Introduction

1La coopération entre l’économie sociale et solidaire et les pouvoirs publics est le plus souvent abordée sous l’angle de la co-construction et de la co-production des politiques publiques. Dans cette contribution, nous comptons revenir sur les balises conceptuelles sous-jacentes à l’expression « participation de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques publiques » et livrer quelques réflexions sur les implications politiques de ces précisions théoriques. Voici donc quelques points de repère théoriques concernant le concept de co-construction. On aura remarqué que nous ne parlons pas seulement de co-construction, mais de « participation de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques publiques ». Cela donne une phrase plus longue. Mais chaque mot est important. Nous nous expliquons1.

Onze balises théoriques

2Lorsque nous mettons l’accent sur la participation de l’ESS, nous prenons pour acquis que les acteurs de l’ESS2 – ou du tiers secteur – sont souvent oubliés ou marginalisés dans le développement des politiques publiques et que leur participation peut enrichir le contenu des politiques publiques et démocratiser le processus de prise de décisions les concernant (Vaillancourt, 2010).

3Nous sommes d’accord avec Adalbert Evers (2013) qui considère que certains auteurs, favorisant la participation des organisations du tiers secteur – ou de l’ESS en ce qui nous concerne – dans les réformes de l’État-providence, mettent l’accent trop souvent sur la participation des entreprises qui fournissent des biens et des services et trop peu souvent sur celle des organisations qui font du plaidoyer en faveur des droits de la personne. Pourtant, les deux sortes d’associations – celles qui offrent des biens et services et celles qui œuvrent à la défense de droits ou de l’advocacy –, devraient participer aux processus de co-construction des politiques publiques dans le but de les rendre plus adéquates et démocratiques.

4Nous utilisons le concept de co-construction des politiques publiques pour soulever l’enjeu de la participation des parties prenantes de la société civile – incluant l’ESS – dans la définition (ou l’élaboration) des politiques publiques. La co-construction pour nous fait référence à un processus de co-décision auquel participent à la fois les acteurs de la société civile et les acteurs de l’État (ou de la société politique). Le concept de co-construction se distingue nettement de celui de co-production. Dans la co-production des politiques publiques, la participation des acteurs de la société civile (incluant les acteurs de l’ESS) se limite à la mise en œuvre des politiques qui peuvent avoir été soit construites par l’État seul ou co-construites par l’État et la société civile. Ainsi, dans la co-construction des politiques publiques, la participation citoyenne contribue directement à son élaboration, ce qui est beaucoup plus que de participer à un processus de consultation. La co-construction a trait à la dimension institutionnelle des politiques, tandis que la co-production touche leur dimension organisationnelle ou opérationnelle3.

5En parlant de co-construction et de co-production des politiques publiques, nous apportons une nuance qui permet d’établir une démarcation avec l’usage, par ailleurs très légitime, qu’on peut faire des mêmes concepts pour analyser les processus de co-construction ou de co-production des connaissances, ou encore pour étudier en sciences de la gestion ou en sociologie du travail les formes de concertation entre travailleurs et usagers dans la planification et la gestion des entreprises4. Pour ne pas banaliser le sens fort de l’expression co-construction des politiques, nous préférons ne pas multiplier les usages du mot co-construction. Par exemple, dans leur avant-propos d’un document gouvernemental français sur le travail social, fort riche et pertinent par ailleurs, Marisol Touraine et Ségolène Neuville parlent à la fois de co-construction des politiques et de « co-construction des projets d’établissements et services » (République française, 2015). Quant à nous, nous aurions préféré qu’elles réservent l’usage du concept pour parler de co-construction des politiques au sens fort, puisque, dans cette dernière, la participation des élus politiques est requise tout autant que celle des acteurs de la société civile, ce qui n’est pas le cas dans la production des projets d’établissements et services.

6Nous mettons en relief la co-construction démocratique des politiques publiques, pour bien la distinguer des formes non démocratiques de co-construction. Par exemple, nous pouvons rencontrer une co-construction corporatiste des politiques publiques lorsque certaines parties prenantes de la société civile, jouissant habituellement de plus de capital économique et politique, participent au processus de décision politique, pendant que d’autres parties prenantes, jouissant habituellement de moins de capital économique et politique, sont exclues5. Un bon exemple au Canada et dans nombre d’autres pays renvoie aux consultations pré-budgétaires menées aux niveaux fédéral et provincial, dans lesquelles les organisations patronales et syndicales sont consultées systématiquement pendant que des associations qui représentent des groupes marginaux sont souvent ignorées. Au contraire, dans un processus démocratique de co-construction des politiques publiques, les diverses parties prenantes participent au processus de délibération et à la décision démocratique, ce qui permet de développer des consensus en matière de politique publique et de prendre des décisions qui reflètent l’intérêt général. En d’autres mots, la participation citoyenne toute seule est insuffisante pour réaliser la co-construction démocratique des politiques publiques. En effet, il arrive souvent dans nos sociétés que nous trouvions une réelle participation citoyenne sans que cette dernière parvienne à s’inscrire automatiquement à l’intérieur d’une délibération publique qui débouche sur l’adoption d’une politique démocratique6.

7La co-construction des politiques publiques est une possibilité principalement au moment de leur genèse, mais pas seulement à ce moment-là. Elle est possible aussi, aux moments de l’évaluation des politiques, de l’examen du suivi et lors des exercices de contrôle et de reddition de comptes7. Elle est possible même au moment de la mise en application des politiques, dans la mesure où de nouveaux espaces de débat et de participation citoyenne peuvent s’ouvrir à divers moments pour établir des plans de mise en œuvre.

8La participation de l’ESS à la co-construction démocratique des politiques est une possibilité sur le plan territorial ou sur le plan sectoriel. Il est rare que l’ensemble de la politique d’un gouvernement national puisse être co-construit de manière démocratique. Tout de même, cela peut arriver, à un moment particulier de l’histoire d’un pays, comme ce fut le cas, par exemple en Équateur, en 2007 et 2008, au moment de la préparation d’une nouvelle constitution à partir d’une assemblée constituante et comme cela pourrait être le cas au Chili au cours des années 2014-2018, avec le retour de Michelle Bachelet à la présidence du pays dans une conjoncture tout à fait nouvelle8. Mais il demeure plus facile de repérer des cas concrets de participation de l’ESS à des processus de co-construction démocratique des politiques publiques quand on est attentif à ce qui se passe dans certaines sociétés au niveau local, régional ou sectoriel. Nous pensons ici à des exemples de co-construction démocratique des politiques municipales dans plusieurs villes brésiliennes (Vaillancourt, 2014). Nous pensons aussi à des exemples sectoriels de participation de l’ESS à la co-construction de certaines politiques particulières, telles les politiques québécoises des deux dernières décennies concernant les Centres de la petite enfance (CPE), le logement social et la lutte contre la pauvreté et l’exclusion comme nous en avons connues au Québec9.

9Dans un pays comme la France, en raison des politiques de décentralisation impulsées depuis 1982, il est intéressant de souligner que les collectivités locales (les communes, les villes, les conseils départementaux, les conseils régionaux), dans les champs de juridiction qui sont les leurs, sont devenues des territoires infra-nationaux où peuvent apparaître des politiques publiques plus ou moins co-construites. En outre, si elles sont co-construites, ces politiques peuvent, tout autant que les politiques nationales, être plus ou moins démocratiques. Par exemple, dans les politiques qui relèvent des conseils départementaux concernant les personnes âgées, les personnes handicapées, la petite enfance, est-ce que les associations et d’autres parties prenantes de la société civile au plan départemental ont la possibilité de co-construire, avec les élus politiques, les contenus des schémas d’organisation des politiques de soutien à domicile ? Nous n’avons pas la capacité de répondre avec netteté par la positive ou la négative à cette question10. Mais les missions de recherche que nous avons pu effectuer récemment en France nous ont amenés à faire l’hypothèse que les élus politiques des collectivités territoriales étaient mieux réseautés entre eux et avec les acteurs de la société civile, comparativement à leurs équivalents québécois, pour faire la promotion de politiques publiques co-construites irriguées par l’apport de l’ESS et de l’économie publique11.

10Il n’y a pas lieu de se le cacher, à un moment ou l’autre, la co-construction démocratique est à la fois un dialogue, une délibération, une négociation et une lutte pour le partage du pouvoir. En gros, la délibération inhérente à la co-construction démocratique se déploie à trois niveaux. Premièrement, elle se déroule entre la société civile et la société politique puisque, si l’une de ces deux entités est absente, il n’y a tout simplement pas de co-construction, ce qui ne veut pas dire que la relation doit être symétrique12. Il faut être deux pour danser le tango. Autrement dit, la co-construction démocratique implique une rencontre véritable entre la dynamique de la démocratie représentative et celle de la démocratie participative. Deuxièmement, elle se déroule au sein même de la société politique avec des configurations qui peuvent varier selon les formes de partage du pouvoir et de coopération qui s’instaurent ou ne s’instaurent pas entre l’exécutif et le législatif13, entre le parti politique au pouvoir et les autres partis d’opposition14 ; entre les élus et la fonction publique ; entre les élus et le pouvoir judiciaire ; entre les élus et le secteur public. Troisièmement, elle se déroule au sein même de la société civile avec des configurations qui peuvent varier selon les débats et les luttes qui se manifestent entre les diverses parties prenantes et au sein de chaque partie prenante. Dans ce contexte, l’ensemble des composantes de l’ESS constitue une partie prenante et il importe de rappeler que la co-construction et les débats commencent d’abord au sein même de l’ESS15.

11La participation de l’ESS est une condition nécessaire pour qu’il y ait co-construction démocratique des politiques publiques, mais ce n’est pas une condition suffisante. Il se peut que la co-construction à laquelle participe l’ESS soit corporatiste plus que démocratique si certaines composantes de l’ESS veulent se l’accaparer au détriment d’autres composantes de l’ESS et d’autres parties prenantes de la société civile. Sans participation de l’ESS dans la délibération, il manque une condition pour que la délibération soit démocratique. Mais la seule participation de l’ESS dans une délibération démocratique n’est pas une condition suffisante pour que cette participation et cette délibération mènent à la construction de politiques publiques démocratiques. Pour nous, la co-construction démocratique des politiques doit être recherchée dans le but d’améliorer non seulement les processus, mais aussi les contenus des politiques. Comme le disent Adalbert Evers et Anne-Marie Guillemard dans la conclusion d’un ouvrage sur les politiques européennes concernant les personnes âgées : « Put simply, there is hardly any chance of good social policy in a “spoiled democracy”. » (Evers et Guillemard, 2013, p. 381.) Ou encore, comme le disent deux chercheuses brésiliennes dans un texte sur les budgets participatifs, pour que la délibération conduise à l’amélioration des politiques, il faut que l’on puisse passer de la juxtaposition d’intérêts collectifs à la construction d’un intérêt général (Chavez Teixeira et Albuquerque, 2006, p. 221).

12La co-construction n’existe pas sans conflits. Dans une perspective de lutte de classes, il n’y a pas de place pour la co-construction, parce que la décision concernant le choix de la politique publique à instaurer se fait en éliminant les parties adverses plutôt qu’en délibérant avec elles. Dans une telle perspective, l’ennemi de classe doit être tassé ou éliminé. Dans la co-construction démocratique en revanche, le conflit ne disparaît pas. La délibération « permet de résoudre les conflits à partir du dialogue » (ibid., p. 193). Quand on parle de dialogue, au sein même de la société civile ou de la société politique, ou entre la société politique et la société civile, on le sait, à moins de verser dans l’angélisme, cela ne va pas sans tensions et conflits. De toute manière, de multiples visions et intérêts doivent se rencontrer, s’entrechoquer. Les arbitrages permettent d’aplanir les différences, mais sans les faire disparaître. Les délibérations publiques reliées à la co-construction ne cherchent pas à nier ou à cacher les conflits. Elles leur permettent d’exister dans l’espace public. Elle tend à les gérer sans les repousser dans les marges. Les conflits dont il est question ici ne se limitent pas à ceux qui apparaissent dans la négociation entre la société politique et la société civile. Ce sont aussi ceux qui émergent dans la société politique et dans la société civile, sans oublier ceux qui apparaissent et appellent le débat au sein même de l’ESS (ibid., p. 230 et 232).

Conclusion

13À nos yeux, la co-construction démocratique des politiques publiques est un idéal type qui ne peut jamais être atteint à 100 %, tout en faisant appel à un dépassement constant de la part des acteurs sociaux et politiques qui s’y intéressent. Cette considération doit être prise en compte lorsque nous cherchons à évaluer le caractère démocratique, toujours incomplet et imparfait, des plus belles pratiques de co-construction démocratique auxquelles nous avons fait référence dans notre contribution. Comment mettre la barre haute sur le plan des conditions théoriques à réunir pour qu’il y ait co-construction démocratique, sans pour autant tomber dans une analyse rigide des expériences concrètes, ce qui, en bout de ligne, pourrait donner à penser que la co-construction démocratique des politiques publiques, avec participation des acteurs de l’ESS, n’existerait tout simplement jamais ? À ce compte-là, les plus beaux exemples de politiques publiques démocratiquement co-construites au Québec, en France et en Amérique latine ne risqueraient-ils pas d’être perçus comme autant de cas douteux eu égard à leur caractère pleinement démocratique ?

14Ici, notre réflexion rejoint celle de Chaves Teixeira et Albuquerque au sujet des budgets participatifs brésiliens. Au terme de leurs études de cas, ces deux chercheuses, tout comme nous, soulignent que les expériences de budgets participatifs les plus réussies, par exemple dans la ville de Porto Alegre, contiennent plusieurs lacunes eu égard à l’atteinte de l’idéal exigeant d’un budget pleinement et parfaitement participatif. Néanmoins, à leurs yeux, il n’y a pas lieu de verser dans la désillusion et le cynisme, mais plutôt d’opérer une mise en garde :

« Finalement, nous aimerions mentionner qu’un objectif essentiel de notre étude fut de désarmer les visions simplistes, exclusives, et d’éviter les attentes et paris exagérés qui conduisent aux désillusions, au rejet et au découragement devant les expérimentations en tant que telles. » (Ibid., p. 240.)

15Transposées à notre thématique de la co-construction démocratique, ces remarques nous invitent à nous prémunir des « attentes exagérées » à l’effet qu’il serait possible de mettre en place une co-construction totalement démocratique, à tout moment et partout, dans tous les dossiers de politiques publiques. Appréciée à l’aune d’un idéal type, la co-construction démocratique demeure toujours incomplète et inachevée. Comme le dit Leonardo Avritzer (2006, p. 193), un autre sociologue brésilien dont les écrits nous ont inspiré, on peut s’en rapprocher, de temps en temps, à un degré plus ou moins grand.