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Institutions et développement

 | 
Éric Mulot
, 
Elsa Lafaye de Micheaux
, 
Pepita Ould-Ahmed

Deuxième partie: Politique économique, changement institutionnel et transformations sociales

Politique économique et contraintes financières au Mali (1990-2005)

Many Camara

Texte intégral

1La théorie économique néoclassique prône la libéralisation des échanges. En se fondant sur la loi des avantages comparatifs, le libre-échange en matière de commerce international serait la voie royale qui mènerait à la prospérité générale et à l’égalisation des niveaux de développement, mouvement qui tirerait ainsi vers le haut les pays se trouvant aux stades inférieurs de croissance économique et d’épanouissement humain. Depuis plus de trente ans, le Mali applique sans discontinuer cette politique dans le but proclamé de réaliser son vieux rêve de « rattrapage ». À telle enseigne qu’il a acquis, auprès des institutions, agences et organismes internationaux, la solide réputation d’une longue expérience réussie et, par-là d’un modèle de référence.

2La réflexion que l’on se propose de mener dans ce chapitre vise précisément à analyser et à comparer les effets attendus et ceux, concrètement observés, des politiques économiques menées au Mali à partir de 1982. Il s’agira de montrer en particulier qu’il existe un écart important entre la théorie et la réalité vécue par les Maliens. En effet, au lieu de voir favorisées la création de richesses au profit du pays et l’amélioration des conditions de vie de sa population, le Mali se trouve pris : dans une concurrence internationale déloyale qui sape les revenus et l’épargne intérieure ; dans le carcan d’une dette extérieure qui ruine ses ressources financières et hypothèque son avenir ; bref, dans un marasme financier chronique qui lui interdit tout investissement pertinent et significatif pour son décollage économique. Après avoir rappelé, dans une première section, la politique de développement mise en place au Mali depuis 1982, on procédera, dans une seconde section, à un examen de ses effets financiers, économiques et sociaux. Pour des questions de disponibilité des données statistiques, le propos portera plus précisément sur la période comprise entre 1990 et 2005 (soit une quinzaine d’années). Il importe également de souligner la disparité des informations chiffrées dont la qualité d’élaboration varie en fonction des intérêts, des besoins et des priorités des différents acteurs intervenant au Mali en matière de développement. Ayant été, deux décennies durant, un des principaux concepteurs, gestionnaires et évaluateurs des programmes d’appui des bailleurs de fonds et des politiques publiques, l’auteur de ce chapitre s’est efforcé de combler cette lacune en s’appuyant sur sa connaissance du terrain.

Une politique de développement axée sur la spécialisation dans l’exportation de produits primaires et la libéralisation économique et financière

3Vers la fin des années 1960, le Mali abandonne progressivement sa stratégie initiale de développement caractérisée par la rupture avec le système de « l’économie de traite coloniale ». Imposée par les puissances coloniales européennes, celle-ci était basée sur la spécialisation dans la production et l’exportation vers la métropole de produits de base non valorisés et bon marché (principe de la « préférence impériale ») ; l’importation de tous les produits manufacturés dont les pays colonisés avaient besoin ; l’exclusivité des échanges avec la métropole pour les produits hors commerce traditionnel avec les États voisins (en vertu du « pacte colonial ») ; le monopole de la formation de la main-d’œuvre qualifiée par le pays colonisateur.

  • 1 Voir Amin, Faire & Malkin (1965).

4Dans les années 1960 et 1970, plusieurs auteurs (notamment Emmanuel, Gunder-Franck et Amin1) ont montré le caractère nocif et bloquant de ce système :

  • Extraversion de la dynamique de la croissance qui tient à l’évolution de la demande extérieure et non d’un marché intérieur ;

  • Impossibilité de tirer profit du principe des avantages comparatifs ;

  • Dépendance du financement des investissements aux intérêts du capital étranger (public et privé) dont les impératifs de rentabilité le détournent de l’industrie locale ;

  • Insuffisance chronique de l’épargne locale ;

  • Échange inégal de la valeur du travail et détérioration constante des termes de l’échange factoriel au détriment des paysans de l’économie colonisée.

5À son accession à l’indépendance en 1960, le pays avait d’abord opté pour une politique de diversification de l’économie nationale et d’industrialisation basée sur un modèle d’accumulation interne à partir de la mobilisation du surplus agricole avec, comme moyens essentiels mis en œuvre, des mesures protectionnistes appropriées et une planification centrale. Employée plus ou moins correctement au Mali jusque vers la fin des années 1980, la planification centrale consistait en la centralisation de tous les fonds publics d’origine locale ou extérieure sur un seul compte, le budget d’investissement, qui couvrait tous les investissements de l’administration et le financement de la dette publique. Les entreprises publiques n’avaient pas le droit de recourir à l’autofinancement. Elles étaient tenues de verser l’intégralité de leurs bénéfices bruts (amortissements compris) sur des comptes spéciaux gérés par le budget d’équipement qui, à son tour, redistribuait ces fonds selon les priorités du plan. La cohérence des objectifs (production finale, exportation et consommation) et des moyens (investissement, importation, et production intermédiaire) définis en termes physiques était assurée par la projection du tableau des relations interbranches.

  • 2 Il s’agit essentiellement de l’aide publique au développement, des dettes multilatérales, d (...)

6Mais, depuis le début des années 1980, le Mali s’est, au contraire, orienté vers une ouverture au commerce international et une spécialisation dans l’exportation de produits primaires (surtout le coton et l’or, mais aussi le bétail) et un modèle de financement du développement axé sur l’accumulation des recettes d’exportation et des ressources provenant de l’endettement extérieur2.

7Cependant, dès 1982, le pays fut frappé par la crise de la dette extérieure, liée principalement au ralentissement de l’activité économique mondiale entre 1979 et 1981. Les États-Unis d’Amérique ont adopté alors une politique de taux d’intérêt très élevés pour briser l’inflation. Les places financières européennes suivirent la tendance et les taux internationaux des crédits atteignirent des niveaux plus de trois fois supérieurs à ceux des années 1970, multipliant d’autant les encours des dettes contractées jusque-là. Aussi, le gouvernement malien s’engagea-t-il dans une politique d’ajustement structurel et dans une intensification du processus de déréglementation de son économie. Ce programme d’ajustement structurel, préconisé par le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM), en vue de rétablir une certaine stabilisation monétaire, comporte deux types de mesures. Des mesures conjoncturelles telles que la baisse des dépenses publiques afin de réduire les déficits budgétaires, de maîtriser l’inflation et d’éviter la fuite des capitaux ; l’augmentation des impôts (élargissement de l’assiette fiscale et modération des taux marginaux) dans le but d’améliorer les recettes de l’État ; l’adoption d’un taux de change compétitif permettant de favoriser les exportations. À ces réformes conjoncturelles viennent s’ajouter les mesures structurelles suivantes :

  1. Une ouverture commerciale axée sur la baisse des tarifs douaniers afin d’encourager les investissements étrangers et sur la levée des barrières tarifaires pour les biens intermédiaires nécessaires à la production destinée à l’exportation ;

  2. Une libéralisation des activités économiques grâce à la suppression des réglementations en place, accusées de favoriser la corruption et d’être discriminatoires à l’encontre des Petites et moyennes entreprises (PME) qui n’ont qu’un accès limité aux instances de décisions de la bureaucratie d’État ;

  3. La fixation des taux d’intérêt par le marché financier et la recherche d’une protection juridique rigoureuse des droits de propriété, facteurs jugés hautement incitatifs pour l’investissement, l’épargne et l’accumulation des richesses ;

  4. Enfin, la privatisation des entreprises publiques et le retrait de l’État de la sphère économique, en vue d’accroître l’efficacité de l’activité économique que seules les entreprises privées seraient en mesure d’assurer (étant donné que leurs dirigeants sont directement intéressés à leurs bénéfices ou bien ont des comptes à rendre à leurs actionnaires).

8Les gouvernants du Mali ont appliqué scrupuleusement les programmes de réforme et d’austérité économiques. À cet égard, le Mali est régulièrement félicité pour ses performances macroéconomiques – appréciées à l’aune de critères définis par ces seuls organismes – et pour son engagement à faire toujours plus de réformes néolibérales. La question essentielle est de savoir quels sont leurs effets réels sur la dynamique du développement économique national et, plus spécifiquement, quelle est leur capacité à promouvoir sa compétitivité à long terme.

Les effets des politiques d’ajustement structurel et de la spécialisation commerciale

  • 3 Initiative d’allégement de dette lancée par le G7 (groupe des sept pays les plus in (...)

9Si l’on se limite aux apparences, la mise en œuvre d’un tel programme d’austérité économique et de réformes structurelles a été un succès, comme le proclament ses instigateurs. En effet, le Mali honore régulièrement tous ses engagements relatifs au paiement de la dette extérieure sur la période 1996-2003 (en réalité depuis 1994) et n’a aucun arriéré de paiement intérieur à éponger depuis l’année 2000 (cf.tableau 1). Par ailleurs, à la différence des autres pays de l’initiative Pays pauvres très endettés (PPTE)3, il a honoré la totalité de la somme due au titre du service de la dette extérieure sur la période 1994-1999.

  • 4 Le taux d’accroissement démographique est de l’ordre de 2,4 % l’an sur la même péri (...)

10En outre, durant la décennie des années 1990, le Mali enregistre un taux moyen de croissance réelle plus élevé que le taux d’accroissement démographique4. Depuis 1994, date de la dévaluation du franc CFA, la croissance est assez régulière jusqu’en 2000 : selon les estimations de l’OCDE, elle s’est située autour de 6 % par an et le taux d’inflation, après une poussée de courte durée (1994-1995), cependant très sévère pour les pauvres urbains et ruraux, est resté également maîtrisé à moins de 3 %.

Tableau 1. Évolution des principaux indicateurs économiques et financiers du Mali (1996-2003), en milliards de francs de la communauté financière d’Afrique (CFA)

Indicateurs de convergence

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Solde budgétaire de base avec PPTE

sur PIB nominal (en %)

3,9

0,9

1,1

0,1

-0,8

-1,4

-1,3

-0,5

Solde budgétaire de base hors PPTE

sur PIB nominal (en %)

-

0,9

1,1

0,1

-0,8

-0,6

0,0

0,9

Taux d’inflation annuel (glissement des indices moyens en %)

2,8

0,9

4,1

-1,1

-0,7

5,2

5,0

1,5

Encours de la dette publique totale

rapportée au PIB nominal (en %)

105,6

107,2

100,7

91,8

92,4

84,3

80,7

69,0

Variation des arriérés de paiement intérieurs (en milliards FCFA)

-18,0

-7,0

-10,0

2,4

1,6

0,0

0,0

0,0

Variation des arriérés de paiement extérieurs (en milliards FCFA)

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Source : Direction générale de la dette publique

11En 2001, d’après les données de la Direction nationale du budget (DNB), le taux de croissance a chuté à 3,5 %, puis s’est hissé jusqu’à 9,7 % en 2002, année qui a enregistré des productions records de coton, d’or et de céréales, pour retomber à 6,7 % en 2003, soit un accroissement moyen de 6,3 % sur la période 2001-2003. Quant à l’inflation, son taux a plus que doublé en 2001 (6,9 %) avant de s’effondrer presque de moitié en 2002 (3,8 %). Les calculs de la Direction nationale de la statistique et de l’informatique (DNSI) établissent une croissance moyenne en volume de 4,9 % sur la période 1994-2002 pour un taux de croissance démographique de 2,2 % l’an de 2000 à 2004, et un revenu réel par habitant de 2,7 % par an.

12Mais ces performances cachent une assez grande fragilité, doublée d’un caractère volatil : par exemple, les taux de croissance annuels moyens fluctuent entre 11 % de 1989 à 1993 et 5,6 % de 1993 à 1998. Et à y regarder de plus près, les mécanismes installés produisent à terme des effets bloquants.

Un déficit public en baisse mais des pertes sèches et une dépendance à l’aide internationale persistante

13Grâce aux réformes mises en place au début des années 1980, l’économie malienne a enregistré une amélioration de ses performances et une réduction progressive de ses déficits intérieurs et extérieurs. En 2002, elle a dégagé une balance commerciale excédentaire (tableau 2).

Tableau 2. Taux de couverture des importations par les exportations

1990

1994

1998

1999

2000

2001

2002

60 %

79 %

81 %

91 %

99 %

88 %

110 %

Source : DNSI

14Le solde extérieur courant hors transferts officiels, en dépit des fluctuations, suit une tendance à l’amélioration depuis 1994 : rapporté au PIB, il est passé de 16,9 % en 1994 à 10 % en 1997 puis à 9,7 % en 2002. De 2000 à 2002, le déficit courant de la balance des paiements a baissé de plus de moitié (chutant de 14,2 % à 6,3 %) tandis que le déficit budgétaire est resté stable à 8 % du PIB entre 1998 et 2002 (OCDE/BAD, 2002). Les aménagements et extinctions ont permis de maintenir le poids du service de la dette dans des limites désormais acceptables : le ratio du service de la dette a été de 13 % en 2000, 6,1 % en 2001 et 6,5 % en 2002, selon les sources du FMI (2004). À noter, cependant, que ces chiffres des bailleurs de fonds sont contredits, comme on le verra plus loin, par les calculs de la Direction nationale de la dette publique (DNDP) du Mali. Toujours est-il que le Mali n’a actuellement recours au financement extérieur (dons et dette publique) que pour financer le déficit public et l’effort d’investissement.

  • 5 64 entreprises ont été privatisées entre 1985 et 2002 et plus de 90 usines et i (...)

15En revanche, le processus massif et continu des privatisations des entreprises étatiques5, réalisé en vue de dégager des recettes fiscales supplémentaires, s’est traduit par des pertes financières sèches. Pour ne donner que quelques exemples marquants, la SONATAM (entreprise de tabac, l’un des plus importants contributeurs au Trésor Public), initialement estimée à 10 milliards de francs de la communauté financière d’Afrique (FCFA), s’est finalement vendue à 3 milliards ; le patrimoine de la société Énergie du Mali, évalué à 20 milliards de FCFA, a été bradé en 2000 à 13 milliards de FCFA au profit du consortium Saur International et du groupe IPS du prince Aga Khan ; la Régie des Chemins de Fer du Mali, estimée à 105 milliards de FCFA, a été vendue à la multinationale canadienne CANAC (Transrail-SA) au prix dérisoire de 7 milliards de FCFA, payables non sur fonds propres, mais à crédit, sur les revenus de l’exploitation (et sur sept ans). Le repreneur de la société énergétique a, en plus, exigé un relèvement significatif des tarifs de ses prestations avant d’investir dans l’extension du réseau et a refusé d’ajuster les prix de l’eau et de l’électricité au pouvoir d’achat moyen de la population malienne. Ce qui a obligé l’État malien à subventionner, depuis 2001, des baisses tarifaires à hauteur de 17 milliards de FCFA par an. Quant à la multinationale canadienne CANAC, elle a décidé de n’assurer que le fret qu’elle juge plus rentable. Aussi, les gouvernements malien et sénégalais ont dû s’endetter à hauteur de 14 milliards afin d’acheter des locomotives et des voitures nécessaires pour assurer eux-mêmes le trafic voyageurs et d’environ 60 milliards pour financer le plan social.

16Un autre facteur des pertes financières sèches pour l’État est la baisse des recettes fiscales provenant de la suppression totale en 2000, dans le cadre des accords de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), des taxes sur les importations intra-communautaires et de la mise en place d’un Tarif extérieur commun (TEC) qui ont entraîné des pertes de recettes tarifaires importantes. Afin de compenser ces pertes, le gouvernement a institué un taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) unique à 18 % (le matériel médical et éducatif ainsi que les facteurs de production agricole en sont toutefois exempts). Mais cette mesure n’a pas eu pour résultat un accroissement significatif et soutenu des ressources fiscales.

17En outre, il importe de souligner que le principe de la libre circulation des capitaux, inscrit dans les accords de Lomé et dans le Code d’investissement, qui autorise le rapatriement sans limites des bénéfices réalisés par les investisseurs étrangers, laisse la porte ouverte à la fraude fiscale par la dissimulation volontaire de certains postes des bilans des sociétés ou compagnies. La pratique de l’exploitation rapide des ressources minières, en violation flagrante des conventions passées avec l’État, est également prisée par le capital étranger dominant. À titre d’exemple, on peut mentionner le cas de la mine d’or de Morila dans la Région de Kayes. En trois ans, la Somadex (filiale de la multinationale Bouygues France comprenant des actions de notables locaux) a déjà exploité les deux tiers de la réserve (83,216 tonnes sur un total estimé à 120 tonnes) alors que la convention s’étend sur 11 ans. Ce faisant, l’entreprise a évité de payer à l’État malien l’impôt sur les 50 tonnes (correspondant à une valeur de 300 milliards de FCFA) produits par anticipation et a refusé de payer aux travailleurs de la mine la prime de rendement pourtant prévue par la Convention.

18Malgré l’installation récente du vérificateur général, le système de contrôle interne et de suivi de la gestion des ressources publiques n’est pas encore correctement appliqué. Et la corruption sévit à tous les niveaux et sous différentes formes, occasionnant des pertes énormes de ressources pour l’État, dégradant la qualité du service public, et engendrant des surcoûts injustes.

19Le financement du déficit public dépend principalement des dons et des prêts extérieurs. La dépendance du Mali à l’aide internationale est si notoire et persistante qu’il a été choisi en 1996 par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE comme pays pilote dans le cadre du programme Assistance Officielle de Développement (AOD) pour un « exercice de révision d’aide ». En effet, l’aide extérieure représente encore, sur la période 2000-2004, 12 à 15 % du PIB et en fait l’un des pays les plus subventionnés du Tiers-monde avec 45 dollars annuels par habitant. L’appui de l’AOD est de l’ordre de 400-450 millions de dollars US par an, ce qui équivaut à 15-20 % du PNB en 2000. Ce programme finance près de 70 % du budget d’investissement et 20 à 30 % des dépenses publiques. Il importe de souligner la prépondérance de l’apport extérieur au programme d’investissement triennal 2005-2007 : son volume dépasse le quadruple des ressources à fournir par l’effort interne. Il est surtout aléatoire parce que dépendant des différences de choix de priorité entre les bailleurs de fonds, des conditionnalités et des délais de décaissements.

  • 6 La baisse de son revenu est estimée à 60 % entre 1999 et 2001.

20Bien plus que l’habitude culturelle de la capitalisation de l’épargne interne sous forme de bétail ou de liquidités, c’est la faiblesse structurelle de cette épargne, liée à la paupérisation des producteurs et aux pertes répétées de l’État6, qui explique l’insuffisance critique de l’investissement productif. La DNSI et le Programme des nations unies pour le développement (PNUD)-Mali ont calculé qu’entre 1989 et 1994 les dépenses publiques d’investissement ont été divisées par 6,3 et sont passées de 55,6 % à 8,8 % des dépenses publiques totales (DNSI/PNUD-Mali, 1995). Néanmoins, on observe dans le Code des investissements un accroissement des investissements nationaux au cours des trois dernières années (2003-2005), atteignant 210 milliards de FCFA, soit une moyenne annuelle de 70 milliards de FCFA. Le flux des investissements directs étrangers a progressé, quant à lui, d’une moyenne annuelle de 36,025 milliards de FCFA entre 1995 et 2000 à 105,2 milliards de FCFA entre 2000 et 2004 (avec un total de 412 milliards de FCFA). L’investissement privé, quoique fluctuant, se taille donc la plus grande part : il représente entre 55 % et 60 % du total des investissements de 1993 à 2002 et son flux est estimé à 421 milliards de FCFA, soit un peu plus de 10 % du PIB entre 2001 et 2004. Ces pourcentages sont supérieurs à la moyenne pour l’Afrique subsaharienne. Toutefois, il faut noter que depuis 1998 les taux sont de nouveau en dessous de cette moyenne.

21À cause d’un tel contexte, aux aléas particulièrement accusés, les banques et les autres prêteurs institutionnels sont en général très frileux quant à l’évaluation des risques liés à la gestion des crédits. Par conséquent, ils exigent des garanties fiables excluant ainsi du financement la majorité de la population. Dans le secteur agricole en contexte sahélien, où les résultats de la production sont toujours aléatoires en l’absence d’une maîtrise totale de l’eau, les exploitations sont, pour la plupart, progressivement amenées au surendettement et à la faillite.

  • 7 Cf. Annexe sur les mesures de la pauvreté au Mali et leur utilisation par les i (...)

22Ce sont les institutions de microcrédit (coopératives, associatives, mutualistes, caisses d’épargne et de crédit), fonctionnant selon des conditions et des procédures souples (caution solidaire, crédits rotatifs), qui permettent aux « moyens pauvres » et aux « pauvres » d’accéder au crédit7. Les taux de rentabilité (retour sur investissement, retour sur actif) et les taux de remboursement dans les délais (98 %) sont très supérieurs à ceux des banques classiques. Mais, malheureusement, les coûts de gestion élevés des prêts (très nombreux et de faibles montants) les conduisent à appliquer des taux d’intérêt bien supérieurs à ceux du marché (jusqu’à 24 % l’an). De ce fait, même si ces crédits des pauvres permettent, souvent, de sortir de la survie, ils n’arrivent pas à conférer, à la longue, une grande capacité d’investissement aux bénéficiaires. Pour faire baisser les coûts de gestion des crédits et permettre à la microfinance d’avoir un impact significatif sur la dynamique de développement national, il est nécessaire de couvrir tout le territoire national et de densifier le réseau.

23Enfin, la minorité des notables préfère investir dans des activités spéculatives au lieu de financer la production des biens et services. Certains, eu égard à la légitimité problématique du régime démocratique, n’hésitent pas à placer leurs capitaux (très importants, en volume) dans des banques ou autres endroits sécurisés dans les États du Nord (Suisse, France, Angleterre, etc.).

24Le dernier recensement industriel de la DNSI, réalisé en 2006, dénombre un total de 406 entreprises industrielles en 2006 parmi lesquelles 343 (soit 84,5 %) sont en activité, 44 sont fermées, 18 sont à l’arrêt et 1 a été liquidée. Elles sont pour l’essentiel implantées dans le District de Bamako (70 %). 83 % des actionnaires de ces entreprises sont des nationaux maliens. Le secteur industriel concerne principalement les activités de fabrication (95 %) comme celles de la fabrication des produits alimentaires (62 %) et la branche édition, imprimerie et reproduction (13 %).

25La structure des importations est marquée par la prédominance (à 60 %) de cinq grandes catégories de produits : produits alimentaires, hydrocarbures, matériaux de construction, biens d’équipement et biens intermédiaires. Parmi les 100 plus grandes entreprises maliennes, aucune ne possède la taille optimale pour aspirer à la compétition internationale. Peu d’entre elles sont des industries de substitution aux importations. Ceci dénote la faiblesse du secteur industriel et son incapacité à répondre aux besoins nationaux. Le coton égrené, l’or et le bétail sont les trois produits leader des exportations, qui représentent 75 % à 80 % de l’ensemble des exportations selon les années. La part du pays dans le commerce mondial est marginale et fluctuante : de l’ordre de 0,0098 % en 2000, elle s’est améliorée en 2001, atteignant 0,012 % pour chuter, en 2003, à 0,0065 %.

26Les causes profondes de cette situation résident dans l’insuffisance de produits industriels à l’exportation ; l’absence de diversification des produits d’exportation ; des termes de l’échange défavorables ; des coûts élevés d’approvisionnement (transport, transit, droits et taxes, etc.), de production de l’énergie et de télécommunication induits par l’éloignement du Mali des côtes maritimes ; enfin, la vulnérabilité prononcée de l’économie aux chocs extérieurs (chocs pétroliers, dépressions des cours des matières premières sur le marché mondial, etc.), en raison de sa position géographique totalement enclavée.

Une spécialisation commerciale affaiblie par une concurrence mondiale inégale et une politique de désinflation compétitive

27De nombreux facteurs, tels que les forts aléas climatiques, l’instabilité des cours des produits primaires destinés à l’exportation ainsi que la tendance lourde au déclin de leurs prix réels, ont eu des conséquences désastreuses sur les revenus des producteurs et sur la dette publique.

  • 8 La filière coton est protégée par l’État et la société Dagris, ex-CFDT, à capital (...)

28Le cas du coton, qui participe pour 58 % aux recettes d’exportation et pour 10 % au PIB, est éloquent à cet égard. Déterminés par le marché international, les prix à l’exportation du coton n’ont cessé de fluctuer depuis la campagne 1986-1987 où le coton fibre a chuté à 5,5 FF le kilo en 1986 (contre 16,55 FF le kilo en 1984), causant une perte de 20 milliards de FCFA à la compagnie cotonnière publique (CMDT). Une nouvelle plongée fut enregistrée au cours de la campagne 1991-1992 et, en décembre 1999, l’effondrement fut de 46 % par rapport à août 1997. Les cours internationaux du coton se sont caractérisés par une dépression chronique depuis 1995 alors que la production malienne s’est accrue de 175 % entre 1993 et 1998. Le prix du coton fibre est passé de 10,75 FF le kilo en 1997 à 6,32 FF le kilo en 1999. Pendant la campagne 2000-2001, suite à une nouvelle baisse des cours, le gouvernement8 décida de réduire le prix au producteur du coton graine de 35 FCFA dans le but d’alimenter le fonds de stabilisation et d’éviter un déficit public structurel. Ne pouvant néanmoins recourir à cette caisse de stabilisation, déjà déficitaire d’un milliard de FCFA, parce que victime des malversations des cadres dirigeants de la CMDT, les cotonculteurs firent la grève des semis. La production de coton graine chuta alors de 52 %, les revenus des producteurs de 44,50 % et la CMDT enregistra un déficit équivalent à environ 2 % du PIB. De 1995 à 2000, les pertes cumulées se sont élevées à 640 millions d’euros, soit 6,5 fois le montant du service de la dette extérieure du Mali en 2003. De l’année 2000 à 2002, l’État a injecté 80 milliards de FCFA dans la caisse de stabilisation suite à la chute du prix de l’or blanc et, sur les quatre dernières années, ces pertes sur le coton s’élèvent à plus de 400 milliards.

  • 9 Les coûts de production du coton malien varient entre 0,48 et 0,53 US$ la livre, (...)

29De plus, les politiques de subventions à l’exportation des produits agricoles des USA, des États de l’Union européenne (UE) et de l’Asie produisent un effet dévastateur sur les revenus des producteurs et de l’État en provoquant un dumping catastrophique sur les productions agricoles locales. D’après les données de la Conférence des nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED), lors de la campagne 2000-2001, le montant de la subvention de l’État fédéral américain à ses fermiers (42 euros les 30kg) représentait l’équivalent du revenu annuel du producteur de coton au Mali (CNUCED, 2000). De même, l’aide directe de l’UE aux producteurs céréaliers européens pour couvrir leur coût complet de production (en vertu des réformes de la Politique agricole commune (PAC) et de l’Accord sur l’agriculture de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) se chiffrait en 2003 à 63 euros par tonne, soit 126 % de leur revenu net en France. Cette concurrence inégale imposée empêche les producteurs maliens d’obtenir un prix rémunérateur pour leurs productions face aux produits importés que le gouvernement (tenu de respecter les règles de l’OMC dont le Mali est membre) ne peut soumettre à des taxes spécifiques. Aussi, en dépit de leur compétitivité réelle9, ceux-ci sont-ils condamnés à s’appauvrir continuellement, à disparaître à terme, et l’État à s’endetter d’année en année pour combler son déficit.

30Le décollage du secteur aurifère (33,878 milliards de FCFA en 2001, 56 milliards en 2002 et 65 milliards en 2004) a permis d’atténuer la diminution des recettes d’exportation, mais sa dépendance à l’égard du prix mondial et sa production n’étant envisageable que sur une période relativement courte (en raison de son bas prix qui ne permet pas de couvrir les coûts d’une extraction plus en profondeur) en font une manne limitée dans le temps, ces ressources étant généralement utilisées dans les dépenses courantes et non dans des investissements de long terme.

31En sus des conditions inégales de la concurrence, le Mali souffre d’une politique monétaire de désinflation compétitive conduite par la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) depuis 1989, dans le cadre de l’UEMOA, et reposant sur un recours massif aux mécanismes de marché. L’objectif de cette politique serait d’assurer une stabilité des prix par l’imposition d’un taux de change fixe entre le franc CFA et l’euro afin de préserver la valeur interne et externe de la monnaie. Or ce régime de change a eu pour effet d’entraver la compétitivité des pays de l’UEMOA, en particulier le Mali. En effet, un taux de change fixe par rapport à une monnaie forte ne garantit pas des prix rémunérateurs parce que, même à supposer une stabilité des cours des produits primaires, une chute du dollar entraînerait automatiquement une appréciation du franc français et de l’euro, partant, une baisse des prix en FCFA. La cotation des produits de base étant réalisée en dollar, les exportations agricoles ressentent ainsi gravement la dépréciation de cette monnaie par rapport à l’euro, laquelle signifie une surévaluation du FCFA et à terme une perte de compétitivité des produits maliens, comparativement aux monnaies asiatiques concurrentes, et par suite un déficit de la balance des paiements. Il s’ensuit qu’à l’avenir des dévaluations successives du FCFA ne sont pas à écarter, étant donné que l’UE a adopté une politique de monnaie forte afin d’avantager ses secteurs de pointe bénéficiaires de la compétitivité qualité et de concurrencer le dollar comme monnaie de réserve. Ainsi, la dépréciation du dollar était de 70 % au début des années 1990 par rapport au franc français et elle tourne autour de 35 % depuis 2003. Conséquence : dans l’ensemble de l’Afrique de l’Ouest, le prix au producteur atteignait 50 % du prix mondial du coton fibre avant la dévaluation monétaire (FCFA) de 1994, mais, suite à cette perte de valeur de la monnaie américaine, pour les pays de la zone franc, ce rapport s’est encore dégradé de 39 % entre 1994 et 1997, tandis que dans d’autres régions du monde, il était nettement supérieur au double de ce chiffre (80 %). L’avènement d’un euro fort est un facteur qui tend à décourager le maintien ou l’accroissement des investissements. C’est la raison pour laquelle le changement de parité monétaire (dévaluation du FCFA de 50 % par rapport au franc français), qui était censé restaurer la compétitivité et les recettes fiscales en diminuant les prix exprimés en devises sur le marché international, en attirant les investissements étrangers, en relançant la production locale, surtout celle tournée vers l’exportation, a, en fait, fini par induire une réduction drastique du pouvoir d’achat, décourager et plonger dans le secteur informel, ou liquider les productions locales (du fait de la concurrence de produits importés), et par aggraver les déficits budgétaires, accroissant ainsi les besoins de financement. Sa conséquence immédiate sur les finances publiques fut le doublement de l’encours de la dette extérieure. En outre, la politique de monnaie forte constitue une entrave à la diversification des échanges du Mali : les statistiques font apparaître sa spécialisation dans l’approvisionnement des pays européens en produits agricoles et en matières premières brutes (45 % de ses exportations) et sa dépendance marquée à l’égard de cette zone économique en ce qui concerne les importations, la France occupant le premier rang, avec 44 % du volume total.

Une dette extérieure étouffante

32L’encours global de la dette extérieure s’est envolé de 730,3 à 1 785,5 milliards de FCFA de 1992 à 2001 (cf. tableau 3). Ce stock est l’un des plus importants d’Afrique. La part de la dette multilatérale est devenue prépondérante depuis 1995 et n’a cessé de progresser, passant de 41,8 % en 1992 à 73,1 % de la dette extérieure en 2001. La Banque mondiale occupe désormais le premier rang des créanciers internationaux. La dette bilatérale, quant à elle, a évolué en dents de scie dans le sens inverse, chutant de plus de moitié sur la période.

  • 10 Soit une dette contractée non seulement à un taux d’intérêt inférieur à celui du (...)

33Le poids de la dette extérieure est écrasant. D’après l’OCDE, à la fin 1997, son volume correspondait à 119 % du PIB, mais une bonne part était concessionnelle10 (prêts à proportion de dons et subventions supérieurs à 35 %). Si l’on exclut les dettes accordées à des conditions privilégiées, le ratio était de 56 %. Pour la Direction générale de la dette publique (DGDP) du Mali, le rapport de l’encours de la dette publique au PIB nominal est de 92,4 % en 2000. Si ce taux baisse à 69 % en 2003, le fardeau demeure très lourd à porter. En effet, nonobstant l’importance des dettes concessionnelles et plusieurs allégements (rééchelonnements, annulations) obtenus auprès de créanciers internationaux (surtout bilatéraux), le coût du service de la dette n’a cessé d’augmenter : il passe de 43,5 à 67,3 milliards de FCFA de 1998 à 2001, soit un accroissement de 54,7 % après 2000 (cf. tableau 4).

Tableau 3. L’encours global et de la structure de la dette (1992-2001), en milliards de FCFA

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Dette multilatérale

305,6

340,3

753,8

756,1

846,7

945,6

1 024,7

1 150,0

1 282,0

1 304,6

En %

41,8

43,9

47,8

54,2

56,5

58,6

60,8

71,1

73,2

73,1

Dette bilatérale

424,7

434,2

822,8

639,1

651,7

669,2

659,6

468,0

469,6

480,9

En %

58,2

56,1

52,2

45,8

43,5

41,4

39,2

28,9

26,8

26,9

Total

730,3

774,5

1 576,6

1 395,2

1 498,4

1 614,8

1 684,8

1 618,0

1 751,6

1 785,5

Source : Direction générale de la dette publique

Tableau 4. Évolution du service de la dette (1992-2001), en milliards de FCFA

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Dette multilatérale

7,8

9,8

29,6

22,7

23,2

28,4

31,8

42,5

46,0

51,9

En %

17,6

24,0

26,6

28,1

33,4

69,1

731

74,7

75,0

77,1

Dette bilatérale

36,4

31,1

81,5

58,2

46,3

12,7

11,70

14,4

15,3

15,4

En %

82,4

76,0

73,4

71,9

66,6

30,9

26,9

25,3

25,0

22,9

Total

44,2

40,9

111,1

80,9

69,5

41,1

43,5

56,9

61,9

67,3

Source : Direction générale de la dette publique

34Le maintien du service de la dette attendu autour de 68 millions de dollars US entre 2000 et 2005 (tableau 5) doit être jugé avec prudence, car le pays n’est pas à l’abri d’aléas naturels et de chocs extérieurs. De fait, son montant prévisionnel inscrit au budget national pour l’année 2005 est de 81,4 milliards de FCFA, soit 91 % du déficit budgétaire prévu.

Tableau 5. Allégement de la dette et du service de la dette extérieure (2000-2005)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Allégement de la dette (milliards de FCFA)

3,2

22,2

25,5

23

24,3

42*

Service de la dette après allégement de dette

au titre de PPTE renforcée (millions de $)

88**

64

64

66

67

66

* dont 22 milliards de FCFA au titre du programme PPTE et 20 milliards au titre de l’effacement total annoncé en juin 2005 par le G8 et confirmé le mois suivant par les institutions de Bretton Woods.
** Après l’annulation totale, en 1999, par la Russie, des créances de l’ex-URSS et l’effacement partiel par la Chine des siennes en 2001, le service effectivement payé pour l’année 2000 est d’environ 82 millions de $.

Sources : ministère des Finances et FMI-IDA

Des plans de soutenabilité de la dette sans perspective de développement de long terme

35La position extérieure du Mali étant caractérisée par une balance commerciale structurellement déficitaire, il est handicapé par son insolvabilité chronique et, pour emprunter, n’a d’autre choix que d’accepter les exigences des bailleurs. Aussi, est-il régulièrement soumis à des plans d’ajustement structurel draconiens visant à le rendre au moins partiellement solvable. C’est dans cette optique qu’il a été élu aux initiatives PPTE (1998 et 2000). Le but de ces initiatives, proclamé par le FMI et la Banque mondiale, est d’assurer la poursuite régulière des remboursements :

  • 11 Document « Initiative PPTE renforcée », 1999.

Aider le pays à faire face à toutes ses obligations présentes et futures en matière de service de la dette extérieure, sans rééchelonnement de cette dette ou accumulation d’arriérés et sans affaiblir sa croissance11.

36Pour garantir la soutenabilité financière et économique de la dette extérieure, il faut, selon les institutions de Bretton Woods, ramener sa valeur à 150 % des revenus d’exportation et imposer comme conditionnalité sociale le « Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté » à long terme, par lequel les créanciers imposent au gouvernement du pays débiteur d’allouer la totalité des remboursements en devises annulés à des dépenses sociales internes. Autrement dit, cet outil sert à assurer la « soutenabilité sociale » de la dette. Au plan économique, les réformes et orientations exigées dans le cadre des programmes d’ajustement structurel, déjà en place, demeurent et se poursuivent plus que jamais. Les allégements sont étalés sur une longue période, sous forme d’aides annuelles, et leur montant est très insuffisant par rapport aux besoins. Ainsi les ressources totales à libérer pour le Mali par les initiatives PPTE (environ 0,870 million de dollars US) sont réparties sur une trentaine d’années. En 2001, le montant de l’allégement représente seulement 10 % de l’Aide publique au développement (APD), 9 % des recettes publiques et 4 % des dépenses publiques totales.

37Une autre faiblesse de ces plans de soutenabilité de la dette extérieure réside en ce qu’ils misent sur des prévisions de recettes publiques pour le moins irréalistes. Par exemple, alors que le coton fibre a perdu 46 % de sa valeur entre 1997 et 1999, les experts du FMI retiennent l’hypothèse de l’augmentation annuelle de son prix à hauteur de 9 % jusqu’en 2019, faisant fi des chocs extérieurs (chute des prix des produits à l’exportation, crise financière, etc.) et des catastrophes naturelles pourtant tout à fait probables.

38Ce dispositif n’a pas réussi à régler le problème de la dette extérieure qui n’a donc cessé de s’accroître entre 1998 et 2001 (cf. tableau 3). À la fin de l’année 2004, l’encours de la dette publique extérieure déclaré par le gouvernement devant l’Assemblée nationale était encore de 1 767 milliards de FCFA. Comment pourrait-il en être autrement quand l’essentiel des rentrées de devises et la maigre épargne intérieure sont absorbés par les remboursements ? Les montants des transferts nets (écart entre prêts et remboursements) sont tenus secrets, mais il est communément admis que le Mali paie en moyenne, bon an mal an, la somme de 50 à 52 milliards de FCFA (selon les fluctuations du dollar US) à son plus gros créancier, la Banque mondiale – chiffre astronomique par rapport aux capacités de génération de ressources financières du pays.

  • 12 Voir DNSI/PNUD-Mali (1995).
  • 13 Voir Commission des finances, de l’économie et du plan de l’Assemblée nationale (...)

39Les plans d’allégement du fardeau de la dette publique extérieure se limitent à la résolution partielle des tensions de trésorerie sur le court terme et consistent à échanger les remboursements contre de nouvelles dettes ou des entreprises publiques. Le long terme n’est nullement abordé. Une étude DNSI/PNUD-Mali de 199512 a déterminé la durée nécessaire au Mali pour sortir éventuellement du cercle vicieux de la dette extérieure en se basant sur deux scénarios. Le premier, s’appuyant sur des hypothèses optimistes, prévoit 45 ans. Quant au second, qui intègre des conditions critiques internes et environnementales fort probables, donc s’appuyant sur des hypothèses pessimistes, envisage un temps beaucoup plus long (plus du double de la première échéance, à savoir 106 ans). Autrement dit, entre deux et quatre générations devront être sacrifiées à la dette extérieure. Il est d’ailleurs difficile d’imaginer sérieusement une quelconque sortie de l’engrenage si l’on sait que les mécanismes et dispositifs de la dette renforcent la dépendance à l’égard de l’extérieur. Ce constat est tellement flagrant aujourd’hui au Mali que la Commission des finances, de l’économie et du plan de l’Assemblée nationale a, dans son rapport à la session budgétaire 200513, dénoncé « les mécanismes complexes de la dette » qui, affirme-t-elle, « peuvent entraîner une véritable colonisation économique ». Si, depuis 1994, le Mali honore régulièrement tous ses engagements relatifs au paiement de la dette extérieure, c’est parce que les institutions financières internationales l’exigent et l’imposent comme priorité pour poursuivre le dialogue avec les autorités du pays qui, elles, n’ont d’autres recours que de mettre en place une politique d’austérité budgétaire stricte. La relation entre la dette et le développement humain est claire. Le mécanisme de la dette permet aux institutions financières internationales, aux États du Nord et aux multinationales, de prendre le contrôle de l’économie du pays et de mettre la main sur ses ressources et ses richesses au détriment des populations locales. Dans ces conditions, l’annonce récente, par le G8 puis par le FMI et la Banque mondiale, de l’effacement total de la créance globale due aux créanciers multilatéraux (les organismes financiers de Bretton Woods et la Banque africaine de développement) sonne comme un aveu d’échec. Cette annulation devrait libérer pour le Mali des ressources d’un montant total de 1 042 milliards de dollars répartis en tranches successives annuelles de 40 milliards de FCFA. Malheureusement, le gouvernement n’aura pas les coudées franches pour affecter la majeure partie de ces ressources financières disponibles aux priorités actuelles de développement telles que l’investissement productif, l’enseignement supérieur et la recherche… Il est contraint de les dépenser dans les programmes sectoriels de réduction de la pauvreté (éducation primaire, santé, environnement) en donnant la priorité à la lutte contre le SIDA, au détriment du paludisme, première cause pourtant de mortalité. Il n’est pas banal d’observer, par ailleurs, que cette conditionnalité profite également aux laboratoires de produits pharmaceutiques et aux gros distributeurs occidentaux qui approvisionnent le pays en médicaments rétroviraux subventionnés par le gouvernement malien.

40Nul doute aussi que le Mali devra se soumettre à de nouveaux critères et orientations qu’exigeront ses créanciers (qui, eux, rembourseront à sa place ses dettes au fonds fiduciaire multilatéral spécial). À souligner, enfin, que l’annulation annoncée exclut les dettes bilatérales qui sont pourtant plus anciennes et constituent des moyens de contrôle et de pression des États créanciers sur les politiques économiques et sociales nationales.

De la « bonne gouvernance » : les ambiguïtés de la société civile comme acteur institutionnel du processus de développement

  • 14 Voir Gouvernement du Mali (2002).

41Les institutions financières internationales, la Banque mondiale en tête, exigent désormais une procédure d’élaboration d’un document « Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté » (CSLP) consistant en un processus participatif de concertation, consultation, discussion et de dialogue démocratiques impliquant les organisations de la société civile (OSC), les syndicats, les acteurs et les institutions politiques. Cette démarche est supposée favoriser son appropriation par les Maliens et garantir ainsi sa pérennisation14. En pratique, le pays ne pourrait, au bout du processus, refuser d’adopter et d’appliquer les programmes avec leur conditionnalité, condition nécessaire à un allégement de la dette. À cet égard, il convient de signaler que la phase initiale du programme PPTE comportait, entre autres conditions, la privatisation de la société Énergie du Mali, et sa phase renforcée celle de la compagnie cotonnière (CMDT). Si, jusqu’à présent, cette dernière n’a pas été privatisée, l’accord est donné côté malien, et le retard est principalement dû aux discussions entre les bailleurs (notamment la France et la Banque mondiale) concernant la formule à retenir (privatisation avec filière intégrée versus privatisation avec sous-filières). Les décisions de réformes, tant macroéconomiques qu’institutionnelles, et celles concernant l’ajustement des règles de gouvernance sont prises à Washington (siège du FMI et de la Banque mondiale), à Paris par le club des créanciers publics et à Londres par le club des banques privées. La conduite interne du processus d’implantation sur le terrain, d’adhésion et d’appropriation par les acteurs locaux n’a pas inclus les élus des communes, la Cour des comptes chargée des vérifications des ressources humaines et financières, pas plus que le Conseil économique et social, institution consultative qui représente les différents groupes sociaux. Le rôle de l’Assemblée nationale s’est limité à approuver par vote le texte final du gouvernement.Comme à l’accoutumée, la « participation » a consisté à amener les participants dans des séries de séminaires ou ateliers, à endosser des textes préconçus par les bailleurs de fonds et assumés par le gouvernement.

42Néanmoins, l’action des OSC, soutenues ou encadrées par les organisations de solidarité internationale humanitaire, est incontestablement utile à un niveau local. Par leur engagement massif (650 Organisations non gouvernementales et plus de 8 000 associations) et leurs activités multiformes (tous les secteurs sociaux), les OSC permettent en effet d’assurer la survie de millions de personnes sinistrées par des calamités, victimes de marginalisation ou d’exclusion. Elles initient des microprojets porteurs ou potentiellement durables dans des secteurs de base du développement tels que l’éducation, la santé, l’hydraulique villageoise, la production agricole, l’épargne-crédit. L’action des organisations de la société civile s’avère, dans une certaine mesure, efficace parce qu’elles :

  • Complètent les efforts de l’État, pallient ses insuffisances ou le remplacent ponctuellement ;

  • Soulagent et sécurisent dans le court terme les populations délaissées ;

  • Opèrent dans la proximité des populations, et sont relativement plus souples, adaptées à l’urgence de leurs besoins (délais souvent plus courts…) et aux spécificités locales (capacités participatives réelles des bénéficiaires, etc.) ;

  • Maintiennent et renforcent temporairement le lien social ;

  • S’efforcent, en général, de favoriser l’appropriation des projets par les bénéficiaires ;

  • Renforcent leurs capacités techniques et institutionnelles ;

  • Instruisent la professionnalisation et contribuent à développer l’expertise.

43En revanche, de nombreuses faiblesses et contraintes limitent les effets et impacts de l’intervention des OSC. Une de leurs principales faiblesses est la dépendance vis-à-vis de leurs sources de financement : État et collectivités territoriales, organismes et institutions internationaux et fonds privés. Les OSC ont le désir et l’illusion de se situer radicalement en dehors du marché et de la politique. Dans la pratique, elles participent surtout de la sous-traitance des fonds publics, collectifs et internationaux afin d’assurer l’efficacité des « programmes de compensation » et d’en minimiser les coûts (bénévolat de l’écrasante majorité de leurs personnels). De cette contrainte résulte leur faible autonomie dans les prises de décision, en particulier, en ce qui concerne le choix du secteur d’activité, l’orientation générale, la définition des objectifs, la durée d’intervention, les procédures de gestion, etc. Par ailleurs, en plus de contribuer objectivement à la transformation des politiques publiques sociales en politiques d’assistance, participant ainsi à la privatisation de l’action publique, les intervenants humanitaires se trouvent « embarqués » dans une logique entrepreneuriale ou managériale : relations de type marchand dans le « partenariat » avec les États et les institutions internationales, concurrentes en tant que « cabinets d’expertise » avec les autres intervenants pour la conquête de parts de marché, relations de type marchand, comptable et financier également avec les populations bénéficiaires considérées de plus en plus comme des « clients ». L’obligation d’œuvrer dans le cadre de politiques prédéfinies et la modicité relative des ressources dont ils disposent conduit les acteurs de la société civile à se fixer des objectifs de court ou moyen termes dans des espaces restreints. Le résultat de ces dérapages est le spectacle de plus en plus évident d’OSC animées, pour la plupart, de bonnes intentions, et, cependant, empêtrées dans une approche partielle et dans des actions isolées et sectorielles. L’action des OSC ne s’inscrit pas dans le long terme et ne touche pas la réalisation d’infrastructures et d’équipements de base permettant de démarrer une véritable dynamique de développement national.

44Une autre faiblesse essentielle des OSC réside dans leur incompétence pour mettre en cohérence les différents secteurs, facteurs et synergies de développement au niveau local ou régional, a fortiori national. La coopération décentralisée, dans sa nouvelle orientation, s’efforce d’harmoniser ses interventions avec la politique de décentralisation administrative et institutionnelle mise en place dans la plupart des États concernés, d’intégrer ses appuis aux programmes de développement local dans une démarche partenariale à l’égard des élus locaux, des institutions et de la société civile. La coopération décentralisée est, par définition, une action localisée (à l’échelle d’un ou plusieurs villages, d’un terroir, d’une commune rurale ou urbaine, d’un département ou d’une région) qui ne se positionne pas, à un moment ou à un autre, dans une perspective d’ensemble.

45Or, une dynamique de développement national ne peut démarrer spontanément à partir de la seule juxtaposition de réalisations mais, nécessairement, sur la base d’une articulation pertinente au niveau national de tous les secteurs d’activité pour développer des complémentarités, assurer l’équilibre interne (intersectoriel et régional) à l’économie nationale. Sans la présence d’un acteur d’envergure nationale qui assure la coordination, l’harmonisation et la cohérence de toutes les interventions, fait le lien entre les court, moyen et long termes, catalyse les synergies et développe les complémentarités, cette condition critique ou déterminante ne pourrait être réunie. Le développement est forcément national. Mais force est de constater que, jusqu’à présent, par leurs modalités d’intervention, les OSC contribuent à affaiblir l’État, à le marginaliser, à le rendre informel (débauchage des ressources qualifiées, en profitant de l’écart entre les rémunérations offertes par les projets/programmes et celles en vigueur dans la fonction publique, concurrence déloyale, etc.). De son côté, pour la mise en œuvre de son Programme d’appui aux initiatives de base (PAIB), la Banque mondiale a récusé le canal du gouvernement et ignoré les collectivités territoriales de base (les communes) pour utiliser les ONG comme opérateurs d’identification et de supervision d’infrastructures publiques dans les villages. Cette stratégie de renforcement institutionnel au moyen de la promotion des organisations de la société civile, en créant une dynamique non articulée au dispositif national, contribue également à affaiblir inévitablement le poids politique du gouvernement et des élus locaux.

Une pauvreté et des inégalités accrues

  • 15 Voir DNSI/PNUD-Mali (2005) ; ODHD (1999, 2002).
  • 16 Voir méthodologie et données en annexe.

46L’expérience plus que trentenaire d’application de la politique libre-échangiste au Mali n’a pas permis son décollage économique. Les aléas à l’interne (variations climatiques défavorables et autres calamités) et à l’externe (fluctuations des cours mondiaux des productions locales exportées, dépréciation structurelle de leur rapport aux produits industriels importés, concurrence imposée par les pays occidentaux et asiatiques, tendance lourde à la baisse du dollar US, etc.) auxquels sont soumises les filières d’exportation ont provoqué un appauvrissement général des producteurs ruraux et des couches moyennes urbaines qui ont dû rechercher leur survie dans le secteur informel. Sans minimiser le concours de facteurs internes d’ordre structurel (corruption et malversations, surendettement des agriculteurs auprès de la banque agricole, déclassement du coton, difficultés d’approvisionnement en intrants, etc.) ou naturel, les facteurs exogènes ont eu pour une grande part une influence déterminante sur la baisse de la rentabilité des produits primaires d’exportation et sur la chute des revenus des ménages. Les études de référence réalisées entre 1994 et 1998 par la DNSI/PNUD-Mali, l’Observatoire du développement humain durable et de la lutte contre la pauvreté (ODHD) et l’OCDE15 attestent d’une dégradation des conditions de vie de 48 % et d’un taux de pauvreté relative ou extrême se situant dans une fourchette de 69 % à 72,8 %16. L’OCDE a estimé à 60 % la baisse de la consommation des ménages sur la période 1999 à 2001 et l’a attribuée à la crise de la filière coton. Le PNUD-Mali a évalué à cette époque l’indice de développement humain (IDH) du Mali à 0,375 et l’a classé au 165e rang sur 177 pays. Après avoir progressé à 0,380 entre 1998 et 2000, cet indice est tombé à 0,337 en 2001 et le Mali a reculé jusqu’au 174e rang mondial devançant trois pays seulement. L’indice de pauvreté des ménages a connu, pour sa part, une amélioration sensible (64,2 % en 2001 contre 68,8 %, dans le meilleur des cas, en 1994). L’accès des populations aux services publics de base demeure cependant très limité. Si le taux d’alphabétisation des adultes et le taux de scolarisation primaire ont été en hausse régulière entre 1994 et 1999, s’élevant respectivement de 21,5 % à 29,1 % et de 36,4 % à 55,6 %, l’espérance de vie (56,8 ans), le taux de mortalité infantile (122,5 ‰) et le taux de mortalité juvénile (131,1 ‰) sont restés au même niveau sur cette période. Quant aux taux de desserte en eau potable et en électricité des populations urbaines, ils n’ont que légèrement augmenté (de 9,3 % en 1994 à 12,6 % en 1998 pour le premier et de 7,6 % en 1994 à 8,8 % en 1996 pour le second).

  • 17 Voir OEF (1997).

47Nonobstant un taux de croissance du PIB annuel entre 5 % et 6 % de 1994 à 2002, la pauvreté demeure si forte que, à en croire les experts, le niveau de croissance requis pour faire reculer la pauvreté serait de 7 % à 8 % l’an. Or on ne voit pas comment, compte tenu des contraintes auxquelles elle se trouve confrontée, l’économie malienne pourrait arriver, dans un futur proche, à réaliser une telle performance. En 2002, la structure de cette économie est encore caractérisée par la dominante agropastorale qui participe pour environ 30 % au PIB et par les activités rurales qui occupent 70 % de la population. La croissance économique n’a pas impulsé l’emploi. L’enquête 1997 de l’Observatoire de l’emploi et de la formation (OEF) a révélé un taux de chômage en milieu urbain du District de Bamako (qui compte un tiers de la population totale du Mali) de l’ordre de 12,5 % et un fort pourcentage de sous-emploi rural : 65 % des 15 à 24 ans n’y sont occupés que seulement six mois par an17.

48L’exigence de la privatisation de la compagnie cotonnière (CMDT), posée comme conditionnalité par les bailleurs de fonds à la poursuite de leur appui au Mali, mettra un coup d’arrêt, dans le court terme au moins, à la modernisation des zones rurales méridionales (pistes rurales, centres de santé de base, ouvrages d’hydraulique villageoise, écoles et autres centres d’alphabétisation habituellement réalisés au moyen du réinvestissement d’une partie des marges tirées sur le prix de vente du coton). Il apparaît que les programmes d’ajustement structurel, en particulier les privatisations, et la volonté politique des autorités hypothèquent la dynamique d’ensemble du développement du pays.

49Liée au marasme financier, l’incapacité de l’État à garantir aux populations la réalisation de ses missions régaliennes lui fait perdre sa crédibilité, sa légitimité et son autorité. En somme, la puissance publique étant dépossédée de sa capacité à user de ses prérogatives en matière de politiques budgétaire, monétaire et sociale, c’est la nation qui perd sa souveraineté économique et politique. Il faut tout particulièrement souligner que le pays ne détient même plus sa souveraineté en matière de politique alimentaire dans la mesure où la gestion du Stock national de sécurité est strictement contrôlée par les bailleurs de fonds étrangers : leur accord est obligatoire en cas de déstockage pour distributions gratuites dans les situations de famine, de graves pénuries ou même en cas de « ventes d’intervention » et de réapprovisionnement par nécessité de rotation technique, ces dernières opérations s’effectuant par appels d’offres aux conditions de marché. La population se trouve ainsi plongée dans une situation d’insécurité générale et permanente : économique, sanitaire, alimentaire, etc.

50La conséquence la plus grave et la plus inquiétante a, sans nul doute, trait aux distorsions dans l’allocation des ressources publiques et aux inégalités grandissantes dans la distribution sectorielle de la croissance ainsi que dans la répartition du revenu national à l’intérieur de la structure sociale et sur l’espace territorial. Cela s’est traduit concrètement par l’aggravation des contrastes ou oppositions entre zones agro-écologiques, qui a abouti à une situation de discrimination de fait, à savoir la mise en valeur du Mali dit « utile », c’est-à-dire les terroirs dotés de facteurs naturels favorables au développement des productions demandées par le marché mondial. Ceux-ci ont été ainsi érigés en « pôles » ou « îlots » de croissance tandis que le « Mali diffus », autrement dit les régions rurales sans facteurs naturels ou infrastructures favorables, a été plus ou moins laissé pour compte, voué au déficit vivrier structurel, à pourvoir en main-d’œuvre les espaces agricoles « modernisés », à l’exode vers les centres urbains et à l’émigration. Ce clivage avait constitué un formidable terreau pour la seconde rébellion armée des Touaregs, Maures et autres populations déshéritées du Nord-Mali, de 1989 à 1995, dont le pays avait terriblement souffert, frôlant la partition.

Conclusion : une politique sans issue

51Avec la politique de libre-échange amorcée depuis plus de trente ans, avec le retour du pays au libéralisme qui s’est poursuivie et renforcée au cours des vingt dernières années, l’économie malienne se caractérise désormais par son extraversion et sa dépendance à l’égard des marchés mondiaux, des intérêts fluctuants des firmes multinationales, des bailleurs de fonds et des économies étrangères plus compétitives ou protectionnistes.

52Cependant, dans un contexte comme celui du Mali, tout particulièrement caractérisé par le risque et l’incertitude, placé dans un environnement fluctuant et très contraignant, au lieu de favoriser l’accroissement des ressources financières pour des investissements conséquents afin d’obtenir une croissance forte et durable, une telle politique tend fortement à générer plutôt des équilibres précaires et une croissance très fragile. Les iniquités qui structurent le système du commerce international, la dette publique extérieure, ses mécanismes et ses dispositifs de sauvegarde renforcent cette tendance lourde. Or les plans palliatifs ne remettent pas en cause la logique qui a conduit au surendettement et à l’appauvrissement général. Au Mali, le document du CSLP est justement appelé par les Maliens « Cadre Stratégique de Reproduction Élargie de la Pauvreté (CSREP) ». C’est une politique sans issue qui désarticule en fait l’économie nationale, fait planer une grave menace sur la souveraineté et l’unité nationales, enfin, déplace l’enjeu de la création des richesses du développement national vers la lutte entre acteurs locaux et étrangers pour l’appropriation du surplus créé par les secteurs d’exportation des productions non valorisées. En d’autres termes, elle œuvre à la formation d’une économie de rente au profit du capital financier international et de ses relais locaux. Il est nécessaire et urgent de sortir du piège de la spécialisation dans l’exportation de certaines productions primaires, car c’est un puissant facteur qui entrave la dynamique de développement.

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Annexes

Mesures de la pauvreté au Mali

Il existe une controverse permanente au Mali à propos des lignes de pauvreté. La DNSI et le PNUD-Mali n’ont pu faire mieux que de réaliser conjointement une étude qualitative de la pauvreté, en raison de :

  • La quasi-impossibilité de calculer le revenu net (les activités informelles sont très importantes et, par définition, extrêmement difficiles à enregistrer ; par ailleurs, dans les entreprises artisanales et familiales, le travail est toujours « sous valorisé » parce qu’on ne comptabilise pas la participation personnelle ou celle de parents aux activités) ;
  • La perception qu’on a de la richesse et de la pauvreté, dans le contexte socioculturel du Mali qui est assez singulière. La richesse correspond, non pas à la possession de ressources matérielles ou financières, mais au capital social (ampleur, densité, atouts et puissance de son réseau de relations). Les définitions occidentales de ces notions sont totalement récusées ici.

Néanmoins, des enquêtes budget-consommation sont régulièrement réalisées et un seuil de pauvreté est déterminé périodiquement. À ma connaissance, le calcul le plus récent l’a établi à 137 000 de FCFA par an (soit 208,85 euros par an). C’est tout simplement le montant moyen des dépenses annuelles de consommation.

À noter qu’aucune institution de crédit ne se réfère aux typologies de la DNSI, pas davantage à celles de la Direction nationale de l’action sociale qui identifie les « indigents » (en se basant surtout sur l’inexistence ou l’extrême fragilité du réseau de soutien mobilisable en situation de rupture). Les banques et les institutions de microcrédit ont conçu chacune leurs propres critères d’évaluation du risque lié au crédit.

La recherche en sciences sociales (Université, Institut des Sciences Humaines…) utilise de son côté la typologie suivante : riches, aisés, moyens pauvres, pauvres et très pauvres. Cette classification combine la perception du regard social, la connaissance intime du réseau d’interconnaissances et un niveau minimal de standing de vie ou d’équipement socialement/techniquement reconnu comme souhaitable. Par exemple, l’Institut d’Économie Rurale, la Direction de la Recherche sur les Systèmes de Production Rurale et la Compagnie Malienne de Développement des Textiles distinguent :

  • les paysans riches : paysans (entendu au Mali dans le sens restreint d’agriculteur, c’est-à-dire le producteur agricole qui travaille la terre) possédant un équipement motorisé ;
  • les paysans aisés : paysans possédant un équipement moderne complet pour la culture du coton, du riz, etc. ;
  • les paysans moyens pauvres : paysans ne possédant pas un équipement minimal moderne complet ;
  • les paysans très pauvres : paysans ne possédant que le matériel aratoire traditionnel et rudimentaire (la houe) et ne disposant d’aucun outil moderne.

Enfin, selon les études dont on dispose, les taux de pauvreté sont les suivants :

  • Étude DNSI/PNUD-Mali (1994) : Taux de pauvreté : 72 %
  • Taux de dégradation des conditions de vie (mesurées par le taux d’accès aux services de base : desserte en eau potable, en électricité, accès à la santé, etc.) : - 48 %
  • Enquête ODHD/LCP (1998) :Taux de pauvreté : 69 %
  • Étude OCDE/BAD (1998) :Taux de pauvreté : 72,8 %

Notes

1 Voir Amin, Faire & Malkin (1965).

2 Il s’agit essentiellement de l’aide publique au développement, des dettes multilatérales, des dettes privées ou des investissements directs étrangers.

3 Initiative d’allégement de dette lancée par le G7 (groupe des sept pays les plus industrialisés) en 1996 et assouplie en 1999. Elle vise à réduire la dette de quarante-deux « pays pauvres très endettés » (dont la dette totale équivaut à environ 10 % de la dette du Tiers-monde) s’ils répondent à de nombreux critères et passent, avec succès, une période de trois à six années d’efforts d’ajustement.

4 Le taux d’accroissement démographique est de l’ordre de 2,4 % l’an sur la même période.

5 64 entreprises ont été privatisées entre 1985 et 2002 et plus de 90 usines et infrastructures de service à la fin 2004.

6 La baisse de son revenu est estimée à 60 % entre 1999 et 2001.

7 Cf. Annexe sur les mesures de la pauvreté au Mali et leur utilisation par les institutions de microcrédit.

8 La filière coton est protégée par l’État et la société Dagris, ex-CFDT, à capital majoritairement français.

9 Les coûts de production du coton malien varient entre 0,48 et 0,53 US$ la livre, contre 0,63 US$ la livre pour les planteurs nord-américains tandis que le coût du travail dans les filières céréalières évolue entre 0,76 euro et 1,52 euro par jour, contre 12 à 15 euros l’heure hormis les charges, et 20 à 23 euros par heure, les charges incluses en France.

10 Soit une dette contractée non seulement à un taux d’intérêt inférieur à celui du marché, mais de plus avec une partie qui est non remboursable (il s’agit donc d’un don). Ainsi, quand on exclut la partie « dons » de la dette, cette dernière se réduit.

11 Document « Initiative PPTE renforcée », 1999.

12 Voir DNSI/PNUD-Mali (1995).

13 Voir Commission des finances, de l’économie et du plan de l’Assemblée nationale (2005).

14 Voir Gouvernement du Mali (2002).

15 Voir DNSI/PNUD-Mali (2005) ; ODHD (1999, 2002).

16 Voir méthodologie et données en annexe.

17 Voir OEF (1997).

Auteur

Malien, est titulaire d’un DEA d’anthropologie et d’un doctorat de 3e cycle de sociologie de l’université Paris X-Nanterre et professeur de sociologie à l’université de Bamako. Il a été associé, pendant une vingtaine d’années, en qualité de concepteur, de gestionnaire ou d’évaluateur, à plusieurs projets et programmes de coopération bilatérale ou multilatérale réalisés dans son pays natal. Consultant, expert en développement de projets, son travail a aussi porté sur l’identification, la formulation ou l’évaluation de nombreux projets de développement sectoriels et de politiques publiques dans le domaine de la sécurité alimentaire, de la santé, de l’environnement, de l’énergie, de la décentralisation administrative et institutionnelle, de la gestion des conflits intercommunautaires et intergroupes socioprofessionnels, etc. pour le compte d’organismes publics maliens, du Fonds belge pour la survie, de la DDA (Suisse) et d’institutions internationales (Banque mondiale, OMS, Unicef, PNUD, CEE, FENU). En résidence en France à partir de 2001, il enseigne actuellement à l’université d’Angers (IUT) et en sociologie du développement et d’anthropologie à l’Université Catholique de l’Ouest (IPSA). Ses intérêts scientifiques concernent une thématique variée : la problématique du développement en Afrique ; la gouvernance, la démocratie, l’histoire et la culture ; les politiques, systèmes et acteurs publics, privés et communautaires de santé ; l’immigration d’Afrique Noire en France et ses modes de construction identitaire. Il a notamment publié Mali, la politique économique et l’ajustement structurel (Ottawa, Éditions Agence Canadienne pour le Développement International, 1992). <manycamara@yahoo.fr>

© Presses universitaires de Rennes, 2007

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