent sur chacun de ces trois points70. C’est Jacques Andréani et Jean Sauvagnargues en personne qui règlent le problème, lors de leur voyage à Moscou en mars 1975, au cours d’un entretien plutôt cocasse :

Gromyko : « Oui, ils voudraient “valeur égale”, parce que cela signifie “ouverture des frontières et des cabarets” ! Nous n’avons en fait pas d’objection contre les cabarets … »
Sauvagnargues : « Vous avez d’ailleurs à Moscou d’excellents cabarets. J’ai été une fois à l’Arakvi. C’était très bien … »
Gromyko : « Oui, ce qu’ils veulent, c’est l’égalité entre “inviolabilité des frontières” et “ouverture des cabarets”. On a tant discuté à Genève des cabarets, qu’en URSS ce terme sera bientôt une injure. Comme par exemple “diable !” ou je ne sais quoi d’autre71… »

41Le ministre des Affaires étrangères obtient finalement de Gromyko l’inclusion de l’expression « en conséquence » avant le membre de phrase sur l’application des principes. Ainsi est-il dès lors précisé que si ceux-ci s’appliquent également et sans réserve, c’est parce qu’ils sont tous primordiaux, ce qui revient indirectement à dire qu’ils ont une valeur égale72. La Déclaration affirme donc que tous ses principes « sont dotés d’une importance primordiale » et, qu’« en conséquence, ils s’appliquent également et sans réserve, chacun d’eux s’interprétant en tenant compte des autres ».

42En juillet 1975, les Neuf se montrent pleinement satisfaits : grâce à la clause sur l’égalité et l’interdépendance des principes, l’inviolabilité des frontières apparaît comme un corollaire du non-recours à la force, perçu comme l’interdiction de porter atteinte ou de changer les frontières par la force. En outre, le texte sur le changement pacifique des frontières inséré dans la définition du principe de la souveraineté constitue une confirmation ultérieure que la Déclaration n’implique d’aucune façon l’immuabilité des frontières73.

43La France a joué un rôle central dans l’élaboration de cette formulation, démontrant son soutien aux conceptions allemandes et à l’idée de réunification de l’Allemagne : jusqu’au bout, elle est restée fidèle à l’idée qu’elle se fait, depuis l’époque du général de Gaulle, de l’inviolabilité des frontières et de leur changement pacifique. Aussi peut-on considérer le Décalogue comme une forme de consécration de certains principes chers à la diplomatie française.

L’égalité souveraine et le respect des droits inhérents à la souveraineté

44Dans le texte qu’elle présente le 4 juillet 1973 à Helsinki, l’URSS définit l’égalité souveraine par la faculté des « États participants agissant comme titulaires de la souveraineté sur leur territoire, d’organiser leurs relations mutuelles sur la base de l’égalité et du respect des droits inhérents à la souveraineté ». D’emblée, on craint à l’Ouest que pareille définition de la « souveraineté interne » conduise à l’étatisation des activités de coopération et à l’institution d’une responsabilité internationale des États pour les activités de leurs ressortissants. De fait, les délégations occidentales tentent d’élargir le concept en faisant prévaloir le droit à l’autodétermination qui figure dans les textes français et yougoslave74. Elles parviennent ainsi à insérer une référence « à l’égalité juridique, à l’intégrité territoriale, à la liberté et à l’indépendance politique ».

45Pour se prémunir contre les effets de la troisième corbeille et des principes sur les droits de l’homme et l’autodétermination, l’URSS réussit à introduire une référence au droit de l’État souverain de légiférer sur son propre territoire, sans pour autant arriver à insérer un morceau de phrase relatif aux « coutumes et traditions » destiné à faire barrage à une invasion de la production littéraire anti-communiste. Elle obtient ainsi, en échange de l’inclusion dans le dixième principe du devoir de chaque État de se conformer à ses obligations juridiques en droit international et d’appliquer toutes les dispositions de l’Acte final, une phrase prévoyant que les pays de la CSCE « respectent le droit de chacun d’entre eux de choisir et développer son système politique, social, économique et culturel ainsi que son droit de déterminer ses lois et règlements75 ».

46De son côté, la France insiste pour introduire l’idée selon laquelle chaque État a le droit de « définir et de conduire à son gré ses relations avec les autres États76 ». C’est dans cette optique qu’est finalement insérée dans ce principe la phrase flottante sur le changement pacifique des frontières. Surtout, les Français parviennent à faire prévaloir l’un des paramètres fondamentaux de leur politique étrangère : les États participants « ont aussi le droit d’appartenir ou de ne pas appartenir à des organisations internationales, d’être partie ou non à des traités bilatéraux ou multilatéraux, y compris le droit d’être partie ou non à des traités d’alliance77 ». Ce passage intègre de fait l’appareil « anti-doctrine Brejnev » – en vertu de laquelle l’appartenance au bloc soviétique est irréversible – mis en place par les Occidentaux au sein du Décalogue. François Plaisant se souvient avoir « vendu cela à [son] partenaire soviétique Mendelevitch en lui disant que c’était l’Otan qui était visée, que la France voulait en sortir » : « je ne sais pas s’il m’a cru78 ».

L’intégrité territoriale

47La négociation de ce principe est directement liée à celle sur l’inviolabilité des frontières et leur changement pacifique dans la mesure où, dans l’esprit des représentants du pacte de Varsovie et du « groupe de Bonn » (France, Royaume-Uni, États-Unis, RFA), la question de la réunification allemande en constitue la trame de fond. Dans son projet de Déclaration des principes, l’URSS s’appuie sur la notion d’intégrité du territoire pour proscrire les revendications territoriales et jeter les bases d’une interprétation selon laquelle la CSCE reconnait les réalités territoriales issues de la Seconde Guerre mondiale79. Par contre, pour la France et ses partenaires de la CPE, le respect de l’intégrité territoriale constitue une obligation concrète découlant du principe général de non-recours à la force. Toutefois, la réaffirmation de ce principe n’empêche pas les États participants d’effectuer par voie d’accord « une modification de leur patrimoine territorial ou du statut politique ou territorial d’un territoire, sans avoir recours à la force, en tenant pleinement compte du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ou de la volonté de la population du territoire en question80 ». Une telle perception des choses explique pourquoi les Français envisagent, dès octobre 1973, d’intégrer l’idée de changement pacifique des frontières dans le paragraphe sur l’intégrité territoriale si jamais elle ne peut être rattachée à celui sur l’inviolabilité.

48Sur ce principe, l’URSS obtient un résultat moins satisfaisant que celui issu du traité germano-soviétique signé à Moscou le 12 août 1970, grâce notamment à l’acharnement de la France à faire triompher l’égalité et l’interdépendance des principes. En effet, contrairement au Décalogue, il n’y a dans le traité de Moscou qu’une faible articulation entre l’inviolabilité des frontières et le non-recours à la force. En outre, l’idée du changement pacifique figure dans le corps même de la Déclaration des principes alors que la RFA n’avait pu, lors de la signature du traité de 1970, « qu’émettre une déclaration unilatérale, sous la forme d’une lettre adressée au gouvernement soviétique, soulignant que l’instrument en question ne portait pas atteinte à l’éventualité d’une unification du peuple allemand81 ».

49Au final, le quatrième principe de la Déclaration proclame que « les États participants respectent l’intégrité territoriale de chacun des autres États participants » et qu’en conséquence « ils s’abstiennent de tout acte incompatible avec les buts et principes de la Charte des Nations unies contre l’intégrité territoriale, l’indépendance politique ou l’unité de tout État participant, et en particulier de toute action de ce genre représentant une menace ou un emploi de la force ». La dernière partie de l’article est constituée des reliques du projet roumain sur le non-recours à la force, sur lequel nous revenons dans le paragraphe suivant ; il demande aux États participants de s’abstenir « de faire du territoire de l’un d’entre eux l’objet d’une occupation militaire ou d’autres mesures comportant un recours direct ou indirect à la force contrevenant au droit international ».

Le non-recours à la force

50Avec le non-recours à la force, on touche à l’essence même de la détente, dont l’un des paramètres de base est bel et bien de faire en sorte d’éviter le retour de tensions susceptibles de conduire l’Europe vers un nouveau conflit armé. Selon les Neuf, le fait que l’Europe ait été le théâtre principal des deux guerres mondiales justifie la présence de ce principe fondamental dans le Décalogue82. Si personne ne conteste cette idée à Genève, la définition qu’en donnent les uns et les autres ne fait en revanche pas l’unanimité.

51Dans le discours prononcé à Helsinki le 4 juillet 1973 par Gromyko, le non-recours à la menace ou à l’emploi de la force est défini comme la « mise hors-la-loi de la guerre en tant que moyen de résoudre les problèmes internationaux83 ». La définition soviétique rend illégal l’emploi de la force et néglige de tenir compte de situations justifiant le recours au droit de légitime défense individuelle ou collective. Ainsi, contrairement aux Occidentaux, l’URSS ne se réfère aucunement aux règles générales reconnues du droit international84. Pour la France, la conception de Moscou est bien trop éloignée de la notion d’inviolabilité des frontières que les Neuf ont essayé de définir, durant les PMP, comme le non-recours à la force appliqué à la situation territoriale. Cette constatation n’est qu’une justification supplémentaire aux efforts déployés par les Français pour obtenir l’égalité et l’interdépendance des principes : le non-recours à la force, l’inviolabilité des frontières et l’intégrité territoriale doivent être placés sur le même plan et interprétés les uns par rapport aux autres. Le 25 janvier puis le 27 février 1974, la France, soucieuse d’obtenir un résultat satisfaisant sur le concept central de non-recours à la force, propose un texte qu’elle présente comme un exemple de compilation des projets disponibles85. Parmi eux, celui de la Roumanie est particulièrement développé.

52Les Roumains, inquiets que Moscou puisse intervenir sur leur territoire afin de mettre un terme à leurs velléités d’indépendance, souhaitent aller plus loin que la proclamation d’un simple principe interdisant le recours à la force et, contre le vœu des Soviétiques, préconisent une série de mesures concrètes parallèles au Décalogue et comprenant « la conclusion d’un traité concernant le non-recours à la force ou à la menace de la force en Europe » et l’obligation pour les États participants de « se consulter, aussi bien sur le plan multilatéral que bilatéral, au sujet de toute action qui mettrait en danger la paix et la sécurité en Europe et chercher de concert les solutions appropriées86 ». Même si les Roumains diminuent ensuite leurs ambitions, les Occidentaux refusent d’apporter un soutien décisif à un texte qui, après la conférence, pourrait être pris comme base pour l’élaboration d’un traité multilatéral de non-recours à la force établissant progressivement un système de sécurité paneuropéen87. Le risque serait de s’engager sur la voie d’un pacte de non-agression susceptible d’être considéré par l’Est comme un argument vers la disparition de l’Otan et du pacte de Varsovie88.

53Le projet roumain suscite une gêne réelle chez les Français car s’il faut d’une part éviter d’avaliser un système régional de sécurité, il importe d’autre part de continuer à apporter le soutien traditionnel de la France à la volonté roumaine d’indépendance vis-à-vis de l’URSS. Paris cherche donc un moyen de concilier ces deux impératifs : la seule façon d’y parvenir est de rendre le texte roumain inoffensif tout en acceptant de l’intégrer dans l’Acte final. Dans un premier temps, les Français suggèrent d’inclure dans la Déclaration les quelques dispositions constructives de la proposition de la Roumanie, notamment celle qui porte sur l’interdiction de faire pénétrer ou de maintenir des troupes sur le territoire d’un autre État89. Une phrase en ce sens est insérée dans le paragraphe sur l’intégrité territoriale des États, malgré les réticences soviétiques90. Elle ne porte en aucun cas atteinte à la présence des troupes alliées en Allemagne du fait de la protection des droits quadripartites, analysée plus loin.

54Dans un second temps, la France et ses partenaires acceptent de soutenir le projet roumain seulement s’il est édulcoré : la Roumanie consent à supprimer les paragraphes prêtant le plus à critique ; il ne s’agit plus de « décider d’adopter des mesures », mais de mettre en œuvre des recommandations91. Il ne reste finalement qu’un texte modéré dont le préambule affirme que les États participants « respecteront et rendront effectif » le non-recours à la menace ou à l’emploi de la force92. Les Occidentaux acceptent par conséquent qu’il soit détaché de la Déclaration des principes, dont il risquerait de compromettre l’équilibre par des redites93, et prenne la forme d’un instrument séparé sur le non-recours à la force. Cela ne va pas sans déranger le souhait soviétique de mettre le Décalogue en évidence dans le document final de la CSCE afin de souligner l’importance de l’inviolabilité des frontières et, par là, d’obtenir la reconnaissance multilatérale du statu quo européen94.

55Quant au principe sur le non-recours à la menace ou à l’emploi de la force qui figure dans la Déclaration, il se présente comme un compromis en faveur duquel la France joue un rôle essentiel. Paris réussit en particulier à faire prévaloir, face à la définition restrictive des Soviétiques, l’idée selon laquelle les États de la CSCE doivent s’abstenir de recourir à la menace ou à l’emploi de la force « soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations unies et la présente Déclaration95 ».

Le règlement pacifique des différends

56Sur ce sujet, une partie non négligeable du paragraphe issu du projet de Déclaration proposé par la France en octobre 1973 figure dans l’Acte final, notamment le passage en vertu duquel, dans le but de parvenir à régler pacifiquement leurs différends, les États participants doivent recourir « à des moyens tels que la négociation, l’enquête, la médiation, la conciliation, l’arbitrage, le règlement judiciaire ou à d’autres moyens pacifiques de leur choix ». La Suisse propose de concrétiser ce principe en créant un système d’arbitrage et de conciliation.

57Le système envisagé par les Suisses repose sur la distinction classique entre différends justiciables et différends non-justiciables96. Pour la France, cette proposition « qui prévoit en quelque sorte l’institution d’une Haute Cour européenne, contient des dispositions contraignantes inacceptables97 ». On estime à Paris que les États participants à la CSCE ne sont pas encore parvenus à un degré suffisant de confiance dans leurs relations mutuelles pour accepter de se soumettre à des procédures de règlement obligatoire des conflits98, preuve en est l’atmosphère tendue qui caractérise les relations franco-soviétiques dans les derniers mois de la présidence de Georges Pompidou ; il n’y aurait donc que des inconvénients à vouloir imposer aux États des obligations qu’ils ne sont pas prêts à assumer99. Le projet suisse s’avérant inacceptable autant à l’Est qu’à l’Ouest, la Confédération helvétique décide de réduire ses prétentions dans l’immédiat en vue de renvoyer les chances d’une concrétisation du principe de règlement pacifique des différends à une phase ultérieure de la CSCE. L’Acte final prévoit ainsi une réunion d’experts chargés d’étudier une méthode de règlement pacifique des différends qui sera convoquée par la Suisse en 1978 après la première réunion sur les Suites à Belgrade en 1977100.

La protection des droits et responsabilités quadripartites

58À la veille de son départ pour Genève en septembre 1973, François Plaisant est mis en garde par Jean Sauvagnargues, alors ambassadeur à Bonn : « Attention, les droits quadripartites, vous savez ce que vous avez à faire101 ! » Ce dernier souligne ainsi une fois encore l’importance que Paris accorde à la préservation de ses droits et responsabilités sur Berlin et l’Allemagne. Dans ses mémoires, Jacques Andréani précise d’ailleurs que, pour la France, la première corbeille est indéniablement la plus importante parce que liée à la question allemande102. Aussi n’est-il pas surprenant de constater que la diplomatie française s’engage dans les discussions sur le Décalogue en ayant en permanence à l’esprit le problème allemand et l’enjeu qu’il constitue pour la politique étrangère du pays. Cela se vérifie notamment lorsqu’il s’agit d’aborder le dixième des principes de la première corbeille relatif à l’« exécution de bonne foi des obligations assumées conformément au droit international ».

59Pour les avoir âprement défendus lors des négociations de 1970-1971, Jean Sauvagnargues fait figure, côté français, d’irréductible protecteur des droits et responsabilités quadripartites. Sur cette question, c’est principalement de lui que la délégation française à Genève tire ses instructions tout au long de la deuxième phase103 : d’abord en tant qu’ambassadeur de France en RFA, puis lorsqu’il devient ministre des Affaires étrangères de Valéry Giscard d’Estaing en mai 1974. Dès lors, il est celui des ministres occidentaux qui suit le plus près les discussions sur la première corbeille : il se montre très vite incollable sur le sujet, comme Kossyguine et Gromyko s’en aperçoivent à leurs dépens en mars 1975 quand Sauvagnargues démonte patiemment leurs arguments pour faire valoir la cohésion de la position française. Ce n’est d’ailleurs pas pour rien si François Plaisant est chargé de représenter la France lors de la négociation du Décalogue : celui-ci secondait Sauvagnargues au moment des discussions quadripartites sur Berlin qui ont abouti à l’accord du 3 septembre 1971.

Les craintes françaises vis-à-vis du Décalogue

60Le problème qui se pose à la CSCE est identique à celui posé par l’Ostpolitik, à savoir celui de la conciliation entre la normalisation de la situation de l’Allemagne et de l’Europe d’une part, et le maintien d’autre part d’un statut particulier donnant aux Quatre un droit de regard sur les affaires allemandes104. Rappelons que les droits et responsabilités quadripartites sur Berlin et l’Allemagne dans son ensemble sont à la fois la sauvegarde des secteurs occidentaux de Berlin, l’ultime vestige juridique de l’unité allemande et la garantie pour les titulaires d’avoir leur mot à dire dans tout règlement éventuel du problème allemand. Soigneusement réservés lors des traités passés par la RFA avec l’URSS et la Pologne, ils sont à la base de l’accord quadripartite du 3 septembre 1971 qui garantit l’accès civil de Berlin par la route, le rail et la voie d’eau et qui stipule que les liens entre Berlin et la RFA seront maintenus et développés, compte tenu de ce que Berlin n’est pas un élément constitutif de la RFA et n’est pas gouverné par elle. Sans instituer un statut de Berlin, l’accord se borne à régler des questions pratiques et fait abstraction des divergences de vues juridiques qui subsistent. Ainsi, pour les Soviétiques, l’accord ne porte que sur les secteurs occidentaux, alors que pour les trois pays de l’Ouest, il concerne toute la « région ». Seuls les États-Unis ont cédé en 1972 à une manœuvre soviétique tendant à citer dans un communiqué l’« accord quadripartite sur Berlin (Ouest)105 ».

61La question est donc de savoir sur quoi reposent les craintes françaises quant à l’effet que pourrait avoir le Décalogue sur les droits et responsabilités quadripartites. Certes, aux yeux des gouvernements français, britannique et américain, la Déclaration des principes ne devrait avoir aucune force juridiquement contraignante ni affecter la nature des relations entre les Quatre et les deux Allemagne, mais, pour le Quai d’Orsay, il est indéniable que le même texte aura nécessairement, et quelles que soient sa forme et ses modalités d’adoption, un poids politique considérable. On est persuadé à Paris qu’il sera considéré, au moins par l’URSS et ses alliés, comme un document important définissant les bases de l’ordre européen et tout spécialement l’ordre en Allemagne. Le risque est par conséquent que ces pays s’en servent pour combattre et contester les éléments de la situation en Allemagne qui sont favorables aux trois alliés et à la RFA.

62Du fait de la substance même de certains principes, entre autres du principe d’inviolabilité des frontières et de ceux qui concernent l’égalité souveraine des États et l’intégrité territoriale, on craint en France que les pays du pacte de Varsovie soient tentés de prétendre que les frontières allemandes ont été définitivement fixées, et de contester les droits et responsabilités des Trois106. Il faut également empêcher que la RFA et la RDA soient sur le même pied que les Quatre afin de ne pas atténuer voire effacer le quadripartisme. De même, étant donné que la CSCE accouchera d’un texte signé par tous les États européens, il importe d’éviter que cela donne vocation à toute l’Europe de se mêler des affaires allemandes. Ce risque serait accru si la CSCE avait des suites107.

63Enfin, Sauvagnargues s’inquiète que l’allusion, dans le dixième principe, à « tous les droits inhérents à la souveraineté », puisse servir à des revendications ultérieures de la RDA quant à tel ou tel droit de souveraineté qu’elle n’exerce alors pas, par exemple en matière aérienne. L’ambassadeur estime donc nécessaire d’insister sur une clause concernant le respect des obligations internationales antérieures qui couvre les droits quadripartites. Il faut, selon lui, que les Allemands comprennent que la réserve des droits est le seul moyen dont ils disposent pour préserver l’« option allemande108 ».

64Mais, à la veille de la première phase de la CSCE à Helsinki, seule la France est convaincue de la nécessité d’intégrer une clause dans le Décalogue qui protégerait les droits quadripartites. Pour les Américains et les Allemands, un simple déclinatoire – c’est-à-dire une déclaration orale déclinant toute compétence de la CSCE sur les droits et responsabilités quadripartites – suffirait à se prémunir contre les interprétations des principes qui iraient à l’encontre des responsabilités des Quatre. La France et la Grande-Bretagne appuient l’idée germano-américaine sans la défendre : bien qu’un tel déclinatoire leur paraisse superflu après le récent rappel de leurs positions devant le Conseil de sécurité lors de l’entrée des deux États allemands à l’ONU, elles ne s’y opposent pas dans la mesure où les Allemands eux-mêmes n’y font pas d’objection109.

65Ainsi, le 28 septembre 1973, quand débutent les travaux de Genève, la France soulève, au nom des gouvernements de Londres, Washington et Paris, la question du statut particulier de Berlin en rappelant que l’adhésion des États-Unis, du Royaume-Uni, de la France et de l’URSS à la Déclaration sur les principes devant régir les relations entre États « ne peut en aucun cas affecter les droits et responsabilités des quatre puissances et les accords, décisions et pratiques quadripartites correspondants qui s’y rattachent, auxquels se réfère la déclaration quadripartite du 9 novembre 1972110 ».

66Pour Sauvagnargues, cela est insuffisant car « le risque qui apparaît, maintenant, à Genève est celui d’une dilution, européenne cette fois, de la situation particulière de l’Allemagne et, partant de notre position dans cette région ». C’est, selon lui, l’intention de l’URSS pour qui la nouvelle étape de normalisation à Helsinki doit remplacer un « indésirable ou impossible traité de paix111 ». Il veut donc éviter que la déclaration finale de la conférence puisse être interprétée comme signifiant que le problème allemand est définitivement résolu. Par conséquent, dans son projet de Déclaration sur les principes du 19 octobre 1973, la France intègre dans le corps du dixième principe un passage selon lequel les États participants « constatent que la présente Déclaration ne peut porter atteinte aux traités et accords bilatéraux et multilatéraux antérieurement souscrits par les États participants112 » et que « rien dans la présente déclaration ne peut être interprété à l’encontre d’une disposition de la Charte des Nations unies ».

67Les Neuf s’engagent à défendre la proposition française lors de la réunion du sous-comité CSCE à Copenhague les 17 et 18 juillet 1973113. Or, malgré cette approbation, les Allemands sont très réticents à l’idée d’insérer dans le Décalogue des clauses réservant les accords antérieurs et réussissent à faire partager leurs réserves aux Américains et aux Néerlandais. Leur argument consiste à dire que la future Déclaration ne devant avoir en aucun cas valeur de traité, elle ne peut ipso facto porter atteinte aux traités existants ; il n’est donc pas nécessaire de le dire et en le disant l’on risque de jeter un doute sur le caractère « non contraignant » de la déclaration. Les Allemands s’opposent également à la référence aux dispositions de la Charte des Nations unies114, dans laquelle ils voient une allusion aux articles 53 et 107 relatifs aux ex-ennemis de la Seconde Guerre mondiale115. Le risque pour la RFA est que la formulation du dixième principe telle qu’elle est proposée par la France confirme le statut d’ennemi de l’Allemagne alors que les traités de l’Ostpolitik se sont efforcés de mettre à bas l’interprétation soviétique des articles en question.

68Au Quai d’Orsay, on perçoit chez les Allemands une certaine amertume à l’égard de la propension française à vouloir constamment préserver ces droits quadripartites qui font instinctivement horreur à la RFA parce qu’ils rappellent en permanence que l’Allemagne reste un pays soumis aux vainqueurs de 1945116.

69La délégation française s’évertue à leur exposer que les meilleures précautions juridiques ou apparemment telles, surtout les précautions verbales du genre déclinatoire dont ils sont enclins à se délecter, ne mettent pas complètement à l’abri d’une exploitation des futurs textes de la CSCE non seulement contre les droits quadripartites mais, qui sait, contre la construction européenne, et qu’une sûreté comme celle de la réserve des accords antérieurs ne peut pas nuire aux Occidentaux ; elle ne risque pas, en revanche, de renforcer la « doctrine Brejnev » qui n’a pas besoin de tels appuis. Pour Paris, le meilleur parti à prendre semble être d’insister auprès de l’Auswaertiges Amt pour qu’il cesse de combattre en sous-main l’article 10 du projet français auquel il a officiellement souscrit à Copenhague117, article d’autant plus indispensable à partir d’avril 1974 que la réserve des droits quadripartites doit équilibrer la concession faite par les Occidentaux sur l’inviolabilité des frontières118. Preuve en est qu’au printemps 1974, les États-Unis évaluent la situation de la même manière que le font les Français et deviennent les plus fervents soutiens du projet de protection des droits antérieurs119.

70À partir de mai 1974, le Quai d’Orsay préconise également de formuler à la fin de la conférence de Genève une réserve orale concernant les droits et responsabilités quadripartites lorsque seraient approuvés les textes élaborés au cours de la CSCE120. L’arrivée de Sauvagnargues aux Affaires étrangères explique l’insistance soudaine avec laquelle les Français défendent cette initiative.

71Avec l’accession de Schmidt à la chancellerie et celle de Genscher au ministère des Affaires étrangères, la RFA revoit sa position et se rallie à l’idée de réserver les droits quadripartites au moment de l’adoption des documents finaux de la CSCE121, de même qu’elle révise son point de vue quant au dixième principe en défendant des idées plus proches de celles de la France. Cela est dû d’abord à la vigilance de l’opposition CDU en RFA sur tout ce qui touche aux rapports avec l’Est, ensuite à l’état des rapports avec la RDA, notamment depuis l’affaire Guillaume122, enfin à la constatation ouest-allemande de la difficulté des négociations sur certains points chers à la République fédérale comme par exemple le regroupement des familles123.

72Par conséquent, lors du dîner quadripartite d’Ottawa en juin 1974, Sauvagnargues revoit la formulation du dixième principe, indiquant que la déclaration « ne peut porter atteinte aux traités et accords bilatéraux et multilatéraux antérieurement souscrits par les États participants ou qui les concernent ». C’est la formule « ou qui les concernent » qui est destinée à couvrir les droits quadripartites ; elle couvre également tous les arrangements passés par les trois Occidentaux – France, Royaume-Uni, États-Unis – depuis 1952-1954124. Elle ne devrait pas susciter de difficultés majeures de la part des Soviétiques puisqu’elle est reprise à la fois du traité entre la RFA et la Pologne, et d’un article du traité interallemand sur le fondement de leurs relations. Elle empêcherait d’autre part la RDA de prétendre que la CSCE a créé un nouveau système de droit qui rend caduques les obligations qui lui incombent125.

73À la suite du dîner quadripartite, la France propose au groupe de Bonn un texte sur le dixième principe qui reprend la formulation exprimée par Sauvagnargues à Ottawa et presse ses partenaires et l’URSS de l’adopter126. En effet, la France craint que les NNA ne mettent à exécution leur idée de proposer une phrase stipulant que « dans l’exercice de leurs droits souverains, y compris le droit de fixer leurs lois et leurs règlements, les États participants prendront dûment en considération les obligations et engagements qu’ils assument en vertu de la présente déclaration ». Une telle formule irait directement à l’encontre des buts poursuivis à la CSCE par les puissances occidentales. D’une part, elle donnerait un caractère contraignant en droit aux conclusions qui s’élaborent à Genève. D’autre part, elle établirait la primauté des principes et non celle des accords intérieurs.

74De fait, le 11 juillet 1974, Jean Sauvagnargues enjoint l’URSS de soutenir sa conception du dixième principe127. Mais les Soviétiques ont déjà pris les devants en proposant un contre-projet selon lequel les États participants constatent que la Déclaration des principes « ne peut affecter et n’affectera pas les traités et les accords, ainsi que les arrangements conformes au droit international, bilatéraux et multilatéraux, antérieurement souscrits par eux ou qui les concernent, et les droits et les obligations des États participants découlant de ces documents ». La première version de cette phrase se réfère explicitement aux droits quadripartites et parle d’« obligations contractées » par les États participants ; grâce à l’intervention directe de Sauvagnargues à Moscou, Gromyko consent à supprimer ces deux passages. Le ministre français s’appuie sur les arguments selon lesquels d’une part les trente-cinq pays de la CSCE n’accepteraient certainement pas que les quatre puissances apparaissent noir sur blanc dans l’Acte final et, d’autre part, les États participants n’ont pas « contracté » d’obligations mais ont « des » obligations128. En outre, l’Ouest n’admet pas que les droits « découlent » des traités129.

75Les discussions au groupe de Bonn se révèlent difficiles en raison des réticences persistantes de la RFA concernant la référence à la Charte des Nations unies. Or, pour Londres et Paris, cette référence est indispensable dans la déclaration sur les principes. Les Français usent alors de toute leur influence sur leurs collègues allemands pour les convaincre de maintenir ce passage130. Finalement, le 27 août 1974, les Quatre – France, Royaume-Uni, États-Unis, RFA – se mettent d’accord sur la rédaction du dixième principe, légèrement amendé en novembre pour répondre à certaines objections britanniques et allemandes : « les États participants constatent que la présente Déclaration ne peut affecter et n’affectera pas leurs droits, obligations ou responsabilités, non plus que les traités, accords et arrangements conformes au droit international qui les reflètent, antérieurement souscrits par eux ou qui les concernent131 ». Ainsi, c’est à la demande des Allemands qu’est ajouté le terme de « responsabilités », destiné à faire équilibre aux « droits » des Quatre et aux « obligations », où Bonn voit une allusion à Potsdam132. Les Neuf avalisant la formulation des Quatre, les Occidentaux s’accordent pour que la France, en flèche sur la question de la protection des droits antérieurs, mène le jeu à la CSCE sur le dixième principe133.

76À Genève, les Français multiplient les conversations confidentielles avec les Soviétiques pour parvenir rapidement à un compromis134 ; face à l’offensive des NNA, la France se montre particulièrement pressée d’obtenir satisfaction. Tout semble se régler à Rambouillet lorsque Gromyko donne son accord à Sauvagnargues sur la formule mise au point par le groupe de Bonn135. Dès lors, l’URSS se pose en défenseur acharné du texte français qui, selon le chef de la délégation soviétique Kovalev, « ne saurait être modifié et n’est pas négociable136 ».

La France contre les Neutres et non-alignés

77Contrairement aux espoirs émis par la France, la question est encore loin d’être résolue au début de l’année 1975. La proposition française est vivement critiquée par les NNA – notamment par Chypre, Malte, la Suède et la Suisse –, la Roumanie et certains petits pays de l’Otan comme la Grèce parce qu’elle crée, parmi les participants à la CSCE, une discrimination entre grandes et moyennes puissances que l’Acte final récuse par ailleurs : elle met en valeur le rôle prééminent des Quatre137. Ainsi, la France est accusée d’adopter une attitude qu’elle a toujours dénoncée : elle va au-delà des intérêts des petits et moyens États d’Europe pour ne privilégier que ceux des Grands ; il en va de même lorsqu’elle négocie secrètement avec les Soviétiques certains points encore en suspens.

78Tour à tour, les NNA exposent aux Français les conséquences que leur texte pourrait avoir sur leur situation territoriale. Ainsi, à l’hiver 1974-1975, Chypre, encore sous le choc de sa partition à la suite de l’intervention turque durant l’été, considère que ce texte est de nature à affirmer le droit d’intervention dans l’île des puissances garantes et ne peut l’accepter : elle y voit la confirmation des traités de Zurich et de Londres de février 1959 au nom desquels Chypre accédait à une indépendance limitée par le « parrainage » de la Turquie, de la Grèce et de la Grande-Bretagne138.

79En janvier 1975, Valentin Lipatti, chef de la délégation roumaine à la CSCE, se plaint auprès de l’ambassadeur français à Bucarest que le texte français du dixième principe mentionne des obligations et des responsabilités sans en indiquer la source. Cette imprécision peut ouvrir la voie à des interprétations abusives. Lipatti rappelle que la « doctrine Brejnev » est fondée sur certaines « responsabilités » que l’URSS s’arroge au sein du camp socialiste. La Roumanie souhaiterait donc que l’on précise qu’il s’agit d’obligations et de responsabilités « découlant d’accords internationaux ou de normes du droit international ».

80Pour des raisons similaires, Bucarest s’inquiète également de la référence aux accords « conclus par les États participants ou qui les concernent ». On voit bien ce qui est visé par ce dernier membre de phrase et les Roumains comprennent parfaitement que l’on ne puisse pas citer nommément l’Allemagne, mais, là aussi, l’imprécision pourrait susciter des interprétations tendancieuses. Lipatti rappelle le précédent du pacte germano-soviétique de 1939 qui contenait des clauses secrètes concernant notamment la Roumanie139.

81Dans ces conditions, les délégations des NNA réclament l’abandon de toute réserve relative au problème allemand : pour eux, une telle réserve n’est pas nécessaire puisque les documents finaux de la CSCE ne seront pas contraignants et ne pourront de ce fait remettre en cause des droits existants. Ces pays préfèrent que soit effectuée une déclaration séparée des Quatre puissances, comme lors de l’entrée des deux États allemands aux Nations unies140.

82Face à cette situation, le Quai d’Orsay demande à ses ambassadeurs en pays neutres de convaincre ces derniers en se basant sur trois arguments. En premier lieu, il s’agit d’appuyer l’idée selon laquelle les droits et responsabilités quadri-partites sont à la base des traités et accords qui ont jalonné la consolidation de la situation en Europe telle qu’elle résulte de la Seconde Guerre mondiale, et qui ont rendu possible la réunion de la CSCE. Tout ce qui pourrait les affecter risquerait d’ébranler la stabilité du continent. Concrètement, il importe notamment de veiller à ce que la RDA ne puisse être incitée à mettre un jour en cause les restrictions qui lui ont été imposées sur les accès à Berlin. Deuxièmement, pour répondre aux craintes relatives à la doctrine Brejnev, Paris rappelle que cette « doctrine » n’est fondée ni sur des droits, ni sur des textes, mais sur la solidarité des partis et des systèmes dont, pour les juristes marxistes, le droit n’est qu’une superstructure141.

83Troisièmement, la France fait valoir l’idée, notamment auprès des Chypriotes, que la réserve dont il s’agit n’immobilise pas les situations qu’elle a pour objet de préserver. Fondées en droit, ces situations sont susceptibles de changements ultérieurs, par des accords valables sur le plan juridique142. Paris affirme en outre que le texte français ne vise que les droits quadripartites, comme le prouve la singularité même du style. Le rapprochement des « droits, obligations ou responsabilités », la mention distincte des accords « qui les reflètent », la précision finale « qui les concernent », sont autant de traits sui generis du droit quadripartite, empruntés à une gamme de textes qui vont des déclarations quadripartites du 5 juin 1945 à celle du 9 novembre 1972, en passant par les accords de Paris de 1954, les traités à l’Est de la RFA en 1970 et l’accord de Berlin en 1971 sans oublier le déclinatoire élevé par les trois puissances à l’ouverture de la deuxième phase de la CSCE à Genève143.

84Seule l’Autriche se rallie au texte quadripartite sans discuter. La Yougoslavie y est carrément hostile, surtout parce que cela pourrait favoriser les prétentions italiennes sur la zone B de Trieste144. L’Italie a également du mal à accepter la proposition française car celle-ci fait ressortir la sensibilité italienne à tout ce qui peut toucher à sa situation après la Deuxième Guerre mondiale145.

85Quant à Malte, ses objections au texte français ont trait aux nombreux accords qu’elle a passés au cours de la période coloniale avec la Grande-Bretagne et des pays tiers. Même si la France assure que ce texte ne vise que l’Allemagne, le gouvernement maltais ne saurait souscrire à une formule qui paraît impliquer une reconnaissance de ces accords et de leurs conséquences pour Malte146.

86D’un point de vue général, ce sont les mentions de « responsabilités » et « qui les concernent » qui inquiètent le plus les NNA et la Roumanie. Alors que Britanniques, Américains et Soviétiques se montrent prêts à modifier le texte pour le rendre acceptable aux autres pays147, les Français, évoquant les conditions difficiles dans lesquelles le document a été mis au point, prônent la fermeté148.

87Après des semaines de blocage, ils finissent cependant par se rendre à l’évidence : ils ne pourront pas faire accepter leur formule sans la modifier149. Ils se disent alors disposés, dans le but de contrecarrer l’argument des neutres sur l’application de la doctrine Brejnev, à supprimer les deux expressions litigieuses. Sauvagnargues imagine donc une nouvelle formule : « les États participants constatent que la présente déclaration ne peut affecter et n’affectera pas leurs droits et obligations, non plus que les traités, et arrangements et autres accords correspondants150 ». Satisfaits, les NNA expriment aux Français leur gratitude pour le travail accompli. Seules la Roumanie et l’Espagne151 restent perplexes.

88Le 5 juillet 1975, au moment des ultimes négociations, il apparaît que la meilleure façon de faire accepter le texte français sur la protection des droits alliés est de l’insérer dans les clauses finales tout en le faisant précéder d’une référence au dixième principe afin de mieux souligner son caractère dérogatoire général :

« Les États participants, tenant dûment compte des principes ci-dessus et, en particulier, de la première phrase du dixième principe, “Exécution de bonne foi des obligations assumées conformément au droit international”, constatent que la présente Déclaration n’affecte pas leurs droits et obligations, non plus que les traités et autres accords et arrangements correspondants152. »

89En même temps, il est convenu, entre l’ensemble des pays de la CSCE, de la première phrase du dixième principe :

« Les États participants doivent s’acquitter de bonne foi des obligations qui leur incombent en vertu du droit international, tant des obligations qui découlent des principes et règles générales reconnus du droit international que des obligations résultant de traités ou autres accords, en conformité avec le droit international, auxquels ils sont partie153. »

90Enfin, pour ne rien laisser au hasard et au plus grand bonheur de Sauvagnargues, Washington propose que la France, la Grande-Bretagne, l’URSS et les États-Unis procèdent à une déclaration quadripartite séparée sur la protection des droits sur Berlin et l’Allemagne au moment de l’adoption des textes de la CSCE par les chefs d’État et de gouvernement154. Les Américains conditionnent cependant l’insertion d’une référence aux droits et responsabilités quadripartites dans les discours alliés à l’évocation, dans chacun des trois discours, des idées suivantes : l’accord quadripartite de septembre 1971 a été une condition de la tenue de la CSCE ; Berlin doit bénéficier des résultats politiques, économiques, sociaux de la CSCE ; tout progrès de la détente est lié à l’amélioration de la situation à Berlin. On retrouve ces trois idées dans les allocutions prononcées par Ford, Giscard et Wilson à Helsinki.

91La préservation des droits et responsabilités quadripartites à la CSCE constitue donc un point fondamental de la politique française à l’égard du processus d’Helsinki. L’acharnement de la France à faire admettre une phrase sur ce sujet aux autres pays de la conférence renforce la constatation selon laquelle la première corbeille est la plus importante pour les Français. Avec la Déclaration des principes et la réserve des droits antérieurs, la France réaffirme devant l’ensemble des Européens et des Nord-Américains son statut de puissance victorieuse de la Seconde Guerre mondiale, qui lui confère un rôle central dans les relations Est-Ouest. Mais ses prises de position durant les négociations du Décalogue la mettent en porte-à-faux vis-à-vis des moyens et petits pays du continent dans la mesure où elle n’hésite pas à aller à l’encontre du principe de l’égalité des nations qu’elle prône depuis la première moitié des années 1960. En cherchant à imposer aux participants de la CSCE, malgré les réticences persistantes des NNA tout comme de certains de ses partenaires atlantiques, une clause créée pour protéger les droits et responsabilités de la France sur l’Allemagne, elle établit un véritable ordre de préséance.

92Quoi qu’il en soit, en multipliant les efforts pour faire prévaloir ses vues sur la Déclaration des principes, la France parvient à mener à terme l’un des principaux objectifs assignés par Georges Pompidou à la CSCE au moment où il l’a accepté en 1969 : celui de multilatéraliser l’Ostpolitik sans internationaliser la question allemande. Grâce aux discussions sur les principes destinés à régir les rapports entre États, les Français ont réussi à s’immiscer, dès 1969, dans les négociations germano-soviétiques relatives à certaines notions essentielles pour Bonn comme pour Moscou telles que le non-recours à la force, l’inviolabilité des frontières et la possibilité d’un changement pacifique de ces dernières.

Au nom de l’Occident : la défense des valeurs du « monde libre155 »

93Selon une légende tenace développée dès les années 1970 par ceux qui ne voyaient dans la détente qu’un jeu de dupes, la CSCE est entrée dans l’histoire comme étant la conférence Est-Ouest qui a confirmé le statu quo politique et territorial européen sans rien en échange, si ce n’est quelques phrases sur le respect des droits de l’homme que l’URSS a mises à mal dans les années qui ont suivi avec la persécution croissante des dissidents du bloc de l’Est, les tentatives de mise au pas de la Pologne, l’invasion de l’Afghanistan et l’arrêt du processus de détente. Or, à Genève, les Occidentaux, menés par les Neuf de la CE, ne se contentent pas de proclamer des généralités mais multiplient les efforts visant à obtenir une définition claire et précise de l’ensemble des principes du Décalogue, en particulier ceux touchant aux droits de l’homme, à l’autodétermination des peuples et à la coopération dans tous les domaines. Ils font également tout pour amoindrir la portée de la tristement célèbre doctrine Brejnev édictée à la suite des événements de Tchécoslovaquie en 1968.

La doctrine Brejnev en question

94Le principe de la non-intervention dans les affaires intérieures, le deuxième du Décalogue, permet selon les Soviétiques de donner une légitimation internationale à la doctrine Brejnev sur la souveraineté limitée. Pourtant, il peut tout à fait produire l’effet inverse en réprouvant une doctrine qui veut que Moscou se mêle des affaires intérieures d’un « pays frère ».

95Le bloc de l’Est entend également ce principe comme un moyen d’amoindrir la portée des engagements qu’il est amené à prendre au titre de la troisième corbeille. Il insiste donc sur l’idée de respect des « fondements politiques, économiques et culturels des États ». Par conséquent, pour les Neuf, le risque est que la non-intervention dans les affaires intérieures soit interprétée comme contredisant les préceptes de la troisième corbeille sur les contacts humains, culturels et en matière d’information156. En outre, les Allemands de l’Ouest appellent leurs partenaires à rester vigilants quant aux termes employés : Bonn veut absolument éviter de parler de « non-ingérence » car le système social régnant en RDA est l’objet de vives discussions en RFA tant au parlement que dans la presse et à la télévision : la limite à partir de laquelle on peut parler d’ingérence est extrêmement floue157.

96La position de la France sur ce principe est directement liée aux préoccupations suscitées par les négociations de la troisième corbeille. Le projet français de Déclaration prescrit à chaque État de « s’abstenir de toute intervention ou menace d’intervention, directe ou indirecte, dans les affaires relevant de la compétence nationale d’un autre, quels que soient leurs rapports mutuels ». Certes, pour la France pompidolienne, ce principe est important car il proclame le respect de la sacro-sainte indépendance nationale, mais, s’il est facilement applicable sur le plan politique, il l’est plus difficilement en matière économique et encore plus dans le domaine culturel. Or, l’aspect culturel de la coopération en Europe est un paramètre fondamental de la détente telle que la voient les Français. C’est en ce sens que ce principe peut s’avérer gênant pour le reste de la négociation. La question que pose la délégation française à Genève face aux tentatives soviétiques de restriction est dès lors de savoir « en quoi un livre, un film, une émission radiophonique, les propos d’un artiste ou l’activité d’un savant peuvent être reconnus comme portant atteinte à la souveraineté d’un État, ou comme intervenant dans ses affaires intérieures ». À cela s’ajoute le fait que, dans les régimes libéraux, « ni la création, ni la diffusion des objets culturels, ni encore moins le comportement des agents culturels ne dépendent en général de l’État, et que celui-ci ne saurait donc en être tenu pour responsable158 ». Enfin, la différence d’organisations et de conceptions politiques entre pays d’Europe, en empêchant de comparer entre elles non seulement les institutions mais aussi les pratiques et les idées, à commencer par celle de liberté, complique encore la recherche et l’adoption de critères communs.

97La France propose donc à l’URSS de préciser ensemble les réserves dont l’Acte final pourrait, au titre de ce principe, être assorti : selon Paris, l’exercice de ces libertés peut être soumis à certaines restrictions nécessaires « au respect des droits ou de la réputation d’autrui, à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé ou de la moralité publiques ». Ainsi, dans un souci de conciliation, les Français se disent prêts à admettre, si les Soviétiques le souhaitent, l’idée que les États doivent s’abstenir d’envoyer chez d’autres des messages présentant un caractère de propagande délibérément et systématiquement hostile aux institutions de ces derniers et que chacun peut refuser à de tels messages la libre circulation sur son territoire159. Puisqu’elle ne vise que les États, la France ne va pas à l’encontre de son objectif relatif à la liberté des individus, condamne la guerre des propagandes telle qu’elle s’est développée dans les années 1950 entre l’Est et l’Ouest et dénonce implicitement l’ingérence de Moscou dans les affaires politiques de nombreux pays par le biais des partis communistes. En d’autres termes, de par sa définition de la non-intervention, la France invalide la doctrine Brejnev sur la souveraineté limitée.

98Les Soviétiques jugent insuffisante la proposition française et estiment indispensables une référence aux systèmes législatifs et réglementaires en vigueur ainsi qu’un passage indiquant que les États participants respecteront les fondements politiques, économiques et culturels des autres États160. En outre, la délégation d’URSS réclame fermement l’insertion d’un préambule dans le texte de la troisième corbeille qui proclamerait à nouveau les principes du respect des droits inhérents à la souveraineté et de la non-intervention dans les affaires intérieures afin d’infirmer les décisions sur les contacts, la coopération culturelle et la liberté d’information. Cette demande bloque la négociation des première et troisième commissions pendant des mois : il est hors de question pour les Occidentaux de réitérer ailleurs dans l’Acte final des principes déjà présents dans le Décalogue. L’Ouest propose donc aux Soviétiques d’admettre une référence au système politique, économique et culturel de chaque pays non pas dans le principe de la non-intervention mais dans celui de l’égalité souveraine, en échange de l’abandon de la mention des deux principes dans le préambule de la troisième corbeille161. L’essentiel des discussions sur ce sujet se déroule par la suite au sein de la commission consacrée aux questions de circulation des hommes, des idées et de l’information, traitées dans le chapitre suivant pour une raison de clarté.

99Après des mois de palabre, un compromis est trouvé grâce à une proposition finlandaise de préambule pour la troisième corbeille : le texte de la Finlande comprend une expression soulignant que la coopération dans le domaine culturel s’effectuera dans le respect de tous les principes gouvernant les relations entre les États participants et non plus dans le respect des seuls principes de la souveraineté et de la non-intervention ainsi que des lois et des coutumes de chacun. Le compromis a également pour conséquence d’insérer dans le principe sur l’égalité souveraine un passage précisant que « les États participants respectent le droit de chacun d’entre eux de choisir et développer son système politique, social, économique et culturel ainsi que son droit de déterminer ses lois et règlements162 ». Le principe de la non-intervention est quant à lui adopté sur la base des projets français et yougoslave et, de par sa formulation, peut être interprété comme infirmant la doctrine Brejnev.

100Sur le huitième principe aussi, celui sur l’égalité de droits des peuples et du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, les Neuf font tout pour faire prévaloir des formules contraires à la doctrine Brejnev, que l’on retrouve en filigrane dans le projet soviétique de Déclaration qui limite les droits des peuples au seul choix du système social et de la forme de gouvernement. Il n’est fait, dans le texte présenté par l’URSS, aucune mention de l’obligation des États de respecter le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et par conséquent de s’abstenir de toute mesure de coercition qui entraverait l’exercice de ce droit. De fait, l’application du droit à l’autodétermination dans le sens de la construction européenne et de la réunification allemande est explicitement exclue163. C’est pour cette raison que, durant l’été 1973, la RFA demande à la France de faire en sorte que le futur texte de la CSCE relatif à l’autodétermination ne se borne pas à dire simplement que les États participants à la conférence sont libres de déterminer sans intervention extérieure leur régime intérieur. Selon Bonn, chaque État devrait pouvoir en rester à sa propre conception, ce qui permettrait à la RFA de maintenir sa théorie du « peuple allemand en deux États », qui constitue le fondement de la lettre sur l’unité allemande annexée au traité de Moscou de 1970 et réaffirme le droit à la réunification164.

101Le texte français d’octobre 1973 stipule ainsi que « tous les peuples ont le droit de déterminer leur statut politique interne et externe en toute liberté et sans ingérence extérieure et de poursuivre leur développement économique, social et culturel165 ». Mais les discussions relatives à ce principe se révèlent particulièrement lentes, les Soviétiques s’opposant à toute formulation pouvant laisser supposer qu’un peuple aurait le droit de revenir sur le choix fait en faveur du régime socialiste. Recueillant l’appui des Occidentaux et des Neutres, la délégation néerlandaise mène le combat pour que soit reconnu le droit d’un peuple de déterminer et de changer son statut politique166.

102Au final, ce principe se veut court et vague à cause de la résistance de certains pays de l’Otan comme la Turquie et le Canada167, soucieux de ne pas signer un document qui légitimerait les prétentions autonomistes ou indépendantistes de régions relevant de leur autorité.

Au nom de l’Europe Le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales

103Le débat sur les droits de l’homme surpasse celui sur l’inviolabilité des frontières en durée et en intensité : les Soviétiques, qui considèrent ces droits comme des privilèges bourgeois, multiplient les tentatives visant à saborder les projets de textes occidentaux, spécialement ceux destinés à étendre ce principe à la liberté de croyance religieuse168. Avec ce débat, on touche à l’un des fondements de la rivalité Est-Ouest : le thème des droits de l’homme est au cœur de la compétition idéologique que mènent les deux blocs entre la fin de la Seconde Guerre mondiale et la chute du mur de Berlin, malgré le fait que ces droits sont maintes fois violés même par ceux qui s’en réclament, notamment en Amérique latine pour ce qui est des États-Unis. On est persuadé de part et d’autre du rideau de fer que celui des deux camps qui parviendra à rallier le plus de monde à son interprétation de la notion de liberté gagnera la guerre froide169. Cette idée est d’autant plus prégnante dans les années 1970 que Washington, dès l’ère Kissinger et en réponse aux critiques concernant certains aspects peu glorieux de sa politique étrangère, décide de faire du respect des droits de l’homme l’un des paramètres clés de sa conduite des relations internationales. Alors que, jusqu’en 1974, les Américains se montrent assez réticents à promouvoir les droits de l’homme à la CSCE pour ne pas déstabiliser les relations Est-Ouest et, de fait, les intérêts stratégiques de leur pays, leur engagement dans ce domaine devient réel à partir de cette date. Cela ne signifie cependant pas qu’il se traduit dans les faits, comme le prouve le soutien fourni par la CIA au régime de Pinochet au Chili.

104À la CSCE, les délégations occidentales considèrent que du respect de ces droits dans toute leur acception dépend le climat de confiance propice à la stabilité internationale. Elles ne cessent d’insister sur cette question qui reflète l’identité autoproclamée de la Communauté européenne, pour laquelle la démocratie doit devenir une valeur essentielle des relations internationales170.

105Surtout, la plupart des Occidentaux, à commencer par les Neuf, mènent les négociations de la première corbeille en gardant à l’esprit les paramètres de la troisième171. Cela tient à deux raisons : d’abord, le contenu de certains principes a un rapport direct avec les questions de contacts humains, d’information, de culture et d’éducation ; ensuite, la partie de l’Acte final consacrée à la troisième corbeille contiendra inévitablement une référence aux principes définis dans la Déclaration.

106Là encore, le débat porte sur la distinction entre l’État et les individus. Pour l’Ouest, la détente ne doit pas se limiter à la sphère intergouvernementale, mais permettre aux personnes d’en tirer des bénéfices tangibles. On considère que la liberté de l’individu constitue une valeur fondamentale que l’État doit absolument respecter ; à l’Est, domine un schéma axé sur « l’inopposabilité des droits individuels à l’encontre de l’État socialiste172 » ; la collectivité prime sur l’individu. Moscou défend l’idée d’une compétence exclusive de l’État en matière de droits de l’homme, interprétation implicitement contenue à ses yeux dans les autres principes, et fait valoir la prééminence des droits sociaux ou réels sur les libertés dites formelles173.

107À Genève, les conversations achoppent principalement sur une exigence formulée par l’URSS qui réclame qu’il soit fait référence dans le texte examiné à la CSCE aux pactes et autres instruments internationaux traitant des droits de l’homme. Conscient de l’impossibilité de ne pas mentionner ce thème dans l’Acte final, le Kremlin tente d’en affaiblir la portée. Il songe par exemple à rappeler l’article 29 de la Déclaration universelle des droits de l’homme qui admet le principe de la limitation par la loi de l’exercice de ces libertés pour diverses raisons telles que la protection de la sécurité publique, de l’ordre, de la santé ou de la morale.

108Cela conduit à une véritable controverse opposant la délégation soviétique à la délégation italienne, cette dernière estimant inutile une mention d’instruments internationaux dans ce septième principe vu qu’elle ne figure dans aucun autre. L’intransigeance de l’Italie répond sans doute à une demande du Saint-Siège, inquiet des limitations à la liberté de religion qu’autorisent les pactes des Nations unies174. Au moment où les délégués occidentaux semblent percevoir un début d’évolution favorable des Soviétiques, le KGB procède à l’arrestation puis au bannissement de Soljenitsyne, rappelant au reste du monde le peu d’égards que Moscou voue aux droits de l’homme.

109Alors qu’elle se montre relativement discrète sur ce sujet durant les PMP d’Helsinki, la France adopte, particulièrement dans les premiers mois des discussions genevoises, une position en flèche sur la défense du principe des droits de l’homme, position déplorée par la Grande-Bretagne qui estime que Paris va trop loin dans ses exigences et risque de braquer les Soviétiques175. Il faut voir dans l’attitude de la France une conséquence du raffermissement de ses positions à l’égard du bloc de l’Est dans les derniers temps de la présidence de Georges Pompidou, en raison notamment des velléités soviétiques à préférer dialoguer avec Washington ou Bonn plutôt qu’avec Paris. En outre, les années 1973-1974 correspondent au moment où Jacques Andréani, pour qui l’aspect humain de la CSCE est essentiel, dirige la délégation française à la conférence.

110La tactique des Français consiste à prendre l’URSS à son propre jeu en s’appuyant sur des documents déjà existants, comme l’article 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, adopté par l’Assemblée générale des Nations unies le 16 décembre 1966 mais que la France ne ratifie pourtant qu’en 1980 en raison de disparités avec la législation nationale176. Cet article stipule que « toute personne a le droit à la liberté d’expression ; ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées de toute espèce, sans considération de frontière, sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix ». Comme elle l’a fait avant et pendant les PMP, la France continue de privilégier, dans la défense des droits de l’homme, tout ce qui touche à la liberté de circulation de l’information et aux échanges culturels. C’est surtout le passage « sans considération de frontière » qui intéresse les Français car il donne, selon eux, une définition plus précise et plus adéquate à la notion de liberté telle qu’elle doit être proclamée par la CSCE.

111De fait, en septembre 1974, la stratégie française finit par payer : en échange d’un « gentlemen’s agreement » selon lequel les Occidentaux acceptent d’inclure une mention des pactes internationaux dans le texte final, l’URSS donne son accord à la formule de l’Ouest relative aux droits individuels et aux libertés. Moscou accepte en outre la proposition du Saint-Siège sur la liberté religieuse. Néanmoins, des divergences profondes quant à la conception que chacun se fait des droits de l’homme continuent d’affecter les négociations ; les Soviétiques refusent ainsi la proposition suisse sur les arrestations arbitraires177.

112Le dernier obstacle concernant le septième principe provient d’un projet yougoslave visant à inclure un texte garantissant le respect des droits et intérêts des minorités nationales : l’URSS s’y oppose, mais également certaines délégations occidentales dont les Français, les Belges et les Espagnols, hostiles à ce que ces minorités profitent de droits particuliers178.

113Finalement, bien que la teneur du principe sur les droits de l’homme, adopté le 20 novembre 1974, soit résolument d’inspiration occidentale, les modalités d’application de ce principe sont conçues dans une optique restrictive du fait de l’opposition de l’Est, d’où la nature des verbes qui expriment l’engagement des États participants : « favoriser », « encourager », « reconnaître », « respecter », « s’efforcer » ou « confirmer », mais non « garantir » ou « assurer179 ».

114La CSCE réussit cependant à faire des droits de l’homme un principe des relations internationales en Europe, principe qui se veut d’ailleurs le plus long et le mieux défini de l’ensemble du Décalogue. Les Occidentaux parviennent à introduire dans l’Acte final des références à la conception non-marxiste des droits de l’homme et à la définition universelle de ces mêmes droits comme étant un facteur de paix et la base même de la dignité humaine. En faisant des droits de l’homme un principe des relations entre États, l’Ouest affaiblit l’importance des notions de souveraineté et de non-ingérence, à la base du système westphalien180. Ils réussissent de plus à doter les textes de la troisième corbeille de bases solides. En échange, l’URSS place le principe de « non-intervention dans les affaires intérieures » devant celui sur les droits de l’homme181.

Le principe de la coopération entre les États : la France, « à la pointe du combat contre l’URSS182 »

115La France se montre particulièrement attachée à ce principe en ce sens qu’il possède un lien direct avec le contenu de la troisième corbeille et en particulier avec un thème qui lui tient à cœur, celui de la coopération culturelle. Selon le représentant français à la troisième commission, Jacques Chazelle, s’il a été inscrit dans le Décalogue, c’est pour marquer que les relations entre États européens doivent dépasser le stade de la simple coexistence. S’exprimant devant l’ensemble de ses collègues à la CSCE, Chazelle déclare que la coopération culturelle « n’est pas seulement un droit, mais un devoir pour nos peuples et pour nos actions » :

« Cela veut dire, plus précisément, qu’il ne suffit pas entre nous de laisser passer plus librement les objets culturels, mais, par des mesures positives, de faciliter ce passage et d’élargir l’accès du public à ces œuvres.
Notre délégation pense même qu’il faut aller plus loin encore, en donnant son sens le plus fort au terme coopération. C’est pourquoi le projet de déclaration générale déposé par la France à Helsinki propose de l’entendre comme “la mise en œuvre conjointe par plusieurs pays de ressources humaines et matérielles pour des réalisations culturelles d’intérêt commun”, en soulignant que de telles pratiques contribueraient “à dégager et à renforcer en Europe la conscience d’une personnalité culturelle commune”183. »

116Les représentants français à la CSCE démontrent de la sorte leur fidélité au précepte gaullien de défense d’un héritage culturel commun européen qui ne se limiterait pas à la petite Europe et à la CPE mais qui s’étendrait de l’Atlantique à l’Oural. Comme pour la négociation relative à la non-intervention dans les affaires intérieures, la France estime qu’il faut établir une distinction nette entre les États et les individus dans la mesure où, dans les sociétés occidentales, l’État n’a ni le monopole ni le contrôle de la coopération économique, commerciale, sociale, culturelle, technique et scientifique184.

117De leur côté, les Soviétiques n’envisagent qu’une coopération entre États sur une base d’égalité souveraine et de non-intervention, excluant la mention des personnes185. Ils n’apprécient guère l’activisme français sur cette question et le font savoir : en mars 1975, à Genève, Kovalev et Doubinine procèdent à une véritable manœuvre d’intimidation envers les Français, accusés d’être « à la pointe du combat contre l’URSS » à propos de ce neuvième principe. Isolés jusqu’au début de l’année 1975, ces derniers parviennent peu à peu à rallier leurs partenaires des Neuf puis les NNA à leur point de vue : l’attitude soviétique du « rouleau compresseur » produit l’inverse de ce qu’escomptait le Kremlin186. Face à ce front commun et à la suite des propos convaincants de Jacques Chirac et Jean Sauvagnargues en URSS sur les points les plus litigieux de la CSCE, les Soviétiques et leurs alliés finissent par accepter que référence soit faite au rôle des gouvernements, des institutions, des organisations et des personnes dans le développement de la coopération en Europe187.

118Les Français réalisent leur dernier coup de maître concernant le Décalogue dans les derniers jours de la conférence, en juin 1975, en obtenant l’accord de l’URSS sur une phrase du préambule contraire à la conception soviétique de coexistence pacifique : la CSCE proclame ainsi que la solidarité entre les peuples doit l’emporter sur l’antagonisme des systèmes sociaux188. Le rôle de la France dans la définition des principes destinés à régir la coopération en Europe apparaît donc essentiel. Par son dynamisme et sa persévérance, elle se pose, avec les Neuf, en gardienne et en promotrice des valeurs occidentales de démocratie et de liberté, au risque de déplaire aux décideurs du bloc de l’Est. Cette constatation est d’autant plus valable pour les derniers mois de la présidence de Pompidou que, face à la menace grandissante de condominium soviéto-américain, le président de la République donne clairement pour mot d’ordre de ne plus ménager Moscou189. La France contribue ainsi à faire du processus d’Helsinki un instrument d’expression des velléités ouest-européennes à faire prévaloir le respect des droits fondamentaux inhérents à la personne humaine ; elle participe également à l’élaboration d’un dispositif censé donner un point d’appui à la dissidence activiste qui œuvre dans les régimes autoritaires européens. Elle réussit enfin, avec ses partenaires, à conférer à la Déclaration des principes l’honneur de régir l’esprit et la lettre des trois corbeilles de la CSCE, c’est-à-dire de tenir le rôle en quelque sorte de « loi fondamentale à la conférence190 ».

119Alors que dire des nombreuses critiques, notamment de la part des aroniens et de la nouvelle gauche, qui, lors de la signature de l’Acte final, présentent les documents de la CSCE relatifs aux droits de l’homme et à la coopération comme « une interminable et dérisoire litanie191 », qui accusent la CSCE d’imiter le Congrès de Vienne en traitant de l’Europe des États et non de l’Europe des peuples192 ou qui reprochent à la France d’avoir consacré le statu quo territorial européen sans rien en échange ? Ces remarques sont à la fois compréhensibles et injustifiées. Le sort des dissidents, des Juifs, des prisonniers du Goulag et des malades des asiles psychiatriques en URSS, de même que la répression exercée par l’Armée rouge à Berlin-Est en 1953, à Poznań et à Budapest en 1956, à Prague en 1968 demeurent très présents dans l’esprit des intellectuels français et plus largement occidentaux, à un moment où la question des droits de l’homme et celle du caractère totalitaire de l’État soviétique sont au cœur du débat intellectuel et politique des pays de l’Ouest. On ne voit alors guère pourquoi la situation à l’Est évoluerait dans le sens d’une libéralisation. En outre, Moscou ne fait aucun signe qui aille dans ce sens.

120Mais ce point de vue ne prend pas en compte les efforts déployés par les représentants de la France et des démocraties occidentales pour forcer l’URSS et ses satellites à accepter des principes qui sont placés sur le même plan que l’inviolabilité des frontières ou la souveraineté des États : ils obligent les pays de l’Est à respecter les uns autant que les autres s’ils veulent récolter un jour les fruits politiques et économiques de la détente. Les Occidentaux offrent en outre aux peuples opprimés d’Europe orientale un formidable instrument sur lequel s’appuyer pour formuler leurs revendications. Certes, le retour de la guerre froide dans la seconde moitié des années 1970 conduit à un durcissement des sociétés socialistes, mais cela n’empêche pas un nombre croissant de groupes politiques et d’individus isolés de brandir l’Acte final pour mieux se faire entendre. Ainsi, dans l’année qui suit la troisième phase de la CSCE, cent mille Allemands de l’Est faisant presque tous référence à Helsinki déposent une demande de visa de sortie. Ils sont deux cent mille en 1977, trois cent mille en 1978193.

121Si la première corbeille est surtout connue pour les principes qu’elle proclame, elle s’intéresse également à un thème plus concret : les mesures de confiance. En effet, alors qu’au printemps 1972 Brejnev et Kissinger s’accordent pour séparer CSCE et MBFR, nombre de pays occidentaux souhaitent, comme le propose l’ambassadeur du Canada à Helsinki le 1^er décembre 1972, l’adoption de mesures « susceptibles d’affermir la confiance entre les pays et de favoriser la stabilité ». Il s’agit d’empêcher que les manœuvres militaires soviétiques puissent être utilisées pour intimider des pays comme la Roumanie ou la Yougoslavie, voire reproduire les événements de 1968 en Tchécoslovaquie. La CSCE prévoit ainsi une procédure de notification préalable et la présence d’observateurs étrangers lorsqu’un pays organise des manœuvres militaires d’envergure. Parce que la France porte un intérêt très limité à ce thème – en raison notamment de sa volonté de ne pas aborder les questions militaires à la conférence et d’éviter que soit établi un lien entre celle-ci et les MBFR – nous ne nous arrêterons pas ici sur le détail des négociations relatives à ce sujet.

*

122En signant l’Acte final de la CSCE à Helsinki, Brejnev ne cache pas son enthousiasme à l’idée d’obtenir, grâce au contenu de la première partie du document, ce que l’URSS souhaite depuis les années 1950, à savoir la consécration multilatérale du statu quo politique et territorial en Europe. Par la suite, dans l’interprétation des résultats de la conférence développée par le Kremlin, Moscou continue de privilégier l’inviolabilité des frontières et la non-intervention en dissimulant les principes des droits de l’homme ou de l’autodétermination des peuples. En ce sens, pour nombre de commentateurs des années 1970, la CSCE est un échec pour l’Occident, une grande victoire pour le bloc communiste. Pourtant, les idées contenues dans la première corbeille, et notamment celles figurant dans la Déclaration des principes, sont le reflet d’une autre vision de la détente, une détente dynamique et non statique qui privilégie les notions de liberté, de coopération et de paix et dont les effets ne peuvent être mesurés en 1975. Cette conception de la détente est en partie portée, à Helsinki et à Genève, par la délégation française.

123Si l’on se penche sur le détail des principes proclamés par la CSCE, on s’aperçoit que le Décalogue prend ses origines dès les années 1960, lorsque la détente semble s’installer durablement en Europe et que la plupart des pays du continent œuvrent en ce sens. La France est de ceux-là ; mieux, elle est la première en Occident à mettre sur pied une politique originale fondée sur l’apaisement des relations Est-Ouest. Le général de Gaulle développe l’idée selon laquelle la détente est un processus à long terme qui doit être entretenu quotidiennement par la création d’un climat de confiance et de tolérance ; il en appelle au droit de chaque État à conduire sa politique étrangère comme il l’entend et sous couvert de sa pleine et entière souveraineté ; il soutient le principe d’une réunification à terme de l’Europe dans des conditions pacifiques tout en multipliant les efforts pour que la France conserve jusqu’au bout ses prérogatives sur l’Allemagne ; il ne cesse de proclamer le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes ; il déploie des moyens considérables en faveur de la coopération entre États et entre personnes morales ou physiques ; il s’oppose à toute réduction des forces tant que la détente politique ne deviendra pas une donnée structurelle des relations internationales. Il n’est donc pas exagéré d’affirmer que la Déclaration des principes constitue l’aboutissement multilatéral de la vision gaullienne de la détente.