« The transformation of land border security over the last eight years came to symbolize the tense relations between Ottawa and the Bush administration. The almost 9,000 km of friendly frontier, and gateway to $1.6 billion in trade per day, turned into another front in the war on terror, patrolled by now-armed guards and unmanned drones, riddled with new regulations that business complains tie up trade, and as of June 1, a passport requirement for the first time. »

Louisa Ch. Savage, MacLean’s.

1À l’image de la « relation spéciale » que partagent les États-Unis et le Royaume-Uni, pour reprendre l’expression utilisée par Winston Churchill pour désigner la relation américano-britannique lors de son Sinews of Peace Address au Westminster College de Fulton dans le Missouri, en mars 19461, bon nombre de pays revendiquent entretenir une relation particulière avec le superpouvoir mondial. En raison de sa proximité géographique, de la configuration particulière de sa frontière ainsi que des liens historiques et socio-économiques qu’il partage avec son seul voisin terrestre, le Canada est en première ligne pour vouloir se ménager un espace de dialogue particulier auprès de Washington ainsi qu’un traitement spécial de sa part. Si, au cours des deux derniers siècles, la frontière hautement défonctionnalisée qui unissait plus que ne séparait les deux voisins nord-américains pouvait véhiculer le symbole d’un partenariat unique, force est de constater que la redistribution de la donne géopolitique suite aux attentats du 11 septembre 2001 a modifié la situation ainsi que le contexte de la relation. Par ailleurs, la dernière décennie a été marquée par des relations bilatérales plus que houleuses, ponctuées de tensions qui sont, non seulement, venues déstabiliser mais aussi remettre en question le fondement du partenariat américano-canadien.

2Avec le projet de sécurisation de la frontière nord, exit le traitement de faveur dont le Canada jouissait jusque-là ainsi que bon nombre d’exemptions liées à la frontière. Dans le cadre de la guerre contre le terrorisme, il devient, au contraire, un pays comme les autres contre lequel il convient de se prémunir. Toujours allié, il est toutefois relégué en dehors du cercle de confiance – matérialisé par la frontière – que représente l’espace national (homeland) et qui devient le centre de gravité de la politique américaine.

3Oscillant entre sécurisation unilatérale et gestion coopérative, entre intégration et protectionnisme, la frontière intelligente se développe et évolue sur une toile de fond instable, celle de la relation bilatérale. Cependant, la frontière nous offre un angle d’analyse intéressant à travers lequel nous pouvons nous demander ce qu’elle nous apprend sur les relations américano-canadiennes et si cette « nouvelle » frontière inaugure une nouvelle page dans l’histoire de ces relations. On peut notamment se demander si l’épaississement qu’a connu la frontière ne serait pas le reflet de ce fossé qui s’est creusé entre les deux voisins nord-américains.

Une relation spéciale ambivalente

4Après des années où elles ont évolué en dents de scie, de nombreux observateurs estiment que, depuis 2001, les relations américano-canadiennes se sont détériorées, et ont même atteint un creux assez important. En effet, sous la présidence de George W. Bush elles ont connu plusieurs points de friction, du refus de participer à la guerre en Irak, en passant par le conflit sur l’accord sur le bois d’œuvre sans oublier le rejet du bouclier anti-missiles ainsi que la clause Buy America, et, plus récemment, l’annulation du projet du pipeline de Keystone XL. Et ces frictions ont quelque peu distendu les liens qui unissaient les deux pays. Cependant, ce n’est pas tant le fait que la relation bilatérale soit confrontée à des tensions qui importe, c’est surtout que ces tensions semblent suggérer que le Canada a perdu son statut particulier. « Can the Canadian-American Friendship be Fixed2? » titre le Globe and Mail en 2005, avant de se montrer plus pessimiste en 2010 : « We Can’t Return to Our Special Relationship With the United States3 ». Et le National Post de rajouter en 2012 : « Canada Downgraded4 ». Il s’agit donc d’une tendance qui semble s’inscrire dans le temps et qui, malgré l’espoir apporté par l’élection de Barack Obama en 2008, se prolonge.

5Tout d’abord avant de partir du postulat qu’il existe une relation spéciale unissant les deux pays, il convient de faire un retour en arrière, car de nombreux auteurs remettent en cause l’existence même d’une relation spéciale entre les deux pays. Thompson et Randall, dans l’épilogue de Ambivalent Allies, soulignent le fait que : « In terms of US foreign policy […] what is striking about relations with Canada is how unexceptional the “special relationship” has in fact been5. » Daniel Drache estime, pour sa part, que seuls la Grande-Bretagne et Israël partagent avec les États-Unis une relation véritablement spéciale6. Un sondage de l’opinion publique américaine conforte cette idée et met même en exergue le fait que seulement 18 % des Américains considèrent le Canada comme le « meilleur ami » des États-Unis, contre 56 % pour la Grande-Bretagne7.

6Pour preuve, le Canada est pris entre deux rhétoriques. D’un côté, lorsque l’on s’adresse à lui, on lui fait miroiter le fait qu’il appartient à la famille américaine et que le partenariat est d’une importance capitale pour les États-Unis, mais, de l’autre, tel un cousin galeux, il est presque absent du discours et des considérations internes lorsque l’on aborde, en comité restreint, les sujets de politique américaine qui pourraient toutefois le concerner. Créateur de tensions, ce nouveau fossé rhétorique établit deux perceptions, deux représentations diamétralement opposées qui nous font douter de l’existence réelle d’une relation spéciale.

Le Canada, c’est la famille

7Tout d’abord, que ce soient les présidents américains ou les ambassadeurs, tous les représentants de la nation américaine, mettent en valeur la dimension amicale, voire familiale, de la relation américano-canadienne lorsqu’ils s’adressent à leur voisin du nord.

8Lors de sa première visite officielle, le 19 février 2009, le nouveau président élu, Barack Obama rassure le Canada sur la profondeur des liens qui unissent les deux pays :

« I came to Canada on my first trip as President to underscore the closeness and importance of the relationship between our two nations […]. As neighbors, we are so closely linked that sometimes we may have a tendency to take our relationship for granted, but the very success of our friendship throughout history demands that we renew and deepen our cooperation here in the 21^st century8. »

9Même George W. Bush, malgré les accrocs qui ont eu lieu au cours de sa présidence, insiste sur l’amitié qui unit les deux pays : « I am really glad to be in Canada and I am really glad to be among friends9. »

10Cependant, le plus gros de la rhétorique familiale est élaborée par l’ambassade américaine au Canada. Servant à la fois d’intermédiaires et, parfois, de tampons entre Ottawa et Washington, surtout en période de tensions, les différents ambassadeurs développent un discours qui vise à rassurer le Canada sur l’unicité et la particularité de la relation bilatérale.

11Dès le 14 septembre 2001, quelques jours après les attentats, l’ambassadeur Paul Cellucci met l’accent sur la relation que partagent les deux pays : « You are truly our closest friend […]. We continue to work together as partners, as neighbours, as friends, and as family10. » En février 2003, lors d’un discours au Rotary Club de Toronto, il va même jusqu’à dire : « Je peux vous assurer, lorsqu’on examine les relations à l’échelle internationale, qu’aucune autre relation n’est plus importante que celle qu’entretiennent les États-Unis avec le Canada11. » Toutefois, lorsque le Canada refuse de participer à la guerre en Irak, il joue sur la corde sensible en renouvelant l’engagement de défense mutuelle initié par la déclaration d’Ogdensburg et en développant la rhétorique quelque peu culpabilisatrice de la relation familiale à laquelle le Canada se dérobe en n’assumant pas ses responsabilités :

« Yet there is disappointment in Washington and in the United States that Canada is not supporting us fully […]. For us, now, it is much more basic than that. It is about family. There is no security threat to Canada that the United States would not be ready, willing and able to help with. There would be no debate. There would be no hesitation. We would be there for Canada, part of our family. That is why so many in the United States are disappointed and upset that Canada is not fully supporting us now12. »

12Dans son ouvrage traitant de ses années en tant qu’ambassadeur à Ottawa, Paul Cellucci est très prolixe sur la dimension familiale et unique de la relation américano-canadienne. Il fait de la Déclaration sur la Frontière Intelligente le symbole du caractère spécial de cette dernière :

« It truly reflects the special relationship between our two countries and could only have been negotiated and implemented as quickly as it was because of the mutual trust between us and the determination everyone had to keep the special relationship working13. »

13Le vocabulaire de la famille et de l’amitié imprègne son livre, à l’instar du titre de son dernier chapitre : « Still Special, Still Family14 ». C’est notamment l’argument familial qu’il met en avant lorsqu’il est question du non-remerciement du Canada dans le discours de George W. Bush, quelques jours après le 11 septembre – « I didn’t think it was important to praise a brother; after all, we are talking about family15 » – et lorsqu’il revient sur le sujet de la guerre en Irak – « it was a helpful reminder that at least some Canadians understood the link of support that is expected within a family16 ». Il conclut son ouvrage en mentionnant une invitation de la part du Premier ministre Paul Martin dans son ranch pour insister sur la dimension spéciale de la relation : « The special relationship once again seemed to be special. The truth is that it had never stopped being special17. »

14En 2007, lors de sa prise de fonctions, le successeur de Cellucci, David Wilkins rassure le Canada sur la vigueur de la relation malgré les points de friction des dernières années. Et, pour ce faire, il utilise un vocabulaire très dense, glosant, à renforts d’adjectifs comparatifs, superlatifs et mélioratifs, sur la solidité et du dynamisme, pour dépeindre le partenariat bilatéral de façon hyperbolique :

« The US and Canada share the most positive relationship the world has ever known. […]. In a tumultuous world, we need the strength and stability of this centuries-old partnership more than ever… I’m going to work with folks like you and with everyone I possibly can to leave this bond stronger… more resilient… and even healthier than I found it18… »

15Deux ans plus tard, David Jacobson – qui se veut porteur de l’espoir et du renouveau incarné par l’élection de Barack Obama – apporte lui aussi sa pierre à l’édifice rhétorique en déclarant en octobre 2009 :

« I wanted to come here because Canada and the United States share the richest, the broadest, and the deepest relationship that exists between any two countries on earth. What would be extraordinary in other countries seems ordinary to us. The United States and Canada have – through years of partnership and effort – created the closest relationship between two sovereign nations in history. But we are more than just great neighbors. More than just steadfast allies. More than just close friends and business partners. We are family: family with deep connections across the continent that have developed and flourished over generations. Because we are family, we’ve always been there for each other19. »

16Il conclut son discours, en reprenant la citation de Kennedy pour insister sur la dimension variée de la relation : « Today we should reaffirm our relationship as neighbors, as friends, as partners, and as allies20. » Et de surenchérir à coups de superlatifs en octobre 2011 : « The relationship between our two countries is probably the strongest it has been in generations, perhaps ever21 », puis : « As I said in my speech last week, our relationship continues to be the greatest in the world22. »

17Tous dépeignent la relation bilatérale en mettant en avant une solidité, un dynamisme, une proximité, une durabilité et une spécificité que tous n’ont de cesse de répéter, de souligner et d’encenser. Parce qu’ils partagent un continent, une relation commerciale importante et des valeurs démocratiques somme toute similaires, le Canada et les États-Unis appartiennent à la même famille et sont liés par des liens stables, solides, aussi profonds que variés et, surtout, interdépendants et indissociables.

18Cependant à y regarder de plus près, la rhétorique s’enraye et, très vite des couacs apparaissent. Si, en avril 2008, David Wilinks assure : « Security doesn’t trump trade and travel23 » lors d’un discours devant la Border Trade Alliance, cette déclaration est en porte à faux avec le fameux discours de Cellucci devant l’Economic Club of Toronto en 2003 au cours duquel il affirme haut et fort :

« Security trumps trade. My government and the American people saw security as our number one priority. Trade and economic security were obviously important to us but everything took a back seat to our physical security24. »

19Cette dissonance dans le discours nous amène donc à nous demander, si, derrière la belle rhétorique amicalo-familiale, il ne se cacherait pas un discours autre, dans lequel la relation soi-disant si spéciale que les deux pays partagent ne serait peut-être pas aussi particulière et idyllique qu’on la décrit.

Une relation banale

20Du côté américain, lorsque l’on s’intéresse au discours interne au pays, la rhétorique est bien différente. Loin des serments d’éternité que leur relation spéciale leur garantit soi-disant, c’est un lien différent qui unit les deux pays.

21Tout d’abord, si l’on prend par exemple les discours des commissaires de l’agence Customs and Border Protection entre 2005 et 2011, le Canada est rarement mentionné. Lorsqu’il l’est, c’est toujours en relation avec d’autres alliés, et notamment le Mexique : « We are working closely with Canada and Mexico25 », « CBP, along with several other WCO Members, including Australia, Canada, Japan, New Zealand, Sweden and the United Kingdom, along with the European Union, have committed to providing capacity building assistance to support of framework implementation26 », « Our trusted traveler programs […] depend on our close cooperation with our neighbors in Mexico and Canada27. » La citation la plus révélatrice est peut-être celle du commissaire de CBP Alan Bersin qui assimile les deux pays en envisageant les deux relations bilatérales comme équivalentes : « These developments in space and over time have created a relationship between the United States and each of Mexico and Canada that is equally unique28. » Dans cette dernière citation, certes, la relation est spéciale, mais elle est l’est moins qu’elle est partagée.

22De façon intéressante, en dépit des liens économiques qui unissent les deux pays, le voisin du nord brille par son absence lorsque le commissaire de CBP, Robert Bonner s’adresse à la Chambre de commerce américaine, en novembre 200529. Lors du CBP-Trade Symposium de 2005, le Canada n’est cité que deux fois : la première fois par rapport à Ahmed Ressam et, la seconde fois, en lien avec un homme intercepté à l’intérieur d’un container en destination d’Halifax30. Loin de mettre en avant les liens économiques si uniques et si solides qui unissent les deux pays, le commissaire s’attache davantage à souligner les problèmes sécuritaires du 49^e parallèle, renforçant ainsi la rhétorique et les clichés de la frontière poreuse. Lors du Trade Symposium de 2009, le Canada est de nouveau le grand absent des propos du chef de CBP31.

23Enfin, de façon parlante, dans les rapports National Security Strategy qui énoncent, chaque année, la politique américaine en matière de sécurité nationale, le Canada est loin de d’être doté d’un statut particulier. Dans celui de 2002, il est mentionné douze fois au cours des 55 pages. Cependant, dans onze cas, il est cité en rapport avec le Mexique dans des formules du style : « We will work closely with Canada and Mexico to increase the security of our shared borders while facilitating commerce within the North American Free Trade Agreement area32. » Parfois même, le Mexique vient en premier : « We need the help of our closest neighbors – Mexico and Canada – to fully protect our borders33. » Dans la National Security Strategy de 2006, il n’est mentionné que deux fois. La première fois, il est cité en exemple d’allié au même titre que le Royaume-Uni ou l’Union européenne34. La seconde fois, même si c’est pour souligner l’importance de la relation, il est cité en lien avec le Mexique : « Our strategy for the Hemisphere begins with deepening key relationships with Canada and Mexico, a foundation of shared values and cooperative policies that can be extended throughout the region35. » Pour finir, dans la National Security Strategy de 2010, il n’est cité que trois fois. De façon surprenante, dans la liste des alliés, au sein du paragraphe « Ensure Strong Alliances », les partenaires nord-américains n’arrivent qu’en troisième position après les alliés européens et asiatiques. Là encore, le Canada est mis en relation avec le Mexique : « The strategic partnerships and unique relationships we maintain with Canada and Mexico are critical to U.S. national security and have a direct effect on the security of our homeland36. » Par ailleurs, le partenariat avec le Canada est expédié en six lignes dans ce rapport37.

24La relation soi-disant la plus importante des États-Unis n’occupe donc pas une place si à part que cela dans les documents officiels. Loin d’être anodines, ces formules sont au contraire révélatrices d’un processus de banalisation dont le Canada fait l’objet dans la politique américaine. Plutôt que d’avoir droit à un traitement de faveur, un statut spécial, le Canada a une place périphérique. Il n’est qu’un allié parmi tant d’autres, et, souvent, en tant qu’état frontalier des États-Unis, il est traité sur le même plan que le Mexique. Au-delà du discours officiel délivré au Canada, la relation américano-canadienne n’est donc pas si spéciale que cela.

De la banalisation à l’indifférence

25En fait, contrairement à la croyance populaire, certains auteurs estiment que, même avant le 11 septembre, le Canada ne bénéficiait pas d’une relation spéciale avec le grand voisin du sud. Ce que les Canadiens interprétaient comme tel, traduisait plutôt une certaine indifférence stratégique vis-à-vis du Canada, indifférence nourrie par une relation avant tout dominée par des considérations économico-commerciales, qui évoluait sans accroc majeur, en deçà des préoccupations de Washington. C’est seulement l’émergence de la menace, à la fin des années 1990, et, surtout au matin du 11 septembre 2001, qui fait du Canada un atout stratégique. Il fait son entrée dans le champ de vision de Washington non pas pour l’intérêt qu’il représente, mais, plutôt par le danger que ce maillon faible constitue dans le tissu sécuritaire nord-américain – ou tout du moins qu’il véhicule dans la perception des États-Unis. Avec l’embrasement de la guerre contre le terrorisme, le continent bascule d’un paradigme économique à un paradigme sécuritaire et, la relation qui auparavant était dominée, si ce n’est exclusivement structurée, par des considérations commerciales, connaît un rééquilibrage avec l’ajout d’une composante sécuritaire. Finalement, ce n’est pas tant que la soi-disant relation spéciale prend fin avec le 11 septembre, c’est davantage que le Canada revêt une nouvelle dimension : il est devenu une menace potentielle. Alors qu’une frontière ouverte et hautement défonctionnalisée suffisait à la relation commerciale, elle est inadaptée au rééquilibrage qui s’opère. En devenant un atout sécuritaire stratégique, le Canada attire sur lui – ainsi que sur sa frontière – l’attention de Washington et perd par la même occasion la bienveillante indifférence qui lui permettait de vivre tranquillement, derrière une frontière qui n’en était pas tout à fait une, en pensant bénéficier d’un traitement de faveur. Comme l’a souligné Barack Obama, la frontière américano-canadienne a pendant longtemps été négligée38. Cependant, cette négligence n’avait rien à voir avec un quelconque traitement de faveur mais elle était plutôt liée une absence d’intérêt(s) – à la fois politiques et stratégiques. Pour preuve, dès que le danger arrive, il n’est pas question de tergiverser et la frontière fait sans ménagement l’objet d’une politique de sécurisation accrue.

26Loin d’avoir disparue avec les deux tours du World Trade Center, cette indifférence qui caractérise les relations bilatérales refait surface, de façon sporadique, mais cette fois négativement, ce qui ne manque pas de froisser le Canada. Considéré comme un « no brainer », le pays n’atteint pas le top 5 sur la liste des priorités du Bureau Ovale. C’est ce manque de proéminence que souligne de façon humoristique un journaliste du Globe and Mail en 2011 :

« Canada has probably never garnered the attention it deserves in the U.S. capital, not even when British troops torched the White House two centuries ago. Sadly, it now seems Canada gets mentioned only in stories on the Arctic weather – of which there has been a lot this winter – and Justin Bieber39. »

27Un télégramme diplomatique ayant filtré par le biais du site Weakyleaks met par ailleurs en avant le complexe d’infériorité ressenti par le Canada en réaction à cette indifference : « We are said to complain “That the U. S. pays far less attention” to us than we pay to them, and that we carry a chip on our shoulder because we are “condemned to always play ‘Robin’ to the U. S. ‘Batman’”40. »

28Tantôt interprétée au Canada comme le signe d’une relation spéciale, tantôt perçue comme un affront de la part du voisin du sud, cette indifférence met la relation bilatérale à rude épreuve. Et cette attitude vis-à-vis du voisin du nord se reflète à travers certaines politiques qui, sans avoir le Canada pour cible, en font malgré tout un dommage collatéral. C’est notamment le cas des régulations COOL sur le pays d’origine. Lors de son voyage à Washington, en 2009, le comité permanent du Sénat en matière de Commerce International souligne que la réponse des membres du Congrès face à leurs plaintes concernant ces régulations a été la suivante : « They noted that the negative impact of COOL on the Canadian industry is the unintended collateral damage of a measure that was not implemented with Canada in mind41. » Officiellement si important, le Canada n’est pas pris en considération dans la mise en place de certaines politiques pourtant centrales à sa frontière et à l’intégration transfrontalière.

29Néanmoins, cette indifférence a graduellement évolué à double sens en se traduisant également au nord de la frontière. Il s’agit d’un phénomène que met en evidence le Toronto Star en avril 2011 dans un article au titre révélateur, « Canada-US relations – out of sight, out of mind », qui souligne l’absence des États-Unis dans le débat electoral canadien de 2011, comme le symbole d’une « refonte » de la relation bilatérale42. Alors que la relation avec le voisin du sud a historiquement posé beaucoup de problèmes, donnant lieu à de houleux débats lors des élections fédérales – notamment en 1989 autour du libre-échange – la tendance s’est inversée au cours de la dernière décennie. Lors des élections, elle ne fait plus l’objet d’une polarisation politique aussi intense, mais, au contraire, d’un consensus plus large. Lors de la campagne de 2011, par exemple, Conservateurs et Libéraux endossent tous deux le projet « Par-delà la frontière » qui est en négociation entre le Canada et les États-Unis, alors que, dix ans auparavant, il aurait hérissé les nationalistes libéraux de façon plus virulente. Peut-être considérée comme moins agressive et moins dangereuse pour l’identité et la souveraineté canadiennes, la relation semble revêtir une dimension moins centrale, ce qui peut être interprété comme le signe d’une maturation, d’une stabilisation des relations bilatérales.

30Au final, la relation américano-canadienne oscille entre un désintérêt stratégique en temps de paix ou de détente et un regain d’intérêt en temps de crise. Ce n’est que lorsque le Canada revêt un intérêt stratégique – sécuritaire ou énergétique – lorsqu’il représente un enjeu ou une menace majeurs, qu’il surgit dans le champ de vision de Washington et qu’il retient son attention. Ce que le Canada interprète comme une relation spéciale qui lui concède un statut et un traitement particuliers, se meut très vite en banalisation lorsque les États-Unis doivent formuler une politique vis-à-vis de leur voisin du nord qui le relègue au rang des pays lambda et envoie valser les exemptions dont il bénéficiait. En première ligne après les attentats du 11 septembre, la frontière se retrouve prise en étau entre des considérations similaires et cette banalisation trouve son pendant dans la politique frontalière mise en place depuis plus d’une décennie.

La frontière intelligente, incarnation de la banalisation

Entre banalisation et mexicanisation du 49^e parallèle

31Si le Canada considérait sa frontière comme le symbole de la relation spéciale qu’il entretenait avec son voisin du sud, force est de constater qu’elle a pris le même virage que les relations bilatérales. Après avoir joui d’une situation à la fois exceptionnelle et particulière pendant plus d’un siècle et demi en étant la plus longue frontière non-défendue au monde, la frontière américano-canadienne subit un phénomène de banalisation similaire à celui des relations bilatérales. Alors qu’elle aussi se trouvait en dehors du champ de vision de Washington, elle est apparue, depuis 2001, dans le viseur des États-Unis en faisant l’objet d’une politique de réactivation – ou d’activation – de sa composante stratégico-défensive.

32Avant 2001, la frontière canadienne et son équivalente mexicaine étaient gérées de façon opposée. Dans son plan stratégique de 1994, la Border Patrol met en évidence deux méthodes de financement bien distinctes qui reflètent les défis différents auxquels elles sont toutes deux confrontées :

« Border Patrol officials told […] that the methodology on the southwest border involves a forward deployment of resources as a deterrent. The priorities for allocation of resources for this effort are personnel, equipment, and technology. This methodology is based on the volume and type of apprehensions on the southwest border as well as the close proximity of major U.S. population centers to the southwest border […]. The methodology for the northern border is different. The priorities for allocation of resources for this effort are liaison/intelligence, technology, equipment, and personnel. This methodology is based on the general lack of large U.S. population centers on the northern border and the longer times available for the Border Patrol to respond to illegal aliens43. »

33De plus, la frontière canadienne n’intervient que dans la quatrième phase du plan stratégique, les trois premières phases étant focalisées sur la frontière mexicaine.

34Cependant, après 2001, cette distinction change avec la politique « one face at the border » et un rééquilibrage s’opère. Illustrant parfaitement ce phénomène, les mots de Janet Napolitano lors d’une conférence à la Brookings Institution, en 2009, résonnent encore le long du 49^e parallèle :

« One of the things that we need to be sensitive to is the very real feelings among southern border states and in Mexico that if things are being done on the Mexican border, they should also be done on the Canadian border. […] In other words, we shouldn’t go light on one and heavy on the other… I don’t mention this to suggest that everyone in this room will agree with that, I mention it to suggest it’s something I have to deal with, and so I ask for your sympathy44. »

35Interrogée sur la Western Hemisphere Travel Initiative (WHTI) et une éventuelle exemption pour les citoyens canadiens, elle ne laisse planer aucun doute sur son entrée en vigueur :

« In think there’s a sense, in some places that “We’ve always gone back and forth (across the Canada-US border). Why do I need to get a passport?” We’re going to get some of that. But it’s a real border, and we need to address it as a real border45. »

« It’s as though there’s not a border at all. People are used to going back and forth […]. People just don’t think of it as two different countries. But the reality exists that there’s a border there46. »

36Alors que l’arrivée de Barack Obama au pouvoir est porteuse d’espoir quant à la relation américano-canadienne, mais plus encore quant à la gestion de la frontière et son épaississement conséquent, la nouvelle secrétaire à la Sécurité intérieure balaie toute éventualité de traitement spécial. Connue pour être parmi les plus radicaux en matière de gestion frontalière, dans le camp démocrate47, elle met des mots, que personne n’avait encore jamais osé prononcer, sur un phénomène qui est en cours depuis 2001 : « [The US is moving to] change the culture of no-border to border48. » En d’autres termes, la situation exceptionnelle et unique d’ouverture et de défonctionnalisation que la frontière connaissait jusqu’en 2001 est bel et bien révolue. Le 49^e parallèle est une vraie frontière qui doit être traitée comme telle.

37Signe manifeste de cette banalisation qui est en train de s’opérer, la frontière américano-canadienne a vu s’envoler, au fil des années, de nombreuses exemptions dont elle jouissait et qui lui conféraient un caractère particulier. Parmi elles, la plus symbolique est la relative libre-mobilité dont bénéficiait le Canada depuis la Révolution américaine et qui a pris fin avec la mise en place de la Western Hemisphere Travel Initiative (WHTI). En imposant que les personnes franchissant la frontière présentent un passeport ou un autre document d’identification biométrique et approuvé, Washington rend la mobilité transfrontalière beaucoup plus difficile. Comme le met en exergue un éditorial du National Post au lendemain de l’entrée en vigueur de la mesure : « Canada became just another country to the Americans, Canadians just another group of pesky foreigners. The special treatment we afforded one for the other is gone49. » C’est également ce que révèlent les nouvelles régulations entourant les expéditions en-transit, qui, auparavant, pouvaient être transportées par les États-Unis sans avoir à se soumettre aux procédures douanières, ainsi que les wagons de résidus qui doivent désormais remplir un manifeste électronique. De la même façon, alors qu’il bénéficiait, jusque-là, d’une exemption sur les régulations concernant les matériaux d’emballage en bois, des pourparlers sont en cours pour abroger celle-ci et ainsi soumettre le transport ferroviaire à cette mesure qui vise à s’assurer que les matériaux aient été fumigés afin d’éviter la propagation d’insectes et de maladies50. Dans le budget de 2012, les États-Unis souhaitent par ailleurs imposer aux voyageurs aériens canadiens un frais d’inspection de 5,50 dollars. Exemptés de ce frais depuis 1997, ces derniers profitaient d’un traitement de faveur auquel Washington, dans un contexte budgétaire difficile, souhaite mettre fin51.

38Ce phénomène de banalisation se manifeste également dans le discours. En témoigne le Plan stratégique de CBP (CBP Strategic Plan 2007-2011) qui non seulement met la frontière canadienne et la frontière mexicaine sur le même plan mais qui considère également les menaces qu’elles représentent comme équivalentes :

« Despite ongoing bilateral and multilateral initiatives, cultural, legal, and political differences will continue to allow Canada and Mexico to be used as a potential haven or gateway for terrorist and criminal activity directed at the United States. […]. The dramatic volume of truck, rail, air, and vessel traffic entering the United States daily from Canada and Mexico will continue to give terrorist and transnational criminal groups the potential opportunity to move people and materials into the United States52. »

39De façon symptomatique, le terme « border » est utilisé au singulier pas moins de vingt-cinq fois dans ce plan stratégique pour désigner les frontières américaines dans leur intégralité. En d’autres termes, dans la formulation de la politique stratégique, aucune distinction n’est faite entre la frontière canadienne et la frontière mexicaine, qui font donc l’objet de mesures identiques, déployées indifféremment au nord comme au sud : « At the land border, further investment in existing programs, partnerships, and infrastructure will be needed to overhaul the inspection process to enable screening all passengers and pedestrians53 », « This innovative way of gathering advance information [Automated Targeting System] and targeting at the land border will continue to improve both officers and border security54 », « For operational control and situational awareness of the entire border, coordination with the Border Patrol is critical55 », « [Our strategy is to] work with industry to obtain additional and earlier information about travelers and goods intending to cross the border56. » Le singulier est même utilisé en relation avec la WHTI, ce qui renforce l’idée d’une banalisation double de la frontière, à la fois à travers le discours mais aussi à travers la politique : « At the land border, the Western Hemisphere Travel Initiative (WHTI) will introduce the appropriate standardized documentation necessary to allow CBP to further secure and expedite legitimate travelers57. » La façon dont l’expression est associée avec des mesures ou des initiatives montre bien que la réalité frontalière – que ce soit au nord ou au sud – est appréhendée de façon globale et que les deux frontières sont gérées de façon relativement identique. Et cette assimilation des deux frontières touche le discours politique américain dans son ensemble58 : elles sont placées sous la même bannière comme si les problèmes et les enjeux étaient identiques sur les fronts nord et sud.

40En termes quantitatifs, il existe toutefois un déséquilibre concernant le discours sur la frontière. En effet, la frontière mexicaine bénéficie toujours d’une attention accrue lors des auditions des différents comités du Sénat ou de la Chambre des représentants et, bien souvent, lorsque le thème de la sécurité frontalière est abordé c’est de la frontière mexicaine dont il s’agit. Mais, couplé au phénomène de banalisation, ce déséquilibre contribue à une contamination qui exacerbe la perception de la menace et des vulnérabilités éventuelles sur le front nord. En effet, cette contamination se voit dans les faits : alors qu’elle était, il y a quinze ans encore, en tout point différente avec son équivalente mexicaine, la frontière canadienne connaît, à travers cette politique de sécurisation, non seulement un rééquilibrage avec sa cousine, mais également un phénomène de convergence. Comme le souligne l’ancien critique libéral en matière de sécurité publique, Mark Holland, le 49^e parallèle est, depuis 10 ans en cours de mexicanisation :

« The real heart of the problem that we are tackling on the border is the fact that US legislators feel the need to be equivalency between how they treat the Mexican border and how they treat the Canadian border59. »

41L’exemple le plus parlant est le projet Secure Border Initiative (SBI-net) que le DHS annonce en 2007. Dispositif alliant renforcement des technologies, augmentation du personnel, durcissement des lois d’immigration et amélioration des infrastructures, SBI-net vise à construire une « barrière virtuelle » pour accroître la surveillance et le contrôle le long des frontières américaines et aider ainsi à la détection des passages clandestins60. En déployant des capteurs au sol, des tours, des radars fixes et mobiles, ainsi que des caméras vidéos et des drones, le tout relié à des terminaux situés dans des centres de commande, le DHS souhaite établir une image commune de la situation opérationnelle (common operating picture) qui présenterait de façon uniforme les activités ayant lieu le long de la frontière. S’accompagnant, pour commencer, d’un investissement de 4,4 milliards de dollars61, ce projet est décrit par le GAO comme un « plan qui vise à établir une barrière le long de la frontière (« the border ») des États-Unis62 ». Bien que le projet, d’abord déployé le long de la frontière mexicaine, soit finalement abandonné en janvier 2010 pour des raisons financières63, tout un pan du projet est malgré tout mis en place : dans le cadre du Northern Border Project, des systèmes de surveillance – notamment des caméras vidéos infrarouges à longue portée – sont installés en 2009 dans les régions de Detroit et de Buffalo64.

42Par ailleurs, le projet renaît de ses cendres en septembre 2011, en pleine négociation de l’accord « Par-delà la frontière », lorsque CBP publie un rapport qui mentionne la construction de barrières sur certaines sections du 49^e parallèle ainsi que de tours de communication et de surveillance équipées de transmetteurs radio et de détecteurs de mouvements65. Si le rapport déclenche une vaste polémique au Canada – « U.S. Mulls ‘Selective Fencing’ Along Canada-U.S. Border66 » (Globe and Mail), « U.S. Considers Erecting Fences Along Canadian Border67 » (Toronto Star), « Canadian Border Fence Pondered by U.S.68 » (Presse Canadienne) – les États-Unis apportent toutefois un démenti dans les jours qui suivent arguant que le rapport n’était qu’une étude de l’impact environnemental d’un éventuel dispositif frontalier plus développé69. Pour autant, le mal est fait, et la rumeur crée un tollé qui, une fois de plus, laisse entendre que la construction d’un mur, semblable à celui présent le long de la frontière mexicaine, est une réponse adéquate aux défis entourant la frontière canadienne.

43Globalement, depuis 2001, toute une série de mesures s’inscrit dans cette logique de rééquilibrage entre les deux frontières – du déploiement de drones, à la mise en place de caméras vidéo, l’installation de capteurs au sol en passant par la Northern Border Counter-Narcotics Strategy Act of 201070. De façon symptomatique, quelques mois après l’accord sur la Frontière Intelligente de décembre 2001, les États-Unis signent une entente similaire avec le Mexique, le 22 mars 2002. Composé de vingt-deux points le US-Mexico Border Partnership Action Plan se donne également pour objectif le déploiement d’une frontière intelligente, alliant elle aussi sécurité et facilitation, sur le front sud du pays71. Autrement dit, l’accord de base qui structure la frontière américano-canadienne et qui a été présenté, à renfort de déclarations d’amitié, comme le symbole de la coopération qui caractérise la relation particulière entre les deux pays depuis les attentats, est loin d’être spécifique au Canada.

44La banalisation dont fait l’objet la frontière américano-canadienne depuis le 11 septembre à travers la politique de sécurisation de l’espace national de Washington dépasse donc le simple phénomène de banalisation. Il s’agit en effet d’une mexicanisation de celle-ci. Non seulement les deux cousines sont traitées de la même façon, par le biais d’une politique identique, mais elles se ressemblent aussi de plus en plus, nonobstant les problèmes différents auxquelles elles sont confrontées. Si beaucoup se plaignent du fait que le Canada ne soit pas souvent en tête de liste des priorités de Washington, lorsqu’il attire l’attention de la capitale américaine, ce n’est pas forcément à son avantage et ce changement de nature que connaît la frontière sonne le glas de la relation soi-disant spéciale qui se nouait à travers elle.

Malgré tout, le Canada s’accroche à cette relation spéciale

45Malgré tout, la décennie suivant les attentats du 11 septembre est marquée par une lutte constante de la part d’Ottawa pour se ménager une place spéciale auprès de son allié américain. Même si le gouvernement Chrétien rejette l’idée d’un périmètre de sécurité – qui aurait pourtant pu lui garantir cette place spéciale – le Canada pense pouvoir échapper à la politique de sécurisation de l’espace national et bénéficier d’un traitement de faveur et tente donc de négocier différentes exceptions. En 2002, le ministre canadien des Affaires étrangères, Bill Graham, obtient de l’ambassadeur américain que les citoyens canadiens ne soient pas interrogés sur leur pays de naissance, lors de leur passage à la frontière72. Par ailleurs, le gouvernement canadien négocie péniblement une exemption dans le cadre de l’US National Security Entry-Exit Registration System. Lorsque les États-Unis introduisent une régulation stipulant que les individus non-américains ne peuvent pas passer plus de trente jours sur le territoire américain, John Manley parvient à soutirer un privilège pour les citoyens canadiens, et notamment pour les seniors qui passent l’hiver dans le sud des États-Unis ou pour les étudiants ontariens inscrits dans des programmes de sciences infirmières à Buffalo73. Un autre exemple symptomatique est celui de la WHTI. Pensant avoir droit à un statut à part, puisqu’historiquement les citoyens canadiens pouvaient franchir la frontière avec un minimum de documents, le Canada reçoit la nouvelle de l’imposition d’un passeport avec un véritable émoi, et il n’aura de cesse de se battre pour obtenir une exemption, s’accrochant à l’âge d’or du xx^e siècle où les deux pays partageaient une quasi-liberté de mouvement. À défaut de parvenir à négocier une exemption totale, Ottawa réussit toutefois à obtenir une exemption partielle pour les enfants âgés de 17 ans et moins, en 2007, ainsi qu’un délai d’application pour cette mesure qui n’entrera en vigueur qu’en juin 2009 pour la frontière terrestre – plutôt qu’en 2007 comme le prévoyait à l’origine le texte de loi74. Enfin, c’est également parce qu’il pense avoir droit à un accès privilégié au marché américain que le Canada obtient, au prix d’un lobbying intensif auprès de Washington, une exemption à la clause Buy America qui permet ainsi aux entreprises canadiennes de pouvoir prétendre aux contrats financés par l’argent public du plan de relance de 2009.

46Malgré ces petites victoires ponctuelles, la politique de sécurisation de l’espace national voit s’éroder, depuis 2001, le statut spécial du Canada. Laissé pour compte ou grand oublié dans les couloirs du pouvoir américain – comme l’illustrent par exemple les régulations COOL – le pays se sent négligé par son voisin du sud à travers ces mesures qui banalisent de plus en plus sa situation.

47Conscient de l’importance vitale de la relation bilatérale pour son pays, l’ancien Premier ministre Brian Mulroney attire donc l’attention sur le fait qu’Ottawa doit gérer au mieux cette dernière et entretenir une « relation amicale et productive ». Selon lui, la priorité du Canada doit être de se ménager un statut particulier auprès de Washington, statut particulier qui passe par ce qu’il appelle l’accès : « In the world of Canada-U.S. relationship, access is worth its weight in gold75. » Défendre cet accès favorisé est tout le défi qui entoure les enjeux frontaliers depuis 2001. Or, cet accès, c’est la frontière qui le garantit – ou l’entrave. Cependant, comme aime à le répéter Washington, que ce soit économiquement ou humainement, l’accès aux États-Unis n’est pas un dû mais il s’agit plutôt d’un privilège, et, depuis le 11 septembre, le Canada a tendance à agir comme s’il se reposait sur l’héritage acquis à travers l’histoire, un héritage fait d’exemptions obtenues par des relations politiques et personnelles construites au fil des années. En témoigne notamment le basculement tardif dans le paradigme sécuritaire post-2001 de la part du Canada, car il considérait qu’un retour en arrière était possible ou qu’il échapperait à la politique de sécurisation. Cependant, le contexte a changé et, avec la guerre contre le terrorisme – et, plus tard, la crise économique – les États-Unis adoptent une approche davantage autarcique, autocentrée. En privilégiant leurs intérêts, ils laissent peu de place aux passe-droits et aux exemptions discriminantes en faveur du Canada.

48La situation est par ailleurs compliquée par la dissymétrie inhérente à la relation bilatérale : si les États-Unis constituent une priorité pour le Canada, au contraire, le Canada n’est pas sur la liste de priorités des États-Unis. Par conséquent, si le pays souhaite se ménager un statut spécial à Washington, il doit se le construire lui-même. Selon Mulroney, le pays doit se battre pour faire valoir ses intérêts : « The need for Canada to safeguard and nurture our interests vis-à-vis America will always be the top foreign policy priority of the prime minister of Canada76. » Pour ce faire, il peut faire valoir son statut de voisin géographique, de partenaire commercial et d’allié stratégique car, si le Canada n’a peut-être pas une relation spéciale avec les États-Unis, il bénéficie néanmoins d’une relation privilégiée – d’un point de vue géographique, économique et historique. Et, c’est ce triple atout que le pays doit mettre en avant. En utilisant sa position stratégique comme un levier de pression et de négociation – on se souvient que le Canada est l’exportateur principal pour 38 États américains ainsi que le premier fournisseur de pétrole de son voisin du sud – il peut ainsi défendre ses intérêts, bâtir une relation de proximité, et, finalement, éviter que son statut soit mis à mal par la politique de Washington.

49Parce qu’il ne sera pas systématiquement considéré comme spécial par Washington, le Canada doit lui-même se faire une place au soleil et gérer au mieux, en la construisant, la relation privilégiée qu’il souhaite avoir avec son voisin du sud. Au risque d’être sinon banalisé, c’est au prix de négociations, de compromis et d’alliances qu’il pourra bénéficier d’un traitement de faveur, mais en aucun cas ce traitement ne saurait venir spontanément des États-Unis.

Une frontière absurde

50Cette banalisation qui est à l’œuvre vient donc altérer de façon profonde les liens qui s’étaient construits à travers cette frontière hautement défonctionnalisée. Menant à des dysfonctionnements notables, des excès de zèle et parfois même des absurdités, la frontière intelligente instaure, entre les deux voisins nord-américains, un climat d’inimitié agressive qui détonne avec l’atmosphère pacifique du dernier siècle. Jadis symbole de l’amitié américano-canadienne, ce nouveau climat frontalier sonne-t-il le glas de l’amitié entre les deux pays ?

51Le 14 novembre 2007, alertés par l’incendie qui touche la Anchorage Inn, un monument historique de la ville américaine de Rouses Point, dans l’État de New York, des pompiers canadiens viennent prêter main-forte à leurs collègues américains, comme cela était d’usage depuis des décennies. Cependant, arrivés à la frontière, les agents de CBP refusent de les laisser entrer directement sur le territoire américain et les soumettent à une inspection poussée, engendrant ainsi un délai de huit minutes, huit longues minutes qui auront finalement raison de la bâtisse en proie aux flammes. Si, aux yeux du secrétaire de la Sécurité intérieure Michael Chertoff, il s’agit d’un faible prix à payer pour obtenir en retour une sécurité frontalière efficace, le zèle dont ont fait preuve les agents frontaliers mine surtout des partenariats transfrontaliers qui remontent à près d’un demi-siècle à travers lesquels les services de pompiers des deux côtés de la frontière unissaient leur force dans des opérations communes. Et finalement, les deux pays s’en trouvent moins – et non pas plus – sûrs77. À l’image de cet incident, la décennie a été ponctuée de faits divers qui illustrent ce changement de climat frontalier.

52Par exemple, en 2003, un Québécois est arrêté, puis détenu pendant plus d’un mois par les autorités américaines alors qu’il a traversé la frontière pour aller acheter de l’essence dans une station-service dont l’entrée se trouvait au Canada et les pompes aux États-Unis. Le problème a été aggravée par le fait que cet homme avait un fusil dans son coffre. Le juge qui l’a entendu n’a fait preuve d’aucune tolérance et l’a condamné à une interdiction à vie d’entrer sur le territoire américain78. En décembre 2009, un auteur canadien de science-fiction, Peter Watts est arrêté lors d’une inspection de routine de son véhicule par la Border Patrol, après une altercation, qui, selon ses dires, a été provoquée par les agents frontaliers79. Le 22 janvier 2012, alors qu’ils rentrent d’une escapade de magasinage aux États-Unis, les membres d’une famille canadienne d’origine algérienne sont détenus six heures, à la frontière, sans aucune explication. Après avoir été menottés, interrogés, photographiés, ils sont finalement relâchés mais sont assortis d’une interdiction de séjour aux États-Unis. Apparemment, le père de famille, Mohamed Benaouda, serait l’homonyme d’une personne se trouvant sur des listes de surveillance américaines80. L’absurdité de certaines mesures est en outre perceptible à l’intérieur même des États-Unis. C’est particulièrement le cas de cet enfant de huit ans, Mikey Hicks, que la TSA a refusé d’accepter à bord d’un vol commercial et qu’elle soumet régulièrement à des fouilles approfondies comme s’il s’agissait d’un criminel, parce qu’il partage le même nom qu’une personne figurant sur la liste selectee américaine. Cette liste regroupe les personnes éveillant les soupçons du DHS et requérant une attention particulière. Près de 81 793 personnes se trouvent dans une situation similaire et ont demandé au gouvernement américain de retirer leur nom de cette liste de surveillance81.

53L’exemple le plus manifeste de ce changement de climat frontalier est peut-être celui des villes jumelles de Stanstead, au Québec et Derby Line, au Vermont. Depuis le 11 septembre, avec la mise en place des mesures visant à sécuriser la frontière, et plus encore dans les dernières années avec le resserrement de ces mesures, la ligne qui était transcendée par les liens transfrontaliers a fait un retour en force et a asphyxié ces liens. Là où, auparavant, il y avait une continuité du bâti dans un lotissement pavillonnaire, des barrières ont été installées pour couper les rues transfrontalières et venir matérialiser la ligne internationale. Des caméras enregistrent les moindres faits et gestes des personnes s’approchant trop près de la frontière. Des patrouilles sillonnent les rues qui débouchent sur la frontière. Le zèle dont les douaniers font preuve depuis quelques années a incité une majorité d’habitants à se détourner de la frontière et, finalement, un fossé s’est creusé – ou plus précisément un mur s’est construit – entre les deux villes jumelles. La vie transfrontalière a donc grandement pâti de la guerre contre le terrorisme. De nombreux incidents de personnes se faisant arrêter par les services frontaliers américains sont venus entacher les relations bilatérales et ont ajouté au climat oppressant qui pèse désormais sur les deux villes. En mars 2010, deux résidents de Nouvelle-Écosse se sont fait arrêter par la Border Patrol pour avoir emprunté, sans le savoir, une route débouchant en territoire américain. Ils ont ensuite été conduits au poste de frontière le plus proche où les agents ont pris leur photo, leurs empreintes digitales avant de leur faire signer une déclaration82. De même, alors qu’auparavant, les personnes âgées qui allaient à la messe le dimanche du côté canadien, pouvaient, en sortant de l’église, rentrer aux États-Unis par un point d’entrée non désigné, et aller ensuite se déclarer aux douanes, les services frontaliers américains ne tolèrent plus cette pratique et de nombreuses personnes se font régulièrement arrêter alors qu’elles remontent la rue et rentrent aux États-Unis « illégalement » (cf. illustration). En 2010, un résident de 83 ans s’est fait intercepter alors qu’il traverse aux États-Unis pour se rendre au MacDonald’s après la messe, en passant par Church Street, un point de frontière non-désigné. Détenu et interrogé pendant trois heures il a ensuite été escorté au Canada. Suite à l’incident, il a déclaré : « I’ve crossed the border all my life, and it’s getting worse all the time […]. I felt like I’d committed a big crime83. » Enfin, afin de protester contre ce qu’il estime être des mesures ridicules, le pharmacien de Derby Line refuse de se soumettre à celles-ci et s’est fait arrêter à plusieurs reprises au cours des dernières années, dont une fois alors qu’il va acheter une pizza au Québec. Soutenu par un grand nombre d’habitants qui ont organisé, en 2010, une manifestation en son honneur, l’homme a défendu sa cause devant un tribunal84.

54De la même façon, « symbole de l’harmonie qui règne entre les deux communautés », comme l’indique le panneau à son entrée, la bibliothèque-opéra Haskell construite en 1901 à cheval sur la ligne internationale a été le site de plusieurs incidents. L’entrée se situant aux États-Unis, CBP tolère que les gens empruntent le trottoir qui vient du Canada et pénètrent l’édifice sans se rapporter aux douanes, à condition qu’ils ne quittent pas le trottoir. Cependant, au fil des années, de nombreuses personnes ont été arrêtées pour avoir marché sur la chaussée – se retrouvant ainsi sur le territoire américain85. C’est, par exemple, le cas d’une journaliste du New York Times, qui, en 2007, en plein milieu d’un événement célébrant un metteur en scène local, a été appréhendée par des agents frontaliers. Considérée comme une clandestine parce qu’elle était entrée au Canada à partir de Derby Line sans se déclarer aux douanes elle a été escortée au poste de frontière et a dû payer une amande de 1 000 dollars86. Lors de son passage à Stanstead, en 2010, le Premier ministre Stephen Harper fait part de ses craintes et de sa consternation : « We share all the same security concerns as our American friends […]. I think we have to keep making the point to our American friends that it’s essential that our borders be bridges between us and not barriers87. » À grand renfort de barrières, de caméras et de patrouilles très présentes, le climat dans cette ville, jadis paisible et pacifique, s’est grandement assombri depuis plusieurs années. Une atmosphère oppressante domine, prend les habitants en otage et, finalement, sectionne les liens qui s’étaient construits depuis plusieurs siècles.

55Cependant, les excès de zèle ne viennent pas que des États-Unis. Depuis qu’ils bénéficient d’un accès extensif à certaines bases de données américaines, notamment celle des casiers judiciaires du FBI, les agents de l’ASFC font, eux aussi, preuve d’excès de zèle. En 2011, trois Américains se voient interdits d’entrée au Canada pour des délits somme toute mineurs – l’un pour avoir volé une chèvre, la mascotte d’un lycée, vingt ans auparavant, et, un autre, une star du rock, pour avoir été condamné à une amende de 100 dollars pour conduite dangereuse sept ans auparavant88. Autrement dit, aucune de ces personnes ne menaçait directement la sécurité du pays et leur interdiction d’entrée peut paraître quelque peu abusive au vu des délits commis et surtout de leur ancienneté. De même, en juillet 2011, un pêcheur américain est intercepté sur le Saint Laurent par des agents de l’ASFC sous prétexte qu’il se trouve, avec son ami, dans les eaux canadiennes. Depuis des générations un accord de principe gérait la pêche sur le fleuve selon lequel les pêcheurs n’avaient pas besoin de se déclarer aux douanes s’ils ne jetaient pas l’ancre. Cependant, ce matin-là, il doit accepter de payer une amende de 1 000 dollars ou de voir son navire saisi, pour s’être soustrait aux procédures frontalières89.

56Anecdotiques et parfois amusantes, ces histoires sont surtout le reflet d’une atmosphère nouvelle qui s’est développée et installée à la frontière. Moins amicale qu’avant, la frontière a connu une refonctionnalisation qui a changé sa nature même. Suspicion, zèle et agressivité semblent être devenus, si ce n’est la norme, tout du moins un caractère nouvellement ancré dans l’environnement frontalier post 11 septembre, au nom de la sécurité nationale. À partir de là, la frontière prend, dans les esprits une forme différente, une épaisseur psychologique non négligeable et les individus s’en détournent. Amitié binationale et liens transfrontaliers se retrouvent ainsi entravés par celle qui agit désormais comme une véritable barrière. Ce que l’exemple de Stanstead nous montre par ailleurs c’est aussi la nature informelle de la relation « spéciale » qui unissait les deux pays. Que ce soit pour la gestion de l’eau ou l’exemption de la bibliothèque – ou encore la pêche sur le Saint Laurent –, il n’y a aucun accord signé ni aucune entente écrite qui régissent ces domaines. Les traitements spéciaux sont davantage le fruit de pratiques tolérées et d’accords tacites, mais, sans véritable base légale. Aussi s’ils se retrouvent en contradiction avec une politique nationale – en l’occurrence la politique de sécurisation de l’espace national – ces pratiques peuvent-elles peuvent être annulées rapidement. Amitié et relation privilégiée se retrouvent donc avec un fondement peu solide que rien ne peut garantir. Plutôt que d’être gravée dans le marbre, elles sont toutes deux plutôt mouvantes, lâches et dépendantes de la conjoncture.

Les enjeux d’une frontière ambivalente pour ces « frienemies »

57Depuis le 11 septembre, le partenariat bilatéral est donc victime d’une certaine érosion de la confiance psychologique, érosion symbolisée par cette frontière à la fois épaisse, dysfonctionnelle mais toujours aussi centrale pour les deux pays. À l’image de cette frontière, c’est une relation complexe et paradoxale90 qui se noue à travers elle, une relation dont la frontière est un miroir d’analyse intéressant.

Une relation spéciale elle-même ambivalente

58Qualifiée par Drache de « friends at a distance » et par Randall et Thompson de « ambivallent allies », la relation bilatérale que partagent le Canada et les États-Unis est empreinte elle aussi d’ambivalence et offre un cadre paradoxal plus large dans lequel évolue la frontière post-11 septembre. Le Canada vend à son voisin du sud du pétrole mais il refuse de lui vendre de l’eau91. Il fait partie de NORAD, mais ne souhaite pas participer au projet américain de bouclier anti-missile. Il se joint à la guerre en Afghanistan mais rejette l’idée d’envoyer des troupes en Irak. La relation bilatérale est faite de signaux brouillés et la frontière n’est qu’une facette qui reflète somme toute bien l’ambiguïté inhérente à celle-ci.

59Si l’on souhaite jauger le caractère spécial de la relation américano-canadienne92, on peut le faire par le biais de différents critères. Tout d’abord, celle-ci est dominée par des considérations économiques – commerce et IDE, qui, bien que connaissant un certain essoufflement, restent à des niveaux élevés. Ensuite, tout comme la relation américano-britannique, elle se structure également autour d’une proximité ethno-linguistique qui confère aux deux pays une proximité culturelle toute particulière. Cependant, en termes de culture politique, les deux voisins nord-américains ne partagent pas des valeurs si proches que cela – même si un certain virage s’est esquissé avec le gouvernement conservateur de Stephen Harper. Enfin, beaucoup plus problématiques sont les liens diplomatiques qui sont pris en étaux entre diverses forces et ont connu des remous significatifs dans la dernière décennie. Si ces facteurs structurent une relation quelque peu spéciale entre le Canada et les États-Unis, force est de constater que la réponse n’est pas si simple.

60Aussi, la réponse à l’éventuelle existence d’une relation spéciale qui unirait le Canada et les États-Unis n’est-elle pas tout aussi ambiguë que la relation elle-même ? Une relation spéciale teintée de contradictions, de paradoxes, de discordances et de disputes ?

61Il apparaît en effet que, lorsque le Canada sort du champ de vision de Washington, en temps de paix, ou d’absence de crise, il dispose d’une marge de manœuvre plus importante et d’exemptions qui peuvent rendre sa relation spéciale, ou, tout du moins, lui faire penser que cette dernière l’est. Cependant, en temps de crise, bien qu’étant, par sa proximité géographique et les liens historico-culturels et économiques qui le lient avec les États-Unis, un allié de premier ordre, il peut se retrouver marginalisé, voire banalisé, comme cela a été le cas suite au 11 septembre. Posant relativement peu de problèmes majeurs pour Washington – sa relation étant avant tout dominée par sa composante économique et commerciale – le pays ne se trouve pas en tête de liste des priorités du géant américain. Aussi lorsqu’il est noyé dans l’océan des alliés de Washington, il peut devenir le grand oublié, ou, pire, le dommage collatéral d’une politique prise par Washington. Et il voit ainsi sa relation banalisée. Ce n’est pas tant que les États-Unis soient les grands méchants de la relation, mais davantage que le Canada représente une « proie facile93 » ou un « no-brainer » pour reprendre une expression souvent utilisée par les dignitaires américains – même si cette attitude cache la complexité des enjeux que représente le pays.

62Au final, là encore, nous ne sommes pas dans une logique binaire, mais plutôt dans un flou calculé. Prise au cœur de plusieurs facteurs, la relation bilatérale est semi-spéciale, à la fois spéciale et non-spéciale. La spécificité de cette relation c’est peut-être son ambiguïté intrinsèque qui oscillera toujours entre proximité et distance, alliance et irritants, prise en compte et ignorance, car, à moins d’une annexion en bonne et due forme, les deux pays auront toujours des points de divergence et ne pourront pas s’entendre sur tous les sujets. Et, finalement, la frontière est à l’image de la relation, ambivalente et contradictoire, oscillant elle aussi entre ouverture et fermeture, banalisation et particularités, sécurisation et exemptions comme pour offrir une interface concrète à la relation bilatérale. Et c’est peut-être dans cette ambivalence de distante proximité que l’on peut trouver la dimension spéciale de la relation, relation qui peut être qualifiée de relation de bon voisinage, une certaine proximité par-delà une barrière qui permet certains échanges cordiaux sans pour autant sombrer dans une familiarité trop prononcée et intrusive.

63Pour éviter de reprendre l’image éculée de la souris et de l’éléphant, proposée par Trudeau, pour caractériser la relation américano-canadienne, on peut utiliser l’image du mariage soulignée par Clinton – « we’re stuck with each other. We can’t get a divorce. And that is the ultimate definition of interdependence – we’re tied together, rowing in this little boat toward tomorrow94 » – en la poussant peut-être un peu plus loin. Plutôt qu’un mariage exclusif, la relation bilatérale est davantage une union libre mêlant dépendance et interdépendance, fidélité et non-exclusivité, des contradictions qui seraient la base des liens à la fois uniques, particuliers mais surtout inévitables qui les unissent. Cependant, est-ce une relation stable et tenable ou un équilibre précaire ?

La souveraineté canadienne

64Ce qu’il convient d’interroger enfin, c’est le sujet qui domine, voire obsède le Canada depuis plus de 200 ans dès qu’il est question de sa relation avec son voisin du sud, à savoir la souveraineté. Pris en étau au sein de forces ambivalence, entre coopération et unilatéralisme, le Canada a-t-il réussi, dans cette dynamique de distante proximité, à protéger son indépendance politique, ou, au contraire, l’épaississement de sa frontière a-t-il l’effet pervers de mettre cette dernière en danger ?

65Depuis 2001, la peur d’une coopération trop avancée avec le géant américain n’a pas disparu et a poussé le gouvernement canadien à rejeter trois initiatives, sous prétexte de protéger la souveraineté du pays : l’établissement d’un périmètre de sécurité nord-américain, l’adoption d’un accord de dédouanement préalable et la participation au bouclier antimissile95. Les obstacles à la coopération ne viennent donc pas uniquement des États-Unis mais le Canada fait rempart également pour éviter une relation trop proche avec son voisin du sud.

66La souveraineté est l’un des principes structurants des relations internationales depuis le traité de Westphalie de 164896. En 1928, le juge suisse Max Huber la définit de façon plus précise comme suit :

« La souveraineté dans la relation entre les États signifie l’indépendance […]. L’indépendance relativement à une partie du globe est le droit d’y exercer à l’exclusion de tout autre Etat les fonctions étatiques97. »

67En d’autres termes la souveraineté représente l’influence qu’un État exerce sur son territoire, à la fois en matière de défense de son intégrité territoriale et de protection du principe de non-intervention dans ses affaires internes. Ainsi, un État n’est soumis à aucun autre État et dispose du contrôle le plus absolu de ses compétences. À l’inverse une perte, ou un transfert, de souveraineté conduit à un phénomène d’intégration politique, voire d’annexion98.

68Cependant, dans le monde interdépendant et interconnecté qu’est le nôtre, la souveraineté est forcément limitée. Dès lors qu’un État signe un traité avec un autre État, il abandonne une partie de sa souveraineté, ce qui fait des relations internationales le théâtre d’un jeu de dynamiques complexes à travers lesquelles les États testent, confrontent, échangent et équilibrent leurs pouvoirs et leurs compétences. La question de la souveraineté devient encore plus épineuse lorsqu’il s’agit de la frontière elle-même car cette dernière étant une « ligne de compression de souverainetés », où deux États et deux pouvoirs se font face, sa gestion peut voir s’achopper deux visions différentes. Ainsi une confrontation des influences ou un chevauchement des pouvoirs est vite arrivé.

69En 2002, Nelson Michaud analyse les implications de la politique de sécurité post-11 septembre pour la souveraineté canadienne. Pour ce faire, il utilise une grille analytique d’un chercheur américain, Stephen Krasner, qui définit plusieurs « types » de souveraineté : tout d’abord la « souveraineté domestique » qui consiste en l’organisation de l’administration du pays, la « souveraineté interdépendante » qui concerne le contrôle des mouvements transfrontaliers, la « souveraineté internationale légale » qui touche à la reconnaisse internationale de l’État et la « souveraineté westphalienne » qui exclut les acteurs extérieurs du processus domestique de gouvernement99. En substance, Michaud estime que l’harmonisation des visas et de certaines politiques d’immigration ont mené à un abandon partiel de la souveraineté interdépendante alors que la loi anti-terroriste a mis à mal la souveraineté domestique en établissant une « configuration de l’autorité intérieure » qui reflète l’organisation de l’État américain – notamment avec la nomination d’un Deputy Minister responsable de la sécurité intérieure ainsi que le remaniement administratif qui a vu la création de l’ASFC et du ministère de la Sécurité publique. Ces deux empiétements conduisent à une limitation de la souveraineté westphalienne dans la mesure où tous deux consistent en une sorte d’ingérence de la part de Washington dans la politique canadienne. Selon lui, face à ce triple abandon de souveraineté, la souveraineté internationale légale est celle qui a été la moins affectée100. Cependant, la distance dont on dispose désormais permet de nuancer les conclusions de Michaud. En effet, bien qu’il y ait eu mise en place de cadre législatifs miroirs dans le sillage immédiat du 11 septembre 2001, le Canada a bien pris soin d’inclure une spécificité « made in Canada », comme nous l’avons démontré ci-dessus. Par ailleurs, le pays garde un contrôle entier sur son système d’immigration et sur l’accès à son territoire. Souveraineté domestique et souveraineté interdépendante n’ont donc pas été autant mises à mal que ce que Michaud sous-entend.

70C’est en effet pour protéger sa souveraineté westphalienne, et ainsi éviter une quelconque ingérence de la part de Washington que le gouvernement de Jean Chrétien refuse de participer à l’établissement d’un périmètre de sécurité nord-américain. En effet, en 2001, suite aux attentats du 11 septembre, l’administration Bush propose à Ottawa que certains contrôles du fret et des passagers soient effectués au point de départ, avant qu’ils ne parviennent sur le continent nord-américain, et non à la frontière. Le but étant de pallier le double sous-investissement en infrastructures et en ressources humaines que le 49^e parallèle connaît et, surtout, d’éviter une refonctionnalisation lourde et coûteuse de ce dernier. Cependant, craignant que les Canadiens n’accueillent pas de façon chaleureuse l’harmonisation des politiques d’immigration, le partage d’informations ainsi que toutes les autres composantes nécessaires pour mener à bien ce projet de périmètre de sécurité – qui mettraient à mal sa « souveraineté indépendante » et sa « souveraineté domestique » – le gouvernement canadien rejette l’idée101.

71Ce sont également des considérations liées à l’indépendance des deux pays qui conduisent, en avril 2007, après deux ans de discussions, à l’échec des négociations d’un accord de dédouanement préalable, pourtant point central de la Déclaration sur la frontière intelligente. Souhaitant mettre en place un projet pilote d’inspections inversées102 à Fort Erie/Buffalo pour disposer de davantage de place, les deux pays ne parviennent toutefois pas à trouver un terrain d’entente qui respecte leurs cadres juridiques respectifs. Les principaux sujets de désaccord concernent la présence de personnel américain armé sur le territoire canadien103 et la subordination des officiers de CBP au droit canadien. Le fait d’opérer dans le cadre juridique et constitutionnel du Canada aurait, en effet, limité l’autorité des agents de CBP en matière d’inspection ainsi que d’application de la loi et, par conséquence, leur capacité à sécuriser la frontière104. Finalement, aucun des deux pays ne voulant compromettre sa souveraineté ni altérer ses pratiques d’application de la loi, l’accord ne peut être conclu.

72Dans le sillage du 11 septembre, le Canada estime donc que s’opposer à Washington est la meilleure stratégie pour protéger sa souveraineté et pour s’éviter de devenir un satellite du géant américain. Mais, cette position a comme conséquence, un certain retard, de la part du Canada, à embrasser le changement de paradigme frontalier dominé par la sécurité, ce qui pose de nombreux problèmes au pays. Et, à terme, c’est ce désengagement relatif105 qui menace davantage la souveraineté canadienne, selon l’ambassadeur américain Paul Cellucci :

« What could give a greater to Canadian sovereignty than spending enough to take care of its own defense? National security doesn’t just happen. Someone has to pay for it. Those Canadians who imagined that they were protecting their national sovereignty by permitting the US to take care of an increasing share of continental defense had the equation backward106. »

73En effet, dans la décennie qui a suivi les attentats de 2001, le Canada se retrouve devant un triple choix : soit il sécurise seul sa frontière et en assume le coût, soit il adhère à une vision conjointe avec les États-Unis et se lance dans l’entreprise de manière coopérative, soit il laisse Washington s’occuper de la frontière tout en espérant secrètement qu’un retour en arrière est possible. Il a choisi la troisième option et, finalement, en n’assumant pas ses responsabilités en matière de sécurité frontalière, le Canada a renoncé à certaines de ses compétences et s’est retrouvé confronté à l’unilatéralisme américain. Obligé d’accepter les normes américaines, sans avoir son mot à dire, il est ainsi devenu le spectateur des changements que connaît sa frontière et qui altèrent les flux transfrontaliers. C’est donc de ce désengagement et non pas d’une coopération accrue avec les États-Unis, qu’est venue une certaine perte de souveraineté – souverainetés domestique et indépendante – du Canada, qui s’est ainsi vu confronté à l’épaississement de sa frontière et implications économiques que l’on connaît. C’est ce que met en évidence, en 2001, le comité permanent du Sénat en matière d’Affaires étrangères et de Commerce international, relayant la position de la Trucking Alliance of Canada : « The real loss of sovereignty won’t come from working together on a common vision of the border, it would come from having the U.S. decide unilaterally what it would look like107. »

74On rejoint, sur ce point, la théorie des intérêts nationaux de Granatstein. Selon lui, Ottawa doit poursuivre une politique de « realpolitik ». Si les intérêts du Canada sont la protection de son peuple, de son territoire, de l’unité du pays, de son économie, de sa prospérité, ainsi que de la démocratie et de la liberté, son intérêt premier est de bien gérer sa relation avec les États-Unis, plusieurs de ses intérêts premiers dépendant de ce dernier facteur108. Aussi, selon lui, la meilleure façon pour le Canada de protéger sa souveraineté passe par une protection de ses intérêts nationaux, et, la clé est, non pas une distanciation systématique vis-à-vis des États-Unis qui mènerait à une « diminution inévitable de souveraineté », mais au contraire une coopération plus avancée qui « met[trait] en valeur l’indépendance du Canada et garanti[rait] un accès continu aux marchés dont [le pays] dépend109 ».

75Pour le Canada, la souveraineté est liée à la recherche d’un équilibre optimal dans sa relation avec les États-Unis. Dire « non », non pas par vanité ou mesquinerie, mais comme l’expression de l’intérêt du pays et dire « oui », cependant, lorsqu’il le faut, comme un signe de confiance nationale110. Cet équilibre à atteindre peut être qualifié de « souveraineté bornée » (bounded sovereignty). Il convient, pour Ottawa, de marchander sa coopération afin d’obtenir des concessions qui servent ses intérêts111. Il faut voir, au-delà de la « perte de souveraineté », ce que le pays peut gagner en retour, en termes de marchés ou d’investissements112. Il ne s’agit pas d’embrasser la politique de Washington à tout prix et de sacrifier les valeurs canadiennes sur l’autel de l’accès au marché américain. Mais il ne s’agit pas non plus de rester retranché derrière sa frontière et de s’accrocher à sa souveraineté comme à un trésor précieux intouchable. Pour ce qui est de la frontière, il s’agit, pour le Canada, de mettre en place une politique frontalière coopératrice qui fasse avancer ses intérêts. Finalement, rejeter en bloc le périmètre de sécurité – ou le bouclier antimissile – n’était pas forcément le calcul le plus judicieux car, en faisant cela, Ottawa a perdu un rôle à jouer à la table des négociations. L’exemple de NORAD est, pour ainsi dire, le symbole de la coopération réussie. En faisant du Canada le codécideur des politiques ayant trait à la protection de l’espace aérien nord-américain, NORAD n’a en aucun conduit à un abandon de souveraineté de la part du Canada mais a davantage été un exercice de cette dernière en donnant au Canada une place de choix, sans pour autant que les États-Unis lui imposent ses politiques. Au final, c’est en participant au processus de décision que le Canada peut avoir son mot à dire, influencer les États-Unis, protéger sa souveraineté et se construire une relation « spéciale » avec son voisin du sud. Chose qui lui a manqué jusqu’à récemment.

Vers un recalibrage de la relation

76Finalement la question qui se pose est de savoir dans quelle direction le Canada peut aller, ce qu’il peut ou doit faire pour gérer au mieux cette relation afin de préserver son statut particulier mais également afin de protéger ses propres intérêts.

77D’un côté, selon certains think tanks, le Canada doit réinventer le statut privilégié dont il jouissait avant le 11 septembre. C’est notamment ce qu’estime le Fraser Institute dans son rapport Skating on Thin Ice. Selon lui, depuis vingt ans, le Canada a perdu du terrain auprès de son voisin du sud et la situation actuelle, avec cette frontière sécurisée qui sépare désormais plus qu’elle ne relie, cristallise ce changement tout en menaçant d’empirer113. Face au voile d’incertitude qui enveloppe la relation bilatérale, le Canada doit faire fusionner les inquiétudes de Washington vis-à-vis de la sécurité avec ses propres besoins d’un marché économique unifié – ce qui aurait dû être sa priorité numéro un depuis 2001. Le pays ne peut pas prétendre à un accès privilégié au marché américain s’il ne reconnaît pas, en parallèle, la menace terroriste et n’assume pas ses responsabilités dans la lutte contre cette dernière. Une intégration stratégique entre les deux pays est donc nécessaire afin de combler le fossé qui s’est creusé, et élargi, entre les deux pays, depuis les événements du 11 septembre 2001. Et cela peut passer par la formulation d’une évaluation de la menace commune, dans la veine de la déclaration d’Ogdensburg de 1940, une formulation qui envisagerait le continent nord-américain comme un bloc indivisible tant d’un point de vue économique que d’un point de vue sécuritaire114. En alliant ainsi à grande échelle les enjeux prioritaires respectifs du Canada et des États-Unis, les deux pays pourraient atteindre ces deux objectifs et donner à leur relation un second souffle.

78Le Canadian International Council considère, pour sa part, que le Canada doit regagner une certaine influence sur Washington et devenir un « allié indispensable ». C’est en intervenant à travers le monde, en jouant un rôle à l’échelle planétaire, comme il l’a fait en Afghanistan ou à Haïti que le Canada acquerra de l’importance – et de l’influence – aux yeux de son voisin115. C’est aussi en s’engageant aux côtés de son voisin, notamment en travaillant de façon conjointe à la sécurité de leur continent – et de leur frontière – qu’il peut parvenir à ses fins. L’objectif serait double : (re)construire une relation de confiance avec Washington en donnant de l’élan à la relation bilatérale116 et lutter contre les tendances autarciques et protectionnistes du Congrès qui se replie sur lui-même suite aux crises terroriste et économique faisant ainsi du Canada le laissé pour compte qui voit sa relation spéciale s’effriter grandement.

79NORAD peut par ailleurs aussi servir à la fois de tremplin et de modèle pour l’évolution future de la relation bilatérale. En effet, si la relation américano-canadienne revêt un quelconque caractère spécial et unique c’est bien à travers cet organisme binational. Les deux pays se partageant le commandement de la défense aérienne du continent nord-américain qui est appréhendé comme un théâtre militaire unifié, cet accord constitue une situation unique dans les relations que les États-Unis entretiennent avec leurs alliés. NORAD voit en effet un officier canadien disposer de pouvoir décisionnel sur du personnel militaire américain, au sein du commandement américain. Il s’agit du seul arrangement militaire des États-Unis qui inclut cela. Le jour du 11 septembre c’est d’ailleurs l’officier canadien qui se retrouve en charge du commandement de NORAD et donc de la gestion de l’espace aérien nord-américain117. On peut donc imaginer une structure similaire pour gérer la sécurité nord-américaine, une structure dont les deux pays partageraient, de façon égale, la direction et qui permettrait à chacun d’économiser de l’argent et de gagner en efficacité, tout en ayant chacun un pouvoir décisionnel. Cela permettrait au Canada de resserrer ses liens avec Washington, et de surmonter l’équilibre ambivalent précaire qu’il a atteint avec cette frontière pseudo-intelligente, sans pour autant devenir le satellite du géant américain. Le pays pourrait ainsi accroître son influence sur Washington, faire taire les inquiétudes américaines en termes de sécurité et ainsi restaurer la confiance, qui s’est étiolée depuis plus d’une décennie.

80Mais, parallèlement, le Canada joue sur un autre front et tente de diversifier ses relations commerciales. Dans la veine de la politique de la Troisième Option initiée par Pierre-Elliott Trudeau, le gouvernement canadien multiplie, depuis quelques années, les accords commerciaux afin d’atténuer sa dépendance vis-à-vis des États-Unis. On se souvient déjà de l’objectif de Diefenbaker, en 1957, de détourner 15 % des échanges américano-canadiens vers le Royaume-Uni afin de réduire la vulnérabilité économique du pays118 ». Depuis 2006, le Canada a signé des accords de libre-échange avec trente-huit pays, ou groupe de pays, parmi lesquels la European Free Trade Association (2009) – qui comprend l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Suisse – le Pérou (2009), la Colombie (2011), le Honduras (2010), le Panama (2011), la Jordanie (2012) et, plus récemment, l’Union européenne (2014) et l’Ukraine (2015). Parallèlement, huit accords sont en cours de négociation, notamment avec le Japon, l’Inde et Singapour119. Plutôt que de mettre tous ses œufs dans le même panier et de se reposer sur sa relation quasimonopolisante avec les États-Unis, le Canada tente donc de pallier la vulnérabilité créée par une dépendance économique trop prononcée avec un pays qui peut lui faire autant de mal que de bien.

81Par ailleurs, alors que, historiquement, le pays était pris en étau, au nord comme au sud, par les États-Unis, depuis quelques années, certaines données viennent changer l’équilibre géopolitique du continent nord-américain. En raison du réchauffement climatique et de la fonte rapide des glaces, une ouverture sur le front nord est en train de se créer avec l’émergence stratégique de la région arctique. En effet, d’espace périphérique oublié, l’Arctique est en passe de devenir un espace beaucoup plus central, acquérant ainsi une importance considérable et essentielle non seulement pour le Canada mais également à l’échelle planétaire. Aussi, alors que, historiquement, les relations diplomatiques canadiennes étaient avant tout centrées sur les États-Unis, son seul voisin terrestre, de nouveaux intérêts et de nouveaux alliés émergent. En tant que pays riverain de l’Arctique, le Canada siège au Conseil de l’Arctique, créé en 1996 afin d’offrir un cadre institutionnel visant la coopération et la coordination, en matière de développement durable et de protection de l’environnement. Regorgeant de ressources naturelles, la région est devenue, depuis quelques années, le centre de toutes les attentions – et de toutes les convoitises. En effet, selon l’US Geological Survey de 2008, l’Arctique abriterait un quart des ressources naturelles non encore découvertes parmi lesquelles 90 milliards de barils de pétrole ainsi que 47,3 trillions de mètres cubes de gaz naturel – soit 13 % du pétrole et 30 % du gaz naturel non découverts à l’échelle planétaire120. La région revêt par ailleurs une autre dimension stratégique à travers le fameux passage du nord-ouest. Situé entre le Groënland et les îles canadiennes au nord du cercle polaire, cette route maritime offre un raccourci non négligeable en matière de transport. Alors que, pour relier Tokyo à Rotterdam, par le canal du Panama, le trajet est de 23 000 kilomètres, le Passage du Nord-Ouest réduit celui-ci à 15 700 kilomètres121. Bien qu’il ne soit pas encore praticable et qu’il engendre des défis logistiques notables, il n’en constitue pas moins un enjeu potentiel de taille, qui, avec le réchauffement climatique, se trouve libre de glace de plus en plus longtemps au cours de l’année. Ancien glacis protecteur lors de la guerre froide, l’Arctique émerge comme une nouvelle région stratégique qui articule des enjeux centraux et variés qu’ils soient économiques, environnementaux ou diplomatiques. Le Canada voit donc s’ouvrir une fenêtre d’opportunité qui lui offre un nouveau rôle à jouer, non seulement dans l’Arctique mais aussi à l’échelle planétaire. En effet, depuis 1996, une structure multilatérale a été mise en place, le Conseil de l’Arctique, afin que ces différents enjeux soient gérés de façon coopérative122. À l’origine spécialisé dans les études scientifiques analysant les défis auxquels est confrontée la région, le Conseil de l’Arctique devient de plus en plus une structure décisionnelle au sein de laquelle le Canada est très actif. Même si les États-Unis ne sont pas dépourvus de considérations arctiques, notamment par le biais de leur présence en Alaska, le caractère multilatéral de ce forum – et non pas bilatéral comme au niveau du 49^e parallèle – laisse au Canada une marge de manœuvre plus importante tout en marginalisant le voisin du sud.

82Alors qu’il a été, au cours de son histoire, dans la situation exceptionnelle de n’avoir qu’une seule frontière terrestre, frontière qui monopolisait en quelque sorte ses intérêts stratégiques et ses relations diplomatiques, le Canada voit émerger une seconde frontière, avec l’Arctique, qui vient quelque peu rééquilibrer la donne et articuler de nouveaux enjeux ainsi que de nouvelles relations. Le centre de gravité du Canada pourrait très bien se déplacer de la frontière américano-canadienne vers l’Arctique, ce dernier pouvant très bien constituer, au moins d’un point de vue international, la « troisième option » que le Canada cherche à développer depuis longtemps afin de diversifier ses relations et d’ainsi atténuer le poids de sa relation avec Washington. Finalement, la relation américano-canadienne n’est peut-être pas si inévitable que cela et, en multipliant les partenaires commerciaux et stratégiques, le Canada peut échapper, dans une certaine mesure, à cette relation étouffante.