Politique de la Ville et enjeux sécuritaires : de nouvelles perspectives pour les métiers de la Police à la fin des Trente Glorieuses (1975-1985)
p. 363-375
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Texte intégral
1Au cours des années 1970, l’action publique tend à se modifier en profondeur, en particulier dans le domaine de la maîtrise de l’urbanisation. Une conception plus mesurée – celle d’un État davantage « animateur » pour reprendre la formule de Jacques Donzelot et Philippe Estèbe 1 – plus désireuse de prendre en compte le rôle des collectivités locales succède à la conception volontariste qui s’est notamment traduite dans les deux décennies précédentes par les programmes de construction des grands ensembles. Du point de vue de la sécurité publique, cette inflexion remet en question l’étatisation de la police, effective en France depuis 1941. C’est en fait au cours des années 1975-1985 que s’opère un changement important qui consiste pour la police nationale à participer désormais à la mise en œuvre d’une politique locale de sécurité et donc à repenser le métier de policier à l’échelle des territoires. Mettant un terme à ce qui pouvait apparaître comme une « rupture du lien entre la police et le territoire local 2 », cette modification va de fait modifier les agissements professionnels de la police, obligée de s’adapter aux nouveaux enjeux. Le principe de l’îlotage, quoique déjà ancien 3, va notamment devenir un principe d’action publique, installant de nouveaux rapports entre le policier et le citoyen.
2Ces années charnières voient également la montée en puissance des thèmes liés aux violences urbaines et au sentiment d’insécurité. De ce point de vue, le rôle de la police et sa nécessaire évolution sont au cœur des réflexions des pouvoirs successifs, de 1975 à 1985. L’objectif de cette étude est donc double : d’une part, mettre en perspective les évolutions qui se font jour au cours de cette décennie durant laquelle se développe ce que l’on appelle généralement la Politique de la Ville ; d’autre part, établir les conséquences de la mise en œuvre de cette politique publique sur le métier de policier.
3À ce propos, il conviendra de s’interroger sur les ruptures et les continuités de part et d’autre de la « frontière politique » de 1981. D’Alain Peyreffitte à Pierre Joxe, doit-on parler effectivement d’opposition, ou plutôt de transition, au sujet de la question du maintien de l’ordre et du rôle des policiers, qui n’a cessé, depuis, d’alimenter les débats politiques jusqu’à en devenir l’un des enjeux essentiels ?
L’action de l’État revisitée en matière de maintien de l’ordre
Le temps de la réflexion
4En effet, au cours des années 1970, et plus particulièrement pendant la seconde moitié de la décennie, une série de rapports est publiée, tel celui de Pierre Delmon sur la participation des Français à l’amélioration de leur cadre de vie ou celui de l’ancien ministre de l’Équipement Olivier Guichard intitulé « Vivre ensemble », qui invitent l’État à revoir son action sur le territoire national et plus particulièrement ses rapports avec les populations qui y vivent. Le rapport Peyrefitte publié en 1977 témoigne des nouvelles orientations en matière de sécurité publique alors que les chiffres de la délinquance ne cessent de progresser 4.
5Du point de vue de vue de l’action policière au plan local, le rapport Guichard se montre prudent quant aux aménagements envisageables. Concernant le rôle des policiers dans les villes, les membres de la commission se bornent à recommander la non-dissociation des caractères préventif et répressif des actions engagées sur le terrain. Quant à la coexistence de policiers municipaux et nationaux, le rapport reste là aussi un peu vague. Il préconise toutefois la mise en œuvre d’un « contrat de sécurité urbaine » définissant les missions des commissaires de police dans les villes par rapport aux exigences et aux besoins des élus municipaux. Dans le cas contraire, notent les rédacteurs du rapport, « la Commission se jugerait incapable d’opposer des arguments de refus à ceux qui préconisent la multiplication des policiers municipaux « supplétifs » affectés à des tâches particulières 5 ».
6L’heure semble également venue de réfléchir à une plus grande implication des acteurs locaux dans les processus décisionnels. La concertation devient alors un maître mot, y compris dans le domaine de la sécurité. Ce mouvement, initié par le pouvoir central, trouve, indirectement, des relais dans les villes gérées par l’opposition. Depuis 1977, un certain nombre de grandes et moyennes villes sont désormais administrées par la gauche. Plusieurs de leurs maires entendent ainsi développer sur leur territoire des politiques de prévention de la délinquance qui s’inscrivent elles-mêmes dans une politique d’action sociale globale. L’échelon local devient alors le cadre de coordination des politiques sociales que l’on souhaite développer. La notion même de quartier reprend alors une valeur sociale certaine dans le cadre de la mise en œuvre de ces programmes, ressuscitant ainsi une division territoriale de la police quelque peu ancienne et parfois oubliée 6.
7Pour autant, il ne faudrait pas conclure trop hâtivement au recul de l’État sur les questions de sécurité au cours de cette période. Si la prévention de la délinquance au plan local tend effectivement à prendre le pas, l’État entend également répondre de manière active à la montée des phénomènes de violence au sein de la société française ainsi qu’au sentiment d’insécurité. L’aboutissement de cette réflexion sera le vote en 1981 de la loi « sécurité et liberté ».
8Le rapport Peyrefitte ouvre de larges perspectives concernant le redéploiement des policiers sur le territoire national, marquant ainsi une étape importante dans l’évolution des métiers de la police 7. Il constate en particulier l’inadaptation des moyens mis en œuvre pour répondre à la montée de la petite et moyenne délinquance en France, plus particulièrement celle rencontrée chez les jeunes issus des cités de grands ensembles. Pour répondre à ces carences, il préconise le développement de l’îlotage ainsi que l’ouverture de postes de police à l’échelle du quartier et la mise en œuvre d’actions de prévention de la délinquance. Autant de points qui seront effectivement développés dans les années 1980 même si la pratique de l’îlotage existait déjà 8.
9Constatant que l’efficacité de la police s’est « émoussée » et que les structures de cette dernière ont connu une « certaine inertie » alors que la France s’urbanisait de façon accélérée, le Comité suggère de porter la réflexion sur trois niveaux : une meilleure intégration du policier à la cité, un rapprochement du gardien de la paix avec la population des îlots de quartier, une implantation des services mieux appropriée. Au travers de ces propositions, il s’agit d’adapter des forces de police à une relation de proximité avec les habitants, notamment des cités, que l’on présente de plus en plus comme responsables de la montée en puissance des violences urbaines. Le portrait robot de ce « nouveau » policier ou plutôt du policier adapté à la nouvelle configuration urbaine et sociale de la France des années 1970 doit être celui d’un individu conscient d’appartenir à une communauté plutôt qu’un « élément anonyme du corps de police auquel il appartient ». La nécessité de s’ouvrir à son environnement urbain proche est également recommandée : toute occasion pour personnaliser les rapports entre la police et le citadin doit être saisie : « L e commissaire ne doit plus se retrancher derrière les grilles de son commissariat. Il ne doit pas hésiter à expliquer son action dans la ville » préconise le Comité 9. Pour tenter de remédier à un tel constat, poursuit le rapport Peyrefitte, la résidence dans le quartier où les policiers exercent leur métier doit être « systématiquement favorisée ». Dans le même ordre d’idée, et « indépendamment de leurs fonctions », les policiers devraient prendre l’initiative de participer à diverses activités locales sportives.
10En réalité, plus qu’une transformation du métier de la police, il s’agit de recréer des liens avec les populations locales. Celles-ci sont d’ailleurs invitées à participer à la mise en œuvre de la sécurité publique au plan local. Pour cela, les membres du Comité préconisent la recomposition d’une « éthique communautaire 10 ». Cela devrait permettre la mise en place de nouvelles formes de solidarité de voisinage qui soient en capacité d’œuvrer à la tranquillité du quartier. S’il ne s’agit évidemment pas, comme le souligne le Comité, d’accepter la création de milices ou d’une police auxiliaire dont les activités seraient calquées sur celles de la force publique, en revanche, « la participation des habitants des villes à une prévention commune de la criminalité doit être reconsidérée 11 ». De ce point de vue, il faut resituer cette question dans la perspective de la quête, déjà ancienne, de formes construites d’autorégulation sociale 12.
11La référence au débat politique qui se tient également à cette période en Grande Bretagne sur le développement communautaire et le community policing est aussi implicite 13. Cela corrobore l’analyse de certains chercheurs selon lesquels le modèle professionnel policier en vigueur depuis la fin de la Seconde guerre mondiale expliquerait la détérioration des liens entre la police et les populations. Un modèle essentiellement axé sur la présence et la surveillance dissuasive aurait laissé place à un autre, basé sur la détection et la punition des actes délinquants. On serait ainsi passé « d’une police de surveillance de la rue à une police de chasse au délinquant 14 ». En France toutefois, l’application concrète de ces propositions restera limitée.
Une mise en œuvre restreinte
12Dans la seconde partie des années 1970, le devenir social d’un certain nombre de grands ensembles est de plus en plus posé du point de vue de la sécurité des personnes qui y vivent ou plutôt de leur insécurité. La presse se fait largement l’écho de la dégradation de certains espaces urbains qui auraient ainsi tendance à devenir des zones de non-droit. En 1980, Le Nouvel Observateur explique ainsi, au travers de l’exemple de la cité Olivier de Serres, « comment un quartier de Villeurbanne est devenu en quelques années le Bronx lyonnais 15 ». De son côté, Libération dresse un constat édifiant du quartier des Minguettes à Vénissieux avant même que celui-ci ne fasse la « Une » de l’actualité au cours de l’été 1981 : les immeubles se transformant en « repères de bandits », « ni les biens, ni les personnes ne sont plus assurés d’un minimum de sécurité 16 ».
13Les programmes de réhabilitation qui précédent l’instauration de la Politique de la Ville, Habitat et Vie sociale (HVS), ne portent pas la marque d’une présence forte des policiers dans ces nouveaux dispositifs alors même que l’augmentation des chiffres de la délinquance en milieu urbain – 56 % des délits constatés ont lieu dans les seules agglomérations de Paris, Lyon, Marseille et Lille – auraient dû conduire les pouvoirs publics à inscrire d’une manière plus forte ces nouvelles orientations en matière de maintien de l’ordre dans les zones urbaines sensibles.
14Si la nécessité de procéder à un développement de la vie sociale, notamment pour prévenir les situations de délinquance est énoncée dans les attendus du groupe interministériel en charge de ces questions, en revanche, le rôle de la police y est généralement peu important, voire inexistant. D’ailleurs, l’organisation même du groupe rend compte de l’absence de la Police nationale dans la réflexion globale. Les ministères référents sont au nombre de trois : le ministère de l’Équipement pour le bâti ; le ministère de la Santé pour les questions sociales, enfin, le ministère de la Jeunesse et des Sports pour l’encadrement des jeunes. La place du ministère de l’Intérieur dans le dispositif est très restreinte. Il est vrai que les trois principales orientations retenues au plan national ne permettent pas de mettre les questions de la Police au cœur des objectifs majeurs : lutte contre la dégradation du cadre physique ; lutte contre le manque de certains équipements collectifs ; enfin, lutte contre la pauvreté sociale 17.
15Il n’est donc pas étonnant qu’à l’heure des premiers bilans des opérations Habitat et Vie Sociale, la référence aux actions menées dans le cadre du traitement des questions de sécurité soit assez limitée. À Lille par exemple, dans le cadre de l’opération organisée dans les quartiers sud, la mention du problème de l’insécurité rend compte de la carence existante, puisque selon les rédacteurs du rapport, les habitants considèrent que ce problème n’est pas résolu. Un « mini-commissariat » de police a bel et bien été créé au centre du quartier mais il n’est ouvert que peu de temps dans la journée et reste fermé tout le week-end. D’autre part, l’équipe policière n’est constituée que de deux ou trois agents qui, « de l’avis de tous, ne s’aventurent que rarement en dehors de leur local et de son pas-de-porte 18 ».
16Cela n’empêche toutefois pas les débats politiques sur les nouvelles missions de la police. L’enjeu de sa transformation en une police proche des habitants et de leurs préoccupations quotidiennes émerge nettement au sein des réflexions menées notamment par le parti socialiste et en particulier au sein des municipalités élues au cours de la vague rose de 1977. L’une d’entre elles, Rennes, organise en janvier 1981 un colloque intitulé « Quelle police pour quelle démocratie ? » en collaboration avec la Fédération Autonome des Syndicats de Police (FASP) et le Syndicat National Autonome des Policiers en Civil (SN APC). Pour le maire de la ville, Edmond Hervé, « à la tentation possible du repli policier, souvent recherché et parfois accepté, il faut préférer par lucidité démocratique et civisme la voie du désenclavement de la police 19 ». De son point de vue, on assiste en fait à une profonde évolution de la structure policière orientée vers la mobilité et la spécialisation. Parallèlement, on constate un écart croissant entre le policier et les citoyens. Pour y remédier, il conviendrait de faire évoluer les missions des policiers. En particulier, il apparaît nécessaire de les réintroduire dans le tissu social ainsi que leur donner les moyens de susciter le dialogue avec les habitants. En résumé, il est essentiel, selon Edmond Hervé, de « sortir la police du ghetto dans lequel le pouvoir l’a placée ».
17On constate donc, du moins dans les discours, une certaine adéquation entre l’opposition de gauche et la droite gouvernementale autour de la nécessaire adaptation des métiers de la police aux nouveaux enjeux urbains et sociaux. La question de l’îlotage semble être le point de convergence. Pour l’un des élus parisiens de 1977, Bertrand Delanoë, « un vrai îlotier est un gardien bien formé qui vit dans un quartier, qui connaît sa population, ses caractéristiques et ses besoins 20 ». Cette définition de l’évolution souhaitable du métier de policier en milieu urbain ne s’éloigne guère de celle présentée dans le rapport Peyrefitte.
18Le désir de rompre du point de vue politique avec la gestion gouvernementale qui vient de s’achever avec la victoire socialiste de mai 1981 mais en même temps les convergences de vues sur la nécessaire évolution du métier de policier amènent à porter une attention toute particulière aux premières mesures prises par les socialistes en matière de sécurité publique et de maintien de l’ordre. Il faut souligner pour cela les recoupements existants entre les propositions d’Alain Peyrefitte et celles de Gilbert Bonnemaison dans le cadre de la mise en œuvre de la Politique de la Ville.
Le métier de policier à l’épreuve de la Politique de la Ville
La place de la police dans la définition d’une politique locale de sécurité publique
19En 1981, la représentation que les militants socialistes ont de la police nationale est encore assez marquée par une hostilité à l’égard de la manière dont cette dernière fonctionne en général. Pour la plupart des militants, le corps de la police incarne avant tout l’appareil de répression de l’État. En 1973, Pierre Joxe, qui deviendra en 1984 le second ministre de l’Intérieur de François Mitterrand, entendait ainsi dénoncer l’instrumentalisation de la police nationale et sa transformation « en instrument de répression systématique, en cohorte prétorienne à la dévotion d’un parti ou de son chef 21 ». Au contraire, estimait-il, la police devait retrouver son rôle républicain, à savoir assurer la sécurité des citoyens et de l’ordre public. Elle devait être « un service public au service de la population dans son ensemble ».
20Les manifestations de violence qui éclatent à l’été 1981 en région lyonnaise vont imposer au nouveau pouvoir d’agir vite en matière de redéploiement policier.
21Dès le mois d’octobre 1981, lors du congrès de l’Union nationale des HLM, le Premier ministre annonce une série de mesures en direction de quartiers dits sensibles. La question de la sécurité publique est cette fois clairement posée. Elle doit prendre place dans un dispositif plus global qui doit contribuer à sortir ces quartiers de l’exclusion sociale dans laquelle ils se trouvent. Quatre axes sont retenus : la question, transversale, de la réhabilitation des quartiers, qui est confiée à une commission nationale du développement social des quartiers (CNDSQ) dont le président se trouve être Hubert Dubedout, maire de Grenoble et député de l’Isère ; l’éducation avec la création des zones d’éducation prioritaires ; la formation des jeunes avec la création des missions locales pour l’emploi ; enfin, la mise en place d’une politique de sécurité publique dont la mise en œuvre est confiée à un autre élu, Gilbert Bonnemaison, député et maire d’Epinay-sur-Seine.
22Le 28 mai 1982, le Premier ministre Pierre Mauroy, en présence des ministres de la Justice et de l’Intérieur, installe la commission des maires sur la sécurité avec pour mission de procéder à une réflexion d’ensemble et de faire des propositions concrètes « susceptibles d’enrayer le développement du sentiment d’insécurité 22 ». La présidence en est confiée à Gilbert Bonnemaison. Élu de terrain, ce dernier va organiser plus de 400 réunions avec des maires afin de recueillir leurs avis. Deux idées fortes émergent des discussions : les forces de police sont mal utilisées sur le terrain ; les travailleurs sociaux ne travaillent pas assez en relation avec d’autres services au plan local. En décembre 1982, Bonnemaison rend un rapport dans lequel il propose principalement la mise en œuvre au plan local de conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) ainsi que d’un conseil national de prévention de la délinquance dont le rôle essentiel sera de coordonner les actions mises en œuvre localement. Le projet est clair : il s’agit de ne plus opposer d’un côté la prévention et de l’autre la répression 23. La police doit également apprendre à travailler avec d’autres services qui ne dépendent pas d’elle. Bien plus que la simple formule de l’îlotage, il s’agit pour la police de répondre aux nouvelles exigences de l’action publique en matière de politiques urbaines : décentralisation, transversalité et contractualisation. Le rapport préconise donc un changement profond de la manière dont les policiers avaient jusque-là l’habitude d’appréhender leur métier. Ils sont désormais invités à sortir d’une logique exclusivement répressive pour s’inscrire dans un « projet », notamment ceux qui sont pilotés par les CCPD en matière de prévention de la délinquance. C’est ainsi que les policiers, avec le concours notamment des directions départementales de la Jeunesse et des Sports et de l’Éducation nationale, seront appelés à participer aux premières opérations dites « anti été chauds » mises en place dès 1982. Il s’agit, comme déjà du temps du rapport Peyrefitte, d’accentuer la territorialisation de l’action policière et la proximité avec les habitants. Un rapport du Conseil économique et social avait déjà souligné cette orientation. Selon ses rédacteurs, les effectifs pouvaient être augmentés, mais ce qui importait surtout, c’était leur redéploiement territorial et fonctionnel afin, notamment, de permettre une présence plus marquée au sein de la population et de s’assurer ainsi de sa confiance 24.
23Dans son rapport remis au Premier ministre, le président de la CNDSQ, Hubert Dubedout, confirme les orientations de son collègue Gilbert Bonne maison. Il rappelle en particulier que la Commission qu’il préside a cherché à promouvoir et à diffuser des expériences d’actions policières préventives afin notamment d’établir des relations plus étroites entre les représentants locaux de la police, de la justice, les maires et les travailleurs sociaux. Il note également que le ministère de l’Intérieur a établi une politique de formation pour les personnels de police destinée à mieux les préparer à l’accueil des femmes dans les commissariats, au dialogue avec les jeunes et avec les immigrés 25. La nécessité de renforcer les moyens en personnel d’îlotiers y est également réaffirmée.
24De leurs côtés, les maires entendent eux aussi participer au débat. Dans un rapport publié en décembre 1982, ils réclament notamment la mise sur le terrain d’un certain nombre d’agents occupés jusqu’ici par des tâches administratives. Ils entendent aussi distinguer les responsabilités qui incombent aux uns et aux autres. De leur point de vue, la nécessaire évolution des métiers de la police ne doit pas donner lieu à un mélange des genres. Ainsi, le maire ne doit pas devenir le chef de la police et le commissaire de police, le responsable de la prévention. En revanche, expliquent-ils, l’idée de la mise en œuvre de conseils communaux de la concertation va dans le bon sens, estimant que ces derniers devraient être
« le lieu de dialogues, d’échanges d’informations et de mise en concordance des politiques répressives et préventives. La police et la gendarmerie doivent en tirer la connaissance des politiques de prévention suivies sur les quartiers et accepter de moduler leurs interventions. Inversement, la présence des élus, de représentants d’associations doit apporter à la police une légitimité plus grande à ses interventions 26 ».
25En conclusion, les maires appellent à la levée du secret qui entoure selon eux la politique et les méthodes policières, et qui empêche l’instauration de nouveaux rapports entre la police et la Ville. Du côté des élus locaux comme du gouvernement, et sans toutefois remettre en cause le statut national de la police, il s’agit bien de procéder à une reterritorialisation des missions de la police.
26L’enjeu de la formation des policiers est également fortement présent dans les attentes de la commission des maires. Parmi ses propositions, cette dernière préconise pour les jeunes policiers, le suivi de stages de sensibilisation aux problèmes sociaux et culturels de la ville dans laquelle ils sont affectés. Leur notation devrait tenir compte de leur intérêt pour ces deux aspects 27. De ce point de vue, on observe d’ailleurs une certaine convergence avec les attentes énoncées pour la formation des enseignants. Dans les deux cas, il s’agit bien de mettre en phase les futurs professionnels avec la réalité sociale qui sera la leur dans l’exercice de leurs prochaines fonctions.
27En revanche, l’évolution des métiers de la police en milieu urbain ne doit pas se traduire par une décentralisation des responsabilités en matière de maintien de l’ordre. Comme le rappelle Gilbert Bonnemaison, il ne s’agit pas de décentralisation mais bien de déconcentration. La police, la prévention, comme l’exécution des décisions de justice doivent demeurer du ressort de l’État. Seulement, ajoute-t-il, « on a compris désormais que l’efficacité de cette politique suppose des relais locaux, une coopération librement acceptée des élus et de ceux qui gravitent autour d’une association notamment 28 ».
28En 1984, à la fin du gouvernement Mauroy, la mise en œuvre d’une politique locale de sécurité garantie par l’État est effective. Son institutionnalisation dès l’année suivante va offrir de nouvelles perspectives pour le métier de policier en milieu urbain.
De nouvelles perspectives pour l’exercice du métier de policier
29En 1984, la signature des contrats de plan État Région confirme l’inscription de 148 quartiers en procédure de développement social des quartiers, répartis eux-mêmes dans 136 communes de France. La police participera directement aux opérations prévues dans le cadre des nouveaux dispositifs dans 136 îlots sensibles, témoignant d’un engagement fort dans la mise en œuvre nationale de la Politique de la Ville 29. Pour autant, il convient de rester prudent sur les effets de cette période de transition au cours de laquelle chacun, à commencer par la police, a peut-être ressenti quelques difficultés à endosser ces nouveaux habits en matière de politique partenariale et contractuelle. Les nouvelles injonctions ministérielles en vue de faire de la « police au quotidien » ont pu effectivement entraîner une confusion des rôles et des chevauchements de compétences dans les actions partenariales, notamment entre les policiers et les travailleurs sociaux 30. Quoiqu’il en soit, la persistance de certaines cultures professionnelles est bien présente dans la mise en œuvre des nouveaux dispositifs comme le rappellera plus tard la Commission des maires pour la sécurité. De son point de vue, il apparaît notamment que « l’action » (le flagrant délit) et la « belle affaire » demeurent connotées positivement, tandis que la prévention et le règlement des dysfonctionnements de la vie sociale soient encore assimilés à l’action des travailleurs sociaux 31.
30Pour autant, l’inscription de la préoccupation sécuritaire dans le registre de la Politique de la Ville suffit-elle à conclure à une transformation en profondeur des métiers de la police ?
31L’idée de faire évoluer la culture policière est manifeste dans les prises de parole officielles des années 1982-1983, en particulier au travers du rapport rendu par le député socialiste Jean-Michel Belorgey en 1982 au ministre de l’Intérieur de l’époque, Gaston Defferre. Il y préconise, en particulier, une réforme d’ensemble de la police nationale sous-tendue par l’adoption de nouvelles thématiques comme l’ouverture sur la société ou bien encore le contrôle externe des activités policières. Les propositions du nouveau député socialiste ne seront toutefois pas reprises comme il en fera plus tard lui-même l’aveu. Selon lui, quelques semaines après la présentation du rapport, Gaston Deferre qualifiait le document « d’irresponsable ». La moitié des quelques milliers d’exemplaires distribués par les services du ministère était mise au pilon 32.
32L’enjeu de la formation de la police, notamment afin de mieux répondre aux situations qui se présentent dans certains quartiers sensibles, est aussi une priorité dans le cadre de la modernisation de la police que souhaite engager le ministère de l’Intérieur. Dès 1982, ce dernier élabore une « Charte de formation » définissant un plan à moyen terme pour la formation initiale et permanente des policiers. Ces dispositions seront reprises par la loi du 7 août 1985 sur la modernisation de la police dont il convient, pour terminer, de préciser le détail.
33Avec le vote de la Loi de modernisation de la police, le nouveau ministre de l’Intérieur Pierre Joxe confirme le principe de l’insertion de la police dans les dispositifs de la Politique de la Ville. Le nécessaire partenariat ainsi que l’attention portée aux problèmes des jeunes y sont explicitement rappelés. Quatre axes structurent le texte : développement de la qualification professionnelle ; rapprochement avec les usagers ; collaboration avec les autres instances administratives locales ; réduction des cloisonnements au sein des différentes directions de la police nationale.
34C’est également en 1985, sur proposition du Conseil national de Prévention de la délinquance que seront mis en place les premiers CAP (Contrats d’action de prévention pour la sécurité dans la ville), qui engloberont tout un ensemble de domaines liés à la sécurité publique : l’action sociale, le logement, la lutte contre le désœuvrement, la protection des biens et des personnes, la modernisation de la police et de la justice et la prévention de la récidive. Les projets de contrat seront élaborés au sein des conseils locaux de prévention et seront négociés entre les préfets et les communes, ou groupement de communes, à condition qu’elles possèdent un conseil de prévention de la délinquance 33. Cela, constatera Gilbert Bonnemaison deux ans après l’installation des premiers contrats, témoigne de ce que la prévention peut enfin devenir partie intégrante de la fonction policière 34.
35Cette volonté de territorialisation des politiques de sécurité publique ne doit toutefois pas conduire à municipaliser ces mêmes politiques. En terme de métiers de la police et de leur efficacité, la prérogative doit demeurer aux mains de l’État et de lui seul. Selon la formule de Jean-Michel Belorgey, « Oui aux stratégies locales de lutte contre la délinquance modèle Bonnemaison. Non à un éclatement de la police, au retour des gardes prétoriennes alimentant les oppressions locales et les bavures clandestines 35. »
36Une chose semble en tout cas acquise au seuil de l’alternance politique de mars 1986 : la fonction policière doit pouvoir désormais s’inscrire dans une politique globale de lutte contre les différentes formes d’exclusion sociale définies à l’échelon local en partenariat avec les différents acteurs concernés et mesurées dans le temps. Cette disposition fait sans nul doute franchir au métier de policier une nouvelle étape essentielle.
37Au lendemain de la réélection de François Mitterrand en 1988 et de l’arrivée de Michel Rocard à Matignon, Pierre Joxe, de retour Place Beauvau, semble vouloir mettre un terme aux débats sur l’évolution des métiers de la police relative aux mutations urbaines et sociales que connaît la France depuis les années 1970. Annonçant une prochaine réforme de l’organisation territoriale de la police nationale, il affirme que, de son point de vue, « le débat sur la sécurité est clos, il ne renaîtra plus jamais : il faut de la prévention, et c’est une action interministérielle. Il faut de la répression, et ce n’est pas l’affaire de la seule police ; tout le monde est d’accord ». Dans le même ordre d’idées, il souhaite également développer parmi les policiers un « esprit de protection de la jeunesse : il faut s’occuper des enfants, des adolescents pour que, grâce à une action en amont, il y en ait moins qui basculent dans la délinquance ». Quant au reproche qui pourrait lui être fait de ne plus accorder la priorité à la sécurité, il le récuse à l’avance : « J’y pense tellement que, au contraire, j’élargis sa conception. Correspondant à un certain état de la société française, certains axes sont incontournables et durables. Ils éclairent et renouvellent les missions traditionnelles du ministère de l’Intérieur36. »
38Les nouvelles orientations de la Politique de la Ville marquent toutefois un tournant important. La Commission nationale de développement social des quartiers (CNDSQ) et le Conseil national de prévention de la délinquance sont supprimés. L’État, en créant la Délégation interministérielle à la Ville (DIV), entend bien reprendre la main sur les dispositifs de la Politique de la Ville. La création en 1990 d’un ministère de la ville dédié à la mise en œuvre et la coordination des politiques publiques en matière de réhabilitation urbaine confirme cette tendance. Pour ce qui est de la sécurité publique comme sur d’autres sujets, l’État entend reprendre la main, parfois au détriment des pouvoirs municipaux.
39Toutefois, une décennie après la mise en œuvre des premières grandes mesures en faveur des banlieues déshéritées, il est possible d’établir un bilan concernant les transformations de la manière dont on appréhende désormais les questions de sécurité dans ces territoires et la façon d’y concevoir le métier de policier 37. Comme le notait Jean-Michel Belorgey en 1982, le changement d’échelle induisait en fait le développement de « stratégies locales de sécurité ou de maintien de l’ordre » en procédant à « l’adaptation du dispositif de sécurité publique aux situations locales et aux besoins des populations en matière de sécurité 38 ».
40La Politique de la Ville a-t-elle vraiment changé ou du moins contribué à faire évoluer les pratiques professionnelles de la police, en tout cas de celle qui agit en milieu urbain ? Si elle n’en est pas à l’origine comme on l’a vu, elle y a toutefois participé en incitant la police nationale à adapter ses méthodes et ses pratiques aux enjeux et aux problématiques locales. En cela, les transformations majeures en ce qui concerne la manière dont les policiers exercent leur métier ont surtout consisté à valider le principe de la mise en œuvre de politiques locales de sécurité répondant à de nouvelles manières de concevoir leurs actions, notamment via la contractualisation.
41Par ailleurs, les réflexions menées dans le cadre de la commission Bonne maison auront également permis, du moins en partie, de dépasser l’opposition entre prévention et répression. Toutefois, les défenseurs d’une telle approche en marqueront eux-mêmes les limites. Dans son bilan de dix ans d’actions, la Commission des Maires sur la sécurité relativisait la portée réelle de ces changements en appelant à aller encore plus loin :
« Confrontés à la culture professionnelle du monde policier, à l’état de ses moyens et à ses rigidités organisationnelles, l’îlotage n’a pas connu le développement que l’on pouvait lui souhaiter, en particulier dans les zones urbaines à fort taux de population délinquante. Contrairement à la recommandation de la Commission des maires, il n’est pas rare de voir des responsables de service, aux prises avec une montée de la délinquance dans leur secteur, préférer la création ou le renforcement de brigades spécialisées (brigades de surveillance nocturne, brigades anti-criminalité) à la mise en place d’un dispositif d’îlotage. De sorte que sur de nombreux sites difficiles, ce sont les policiers municipaux qui pratiquent l’îlotage et instaurent le contact direct avec les habitants 39. »
42Cinq ans plus tard, une première réponse était fournie avec l’annonce de la relance, lors du colloque de Villepinte d’octobre 1997, de la police dite de proximité, ouvrant ainsi une nouvelle étape dans la réflexion sur les relations entre métiers de la police et Politique de la Ville. Intitulée « Des villes sûres pour des citoyens libres », cette rencontre voulue par le ministre de l’Intérieur de l’époque, Jean-Pierre Chevènement, avait pour ambition de tenter une nouvelle approche entre métiers de la police et Politique de la Ville. Les circulaires du 28 octobre 1997 et du 7 juin 1999 mirent ainsi en place les contrats locaux de sécurité, outils privilégiant notamment l’approche citoyenne comme axe de prévention et la proximité comme base territoriale. Les CLS avaient également pour but de favoriser la coopération entre les services de l’État luttant contre les différentes formes d’exclusion et de criminalité. En cela, il existe bel et bien une continuité entre les politiques menées encore à cette date et celles qui avaient été engagées vingt ans plus tôt.
Notes de bas de page
1 J. Donzelot et P. Estèbe, L’État animateur, Essai sur la Politique de la Ville, Paris, Esprit, 1994.
2 « La police de proximité, une révolution culturelle ? Territoire et sécurité ». Séminaire de questions sociales. ENA, promotion Averroès, 1998-2000, p. 6.
3 J.-P. Brodeur, Les visages de la police, pratiques et perceptions, Presses universitaires de Montréal, 2003, p. 83-120 : la réinvention de la proximité.
4 Selon les chiffres cités par un avis du rapport du conseil économique et social sur la sécurité des biens et des personnes, entre 1975 et 1980, la criminalité a globalement progressé de 5,2 % par an. Le premier semestre 1980 marque une nouvelle aggravation avec 12,89 % par rapport au premier semestre 1979. Quant à la petite délinquance (83,5 % des cas), elle s’est accrue annuellement de 5,2 % entre 1975 et 1980. « L a sécurité des personnes et des biens en France », avis adopté par le Conseil économique et social, Journal Officiel, 5 juin 1981, séances des 28 et 29 avril 1981.
5 Vivre ensemble, Rapport de la commission de développement des responsabilités locales, Paris, La Documentation française, 1976, p. 197. La commission dénombre alors 1 168 policiers municipaux dans 279 communes à police étatisée.
6 A. Vulbeau, « Aux origines de la police de proximité », Informations sociales, n° 92, 2001. Voir aussi le numéro 83-84 des Annales de la Recherche urbaine, « Au risque des espaces publics », 1999, en particulier les contributions de Frédéric Ocqueteau et Dominique Monjardet.
7 Installé par le Premier ministre le 20 avril 1976, le Comité d’études sur la violence, la criminalité et la délinquance, sous la présidence d’Alain Peyrefitte (nommé ministre de la Justice le 30 mars 1977) rendra son rapport final au président de la République le 27 juillet 1977.
8 La pratique contemporaine française de l’îlotage date en réalité de 1974, date à laquelle la première circulaire ministérielle reconnaît officiellement ce type de technique. La même année, plusieurs expérimentations sont lancées comme à Toulouse concernant l’organisation de la police en milieu urbain. G. Sarre et J.-Y. Autexier, La raison contre la peur, Paris, Martinsart, 1985, p. 110.
9 Réponses à la violence, Rapport du comité présidé par Alain Peyrefitte, t. 2, « Aspects psychologiques et biologiques de la violence. Urbanisation, habitat et violence. Violence et économie. Protection de la jeunesse. Aspects pénaux et pénitentiaires », Paris, Presses Pocket, 1977, p. 184.
10 Ibid., p. 129.
11 Ibid., p. 182.
12 C. Denys, « la territorialisation policière dans les villes au xviiie siècle », Espaces policiers, xviie-xviiie siècles, Revue d’Histoire moderne et contemporaine, 50-1, janvier-mars 2003, p. 13-26. J.-L. Laffont, « la police de voisinage à la base de l’organisation policière des villes de l’ancienne France, » Annales de la recherche urbaine, art. cit., p. 23-30.
13 J. S kolnick et D. Bayley, Community Policing : Issues and Practices Around the World, National Institute of Justice, Washington (DC), US Governement Printing Office, 1988.
14 P. Robert, « L’invention de la police », numéro spécial Police et social, Informations sociales, n° 92, 2001, p. 8.
15 Le Nouvel Observateur, 14 juin 1980.
16 Libération, 30 janvier 1981.
17 Circulaire ministérielle du 3 mars 1977 relative à l’aménagement des centres et quartiers urbains existants, Journal Officiel, 10 mars 1977, p. 1345.
18 Bilan de l’opération menée à la Résidence Sud de Lille, sans date, p. 99, CDU, 14 994.
19 Compte rendu paru dans Communes de France, organe du Parti socialiste, mars 1981, Archives de l’Office Universitaire de Recherches Socialistes (OURS).
20 Communes de France, avril 1981.
21 P. Joxe, « Halte police ! Quelle police ? », La Revue socialiste, mars-avril 1973, p. 162.
22 Cité par C. Bachmann et N. Leguennec, Violences urbaines. Ascension et chute des classes moyennes à travers cinquante ans de politique de la ville, Paris, Albin Michel, 1995, p. 379.
23 Le titre officiel du rapport est d’ailleurs explicite : « Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité ».
24 « La sécurité des personnes et des biens en France », avis adopté par le Conseil économique et social, Journal officiel, 5 juin 1981, séances des 28 et 29 avril 1981, p. 382.
25 H. Dubedout, Ensemble refaire la ville, Rapport au Premier ministre du président de la CNDSQ, Paris, La Documentation française, 1983, p. 21.
26 Commission des maires sur la sécurité, rapport de décembre 1982, CAC, 19 960 282-article 5.
27 Bilan des 64 propositions du rapport de la commission des maires sur la sécurité, Conseil national des Villes et du DSU, 1992, Documentation de la DIV.
28 Interview au Monde, 3 juin 1983.
29 « La participation des polices urbaines au développement social des quartiers », mars 1989, Documentation de la DIV.
30 « Police et Politique de la Ville », Panoramiques, n° 33, 1998.
31 Bilan des 64 propositions du rapport de la commission des maires sur la sécurité, op. cit., p. 130.
32 Après-Demain, n° 109, avril-mai 2000, n° 109, « Policiers et citoyens », interview de Jean-Michel Belorgey.
33 Assemblée nationale, Rapport de Gilbert Bonnemaison relatif à la modernisation de la police nationale, annexe au PV de la séance du 10 juillet 1985.
34 G. Bonnemaison, La sécurité en libertés, Paris, Syros, 1987, p. 111.
35 J-M. Belorgey, « Une police républicaine au service des citoyens : missions et contrôles », Après-demain, mars 1987, p. 11.
36 Interview au Monde, 17 novembre 1988. La réponse tardive de Pierre Joxe, assortie d’une nouvelle demande à formuler concernant l’accès aux archives de son cabinet ne nous a pas permis d’exploiter ces sources.
37 L’analyse politiste présentée ici ne peut aborder le thème de l’écart entre les mutations des conceptions du métier de police vu par les politiques ou professionnels de la ville et les résistances, dans l’action sur le terrain et dans les cultures professionnelles de ces métiers. Pour approfondir ce point, voir D. Monjardet, Ce que fait la police, sociologie de la force publique, Paris, La Découverte, 1996.
38 J.-M. Belorgey, « Une police républicaine au service des citoyens : missions et contrôles », op. cit.
39 Bilan des 64 propositions du rapport de la commission des maires sur la sécurité, op. cit., p. 118.
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