Savoirs policiers et savoirs économiques en Allemagne (milieu du xviiie siècle – début du xixe siècle)
p. 237-248
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1Concernant les mutations qu’auraient connues les savoirs policiers en Allemagne au tournant des xviiie et xixe siècles, consécutivement à l’émergence d’une économie politique « libérale » et aux bouleversements ayant affecté les structures politiques et administratives du Saint-Empire, l’historiographie est divisée quant au poids respectif à accorder aux éléments de rupture et de continuité, mais il est vrai que les travaux privilégient soit les discours et les débats théoriques, soit les pratiques concrètes de l’appareil administratif et policier des États du Saint- Empire puis de la Confédération Germanique 1.
2Il convient, pour apporter des éléments de réponse à cette question, de tenir compte à la fois des débats théoriques portant sur les missions et les compétences dévolues à la police, et des savoirs pratiques concrètement exigés des membres de la police pour tenter d’éclairer le caractère incomplet, hésitant de la mutation des savoirs policiers intervenue au cours la période des années 1750-1820. Parce que la « science de la police » telle qu’elle se constitue au sein des sciences camérales a une coloration et une signification essentiellement économiques 2, on partira de l’hypothèse selon laquelle les mutations de la réflexion économique fournissent une clé de compréhension de cette évolution des savoirs policiers, en étudiant d’abord les savoirs policiers dans les sciences camérales, avant d’esquisser quelques unes des mutations les affectant au tournant des xviiie et xixe siècles.
3Cette étude se fonde pour cela essentiellement sur des manuels universitaires (de sciences camérales, d’économie politique et de science de la police) publiés entre 1750 et 1820 afin de pourvoir entre autres à la formation du personnel de la police 3. Ce choix a certes l’inconvénient de négliger la mise en pratique concrète de ces savoirs ; dans la mesure où la finalité pratique de ces ouvrages n’a pas connu au long de cette période de modification importante, il permet en revanche d’approcher un aspect précis des savoirs policiers ainsi formalisés et transmis, à savoir les enjeux théoriques et politiques dont ils sont porteurs et l’évolution de ces enjeux.
Les savoirs policiers dans les sciences camérales
La « science de la police », pierre angulaire des sciences camérales
4Alors qu’elle désigne depuis le xvie siècle l’ensemble des mesures destinées à garantir et éventuellement à rétablir un « bon ordre », de nature à la fois sociale et morale, la « police » est redéfinie, entre le milieu du xviie siècle (Seckendorff) et le milieu du xviiie siècle, par une série de traités qui visent à donner à son contenu un caractère systématique qui lui manquait alors cruellement, puisqu’elle consistait alors en l’addition de très nombreuses ordonnances de police portant sur des sujets très divers, ordonnances qui étaient prises à la fois à l’échelle de l’Empire et dans les différents États territoriaux 4. Cette redéfinition va de pair avec l’élaboration progressive de cette discipline comme corps de savoirs dont devaient disposer les agents administratifs de ces États territoriaux, et avec l’institutionnalisation de ces sciences camérales dans les universités allemandes, les premières chaires étant créées à partir de 1727 5.
5La systématisation des sciences camérales et de la police est achevée vers 1750 par Justi qui définit une trilogie regroupant l’économie, les finances et la police. Celle-ci comprend l’ensemble des principes et des mesures destinés à garantir la convergence entre la prospérité de l’État et la « félicité matérielle » des « sujets 6 ». Cette convergence, qui est la condition de la puissance de l’État, est présentée comme le principe devant guider l’action de l’appareil administratif (le « but de l’État » ou « Staatszweck »), ce qui explique la position clairement subordonnée qu’occupent dans la trilogie caméraliste l’économie et les finances par rapport à la police 7.
6Étant donné la nature de ce but (la prospérité), la science de la police se dote d’un très fort contenu économique, son objet général étant « la richesse générale de l’État 8 ». Justi consacre ainsi une partie entière de son manuel à « l’état moral des sujets et le maintien d’un bon ordre et d’une bonne discipline 9 », et qu’il justifie par l’argument selon lequel « la richesse générale de l’État comprend également les aptitudes et les capacités de toutes les personnes appartenant à la communauté 10 ».
7Cette approche « économique » est d’ailleurs accentuée dans les traités de science de la police publiés entre les années 1770 et 1790, ainsi que par la publication de plus en plus fréquente de manuels de « Staatswirtschaft ». Ce terme (littéralement « économie d’État ») peut être défini comme « une activité de gouvernement économique qui s’efforce de maximiser la félicité à travers l’expansion des activités productives 11 ». La principale exception à cette approche « économiste » de la police est fournie par le Viennois Sonnenfels : celui-ci réduit en effet le champ d’intervention de la police en faisant de la sécurité et de la prévention des dangers (et non la prospérité) son but principal – tandis que les mesures relevant de la politique économique sont regroupées au sein d’une « science politique du commerce », qui reprend les principes et les préceptes formulés par les autres caméralistes 12.
Modes d’action et de connaissance de la police
8L’objectif recherché étant une exploitation optimale des ressources du territoire, le rôle de la police est de coordonner, voire de diriger les comportements économiques des « sujets » : quelle que soit la marge de liberté économique accordée à ceux-ci, les intérêts de l’État, le principe de « félicité générale » l’emportent en dernière instance sur les intérêts individuels, sur la « félicité particulière » ; en d’autres termes, la liberté s’attache à des actions, n’est donc pas un droit inhérent à la personne humaine, et peut donc être à tout moment suspendue 13.
9Les modes d’action permettant à la police d’appliquer ces préceptes sont divers. La contrainte joue un rôle indéniable, par exemple concernant la localisation au sein du territoire des activités agricoles et artisanales ou industrielles, puisque c’est aux employés de police (« Polizeibeamte ») qu’il revient de faire appliquer une stricte division spatiale du travail, en interdisant en particulier la pratique de l’agriculture dans les villes, ou l’implantation de fabriques et de manufactures dans les campagnes.
10Dans la seconde moitié du xviiie siècle, l’action de la police prend cependant un tour plus incitatif, voire pédagogique : des auteurs comme Pfeiffer ou Jung-Stilling accordent en effet un grand poids à l’éducation (« Aufklärung ») des classes populaires par l’exemple, notamment dans le vaste domaine de la police rurale (« Land-Polizei ») à propos de la diffusion de nouvelles méthodes culturales (comprenant la substitution de prairies artificielles aux parcelles en jachère), ou du regroupement, jugé indispensable, des parcelles. L’action policière peut ainsi acquérir une qualité jugée vitale pour son succès : son invisibilité auprès des populations concernées 14. Par conséquent, la collaboration entre administration de la police et élites villageoises est jugée nécessaire, certains préconisant ainsi l’octroi de compétences en matière de police aux maires ou aux pasteurs 15.
11Cette palette de missions confiées à la police conditionne la nature des savoirs policiers : ces derniers reposent en effet sur un ensemble de propositions théoriques, proches de celles regroupées sous l’étiquette de « mercantilisme 16 », même si c’est surtout leur application concrète qui est attendue des membres de la police. Ils sont donc censés recevoir une formation universitaire à la fois théorique et pratique (par des stages) qui couvre un très large éventail de matières et de thèmes, et cette formation doit être complétée par deux principaux types de savoirs.
12Il s’agit d’abord des voyages que les membres de la police doivent accomplir à la fois pendant leur période de formation et surtout pendant leur activité : ceux-ci doivent leur permettre de prendre connaissance de la situation économique du pays ou de la province visités ou placés sous leur tutelle. Cette insistance sur la valeur pédagogique des voyages repose sur un postulat, selon lequel le regard joue un rôle crucial dans l’acquisition de connaissances « économiques » et dans la formation d’un avis sur la compétence d’un gouvernement, dans la mesure où celle-ci doit se déduire immédiatement du paysage qui s’offre aux yeux du policier voyageur. De ce point de vue, la priorité qui est en général donnée aux espaces ruraux est significative de la place que les caméralistes accordent à l’agriculture et à la production de matières premières, qui constituent le fondement de leurs programmes de « police économique ». Elle contribue également à ancrer la police dans l’ensemble du territoire, et à détacher les savoirs policiers de l’orientation principalement urbaine qui était la leur jusqu’au début du xviiie siècle 17.
13Second savoir indispensable à la police : la statistique 18. Le terme ne désigne ici pas seulement les descriptions littéraires de la situation d’un pays qui correspondent à la « statistique universitaire » alors en vogue dans le paysage académique allemand, mais aussi et surtout des tableaux à double entrée consignant des données, quantitatives ou qualitatives, et qui sont présentées suivant les circonscriptions administratives du territoire. Que ce soit dans les discours théoriques ou dans les pratiques administratives concrètes, ces deux formes de statistique ne s’excluent pas, mais sont bien plutôt envisagées comme complémentaires, même si la priorité est de plus en plus donnée à des données numériques consignées dans des tableaux 19.
14Ces derniers, qui ne concernent pas seulement la population ou la fiscalité, mais également l’ensemble des secteurs d’activité, doivent ainsi dégager une hiérarchie des problèmes économiques à résoudre : la difficulté principale réside de ce point de vue moins dans les mesures à prendre par la police que dans l’élaboration de ces tableaux, qui n’est pas le fait d’une administration statistique autonome, mais également et précisément de l’appareil de police. Implanté sur l’ensemble du territoire, ce dernier peut ainsi en donner une connaissance exhaustive, en dressant des tableaux fondés sur des enquêtes menées à l’échelle locale, tableaux qui seront ensuite agrégés aux échelles régionale (provinciale) et territoriale. Cet effort statistique doit ainsi donner au gouvernement les moyens d’obtenir une « vue d’ensemble » des richesses et du potentiel économique de son territoire, ce thème récurrent indiquant que la police est à la fois le « bras » du gouvernement (par son action), mais aussi, par les savoirs qu’elle contribue à élaborer, son « œil 20 ».
15Il convient de préciser ici que les enjeux de ce savoir statistique policier sont doubles : ils renvoient d’une part, en aval, aux connaissances nécessaires à l’action policière ; d’autre part, ils présupposent, en amont, une uniformisation et une intégration administratives du territoire 21 qui sont la condition d’une collecte efficace des données et d’une application immédiate des mesures de politique économique décidées par le gouvernement. Concrètement, cette exigence implique la mise en place d’une organisation administrative ramifiée jusqu’à l’échelle locale 22 : tous les échelons de l’administration territoriale doivent ainsi être mis en relation avec le pouvoir central, afin de permettre l’élaboration de statistiques territoriales par agrégation de données élaborées à l’échelle locale et provinciale 23.
Les savoirs policiers au tournant des xviiie et xixe siècles : une mutation partielle ?
L’impact de l’émergence d’une économie politique « libérale »
16Cette conception extensive de l’activité policière est fortement remise en cause dans les années 1790 à la fois par l’émergence d’une économie politique « libérale » – « Nationalökonomie » – (se réclamant d’Adam Smith) et par la réception de la doctrine du droit de Kant. La réflexion politique et juridique, elle est marquée par le rejet de la pratique gouvernementale de l’absolutisme éclairé, dont les sciences camérales ont été un pilier théorique majeur, pratique dont l’eudémonisme est critiqué au nom du paternalisme et du despotisme qu’il impliquerait. Dans le domaine de l’économie politique s’affirme la conception d’une société civile distincte de l’État, dont l’autonomie est justement fondée sur les rapports d’échange et les relations économiques qui se nouent entre les individus, en vue de la satisfaction de leurs besoins (cette idée étant également présente chez Kant) 24. Par ailleurs, la « Nationalökonomie » affirme l’existence de lois universelles régissant la vie économique (la formation des prix, la division du travail, l’essor de la production et des richesses), lois que Smith aurait le mérite d’avoir révélées.
17L’émergence de la « Nationalökonomie » entraîne une réhabilitation de l’individu, qui doit être désormais considéré comme une fin, et non comme le moyen, placé au service d’un « but de l’État » dont la poursuite légitimerait des atteintes à sa liberté. La satisfaction des besoins de l’individu est désormais au centre de ce discours : elle est considérée comme la clé de son épanouissement en tant qu’être humain et n’est en rien incompatible avec la réalisation de l’intérêt général de la société civile 25.
18Ce nouveau discours multiplie les critiques contre les sciences camérales, et en particulier contre la police et la science de la police. Professeur à l’université de Halle, puis à Kharkov après la défaite de la Prusse en 1807, L. H. Jakob, économiste se réclamant de Smith et de Say, rédige en 1809 un manuel de science de la police qui formule d’emblée deux critiques contre la « Polizeiwissenschaft » caméraliste : elle repose sur des fondements incertains et non-scientifiques, puisque nul ne peut définir précisément le contenu de la « félicité collective », et cette incertitude fondamentale autorise toutes les formes d’arbitraire et toutes les attaques portées contre les droits des individus 26.
19Cette mutation des discours politiques et économiques provoque une redéfinition du « but de l’État » (« Staatszweck »). L’État ne doit en effet plus avoir comme but de réaliser le bonheur ou la félicité des individus, mais doit avant tout garantir leurs droits essentiels, à savoir la sécurité, la liberté, en particulier la liberté de choisir son activité et celle de commercer, et la propriété 27. Il s’agit donc de protéger les individus dans leurs droits inaliénables, tout en établissant les conditions qui les rendront aptes à poursuivre par eux-mêmes leur intérêt particulier, à satisfaire leurs besoins… : la prospérité économique (matérielle) en tant que telle peut donc être exclue du but de l’État, dès lors que l’action de ce dernier se borne à en réaliser les conditions de possibilité.
20Les différents coups portés contre la conception unitaire de l’État, de la société et de l’économie aboutissent par ailleurs à une autonomisation progressive de différents savoirs jusque-là rassemblés au sein de la science de la police. D’une part, s’affirme une économie politique autonome, et dont est distinguée une politique économique qui lui est explicitement subordonnée, dans la mesure où elle doit respecter les lois formulées par l’économie politique 28. D’autre part s’opère une redéfinition des frontières, jusque-là très floues et mouvantes, entre les sphères de la police et du droit par la formation progressive d’un droit de la police : cette dissociation entre police et droit de la police – dont une étape importante est la publication du « Manuel du droit de la police allemande » (Handbuch des teutschen Polizeirechts, 1799-1809) de G. H. von Berg, est une conséquence de la séparation entre État et société civile, puisque la reconnaissance juridique d’une sphère de la « liberté » propre à cette dernière impose une délimitation, par le droit, de la sphère de compétence de la police 29.
Le double débat sur le concept de police
21Cette fragmentation de la « science de la police » caméraliste ouvre un débat qui porte sur deux points. Le premier concerne l’étendue du champ de compétence de la police : doit-elle se contenter de garantir la sécurité et la protection des droits des individus, doit-elle en d’autres termes simplement prévenir et combattre les dangers pouvant menacer l’exercice de ces droits, ou bien également œuvrer à la prospérité de la collectivité, au « bien-être général » ?
22W. von Humboldt distingue ainsi 1792 une société civile autonome, lieu de réalisation de la prospérité, de l’État, qui est lui en charge de la sécurité, et souligne la nécessité de définir exactement la sécurité – l’état dans lequel l’exercice des droits du citoyen n’est pas perturbé par des interventions extérieures – pour exclure un certain nombre de domaines (mœurs, culture, santé, bien-être matériel) de la sphère de compétence de l’État. De même, Christian Daniel Voß, professeur d’histoire à Halle qui entend refonder les sciences de l’État sur la base de l’économie politique de Smith et du libéralisme constitutionnel, réduit le but de l’État à la seule garantie de la sécurité 30.
23Cependant, ce débat permet également la formalisation d’une conception subsidiaire du rôle de la police, dans la mesure où les missions communes indispensables (protection contre les catastrophes naturelles, lutte contre les famines, action en faveur de la « culture » – « Bildung ») sont en général le point de départ de l’extension du but de la sécurité dans le domaine du bien-être 31 ; pour reprendre les termes de Jakob : la police doit intervenir dans tous les domaines dans lesquels les « forces privées » ne suffisent pas, ce qui permet d’intégrer dans son champ de compétences un certain nombre de missions relevant justement du « bien-être général 32 ».
24Le second point concerne son modus operandi : l’appareil policier doit-il recourir « seulement » à la contrainte, ou doit-il également jouer un rôle de soutien, d’encouragement au bien-être général, par exemple en mettant en œuvre des programmes d’assistance aux pauvres, en prenant en charge les questions relevant de l’éducation ou en en intervenant dans la sphère économique ? En réponse à ces deux questions sont élaborées des solutions de compromis qui pour la plupart opèrent une distinction entre « police de contrainte », destinée à garantir la sécurité et les droits des individus, et une « police de soutien » prenant en charge les questions relevant du bien-être. Un exemple de cette distinction est fourni par un praticien de l’administration d’un État territorial de dimension modeste, le duché de Saxe-Hildburghausen, Joseph Friedrich Eusebius Lotz, qui publie en 1807 un essai sur les limites du pouvoir de police 33. Assignant à la police de soutien la tâche d’éliminer les obstacles au libre développement de la société, il peut ainsi lui attribuer une compétence étendue dans le domaine du bien-être tout en se démarquant de l’approche caméraliste 34.
25Sans qu’il soit ici question d’entrer plus avant dans le détail des prises de position affichées sur ces deux questions qui resteront centrales jusque dans la seconde moitié du xixe siècle, on peut s’interroger sur les raisons d’un tel débat, qui paraît paradoxal, puisque les nouveaux discours politiques et économiques évoqués plus haut semblaient l’avoir tranché dans le sens d’une réduction importante des compétences de la police. Deux facteurs principaux méritent ici d’être soulignés.
26Premièrement, le contexte économique des années 1790-1820 explique largement qu’il y ait eu redéfinition, et non rupture, des liens entre police et sphère économique. L’un des éléments centraux du champ d’expérience des acteurs participant à la formalisation de la Nationalökonomie réside en effet dans les difficultés économiques que doivent affronter les États territoriaux allemands. Celles-ci résultent à la fois des conséquences des guerres révolutionnaires, puis de la levée du blocus napoléonien qui expose à la concurrence anglaise les industries qui en avaient été protégées depuis 1806, et enfin d’une conjoncture agricole difficile, marquée par la crise de 1815-1816, qui fait apparaître les défaillances d’une organisation du commerce des grains uniquement fondée sur les lois de l’économie de marché. Par ailleurs, l’exemple prussien montre que le retard économique des territoires allemands par rapport aux puissances rivales que sont l’Angleterre et la France est un élément central chez les théoriciens comme chez les praticiens de l’économie 35 : en d’autres termes, l’une des motivations essentielles de la réception de la Richesse des Nations réside dans l’espoir d’y trouver un programme de redressement économique. L’application des préceptes « libéraux » n’exclut donc en rien une intervention de l’État, et de la police, dans la sphère économique, en particulier pour compenser ce retard économique et faire face aux à-coups de la conjoncture. C’est pourquoi certains auteurs se proclamant « libéraux » préconisent une extension conjoncturelle des missions de la police, dans l’attente que soient établies les conditions permettant le fonctionnement d’une économie et d’une société de marché – ce qui se traduit, pour donner un exemple représentatif d’un thème très controversé, par de nouveaux programmes d’une « police des grains 36 », ou d’une « Gewerbepolizei » visant à favoriser l’essor de l’artisanat, des fabriques et des manufactures 37.
27En second lieu, l’application de ce nouveau programme de politique économique est non seulement perçue comme souhaitable, mais elle est aussi rendue désormais possible de deux points de vue. D’une part, la disparition de l’Empire, puis la formation de la Confédération Germanique permettent l’apparition de nouveaux États, moins nombreux, spatialement plus cohérents : en dépit du caractère inachevé de ce « remembrement territorial » émergent ainsi des espaces économiques plus homogènes. D’autre part, les appareils administratifs et gouvernementaux de ces différents États voient à partir de 1806 leurs prérogatives accrues par la disparition des institutions impériales qui, tout au long de la période moderne, étaient restées détentrices d’une partie de la « souveraineté » au sein de l’Empire, suivant un modèle d’« État complémentaire 38 ». Les États allemands sont également plus centralisés, en particulier dans les États de l’ancienne Confédération du Rhin, où les corps intermédiaires ont été durablement affaiblis, et bénéficient de prérogatives accrues dans les domaines de la police comme dans celui de la politique économique.
Sécurité et « bien-être » dans les savoirs policiers pratiques
28Ces deux facteurs permettent également d’éclairer l’évolution des savoirs policiers du côté des praticiens, au niveau des réformateurs et des praticiens de l’administration gouvernementale, comme à l’échelle, plus locale, de la pratique policière quotidienne.
29Les débats sur les missions de la police ne sont, loin de là, pas restés sans échos ni impacts sur le milieu des praticiens gouvernementaux ou des « réformateurs » du début du xixe siècle, ceux-ci ayant souvent reçu une partie importante de leur formation dans des universités (Göttingen, Königsberg, puis Berlin à partir de 1810) qui furent des bastions de la nouvelle économie politique.
30Le conseiller d’État prussien Karl Ferdinand Friese dénonce ainsi dans un mémorandum interne en 1808 l’absence de concept clair et précis du « pouvoir de police » dans des termes très proches de ceux employés par les contempteurs du caméralisme 39. Il se réfère ici, non pas seulement à la théorie, mais également aux ordonnances et règlements de police qui se sont accumulés au point de rendre impossible tout aperçu global du champ de la police.
31Il est vrai que la législation en ce domaine n’avait pas clarifié la question. Le Code général prussien (« A llgemeines Landrecht ») de 1794 fournit ainsi un exemple de ces ambiguïtés, dans la mesure où, tout en faisant de la prévention des dangers et de la sécurité le principal objectif de l’action de la police, il n’exclut pas explicitement de son domaine de compétence les questions liées au « bien-être » entendu dans un sens matériel. L’interprétation de ce texte déclencha cependant un débat chez les juristes qui ne s’éteint que dans le dernier tiers du xixe siècle 40.
32De même, l’ordonnance du 26 décembre 1808, portant sur l’organisation de la police en province et sur l’administration des finances, assigne à la police la mission d’œuvrer en faveur du « bien commun », notion qu’elle définit selon deux points de vue : entendu dans un sens négatif, le bien commun englobe la lutte contre les dangers et renvoie donc aux notions d’ordre et de sécurité publics, tandis que dans un sens positif, il consiste à donner à chacun la possibilité de former et d’utiliser ses capacités et aptitudes physiques et morales – la police agissant ainsi à la garantie et au soutien du « bien-être général 41 ». Dans l’esprit du directeur de la « Gewerbepolizei », Johann Gottfried Hoffmann, cette mission devait être accomplie en prenant les mesures de police destinées à garantir à chacun la liberté d’activité économique (« Gewerbefreiheit »), ce qui fut l’objet du « Gewerbepolizeiedikt » du 7 septembre 1811 ; il n’en demeure pas moins que les possibilités d’un soutien actif à l’activité industrielle existaient et qu’elles furent en partie exploitées, notamment par les administrations de police locales 42.
33En ce qui concerne l’impact des mutations du rôle de la police sur les savoirs exigés des personnels de police, les traités d’économie politique ou de science de la police font apparaître dans certains domaines des éléments de continuité avec la « science de la police » caméraliste. Le thème de la prévention des dangers et des risques (d’origine naturelle ou accidentelle) montre ainsi qu’une intervention active de la police est compatible à la fois avec la problématique propres aux sciences camérales, et avec une approche « libérale » confinant l’action de l’État à la gestion d’un certain nombre de biens collectifs mis à disposition de la collectivité. Sur des questions touchant à la lutte contre les dangers naturels ou le développement des moyens de communication, un auteur comme F. B. Weber, professeur d’économie politique à l’université de Breslau qui se proclame ouvertement partisan de la liberté économique, reprend ici sans problèmes les développements présents chez les caméralistes tels que Justi ou Johann Beckmann, dont la lecture est alors explicitement recommandée 43.
34Il faut cependant se garder de surestimer ces éléments de continuité : si l’on considère la question du commerce intérieur, et notamment des échanges entre villes et campagnes, les ruptures par rapport aux propositions formulées par les caméralistes, sont plus nettes, et vont dans le sens d’une restriction des compétences des employés de police, qui doivent par exemple désormais s’abstenir d’enquêter sur les flux de marchandises et sur les comportements des individus – par exemple par des fouilles de voitures – afin de prévenir des phénomènes de spéculation ou d’accaparement 44. La nécessité d’éviter les pratiques inquisitoriales pour respecter la liberté des individus – notamment dans le domaine économique – devient un topos de ces manuels de science de la police. Les éléments de continuité des savoirs policiers pratiques ne doit donc cacher le fait que ces savoirs s’insèrent dans des dispositifs argumentatifs et des problématiques divergents de celles des sciences camérales.
35L’analyse demanderait à être approfondie et affinée en prenant en compte un genre nouveau d’ouvrages qui se développe à partir des années 1820 : les manuels destinés spécifiquement aux praticiens de la police, au caractère pratique très prononcé. Ceux-ci manifestent également de forts éléments de continuité, notamment en ce qui concerne la « police du bien-être ». L’action de ces praticiens y relève aussi bien de la « police de la contrainte » que de la « police de soutien », les deux sphères étant même difficiles à différencier l’une de l’autre, mais la contrainte y semble plus valoir pour la « sécurité », tandis que le soutien est tendanciellement le modus operandi principal de la police de la prospérité. Apparaît cependant une différence majeure par rapport aux sciences camérales : l’administration policière ne joue qu’un rôle subsidiaire, complémentaire, et non plus directeur, de l’action des agents économiques 45.
36Aux deux explications jusque-là avancées sur la lenteur de la mutation des savoirs policiers, s’en ajoute ainsi une troisième, concernant spécifiquement l’action en faveur du bien-être : cette dernière se poursuit également parce qu’elle vient légitimer, auprès de leurs membres comme auprès des populations, le rôle de l’appareil de police. Par ailleurs, l’action est définie, non pas selon des règles juridiques formelles, mais selon les circonstances, ce qui augmente considérablement la marge d’interprétation et d’initiative laissée, sur le terrain, aux praticiens de la police 46.
37Dans leur dimension concrète et pratique, les savoirs policiers n’ont certes pas connu en Allemagne, entre le milieu du xviiie et le milieu du xixe siècle, de mutation décisive. Il n’en demeure pas moins que ces savoirs sont vers 1820 insérés dans un complexe théorique – comprenant l’économie politique, la politique économique, le droit – qui a évolué dans la mesure où il est repensé au tournant des xviiie et xixe siècles sur la base d’une distinction croissante entre État et société civile. Celle-ci confère dans le domaine du « bien-être » à l’action de la police un caractère plus subsidiaire que contraignant, ceci valant pour la dimension théorique comme pour la dimension pratique de ces savoirs.
38Dans le domaine de la sécurité au contraire, le caractère répressif de l’action de la police est fortement marqué, la police devenant une arme privilégiée de prévention de toute contagion révolutionnaire et de répression des diverses formes d’agitation sociale. Relevant d’une volonté de stabilisation de l’ordre politique face à une éventuelle menace révolutionnaire, cette action de la police vise également à consolider l’organisation économique et sociale en gestation au début du xixe siècle, en protégeant ce qui constituait un pilier essentiel de cette organisation, à savoir le droit de propriété. Durant la première moitié du xixe siècle, ce volet de l’action policière prendra une importance croissante, tout comme l’identification des fauteurs de troubles (réels ou présumés) jouera un rôle majeur au sein des savoirs policiers 47 – cette évolution trouvant sa traduction dans la mutation sémantique du concept de police 48.
Notes de bas de page
1 Pour un panorama historiographique de l’histoire de la police en Allemagne et dans les pays germanophones, voir A. Holenstein, « Gute Policey » und lokale Gesellschaft im Staat des Ancien Régime. Das Fallbeispiel der Markgrafschaft Baden (-Durlach), Epfendorf : bibliotheca academica, 2003, vol. 1, p. 25-106.
2 Ce point a été souligné de manière récurrente dans nombre de travaux récents. Voir en particulier K. Tribe, Governing Economy. The Reformation of German Economic Discourse 1750-1840, Cambridge, Cambridge University Press, 1988 ; P. Napoli, Naissance de la police moderne. Pouvoir, normes, sociétés, Paris, La Découverte, 2003, p. 259-266 ; T. Simon, « Gute Policey ». Ordnungsleitbilder und Zielvorstellungen politischen Handelns in der Frühen Neuzeit, Francfort/Main, Klostermann, 2004, p. 518-524, 529-532.
3 Sur ce point, voir K. Tribe, Governing, op. cit. ; voir aussi D. Lindenfeld, The Practical Imagination. The German Sciences of State in the Nineteenth Century, Chicago, Londres, University of Chicago Press, 1997.
4 H. Maier, Die ältere deutsche Staats- und Verwaltungslehre, (1re édition, 1966) 2e édition, Munich, dtv, 1986, p. 74-91, 105-164 ; M. Stolleis, Geschichte des öffentlichen Rechts in Deutschland, vol. 1, 1600-1800, Munich, Beck, 1988, p. 334 suiv. ; F.-L. Knemeyer, « Polizei », O. Brunner, W. Conze, R. Koselleck (dir.), Geschichtliche Grundbegriffe. Historisches Lexikon zur politisch-sozialen Sprache in Deutschland, vol. 4, Stuttgart, Klett-Cotta, 1978, p. 877-886.
5 W. Stieda, Die Nationalökonomie als Universitätswissenschaft, (1re édition, 1906), réimpr. Vaduz, Topos Verlag, 1978.
6 U. Engelhardt, « Zum Begriff der Glückseligkeit in der kameralistischen Staatslehre des 18. Jahrhunderts (J. H. G. v. Justi) », Zeitschrift für Historische Forschung, vol. 8, 1981, p. 37-79.
7 Sur le lien entre « but de l’État » et science de la police, voir l’étude de P. Preu, Polizeibegriff und Staatszwecklehre : die Entwicklung des Polizeibegriffs durch die Rechts- und Staatswissenschaften des 18. Jahrhunderts, Göttingen, Schwartz, 1983.
8 J. H. G. von Justi, Grundsätze der Policey-Wissenschaft in einer vernünftigen, auf den Endzweck der Policey gegründeten, Zusammenhange und zum Gebrauch academischer Vorlesungen, Göttingen, van den Hoeck, 1756, p. 6.
9 Ibid., p. 187-278.
10 Ibid., p. 11.
11 K. Tribe, Governing Economy…, op. cit., p. 71-72.
12 J. von Sonnenfels, Grundsätze der Handlung, Polizey und Finanzwissenschaft, (1765-1771) 3e édition, Vienne, Kurzbeck, 3 vol., 1777.
13 M. Sandl, Ökonomie des Raumes. Der kameralwissenschaftliche Entwurf der Staatswirtschaft im 18. Jahrhundert, Cologne, Vienne, Weimar, Böhlau, 1999, p. 364-366.
14 J. H. Jung-Stilling, Lehrbuch der Staats-Polizey-Wissenschaft, Leipzig, Weidmann, 1788, p. 432.
15 J. F Pfeiffer, Lehrbegrif sämmtlicher oeconomischer und Cameralwissenschaften, Mannheim, Schwan, vol. 2 février, p. 237-239.
16 G. Garner, État, économie, territoire en Allemagne au xviiie siècle. L’espace dans le caméralisme et l’économie politique, Paris, éditions de l’EHESS, 2006, p. 107-128.
17 G. Garner « Commerce, voyage dans la littérature administrative en Allemagne au xviiie siècle », A. Burkardt (dir.), Commerce, voyage et expérience religieuse xvie-xviiie siècles, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2007, 41-53 ; P. Napoli, Naissance, op. cit., p. 261.
18 Pour un aperçu du statut et du rôle de la statistique dans la science de la police et dans la pratique administrative, voir L. Behrisch, « « Politische Zahlen » Statistik und die Rationalisierung der Herrschaft im späten Ancien Régime », Zeitschrift für Historische Forschung, vol. 31, 2004, p. 551-577.
19 C’est ce qu’illustre par exemple le cas du comté de Lippe : voir N Bulst, J. Hoock, « B evölkerungsentwicklung und Aktivitätsstruktur als statistisches und polizeiliches Problem in der Grafschaft Lippe in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts », in N Bulst, J. Hoock, W. Mager (dir.), Die Grafschaft Lippe im 18. Jahrhundert. Bevölkerung, Wirtschaft und Gesellschaft eines deutschen Kleinstaates, Bielefeld, Verlag für Regionalgeschichte, 1993, p. 153-197 ; L. Behrisch, « Z ahlen machen Räume : Landwirtschaftsstatistik und Raumwahrnehmung in der Grafschaft Lippe im späten 18. Jahrhundert », L. Behrisch (dir.), Vermessen, Zählen, Berechnen. Die politische Ordnung des Raums im 18. Jahrhundert, Francfort/Main, Campus, 2006, p. 95-130.
20 La métaphore de la police comme « oeil » de l’État est fréquente ; voir par exemple M. E. Semer, Über die Polizeiverwaltung in Städten, deren Bewohner aus verschiedenen Volksklassen bestehen, Mannheim, Schwan und Götz, 1792, p. 72 (à propos des fraudes sur les marchés urbains) ; J. von Sonnenfels, Grundsätze…, op. cit., vol. 1, p. 220 (à propos des risques d’accident de circulation dans les villes).
21 M. Sandi, Ökonomie des Raumes…, op. cit., p. 179-187.
22 J. H. G. von Justi, Die Grundfeste zu der Macht und Glückseeligkeit der Staaten ; oder ausführliche Darstellung der gesamten Policey-Wissenschaft, vol. 2, Königsberg et Leipzig, Hartung, 1761, p. 609 suiv.
23 C’est le cas des recensements (J. von Sonnenfels, Grundsätze…, op. cit., vol. 1, p. 68-75), des cadastres (G. F Lamprecht, Versuch eines vollständigen Systems der Staatslehre mit Inbegriff ihrer beiden wichtigsten Haupttheile der Polizei- und Kameral- oder Finanzwissenschaft zum Gebrauch academischer Vorlesungen, Berlin, Hesse, vol. 1, 1784, p. 426) ou des statistiques de la production industrielle (C. R. Rössig, Lehrbuch der Polizeywissenschaft, Iéna, academische Buchhandlung, 1786, p. 403-405).
24 M. Riedel, « Gesellschaft, bürgerliche », in Brunner O., Conze W., Koselleck R. (dir.), Geschichtliche Grundbegriffe, op. cit., vol. 2, 1975, p. 748 suiv.
25 G. Garner, État, op. cit., p. 280 suiv.
26 L. H. Jakob, Grundsätze der Policeygesetzgebung und der Policeyanstalten, Kharkov, Halle, Leipzig, Ruff, 1809, vol. 1, p. 2.
27 La place centrale de la défense de la propriété dans la définition des missions de la police a notamment été soulignée par A. Lüdtke, « Gemeinwohl », Polizei und « Festungspraxis » Staatliche Gewaltsamkeit und innere Verwaltung in Preußen, 1815-1850, Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1982, p. 86 suiv.
28 J. von Soden, Die National-Oekonomie. Ein philosophischer Versuch über die Quellen des National-Reichthums und über die Mittel zu dessen Beförderung, vol. 1, Leipzig, Barth, 1805, p. 13 ; K. H. L. Pölitz, Die Staatslehre für denkende Geschäftsmänner Kammeralisten und gebildete Leser, vol. 2, Leipzig, Hinrichs, 1808, p. 6-8.
29 M. Stolleis, Geschichte, op. cit., vol. 2, 1800-1914, p. 247 ; P. Napoli Naissance, op. cit., p. 280 suiv.
30 W. von Humboldt, Ideen zu einem Versuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staates zu bestimmen, 1792 ; Voss C. D., Handbuch der allgemeinen Staatswissenschaft nach Schlözers Grundriß bearbeitet, Leipzig, Weidmann, vol. 1, 1796, p. 270 ; P. Preu, Polizeibegriff, op. cit., p. 232.
31 P. Preu, Polizeibegriff, op. cit., p. 233.
32 L. H., Jakob, Grundsätze, op. cit., vol. 1, p. 29.
33 J. F. E. Lotz, Ueber den Begriff der Polizei und den Umfang der Staatspolizeigewalt, Hildburghausen, Hanisch, 1807.
34 M. Stolleis, Geschichte, op. cit., vol. 2, p. 252-253 ; P. Preu, Polizeibegriff, op. cit., p. 226.
35 B. Vogel, Allgemeine Gewerbefreiheit. Die Reformpolitik des preußischen Staatskanzlers Hardenberg (1810- 1822), Göttingen, Vandenhoeck & Ruprecht, 1983.
36 G. Garner, État, op. cit., p. 362-266 ; M.-E. Vopelius, Die altliberalen Ökonomen und die Reformzeit, Stuttgart, Gustav Fischer, 1968, p. 53 suiv.
37 Déjà cité, le traité de Jakob est représentatif de cette extension des missions de la police.
38 G. Schmidt, Das Alte Reich. Staat und Nation in der frühen Neuzeit 1495-1806, Munich, C.H. Beck, 1999, rappelle à quel point les institutions de l’Empire jouent un rôle important, dans le domaine de la justice comme de la police, jusqu’à la toute fin du xviiie siècle.
39 A. Lüdtke, ‘Gemeinwohl’, op. cit., p. 68-69
40 Voir R. Koselleck, Preußen zwischen Reform und Revolution. Allgemeines Landrecht, Verwaltung und soziale Bewegung von 1791 bis 1848, (1re édition, 1967), 3e édition, 1989, Munich, dtv ; A. Lüdtke, Gemeinwohl, op. cit., p. 70-72.
41 Ibid., p. 71 ; l’instruction du 23 octobre 1817 reprend la même distinction.
42 B. Vogel, Gewerbefreiheit, op. cit., p. 180 suiv.
43 F. B Weber, Lehrbuch der politischen Oekonomie, vol. 2, Breslau, Barth, 1813, p. 37 suiv. (sur la lutte contre les dangers naturels), p. 307-323 (sur les routes et canaux).
44 L. H., Jakob, Grundsätze, op. cit., vol. 2, p. 535 suiv.
45 Voir à ce sujet l’étude de A. Lüdtke, « Polizeiverständnis preußischer Handbücher im 19. Jahrhundert. Zur Folgenlosigkeit akademischer Diskurse », E. V. Heyen (dir.), Wissenschaft und Recht der Verwaltung seit dem Ancien Régime. Europäische Ansichten, Francfort, 1984, p. 307-346
46 Ibid., notamment p. 323-327 ; voir également A. Lüdtke, « Gemeinwohl », op. cit., p. 76-78.
47 Ibid., p. 146-149.
48 F.-L. Knemeyer, « Polizei », op. cit. ; A. Nitschke, « Von der Politeia zur Polizei. Ein Beitrag zur Entwicklungsgeschichte des Polizei-Begriffs und seiner herrschaftlichen Dimensionen von der Antike bis ins 19. Jahrhundert », Zeitschrift für Historische Forschung, vol. 19, 1992, p. 1-28.
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