Chapitre 9. Budget
p. 97-112
Texte intégral
1La loi de finances termina les travaux de la Chambre.
2Le projet du gouvernement avait été apporté vers la fin de décembre. L’examen dans les bureaux fut très prolongé. Chacun croyait de son devoir de prendre une connaissance suffisante des objets sur lesquels il était appelé à donner son opinion. La commission eut à débattre avec le ministre des Finances, tous ses collègues, et les commissaires appelés pour venir à leur aide, les plus hautes questions de politique financière, jointes à tous les détails des produits et des frais ; il fallait pourvoir, en outre des dépenses de l’État, à l’arriéré de l’Empire, et aux exigences de l’occupation ; toutes les ressources avaient été compromises, la culture, par la conscription, le commerce, par le blocus continental, le crédit, par une convulsion sociale. La commission, composée extraordinairement de trente-six membres, partagea son travail entre trois sections ; elle avait été complétée le 20 janvier ; le 9 mars, je présentai à la Chambre le rapport général, qui m’avait été confié. MM. Feuillant85 et Morgan de Belloy86 firent des rapports particuliers sur les droits réunis et les douanes.
3Le plan de finances du ministère fut renversé dans ses bases principales, mais ce plan n’était autre que celui du ministre de 1814, devenu entièrement inexécutable, par les événements de 1815. Le personnel du cabinet était changé, la marche des affaires ne l’avait pas été, on n’avait pas voulu voir que le premier changement ne signifie rien, s’il ne suppose pas l’autre.
4On se plaignit, comme de coutume, que la commission voulait tout faire, et faisait passer l’omnipotence dans la Chambre. C’était une fâcheuse nécessité sans doute ; le gouvernement délibératif n’amène que trop tôt ses conséquences. Mais enfin à qui était ici la faute ? Le projet soumis à la Chambre était tellement défectueux qu’il était nécessaire de le refondre en entier ; les détails dans lesquels je dois entrer en feront juger. La situation était difficile, sans doute, puisqu’elle exigeait des levées, hors de toutes les limites d’un état régulier ; ce n’est pas une excuse pour celui qui se charge de ce fardeau. Le temps avait manqué au nouveau ministre, on ne s’en aperçut que trop, mais s’il faut encore plus de temps pour refaire un mauvais travail, qu’il n’en eût fallu pour le mieux préparer. En un mot, pour prévenir l’inconvénient qu’on signalait, au lieu de s’en plaindre, après l’avoir rendu nécessaire, il n’y avait que deux moyens, ou apporter des projets conçus avec la maturité qu’ils demandent, ou concourir de bonne grâce, au moins, au remaniement d’une ébauche malheureuse, de sorte que le second travail pût paraître encore appartenir au ministre, sans s’opiniâtrer à défendre pied à pied une œuvre insoutenable, ni s’irriter contre ceux qui refusaient de s’y associer.
5Les vues de la commission différèrent du projet ministériel sur trois objets capitaux, sur lesquels il reposait tout entier : le paiement de la dette arriérée ; le remboursement de l’emprunt forcé de 100 millions, établi par ordonnance, au retour de Gand, pour couvrir les dépenses urgentes de l’occupation étrangère ; la création de six nouveaux droits indirects, pour faire face aux charges extraordinaires.
6La loi de finances de 1814 avait ordonné la vente de tous les biens des communes, et de 30 000 hectares de bois de l’État, pour solder l’arriéré existant à cette époque. Mais les Cent-Jours l’avaient énormément accru et l’on avait jugé cette surcharge légitime, malgré son origine. Les calculs du ministre sur le montant de ces deux arriérés, n’offraient aucune base rassurante pour une appréciation même approximative. Il proposait, au hasard, de leur appliquer la loi précédente et d’y ajouter 100 000 nouveaux hectares de forêts domaniales, sauf à trouver, pour la suite, d’autres ressources, à mesure que les ventes et les liquidations fourniraient des données sur l’étendue du mal et l’efficacité du remède.
7Bonaparte, maître de la France, avait abusé d’un pouvoir sans limites, pour traiter avec plus que de la dureté tous les capitalistes qui avaient fait des opérations avec le gouvernement directorial. Outre le besoin de se libérer à peu de frais, et de réserver pour ses projets gigantesques, tout ce qu’il pourrait tirer de la France, il avait une autre pensée. Les fortunes nouvelles, nées de spéculations financières, lui étaient odieuses ; la richesse donne toujours du lustre et de l’influence ; il voulait que toute distinction vînt de lui seul ; pour en priver les nouveaux parvenus, le moyen le plus simple était de les ruiner. Son système de liquidation, mélange de chicane et de violence, fut établi dans ce but. Il avait confié l’exécution à un homme en sous ordre qui était dans sa main, M. Defermon87 ; il la surveillait lui-même, avec cette activité dévorante qui suffisait à tous les détails.
8Le gouvernement de la Restauration avait l’instinct de sa faiblesse et de sa dépendance de tous les hommes remuants qui rentraient en crédit. Les créanciers plus ou moins légitimes des gouvernements antérieurs étaient, par leurs relations multipliées, en état de se faire ménager. Tous leurs droits avaient été dédaignés sous l’Empire ; toutes leurs prétentions eurent du poids devant l’administration suivante.
9On devait bien s’attendre que les députés comprendraient difficilement la nécessité de ce nouveau joug, et qu’ils n’apporteraient pas de leurs provinces des dispositions trop favorables aux spéculateurs de la capitale, et surtout à ceux qui venaient de profiter de la détresse de Bonaparte, pour fournir à sa dernière tentative leurs secours intéressés. La Chambre fut bien plus frappée des besoins du Trésor et des charges qui menaçaient les contribuables. Elle jugea, dès l’abord, que le remboursement qu’on lui proposait était impraticable, et que les ressources qu’on lui indiquait seraient loin de suffire à combler un gouffre dont elle ne pouvait sonder la profondeur, et qui s’élargirait indéfiniment par la liquidation confiée aux bureaux ministériels, peu disposés à une sévérité que leurs chefs eussent trouver impolitique.
10Outre le besoin d’économie qui se sentait vivement, les députés avaient aussi leurs doctrines politiques ; elles s’accordaient mal avec les idées qui régnaient dans l’atmosphère de la capitale. Les confiscations des derniers temps blessaient leurs principes ; leur demander d’en appliquer les restes à l’acquit des dettes des régimes antérieurs, c’était les appeler à prendre part à la Révolution qu’ils avaient traversée, sans s’y mêler. Les forêts qu’il s’agissait de mettre en vente étaient une ressource précieuse, dont on privait l’avenir ; cette vente, dans un temps inopportun, allait être une nouvelle proie, ajoutée à tant d’autres ; mais surtout elles provenaient, en grande partie, du clergé et des communes ; en disposer, c’était consommer une grande violation du droit de propriété.
11On répondait, il est vrai, que notre ancien clergé ne possédait pas comme un seul corps ; que chaque établissement religieux avait sa propriété particulière, comme chaque corporation civile ; que les maisons irrévocablement supprimées ne pouvaient exercer des droits éteints avec elles, et que l’État était à leur place, par une sorte de déshérence.
12Cette réponse ne satisfaisait pas ceux qui se piquaient de sévérité. Les mouvements de la monarchie leur fournissaient des exemples plus conformes à leurs principes. Il y avait eu plus d’une fois des corporations ecclésiastiques supprimées, mais leurs biens n’avaient pas fait retour à l’État, parce que ce n’était pas à ses dépens qu’elles avaient été dotées originairement. Ces biens étaient affectés d’abord à l’acquit des dettes dont ils étaient grevés ; le surplus était rendu aux familles des fondateurs, si elles étaient encore connues ; à leur défaut, ils étaient transférés à d’autres corps semblables, par une substitution présumée conforme à l’intention des premiers fondateurs, et à la charge des anciens services religieux.
13Le motif donné pour les biens ecclésiastiques ne pouvait d’ailleurs s’appliquer à ceux des communes. Je me bornai, dans mon rapport, à parler de ce dernier objet qui ne pouvait donner lieu à aucune controverse de bonne foi. Les biens communaux, confisqués les derniers, dans les temps les plus mauvais, restitués ensuite pour la portion non aliénée, au premier retour vers l’ordre, repris de nouveau par Bonaparte, en 1813, dans ses dernières nécessités, étaient incontestablement des propriétés inviolables. Les communautés municipales avaient conservé leur existence légale. Si leurs biens leur étaient restitués, comme ils devaient l’être, tout le système ministériel, déjà si fragile, manquait de son dernier appui.
14Il fallut donc recourir à d’autres voies. Le remboursement en espèces, qui eût été le plus simple, était si visiblement impossible que personne n’y pouvait penser. Le public avait été inondé de projets, presque tous dans l’intérêt des créanciers, qui n’avaient garde de s’oublier. Tous avaient recouru au crédit ou à des émissions d’effets, diversement combinées pour masquer des emprunts. Mais le crédit était fortement ébranlé ; tout ce charlatanisme financier était impuissant pour le raffermir, et des essais périlleux n’eussent servi qu’à prolonger la même situation et la rendre plus difficile.
15La commission voulait cependant être juste, elle crut l’être en proposant la consolidation de la dette et sa conversion en rente sur l’État. Mais elle se partagea sur le taux auquel la rente serait livrée. Quelques-uns jugeaient qu’on ne pouvait l’offrir que pour sa valeur effective, au cours du jour de chaque liquidation ; la majorité se prononça pour sa valeur au pair ; elle se persuada qu’une dépréciation momentanée, qui se faisait également sentir dans la crise présente, sur toutes les valeurs mobilières et immobilières, ne devait pas être prise pour règle, dans une grande transaction que tous étaient intéressés à terminer sans retard.
16Le remboursement des cent millions d’emprunt forcé était le second objet en discussion. Le projet du gouvernement demandait, pour y faire face, cinquante centimes du principal des quatre contributions directes.
17Les centimes appelés additionnels, pour diverses dépenses devenues permanentes, s’étaient successivement accumulés. Ils avaient été portés, dans le budget précédent, à un compte rond de cinquante. Le ministre proposait de maintenir le même taux pour 1816. Les cinquante nouveaux qu’il ajoutait pour l’emprunt forcé, en doublant le principal, auraient beaucoup accru les non valeurs, et auraient moins produit qu’ils n’auraient nui à la perception.
18Le ministre s’était peut-être persuadé que l’on pouvait élever à volonté les contributions directes. C’eût été une grande erreur, en finances ; mais on la retrouve assez souvent. Quant aux impôts indirects, l’expérience a appris depuis longtemps qu’ils ne sont pas susceptibles d’une extension arbitraire, et qu’ils ont leurs limites, au-delà desquelles la fraude, et les frais de perception nécessaires pour la réprimer, diminueraient le produit que l’on croirait augmenter en élevant les tarifs. C’est ce qu’exprime l’axiome vulgaire, qu’en finance deux et deux ne font pas quatre. Mais on ne veut pas toujours appliquer cette règle à l’impôt territorial ; elle est cependant tout aussi certaine pour lui. Si l’on a pu tout à coup élever les charges réelles, en 1791, c’est qu’en même temps on avait supprimé la dîme, qui était une contribution foncière, en nature, avec une destination spéciale, et qui équivalait à la surtaxe établie par les économistes de l’Assemblée constituante.
19Le taux possible de l’impôt foncier dépend surtout de la division du sol imposable. Elle est telle, en France, qu’on a calculé que les cinq sixièmes, à peu près, des propriétaires fonciers étaient imposés au-dessous de vingt francs88. Une aggravation sensible des charges auxquelles les petits contribuables sont habitués, leur apprendrait bientôt le moyen de s’y soustraire ; ils le trouveraient dans leur insolvabilité. Si l’on s’obstinait à reporter sur les autres contribuables la masse toujours croissante des non valeurs, on arriverait, de fait, à l’impôt progressif ; mais il n’est pas seulement inique, il est insensé. En accélérant le morcellement des propriétés, il ajouterait sans cesse aux difficultés du recouvrement de l’impôt. Ces mesures fausses produisent peu et durent encore moins.
20On impute souvent à la Révolution le morcellement actuel de la propriété en France. Elle a dû, en effet, y contribuer, par la suppression des redevances féodales, et par la confiscation des biens de l’Église et des émigrés. Dans les pays de grande féodalité, tels que la Bretagne, les grandes terres consistaient principalement en fiefs et en forêts ; l’abolition des anciennes redevances a suffi pour réduire ces terres à peu de chose. Celles d’un rang inférieur avaient conservé beaucoup plus de domaine ; quelques-unes ont plus gagné que perdu à la suppression des fiefs, lorsque les droits dont elles étaient elles-mêmes chargées excédaient ceux qui leur étaient dus. Une partie de la perte est retombée sur l’État, puisque le Roi était le suzerain des grandes seigneuries. Les terres confisquées ont été vendues par fermes, et souvent par parcelles, dans le but proclamé de diviser le sol, et les acquéreurs n’eussent pu, sans imprudence, réunir dans la même main un domaine de quelque importance. Mais il faut remarquer en même temps que les biens ecclésiastiques consistaient plus en dîmes qu’en fonds de terre, et qu’une portion considérable des biens d’émigrés est rentrée dans les mains des anciennes familles, soit par la bonne volonté des acquéreurs, et surtout de leurs héritiers, soit par l’impulsion donnée par Bonaparte, dont on craignait autant de contrarier les vues, qu’on s’est fait depuis un point d’honneur de lutter contre la Restauration. Après le retour du Roi, la remise des biens qui avaient été réunis au domaine public, et l’indemnité, pour les autres, ont amélioré la fortune des familles émigrées. C’est encore dans l’ancienne noblesse que se trouvent, en majeure partie, les propriétés territoriales réunies en corps de quelque étendue.
21La division de notre sol a eu des causes plus anciennes. La propriété a éprouvé de grands déplacements, à toutes les époques, non seulement par la conquête des Romains et celle des Francs, mais longtemps après, par suite des Croisades et des guerres publiques et privées, ainsi que par toutes les confiscations qui suivaient les révoltes. Les Rois en faisaient remise, le plus souvent, soit aux familles des condamnés, soit à d’autres familles en faveur, mais comme ces dons avaient toujours lieu par grandes masses, il en résultait plutôt des mutations qu’un plus grand morcellement.
22La plus grande source de la dissémination de la propriété foncière, chez nous, me paraît remonter jusqu’à l’établissement des fiefs, et aux tenures en roture, qui remplacèrent la servitude de la glèbe des Romains, et qui s’étendirent surtout dans la moitié de la France, qui est en deçà de la Loire. Les anciens colons, sous un maître, devinrent les tenanciers en vilainage, sous un seigneur. Mais outre les colons, il y avait, dans le gouvernement romain, des propriétaires libres, que le régime féodal contraignit de reconnaître au seigneur, ce qui donna naissance à ce qu’on appela les fiefs de reprise ; il resta peu de francs alleus, et dans quelques contrées même il n’en resta pas. D’une part, les seigneurs tendaient toujours à diviser les tenures et les nouvelles concessions, pour multiplier leurs corvéables, de l’autre la division s’opérait par les successions également partagées, dans la classe où la population s’accroît perpétuellement. Dans la France coutumière, prise dans son ensemble, les rotures composaient beaucoup plus de la moitié du territoire. C’était le seigneur immédiat qui avait été, dans l’origine, le véritable propriétaire ; mais lorsque la couronne fut parvenue, par une action persévérante, à détruire la puissance féodale, les rotures devinrent des propriétés foncières, quoiqu’elles restassent chargées de redevances, désormais immuables. La partie payable en argent se trouva même réduite presque à rien par l’avilissement progressif de la monnaie. Ces tenures roturières sont éparses, de temps immémorial, en chétives parcelles, sous de rares exceptions. Leur nombre reste toujours le même, parce que les moyens de réunion et de division se compensent. Les plus anciens minus89, dont on retrouve encore quelques-uns, malgré la dispersion des archives qui les conservaient, sont conformes, à cet égard, aux plus récents.
23Quelles que soient les causes anciennes ou nouvelles du morcellement actuel, il est un obstacle constant à l’extension de l’impôt payé par la terre. Cet impôt a ses bornes nécessaires, comme tous les autres, et en définitive, tous les gouvernements, quelles que soient leurs formes diverses, sont contraints de l’arrêter devant la force des choses, supérieure à toutes celles dont ils disposent, et d’attendre l’augmentation successive de leurs revenus, du développement de la richesse générale, de celui de la production, et de la consommation, source commune de la prospérité de l’État et de celle des sujets. La sagesse qui règle la dépense de la famille sur ses revenus, est aussi indispensable dans l’administration publique. Toutes les combinaisons fiscales ne sauraient en tenir lieu longtemps ; elles peuvent faire la fortune du charlatan qui les invente, mais elles ruinent le souverain qui s’y confie, aussi bien que la nation qui lui obéit. Après des témérités, sans succès, il faut reconnaître bientôt que leur bien-être est inséparable. La meilleure garantie pour les peuples sera toujours dans l’inflexible nécessité, qui les protège contre les violences et les imprudences de leurs maîtres, mieux que des résistances insurrectionnelles ou des oppositions constitutionnelles. En un mot, les contribuables ne peuvent porter double charge, ce sera toujours là leur meilleure sauvegarde.
24Si le taux des impôts ne peut heureusement être arbitraire, il faut de la science pour obtenir tout ce qu’ils peuvent rendre sans devenir intolérables, et pour établir entre eux une juste balance. Toutes les contributions, sur quelques objets qu’elles portent, doivent toujours finir par atteindre celui qui dépense, à raison de ce qu’il dépense. Il est vrai qu’il faut du temps pour que le niveau s’établisse, et des changements brusques sont par cela même dangereux. Demander des taxes sur le luxe, plutôt que sur le nécessaire, est un lieu commun vide de sens ; c’est le riche qui paye le nécessaire du pauvre qu’il emploie, et il ne lui paye jamais au-delà. La concurrence des bras qui s’offrent au travail réduit le salaire au strict nécessaire. C’est par d’autres motifs qu’on doit se déterminer dans le choix des impôts. Ceux qu’on nomme indirects ont l’avantage de se diviser indéfiniment, entre ceux qui les payent peu à peu, ou qui en remboursent l’avance, ce qui les rend peu sensibles. Mais ils appellent la fraude, les rigueurs et les frais, et quand ils ont atteint leur mesure, le fisc ne tarde pas à en être averti. L’impôt direct est plus facile, et moins coûteux à percevoir, mais il paraît plus pesant au contribuable, et surtout à celui qui manque d’aisance. Ces deux grands systèmes d’impôts doivent venir au secours l’un de l’autre. Le rapport à établir entre eux dépend de circonstances variables. Une île, surtout si elle n’a pas un grand nombre de petits ports et de criques, peut élever ses droits sur les denrées qu’elle tire du dehors, et sur celles qu’elle exporte en échange, beaucoup plus qu’un État qui n’aurait que des frontières de terre.
25On a longtemps disputé sur la préférence à donner aux taxes publiques, selon qu’elles peuvent baisser ou favoriser les intérêts de l’agriculture et ceux du commerce. C’est une question mal posée, comme tant d’autres. Tout ce qui peut servir ou nuire à l’une de ces deux industries, agit de la même manière sur l’autre, quoiqu’elles se regardent toujours comme rivales. L’une produit les aliments et les matières premières que l’autre consomme, met en œuvre ou transporte. Cependant ce qui est vrai, en ne considérant que la consommation intérieure des produits des deux industries agricole et manufacturière, cesse d’être applicable au cas le plus ordinaire, celui où ces produits cherchent des débouchés au dehors, ou repoussent la concurrence étrangère. Il est évident que la taxe qui protège le haut prix des substances alimentaires indigènes, nuit à la vente à l’étranger des objets manufacturés du pays.
26Les emprunts sont, dans les grandes nécessités, et dans celles de la guerre principalement, le supplément des impôts. C’est aux dépens de l’avenir que les États, comme les particuliers, se procurent cette ressource. Elle a toujours des limites, de même que les impôts. Il faut, pour emprunter, inspirer de la confiance, dans la volonté et la possibilité de payer. Les gouvernements qui peuvent emprunter sur leurs propres sujets, ont un grand avantage sur les autres ; en augmentant les revenus de leurs contribuables, ils s’assurent le moyen d’augmenter leurs charges.
27À défaut de confiance, il ne reste qu’à faire des réserves sur les recettes ordinaires dans le temps de paix. Henri IV avait amassé un trésor, pour la guerre qu’il méditait contre les deux branches d’Autriche. Nous avons vu depuis Frédéric et Bonaparte renouveler cette prévoyance. On avait employé, au Moyen Âge, une autre ressource, celle de rançonner les Juifs, après les avoir laissés s’enrichir en pressurant les peuples. On se servit plus longtemps encore de l’expédient d’altérer le titre et le poids des monnaies. Le cours du change qui s’établit, dans toute l’Europe sur la balance du commerce, et qui fixe la valeur réelle des monnaies, a mis fin à cette rapine. Les billets d’État sont une invention plus moderne. Si leur cours est libre, c’est un moyen de crédit ; s’il est forcé, c’est un emprunt également forcé. En Turquie, les avances sur le commerce, ont grossi de tous temps, les revenus des pachaliks, et les tributs qu’ils payent eux-mêmes. Elles ressemblent beaucoup aux truages ou traites de nos anciens grands barons. Cette protection rétribuée contre le pillage, n’est autre chose qu’un pillage abonné ; mais on en tire quelque argent. Nos financiers les plus fiers de leur art ne portent pas le plus souvent leurs vues plus loin.
28On ne put croire que le ministre eût compté sérieusement sur un parti aussi violent, et l’on supposa que sa véritable pensée avait été de convaincre les prêteurs, par une demande exorbitante, de l’impossibilité de les rembourser, malgré la garantie positive de l’ordonnance royale, et de les réduire au silence, par un mode de paiement qui eût été un nouveau sacrifice.
29L’abandon volontaire que l’on semblait provoquer, était trop difficile à obtenir. La taxe de l’invasion avait été répartie au hasard, sur les fortunes les plus apparentes, et sans proportion entre elles, dans la précipitation que commandait l’urgence du besoin. Mais les erreurs n’en étaient pas moins choquantes ; on demandait de toutes parts une rectification, et la plus simple était le remboursement par le trésor, bourse commune des contribuables. On ne pouvait se refuser à une réclamation unanime et persévérante, juste en elle-même, et appuyé sur la promesse du Roi.
30La commission reconnut cette nécessité. Elle ne pouvait choisir un autre paiement que celui qu’elle venait d’adopter pour l’arriéré ; elle proposa la création de cinq millions de rentes pour la consolidation de l’emprunt forcé.
31Dans tout le plan de finance du gouvernement, la conception la plus malheureuse peut-être, était la création de six nouveaux droits indirects, sur les fers, les papiers, les huiles, les cuirs, les tissus et les transports. On avait accumulé ici toutes les rigueurs fiscales, sans s’être demandé apparemment comment elles pourraient s’exercer. Si la Chambre eut accepté de confiance ce qu’on lui présentait, des embarras bien plus grands que ceux de la discussion, se seraient présentés dans l’exécution. On eût bien pu rejeter sur les députés l’odieux de censures vexatoires, et les contribuables eussent été en droit de leur imputer au moins leur part dans la faute commune.
32Les six droits dont il s’agit eussent placé toute la haute industrie de la France dans la classe des débitants de boissons, elle eût également été soumise à un exercice qui eût été insupportable aux chefs des manufactures ; c’était attaquer directement la liberté dont ils jouissaient, compromettre le secret nécessaire aux spéculations commerciales, et hasarder, en un mot, une tentative dangereuse ; elle eût amené des résistances que les passions politiques eussent encore encouragées ; on y eût bientôt cédé par faiblesse, après les avoir provoquées par irréflexion.
33La Chambre devait être disposée, d’après sa composition, à rejeter sur les impôts indirects une partie du fardeau qui menaçait les contribuables ; mais la raison l’emporta sur des intérêts apparents. Les réclamations arrivèrent de toutes parts. Les villes manufacturières et commerçantes envoyèrent d’abord des pétitions, et ensuite des députations, composées d’hommes d’une capacité spéciale. La commission fut obligée de se mettre à la place du ministre. Elle admit les envoyés du commerce à des conférences, et entra avec eux dans tous les détails qu’elle avait besoin de connaître. Elle comprit toutes les gênes dont les négociants s’étaient alarmés, et renonça au projet. Elle pressentit en même temps leurs dispositions sur les moyens de remplacer les droits proposés. Le doublement des patentes leur parut une faveur, en comparaison de l’exercice ; ce fut le parti auquel on s’arrêta. Pour pouvoir balancer les recettes et les dépenses, la commission se décida à proposer une addition de 110 centimes sur les patentes, de 10 centimes sur la contribution mobilière, et de 50 centimes sur celle des portes et fenêtres, plus facile à élever.
34À l’égard des autres perceptions comprises dans la loi de finances, le ministère et la commission se mirent facilement d’accord.
35La classe nombreuse des salariés de l’État ne pouvait rester exempte de sacrifices, lorsqu’une impérieuse nécessité en imposait à tous ceux qui alimentaient le trésor où puisaient les employés. Le Roi lui-même voulut donner l’exemple, malgré le principe établi pour la liste civile. Le projet du ministre contenait un tableau des retenues sur les traitements, calculées dans un rapport progressif, pour le temps de l’occupation ; c’était aller au-devant du vœu de la Chambre et de l’attente générale.
36Pour atteindre en même temps les officiers publics qui ne reçoivent pas de traitement, et qui sont salariés par ceux qui les emploient, le ministre proposait de les assujettir à un supplément de cautionnement. Ce n’était autre chose qu’un emprunt forcé, sous un autre nom ; mais tout autre emprunt eût été ruineux pour l’État, et eût affecté le cours des effets publics, déjà fort dépréciés. On accordait, par compensation, aux officiers compris dans la mesure, le droit de présenter leurs successeurs à l’agrément du Roi. La commission accepta cette surcharge, avec la faveur qui l’allégeait, afin d’en assurer la rentrée. Il s’en est suivi la vente des offices, telle qu’elle avait lieu autrefois. Leur prix s’est élevé, d’une manière inattendue, par le besoin d’emplois qui va toujours croissant ; cette hausse, qui continue à chaque mutation, expose les titulaires à exagérer leurs rétributions, et à multiplier leurs actes. Le public se plaint, non sans fondement, de ce fâcheux résultat, et accuse d’imprévoyance la loi de 1816 ; sa date seule suffirait pour la justifier.
37Il fallait pourvoir aux besoins du trésor, tous les moyens praticables devenaient acceptables. Le supplément de cautionnement était une charge bien pesante, dans un moment de stagnation. Si on l’eût exigé, sans adoucissement, on devait craindre que beaucoup d’officiers, ceux surtout qui étaient peu employés, n’eussent renoncé à leur état en retirant leur premier cautionnement, au lieu d’y ajouter de nouveaux fonds ; l’effet de la mesure eût été fort reculé, et c’était le manquer.
38Si l’État avait conservé la pleine disposition des offices ministériels, ils seraient aujourd’hui conférés, comme les fonctions publiques, d’après les nécessités du gouvernement parlementaire ; les choix ne seraient pas plus rassurants, et les abus ne seraient peut-être pas moindres.
39Si cependant la liberté des choix paraissait un avantage, il serait facile d’y revenir maintenant. Il suffirait d’un emprunt en rentes pour rembourser le supplément versé en 1816, et l’on emprunterait à peu près au même intérêt que celui qu’on paye aux officiers. Les plaintes, si elles sont fondées, devraient s’adresser moins aux pouvoirs de ce temps, qu’à ceux qui leur ont succédé.
40Il reste enfin un moyen de contenir la cupidité, que l’on néglige depuis trop longtemps, c’est celui de tarifer exactement et sans exception, les salaires de tous les emplois soumis au cautionnement.
41Quoi qu’il en soit, la Chambre ne pouvait rejeter la ressource que le ministre lui offrait ; on l’eût accusée alors, et avec plus de raison, d’en priver le trésor, dans ses plus grands besoins, dans la prévision d’un danger éloigné, qu’on devait avoir assez de moyens de prévenir, dans des temps moins difficiles.
42On s’entendit également sur les droits réunis. Les besoins du moment servirent à maintenir la taxe sur les boissons, compromise par des promesses données au nom du Roi, pour faire saluer son retour. Quant aux tabacs, le ministre obtint la continuation du monopole, en traitant avec les députés des contrées qui conservaient le privilège de la culture.
43Les droits d’enregistrement et de timbre furent augmentés. M. Pardessus90, qui s’était chargé, dans la commission, de cette partie du travail commun, reçut les renseignements nécessaires de la direction des domaines, et régla, avec elle, les nouvelles perceptions. Ce fut, une mesure prévoyante, dans l’intérêt des contribuables eux-mêmes, de réunir dans une seule perception, sur les ventes d’immeubles, le droit d’hypothèque et celui de mutation.
44On s’occupa enfin d’un nouveau tarif des douanes. C’était une opération compliquée et fort délicate. La mesure gigantesque du blocus continental, en séparant la France du monde commerçant, avait stimulé l’industrie nationale et encouragé quelques essais nouveaux. Il fallait en protéger le développement contre la concurrence étrangère qui les menaçait tout à coup. Une perturbation subite pouvait compromettre des établissements naissants, et les fortunes qui s’y trouvaient engagées. D’un autre côté, l’intérêt des consommateurs voulait être consulté ; l’agriculture et le commerce de transport craignaient de rester à la discrétion de ceux au profit desquels on écartait l’étranger. Tous s’agitaient pour faire prévaloir des prétentions opposées. Elles furent pesées consciencieusement, le résultat l’a fait voir. Les manufactures obtinrent plus de faveur qu’elles n’en attendaient peut-être de la propriété foncière, que la Chambre semblait représenter. On espéra que de premiers ménagements amèneraient, sans secousse, des perfectionnements dont tous les intérêts profiteraient également dans la suite. Ce fut l’idée sage qui domina toujours.
45Tandis que la commission poursuivait son travail, le ministre des Finances vint apporter à la Chambre, le 24 février, une modification à son premier plan sur l’arriéré. Par le nouveau projet, l’ancien arriéré était séparé du nouveau, survenu depuis 1814. Le premier devait rester réglé par la loi de finances du 7 septembre 1814 ; le règlement du second, qui se composait principalement des dépenses des Cent-Jours, était ajourné jusqu’à la session suivante, en attribuant aux créanciers un intérêt de 5 %, à compter de leur liquidation.
46Cette proposition fut renvoyée à la commission déjà saisie de la question. Elle persista à penser que la loi de 1814 n’était plus susceptible d’aucune exécution. Elle jugea également que le dernier arriéré devait suivre le sort de l’ancien. La mesure dilatoire qu’on lui proposait lui parut suspecte ; elle s’en tint sur le tout à sa première détermination. On avait dû s’y attendre.
47Tel était l’état des choses, lorsque le rapport sur l’ensemble du budget fut soumis à la Chambre. J’y exposai l’avis de la commission sur les objets que je viens de rappeler.
48Nous proposâmes, dans le même rapport, l’adoption d’un titre particulier du projet du ministre, relatif à l’amortissement et à la surveillance de la caisse par une commission législative, en y joignant cependant deux amendements.
49Le premier portait le fonds d’amortissement à 20 millions, au lieu de 14, qui étaient demandés. C’était compléter le système de la commission ; la création de nouvelles rentes, qu’elle proposait pour l’arriéré et pour l’emprunt forcé, exigeait de plus grands moyens d’amortissement.
50Le second amendement créait une caisse séparée, pour les dépôts volontaires et les consignations, au lieu de les confier à la caisse d’amortissement, qui eût dû l’intérêt des fonds, et par conséquent eût été obligée de les faire valoir. Elle fut devenue un établissement de banque, et ne devait être qu’un instrument passif de l’extinction de la dette publique. Dans l’intérêt du crédit public, l’amortissement ne peut être trop soigneusement dégagé de tous risques.
51La commission, par une précaution surabondante que le gouvernement n’avait pas provoquée, demanda qu’il fût ouvert au ministre des Finances un crédit éventuel de six millions de rentes, pour couvrir, en cas de nécessité, des dépenses inattendues, ou un déficit sur les évaluations des recettes.
52À l’égard des dépenses, la commission avait obtenu de chaque ministre des réductions volontaires sur les premières propositions. Le rapport n’en demanda aucune nouvelle à la Chambre. Il se borna à des observations de détail, pour appeler l’attention des ministres sur quelques parties de leurs services, qui semblaient encore comporter des économies. Nous croyions nos remarques circonspectes, elles parurent fort déplaisantes. Cependant les ménagements dont nous avions usé n’ont pas longtemps servi d’exemple.
53En parcourant les dépenses du ministère des Finances, le rapport présenta des difficultés sur l’opération du cadastre. Les opinions étaient partagées, dans la Chambre, sur cette création de Bonaparte qui aimait les détails statistiques de toute nature. Le cadastre intéressait surtout les départements, qui en faisaient les frais ; on le renvoya à leurs conseils généraux.
54Tel fut le résultat complet du travail de la commission, si l’on y comprend les cinq millions ajoutés aux dépenses du clergé, et la classification des dépenses locales, que j’ai eu occasion de rappeler ailleurs.
55Ce travail avait exigé le recensement de toutes les sources du revenu public, l’appréciation de tous les besoins permanents et temporaires. Les dépenses furent assurées par des crédits correspondants, et les rentrées vinrent justifier les calculs. Les discussions financières se compliquèrent des questions politiques qui s’y trouvaient liées. La commission ne fut ni découragée, par les nécessités du moment, ni troublée, par l’agitation des esprits, ni déconcertée, par la mauvaise volonté qu’elle rencontra toujours. Elle sépara, ainsi que le ministre l’avait proposé, les recettes extraordinaires, de celles qui devaient être permanentes, et compléta cette utile distinction en l’étendant aux dépenses, afin de mieux faire sentir la nécessité des levées temporaires par l’application qu’on en faisait. Le budget de l’État fut réglé sur un plan qui avait dû être réfléchi, puisque depuis il a servi de base à toutes les lois de finance.
56Cette tâche, en y comprenant la rédaction des rapports, avait été remplie dans sept semaines. Cependant le ministère, dont l’ouvrage avait été si peu utile, n’en était pas moins blessé de le voir remplacé par un projet plus exécutable ; il se récriait très haut sur nos retards ; il remplissait ses journaux de plaintes et même de sarcasmes contre la majorité de la Chambre, et les commissaires de son choix ; on les accusait d’entretenir l’inquiétude générale et de causer la baisse des fonds publics. C’était le gouvernement, ce qui ne s’est jamais vu, qui jouait le rôle de l’opposition, et qui s’en acquittait avec beaucoup d’aigreur.
57La discussion générale roula presque exclusivement sur un seul point, et l’arriéré fut l’objet principal de l’attaque de la minorité ; elle ne s’attacha même qu’à une objection, celle qu’elle tirait de la loi de 1814. Tous les orateurs qui faisaient cause commune avec les ministres répétèrent uniformément que cette loi avait réglé, d’une manière irrévocable, le sort des créanciers antérieurs, qu’elle avait le caractère d’un contrat entre l’État et eux, et qu’une des parties n’avait pas le droit de l’annuler seule.
58On leur répondait, mais en vain, que ce serait une singulière espèce de contrat que celui où ne figurerait qu’une partie contractante, et où la loi seule stipulerait d’abord au nom de l’État, et accepterait ensuite pour les créanciers ; que si cette nouvelle doctrine pouvait être admise, il faudrait en reconnaître toutes les conséquences, et que le pouvoir législatif qui aurait pu représenter les créanciers dans le contrat, les représenterait tout aussi valablement ensuite dans le résiliement. Au lieu de ce chimérique contrat, il était bien naturel de considérer la loi qui autorise le ministre des Finances à aliéner une partie du domaine public, pour solder les obligations du trésor, comme la détermination de tout propriétaire qui donne à ses gens d’affaire l’ordre de vendre ses bois pour acquitter ses dettes ; si avant la vente consommée, il juge une autre opération plus profitable dans son intérêt, ses créanciers ne sauraient se prévaloir du premier ordre, et y trouver un privilège acquis pour eux sur les bois désignés d’abord ; cette désignation, ainsi que la rétractation, ne changent rien à leurs droits qui restent ce qu’ils étaient. On abusait d’une fausse analogie ; il est bien vrai que si l’État, voulant contracter un emprunt, déclare qu’il sera remboursé sur une valeur désignée, celui qui prête sous cette condition a un droit acquis, parce qu’il y a eu offre et acceptation, mais l’espèce est toute différente si, la dette étant déjà contractée, l’État règle avec lui-même les moyens de s’acquitter. Puisqu’on voulait invoquer les règles ordinaires du droit privé, on eût dû les mieux comprendre et ne pas les appliquer si mal.
59La législature de 1814 avait si peu entendu se lier par la loi de septembre, qu’elle y avait dérogé elle-même presque aussitôt, par une autre loi de décembre suivant. La première avait compris dans les bois à vendre, ceux provenant des émigrés, et la seconde les leur rendit. Sans doute, si ces bois devaient être restitués, et si le prétendu contrat dont on faisait tant de bruit avait engagé des biens illégitimement attribués à l’État, il était nul, par cela seul. Mai s’il en était de même des biens des communes, et si la justice en demandait aussi la remise, que devenait la loi de 1814 ?
60J’opposai toutes ces réponses dans mon résumé, improvisé d’abord à la tribune pour plus de célérité, et qu’il fallut écrire ensuite pour la distribution. Si j’avais quelque chose à me reprocher, c’était de trop insister sur une pareille chicane, et de battre, en quelque sorte, un argument à terre. Cependant je ne convertis personne, et je n’y comptais pas.
61Cette question préjudicielle n’était pas le côté faible du système de la commission ; le fond même de sa proposition offrait une difficulté plus réelle. Donner au pair une rente qui ne peut être placée qu’avec perte, au moment où elle est reçue, c’est bien assurer l’intérêt de la dette qu’on veut atteindre, mais c’est obliger le créancier, ou à faire un sacrifice sur le capital, s’il veut le recouvrer immédiatement, ou à en retarder la rentrée, jusqu’au moment incertain où la rente qu’on lui remet atteindra le pair. S’il peut y avoir une circonstance qui commande cette censure, c’était celle où on se trouvait, après la seconde invasion ; mais enfin c’était se soustraire, d’autorité, à l’application rigoureuse de la loi commune, qui doit régir les engagements de l’État, comme ceux des particuliers.
62Dans le cours de la discussion, un des membres de la commission, M. de Bouville, frappé de la force du principe que les créanciers pouvaient invoquer, proposa un tempérament, qui consistait à rendre la consolidation facultative, en laissant aux créanciers l’option de recevoir des reconnaissances de liquidation dont le sort serait réglé en 1820, et qui jusque-là porteraient intérêt à 5 %. C’était encore un atermoiement, mais à terme fixe, au lieu que l’époque où la rente reprendrait le pair était indéterminée.
63J’indiquai cet amendement dans mon résumé, comme le seul qui pût être adopté, en ajoutant que les reconnaissances ne devaient pas être négociables par endossement, pour ne pas peser sur le cours des effets publics.
64Au moment où je descendais de la tribune, M. Corvetto m’y remplaça pour offrir à la Chambre son troisième projet sur l’arriéré. Celui-ci contenait l’adoption pure et simple de l’amendement de M. de Bouville, avec la disposition additionnelle que je venais d’indiquer, et dont le ministre avait senti l’importance. De son côté, il proposa lui-même le rapport des lois de finance de 1813 et de 1814, en ce qui serait contraire à la nouvelle loi.
65Quant aux six nouveaux droits indirects, ils ne furent ni abandonnés ni défendus par le ministre. C’était les sacrifier, il ne pouvait faire autrement.
66Lors de la discussion particulière des chapitres et des articles, le dernier projet de M. Corvetto sur l’arriéré, qui n’était qu’un assentiment, un peu forcé, il est vrai, au système de la commission, ne pouvait faire aucune difficulté. L’emprunt forcé fut compris dans l’arriéré, et traité de la même manière. Pour toutes les autres dispositions, lorsqu’il survenait quelque discussion, la Chambre se rangeait toujours à l’avis du rapporteur.
67L’année suivante, on revint sur l’arriéré. La majorité avait été déplacée dans la Chambre. Cependant le même système de remboursement fut confirmé, avec deux légères modifications. On rendit les reconnaissances négociables, et l’on statua définitivement sur le mode de remboursement, qui avait été renvoyé à 1820. Il fut réglé qu’il aurait lieu en numéraire ou en rentes, au cours moyen des six derniers mois ; mais il fut borné au cinquième, d’année en année, suivant des séries qui seraient tirées au sort, à compter de 1821. C’était prolonger le terme de la libération, pour offrir l’apparence d’un paiement intégral, tant était invincible la nécessité reconnue en 1816.
68Il était évident que la Chambre des pairs était dans l’impuissance de rien changer à la loi de finances. Outre que le temps lui eût manqué pour recommencer un pareil travail, le privilège de la Chambre élective d’être saisie la première de toutes les mesures financières implique une prépondérance, en cette matière, dont, à l’exemple des Communes d’Angleterre, elle ne peut se départir. Le droit des pairs est de s’opposer, à leur tour, à ce qu’on abuse du privilège sur le budget pour y introduire des dispositions législatives. Cela arrive pourtant quelquefois, si les pairs ferment les yeux, c’est qu’ils se défient de leurs forces plus que de leur droit.
69Le rapporteur, M. Garnier91, voulut se dédommager en critiquant avec aigreur la loi à laquelle il ne pouvait toucher, comme s’il eût voulu au moins la discréditer. C’était méconnaître les convenances parlementaires, qu’à défaut d’exprimer, l’esprit national eût dû suffire pour nous apprendre ; c’était surtout révéler le dépit du cabinet, dont le rapporteur était le confident.
70Le rapport ressassa les éternelles plaintes contre les amendements, et répéta, sans y rien changer, tous les arguments tirés de la loi de 1814, et de la prétendue hypothèque qui devait s’en suivre. Il ne parut pas même se douter qu’on y eut répondu. On remarqua cependant dans ce rapport une doctrine toute nouvelle, et qui serait fort commode pour les ministres présents et futurs, s’il était aussi facile de l’accréditer que d’en faire l’essai à la tribune d’une Chambre close. M. Garnier établit, comme une maxime parlementaire, que les Chambres avaient, à la vérité, le pouvoir de consentir ou de refuser l’impôt, mais qu’elles ne pouvaient s’enquérir de l’emploi que devait avoir son produit. La discussion de la Chambre des députés, qui lui avait attiré cette leçon, n’avait pourtant pas été bien gênante, puisqu’on s’était borné, comme je l’ai dit, à des observations fort modestes sur quelques objets de dépenses, sans en proposer la réduction.
71Il est sans doute fort désirable que le pouvoir délibératif se renferme dans de justes bornes, mais c’était une grande maladresse de prétendre l’entraver avec d’insoutenables principes, qu’on ne peut mettre en avant sans en provoquer l’examen, et habituer ainsi les esprits à une logique politique plus sérieuse. À qui peut-on persuader que le pouvoir qui vote l’impôt ne puisse pas jeter les yeux sur les dépenses qu’il doit couvrir ? Comment reconnaîtra-t-il la nécessité des charges, si ce n’est en appréciant les demandes de chaque ministre consommateur ? Quel autre élément peut-il consulter ? Lui interdire le seul moyen d’éclairer sa délibération, c’est vouloir qu’il vote sans délibérer ; c’est une moquerie que la gravité du langage ne saurait déguiser. S’il fallait absolument accepter ou rejeter le budget en masse, que pourraient répondre les ministres à ceux qui les prendraient au mot, et qui, sans examen, puisque le droit leur en serait dénié, prononceraient le rejet de leur œuvre, et leur feraient voir que telle est la conséquence forcée de leur doctrine ? Ils ne tarderaient pas à en reconnaître l’inanité, à provoquer eux-mêmes la discussion de leurs dépenses, et à se soumettre aux réductions qu’elles pourraient amener. Si l’on ne se croyait pas capable de conduire les affaires publiques avec le gouvernement représentatif, il serait plus conséquent, quoique fort téméraire aujourd’hui, de retirer cette concession, que de compter sur d’aussi grossiers sophismes, pour la rendre illusoire. Leçons de libéralisme, en paroles, tentatives d’arbitraire, dans la pratique, mauvais raisonnements, inspirés par la mauvaise humeur, c’est ce que nous rencontrâmes dans toute l’école ministérielle.
72Une partie de la Chambre des pairs fut choquée de ce qu’il y avait d’outré dans la théorie de son rapporteur. L’impression trouva, contre l’usage, une vive opposition ; elle ne passa que sur une explication conciliante du chancelier qui reconnut que l’impression du rapport n’en impliquait nullement l’approbation. C’était un premier échec auquel on s’était exposé, dans la Chambre la mieux disciplinée. La presse s’empara aussitôt de la question.
Notes de bas de page
85 Pierre-Antoine Feuillant (1768-1840), avocat et journaliste, créa, en 1814, une feuille monarchique, le Journal général de la France. Élu député du Maine-et-Loire en 1815, il fit partie de la majorité de la Chambre introuvable. En sa qualité de rapporteur de la deuxième partie du budget, il proposa le rejet de l’impôt sur les huiles, les papeteries, les tissus, les cuirs et les transports de marchandises. Il ne fut pas réélu en 1816.
86 Adrien-Marie-Jean-Baptiste Morgan de Belloy (1766-1834), fut maire d’Amiens de 1808 à 1816. Rallié aux Bourbons, il fut élu député de la Somme de 1815 à 1824. Lors de la discussion sur la loi relative aux douanes, il demanda des mesures répressives contre la contrebande. Il intervint régulièrement dans la question des douanes.
87 Jacques Defermon des Chapelières (1752-1831), procureur du parlement de Rennes avant la Révolution, participa en 1788 à l’agitation qui annonçait à Rennes les évènements qui devaient suivre. Élu à la Constituante, il dirigea plusieurs séances du procès de Louis XVI, mais ne vota pas la mort. Il dut dès lors se cacher, protégé sans doute par l’un de ses fermiers, chef de chouans. Élu aux Cinq-Cents pour l’Ille-et-Vilaine, en novembre 1795, il devint l’un des membres les plus influents de la commission des finances. Il favorisa de tout son pouvoir le coup d’État du 18 Brumaire et devint membre du Tribunat. Napoléon le nomma au Conseil d’État où il présida, pendant le Consulat et l’Empire, la section des finances. En 1808, il devint ministre d’État et comte de l’Empire. Napoléon l’associa à plusieurs entreprises financières. Sous les Cent-Jours, il accepta de revenir au Conseil d’État, et fut élu député d’Ille-et-Vilaine, le 12 mai 1815. Bien que non régicide, il fut banni en raison de sa participation trop compromettante au procès de Louis XVI. Il revint d’exil en 1818 et n’exerça plus aucune fonction officielle.
88 Discours du ministre des Finances, à la Chambre des pairs, le 3 avril 1826. (Note de Corbière). Le ministre en question est Villèle. À partir du paragraphe précédent, jusqu’au paragraphe commençant par « À défaut de confiance, il ne resta qu’à faire des réserves sur les recettes ordinaires… », Corbière a rajouté une note de huit pages manuscrites consacrées à des réflexions sur les finances et l’histoire de la propriété.
89 Le minu est un acte de déclaration, aveu et dénombrement qu’un nouvel acquéreur devait faire à son seigneur des biens qu’il avait acquis, des devoirs qu’il avait contractés.
90 Jean-Marie Pardessus (1772-1853), avocat puis magistrat, maire de Blois en 1806, député du Loir-et-Cher au Corps législatif, en 1807, devint professeur de droit commercial à la faculté de Paris, en 1810. Favorable aux Bourbons, il fut élu, en août 1815, député du même département. Il fut réélu à plusieurs reprises au long de la Restauration, finissant par se ranger parmi les membres les plus intransigeants du côté droit. Il refusa de prêter serment en 1830.
91 Germain Garnier (1754-1821), élu député suppléant du tiers aux États généraux pour la ville de Paris, émigra après le 10 août 1792, et ne rentra en France qu’en 1795. Après le 18 Brumaire, Bonaparte le nomma préfet de Seine-et-Oise, puis membre du Sénat conservateur. Il vota la déchéance de Napoléon. Louis XVIII l’appela à la Chambre des pairs, en juin 1814. Il défendit la politique ministérielle. Il fut plusieurs fois membre et rapporteur de la commission du budget.
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