1Avant l’affaire de La Valette, le garde des Sceaux avait déjà éprouvé un échec. Il avait saisi la Chambre des pairs d’un projet de loi sur une nouvelle organisation de la Cour des Comptes, dont il avait conservé la présidence, ce qui annonçait trop clairement que son ministère n’était pour lui même qu’une position précaire. La loi fut adoptée, sans aucune difficulté, par la Chambre qui en avait été saisie la première. Dans celle des députés, elle fut l’objet d’un examen plus attentif de la part de sa commission.

2Le projet consistait à réduire la Cour des Comptes à deux chambres au lieu de trois, attendu que le territoire de la France avait été restreint à ses anciennes limites, par le traité de Vienne. Mais les deux chambres conservées devaient être augmentées de deux maîtres, et en avoir huit au lieu de six ; il en était de même des référendaires de première classe, en sorte que la réduction n’eût été que de deux maîtres et de deux référendaires. Il parut à la commission plus conséquent et plus économique, puisqu’on pouvait supprimer une chambre, de comprendre dans la suppression le nombre des officiers dont elle se composait. C’est ce que proposa le rapporteur, M. Faget de Baure52.

3Lorsque la discussion s’ouvrit, la Chambre trouva l’avis de sa commission fort raisonnable et crut que le ministre ne pouvait manquer d’y acquiescer. M. Barbé-Marbois s’obstina à défendre son ouvrage, et les intérêts de la compagnie dont il était le chef. Il se répandit alors parmi les députés un singulier moyen de vaincre l’opiniâtreté du garde des Sceaux ; c’était, au lieu de lui répondre, d’adopter tous ses articles dans les votes par assis et levé, et de rejeter ensuite la loi entière au scrutin définitif. Je ne sais d’où vint cette idée, peu digne, il faut en convenir, de la gravité de la Chambre ; le ministère en soupçonna M. de Bouville. Le mot d’ordre courut rapidement de bancs en bancs, et la manœuvre fut exécutée avec beaucoup de précision. Cette espièglerie législative à laquelle, à peu près seul sur mon banc, je ne voulus pas me prêter, dut désappointer le ministre et le blesser, en lui montrant de la malveillance. Après tout, il ne s’agissait pas d’une affaire majeure. Le résultat fut que la Cour des Comptes conserva ses trois chambres, en attendant quelque autre arrangement. Cet accident, fort imprévu de part et d’autre, n’était pas assez sérieux pour laisser de longues traces dans les esprits. Les ministres purent en tirer cette moralité qu’il ne faut jamais traiter trop lestement une assemblée française, de peur qu’elle ne s’amuse à vous le rendre.

4À ce premier mécontentement contre la raideur du garde des Sceaux, il s’en joignit un autre contre sa loi elle-même, qui n’eût pas suffi seul pour la faire rejeter, parce qu’il ne portait qu’indirectement sur ses dispositions, mais qui contribua à la défaveur avec laquelle elle fut accueillie. M. de Saint-Géry53 la combattit comme tendant, dans son principe, à maintenir l’ordre de comptabilité existant qui assujettissait les dépenses locales au jugement de la Cour des Comptes. Ce fut la première attaque contre ce qu’on appela la centralisation.

5J’ai toujours été d’avis que ce serait une grande imprudence de vouloir désorganiser le grand système d’administration intérieure que Richelieu avait conçu, que Louis XIV avait consolidé et que Bonaparte avait rétabli, en l’outrant, à certains égards. Si l’on exagérait les libertés provinciales, jusqu’à soustraire les autorités locales de la tutelle du Roi, on arriverait à détruire l’unité de gouvernement, et loin de protéger les administrés, on ne ferait que les exposer à des abus de plus d’un genre.

6La conséquence directe de cette tutelle royale est qu’aucune levée ne soit faite sur les sujets du Roi, sans son autorisation, et que l’emploi des deniers n’ait lieu qu’avec son approbation, donnée, soit dans son conseil d’État, soit par ses agents sur les lieux. On a toujours tenu pour une loi fondamentale, en France, « qu’au Roi seul appartenait de prendre tribut sur les personnes54 ». Il n’y a pas de monarchie sans cela. C’était aussi une maxime constante sous le gouvernement des Empereurs romains. Publico sumptu opus novum, sine principis auctoritate, fierii non licere, constitutionibus declaratur55. Cette règle a toujours été respectée dans les provinces qui avaient conservé l’administration de leurs États particuliers. Ceux de la Bretagne avaient une disposition formelle, à cet égard, dans leur dernier règlement (chap. 5, art. 29). Il avait été rédigé par eux-mêmes, sous le bon plaisir du Roi, en 1786. Ces États passaient pour assez indépendants, et cette date rappelle celle de l’agonie de la monarchie.

7Le ministre le moins favorable au régime des intendances, et qui a été accusé, sous ce rapport, d’avoir ébranlé l’édifice des temps anciens, M. Necker, dans son fameux mémoire au Roi sur les assemblées provinciales, en 1781, exige lui-même, (p. 17) comme base de son nouveau plan, « l’obligation de soumettre toutes les délibérations de ces assemblées à l’approbation du conseil, éclairé par le commissaire départi ». Quel est l’ami de la monarchie qui peut oser aller plus loin que M. Necker, et franchir la limite qu’il a tracée, comme la ligne de démarcation entre le gouvernement du Roi et celui du peuple ? Ceux qui voulaient rappeler, en 1815, les traditions du passé, les connaissaient fort mal ; vingt-cinq ans d’innovations les avaient trop altérées. Les adversaires de l’Ancien Régime n’avaient pas mieux profité de l’expérience ; ils ne cessaient de répéter qu’il fallait se conformer aux temps. C’était, dit-on, la devise de Solon ; la constitution du philosophe ne dura pas autant que sa vie. S’il est difficile de remonter le cours des âges, il peut être dangereux de s’y abandonner.

8Les principes administratifs de l’ancienne monarchie n’ont pas été modifiés par le régime de la Charte ; le Roi s’est réservé, au contraire, toute l’administration de son royaume puisqu’il ne l’a pas partagée. L’acte constitutionnel ne s’en est occupé que pour reconnaître la nomination royale à tous les emplois de cet ordre (art. 14), mais on ne peut pas chercher une analogie entre cette nomination et celles des juges, pour en induire la même indépendance. La fonction de ceux-ci est d’appliquer les lois civiles, telles qu’elles sont rendues ; si leurs jugements s’en écartent, ils sont cassés par un tribunal suprême. Les décisions des administrateurs sont cassées par le Roi lui-même, sous la garantie d’un ministre. Il statue dans un Conseil d’État établi par lui, qui ne lui donne que des avis, et qui ne peut avoir une autorité plus étendue, puisqu’il n’est pas institué en vertu de la Charte. L’administration ne peut, sans doute, franchir les bornes qui lui sont fixées par sa nature même. Des lois peuvent les définir, mais ces lois ne sont que déclaratives de ce qui constitue l’administration ; lui enlever ce qui lui appartient serait une usurpation de pouvoir. Cet ordre, qui résulte de la constitution de l’État, implique nécessairement le dépôt entier de l’administration publique dans la main du Roi. Tous ceux qu’il choisit pour l’exercer sont ses agents, il peut leur donner leur organisation, à sa volonté, et distribuer entre eux, comme il lui convient, les pouvoirs subordonnés qu’il leur délègue, de même qu’il peut transporter d’un ministère à un autre les objets qu’il leur attribue.

9Lorsqu’une administration locale a besoin d’une levée de deniers, c’est un impôt véritable, quoiqu’il ne soit pas général ; il rentre, à ce titre, dans le domaine de la loi. Elle l’autorise facultativement, et dans une limite qu’elle détermine ; elle est dans l’impuissance de faire plus. On ne peut soumettre aux Chambres que des aperçus sur des dépenses incertaines pour l’usage à faire de la faculté donnée par une loi. Les assemblées locales qui connaissent leurs besoins, font leurs propositions ; le Roi statue définitivement, comme sur tous les actes de ses agents ; un ministre, qui a au moins l’avantage d’être sans intérêt, engage sa responsabilité ; la plus réelle est dans le besoin, pour lui, de conserver la confiance. Outre la nécessité d’en agir ainsi, qui justifie tout, l’action toujours réservée à la Chambre qui vote l’impôt suffit pour qu’elle n’aliène pas, même en partie, son pouvoir, ce qui répugne à l’essence même de tous les pouvoirs. Telles sont les règles exactement déduites du régime de la Charte.

10En conférant aux assemblées délibérantes une grande part dans la souveraineté, il avait été fort sage de réserver au Roi l’administration intérieure, qui devait lui assurer une influence régulière. Si l’on eut préparé en même temps des résistances au centre, et sur tous les points, sans moyens de lutter contre elles, c’eût été paralyser partout le pouvoir suprême. Je comprends que si le Roi avait conservé, sans partage, l’autorité législative, il eût dû paraître raisonnable d’offrir aux peuples une compensation, et de les appeler à la direction des affaires de chaque localité, qui les touchent de plus près, sans se départir toutefois de la surveillance indispensable du Roi. Telle a été la politique prudente suivie en Prusse, pour distraire l’opinion d’espérances plus vastes, qu’on avait laissé germer, sous le charme de la victoire de 1814, due à un grand élan national.

11Malgré les principes que je viens de rappeler, je dois reconnaître que dans la majorité de la Chambre, il y avait de fortes préventions contre l’action que le gouvernement exerçait sur les conseils généraux et les dépenses départementales. Cette question a fourni dans la suite un thème banal à toutes les oppositions royalistes.

12Les députés du Languedoc, surtout, encore pleins de souvenirs de l’administration paternelle de leurs anciens États, en jugeaient d’autant plus sévèrement celles qui l’avaient remplacée, et M. de Villèle lui-même, qui se montrait dès lors très propre aux affaires, était un de ceux qui appuyait le plus vivement les réclamations de son pays. Le régime impérial n’avait été que trop propre à indisposer les esprits. On ne cessait de tendre des pièges aux conseils des départements, pour leur arracher des centimes additionnels, et lorsqu’on les avait obtenus, par la ruse, l’arbitraire seul en disposait ; toutes les ressources étaient dévorées par la guerre, et on laissait en souffrance tous les services qui avaient été le prétexte des demandes d’allocation. Le conseil de mon département, que je présidais le plus souvent, avait pris le parti de refuser tous les ans les centimes restés facultatifs, en motivant son refus d’allocation sur l’inutilité dont elle eût été pour les besoins du département. Ceux qui avaient été le plus soumis au joug furent les plus ardents, lorsqu’il fut brisé ; il en est toujours ainsi.

13En 1815, le gouvernement du Roi put s’inquiéter des préoccupations de la Chambre contre ce qu’elle appelait la centralisation, et cette dénomination, par sa généralité même, pouvait donner lieu à toutes sortes d’attaques, même les plus inconsidérées.

14Cependant, malgré quelques discours qui faisaient craindre une tendance fâcheuse, et lorsqu’il fallut statuer sur cette question, comme sur beaucoup d’autres, par la loi de finances, la Chambre, sur l’avis de sa commission, dut se renfermer dans de justes bornes, et cela prouva quel était sur elle l’empire de la raison. Les centimes additionnels s’étaient accrus, d’année en année, l’État ne pouvant plus en faire la remise. Sur cette masse on sépara douze centimes, qui furent affectés aux dépenses variables des départements, dix devaient être employés par les préfets, conformément aux votes des conseils généraux, approuvés par le ministre de l’Intérieur ; les deux autres formèrent un fonds commun à distribuer par le ministre, pour venir au secours des départements trop pauvres pour faire face, par leurs seules ressources, à leurs dépenses locales.

15L’année suivante, et lorsque la majorité fut changée, la disposition précédente fut trouvée judicieuse ; on se borna à la rendre plus complète. Les douze centimes furent portés à quatorze ; six furent laissés à la disposition du ministre, pour les dépenses qu’on appela fixes, parce qu’elles rentraient dans la classe des dépenses générales de l’État ; la loi en fit l’énumération. Six restèrent pour les dépenses locales, qui furent aussi énumérées, et pour lesquelles le vote des conseils et l’approbation du ministre continuèrent d’être nécessaires ; les deux derniers restèrent au fonds commun. Cet ordre a toujours été maintenu, ce qui prouve en faveur de la base adoptée en 1815. Des abus criants dans les dépenses communales, avertirent encore depuis la Chambre de la nécessité d’adjoindre aux conseils des communes un nombre égal des plus imposés, pour le vote des centimes extraordinaires qui portaient sur eux. Cette mesure, à laquelle le ministère se soumit malgré lui, fut également justifiée par l’expérience.