« In Henry IV, Shakespeare wrote, “In cases of defense, ’tis best to weigh the enemy more mighty than he seems.” Today, in defending against terrorists, it is best to weigh tight security along our Nation’s border as more important than it seems1. »

Max Baucus, Chair of the US Senate Standing Committee on Finance.

1Dans son ouvrage, La Géographie, ça sert d’abord à faire la guerre, Yves Lacoste met en garde contre la « mystification » de la géographie qui, sous couvert de discours scientifiques ou pédagogiques, dissimulent des fonctions stratégiques beaucoup plus importantes. « Instrument de pouvoir2 » considérable, la géographie a, selon lui, depuis sa création, véhiculée cette « fonction politique et militaire », mais « de nos jours, elle prend de l’ampleur et des formes nouvelles3 ». Si la dimension politico-militaire de la géographie en général, et des frontières en particulier, a été indéniable au cours de l’histoire, les attentats du 11 septembre apportent un éclairage nouveau à cette analyse, à la fois inverse et connexe.

2À cela s’ajoute la « charge symbolique » que véhicule une frontière. Comme le démontre Vladimir Kolossov, cette perception est le résultat de différents facteurs : « La perception de la sécurité d’une frontière concrète dépend de son rôle symbolique, des traditions historiques, des images et du discours contemporains. » Pour analyser cette charge symbolique – ou les frontières comme « représentations sociales » – il propose un schéma théorique, dans lequel il distingue deux concepts, la « géopolitique haute » et la « géopolitique basse ». La première concerne les discours des hommes et femmes politiques qui « créent des concepts cherchant à justifier la politique de leur pays sur la scène internationale ». La seconde est formée par les symboles et les images véhiculées par les médias, le système éducatif, la publicité et la culture populaire. Produit rhétorique, le rôle symbolique des frontières est donc nourri par les différents types de discours dont elles font l’objet4. En articulant ces deux niveaux, l’État peut ainsi mettre en place une représentation de la frontière qui légitime son action – comme Lacoste le suggère. La frontière constitue donc une « réalité multiforme5 » qui voit les stratégies à son égard et les représentations qui en découlent se mêler, voire se compléter, rendant difficile de discerner la réalité de la construction discursive.

3Il convient donc de démêler les forces qui sous-tendent la frontière afin de distinguer le mythe de la réalité et de voir en quoi et comment – et surtout dans quel but – ces dernières structurent la frontière qu’est devenu le 49^e parallèle, une frontière aux antipodes de ce qu’elle était dix ans auparavant.

La frontière poreuse : mythe ou réalité ?

Les origines de la « passoire canadienne »

4Valant à la frontière Canada/États-Unis de devenir l’une des cibles privilégiées de Washington suite aux attentats sur le World Trade Center et le Pentagone, le premier « mythe » avec lequel cette dernière est aux prises est celui de la frontière poreuse. Loin de naître avec le 11 septembre, cette vision émerge, on l’a vu, à la fin des années 1990, en raison du caractère sous-défendu de la ligne internationale et, plus encore, suite à l’incident Ressam de l’automne 1999 qui focalise de plus en plus l’attention de Washington sur la soi-disant vulnérabilité de la frontière nord.

5Depuis quelques mois déjà, la presse américaine a déjà commencé à pointer du doigt le danger potentiel présent sur l’extrémité nord du pays. En avril 1999, un article au titre évocateur, « Canadian Border Called Preferred Route to Enter US Illegally », présente la frontière canadienne comme une porte d’entrée privilégiée pour les personnes souhaitant s’introduire clandestinement aux États-Unis. Étant donné la sécurisation accrue dont fait l’objet la frontière mexicaine depuis plusieurs années, le journaliste dénonce le déséquilibre qui existe entre cette dernière et sa cousine canadienne et les effets pervers qui réorientent les activités illégales vers le nord6. En juin 1999, le New York Times rapporte, quant à lui, un incident qui a lieu sur la réserve Mohawk de Saint Régis où un réseau de vingt-six trafiquants de drogue a été démantelé : « 26 are Arrested in Drug Smuggling Network Using Mohawk Reservation7 ».

6Très vite, lorsque l’affaire Ressam a lieu, la machine médiatique se met en marche pour appporter de l’eau au moulin de la controverse. Tout d’abord, la presse américaine s’empresse de dresser la liste d’incidents similaires8. Puis, les articles se multiplient et ce qui n’était jusque-là qu’une crainte nébuleuse prend peu à peu une forme plus distincte, attisant ainsi le sentiment de psychose qui commence à germer : « Leaky Border Gets Leakier9 » (Seattle Times), « Porous Border Makes US Vulnerable to Terrorism10 » (The Daily Gazette), « Call Renewed to Tighten Controls at Border11 » (Buffalo News), « US-Canada Border Should Be Guarded Against Terrorists12 » (Kentucky New Era), « Winds of Terrorism Chill Canadian Border13 » (Dallas Morning News), « Threats and Security on the Canadian Border14 » (Buffalo News), « Lawmakers Look North, See Entry For Terrorists Seek Better Security at Canada Border15 » (Washington Times). La polémique prend donc de l’ampleur et une véritable rhétorique se met en place, présentant la frontière nord comme une passoire.

7Face à cette situation, le Congrès américain commence lui aussi à se préoccuper de cette dernière : « Congress Has Eye on Border16 » (Chicago Sun Times). Et, pour répondre aux craintes croissantes, il organise des auditions visant à investiguer si les contrôles soi-disant « laxistes » du Canada sont responsables des incidents des derniers mois, et surtout, s’ils menacent la sécurité américaine. Dans un article publié dans le Globe and Mail, « Plugging Our Porous Border », Lamar Smith, un représentant du Texas, président du sous-comité en matière d’immigration, met l’accent sur la nécessité de sécuriser cette « frontière poreuse ». Dans cette optique, le Congrès a déjà autorisé le renforcement de la Border Patrol, une modernisation des infrastructures ainsi que la mise en place d’un système de sécurité informatisé global à tous les postes de frontière17.

8Ce qui est sûr, c’est que la presse américaine fait un lien sans détour entre le Canada, le faible nombre de contrôles à la frontière et la vulnérabilité conséquente à laquelle les États-Unis sont exposés. Les accusations sont directes : « Canada Puts US at Risk » titre, dans son éditorial, le quotidien de Charleston, en Caroline du Sud, The Post and Courrier18. Et le Kentucky New Era de renchérir : « The porous border is a wide-open invitation to all manner of mischief-makers19 ». Ces incidents créent donc une nouvelle perception de la frontière. Repris et utilisés par les médias, ils sèment dans les esprits des graines potentiellement explosives, qui, telle une traînée de poudre, n’attendent qu’une étincelle pour embraser celle qui ne sera bientôt plus la plus longue frontière non-défendue au monde. Et le 11 septembre va jouer ce rôle de détonateur.

Une controverse qui enfle

9Lorsque les attentats sur le World Trade Center et le Pentagone surviennent, le « mythe » devient réalité et la menace, auparavant hypothétique et potentielle, revêt une présence tout aussi alarmante que réelle. La presse américaine s’empresse de ressortir l’incident Ressam : dès le lendemain des attentats, des hauts fonctionnaires américains, interviewés par la chaîne américaine ABC News, affirment, sous couvert d’anonymat, explorer la piste selon laquelle les terroristes responsables du 11 septembre seraient entrés sur le territoire américain par le Canada en traversant la frontière non loin de Jackman, dans le Maine20. Dans les semaines qui suivent, les articles se multiplient pour accuser le Canada et la frontière canadienne d’être, de façon directe ou indirecte, à l’origine de la première attaque en sol américain depuis Pearl Habor : « Few Resources Spent Guarding Canada Border21 » (The Seattle Times), « Terrorists Aided by a Leaky US-Canada Line » – « As Many as Five of the 19 Men who Attacked America with Hijacked Aircraft had Sneaked Over the 3,987-Mile Border from Canada, According to Reports Last Week22 » (The Christian Science Monitor). Une véritable psychose s’empare donc du 49^e parallèle. Attaqué de toutes parts, il est non seulement pris pour cible par le discours médiatique mais il s’attire également les foudres des politiques. On se souvient notamment de la sortie d’Hillary Clinton, alors sénatrice de l’État de New York accusant la frontière, quelques semaines après le 11 septembre, d’être une véritable passoire23.

10Au fil des années, la controverse entourant la frontière poreuse s’amplifie et, bien que démenties à maintes reprises, les accusations selon lesquelles les terroristes du 11 septembre seraient entrés par le Canada, ressortent de façon sporadique, jusqu’à même très récemment. Après l’élection à la présidence de Barack Obama, en 2008, Janet Napolitano, tout juste nommée Secrétaire de la Sécurité Intérieure créé la tourmente en confiant dans une interview à CBC :

« [T]o the extent that terrorists have come into our country or suspected or known terrorists have entered our country across a border, it’s been across the Canadian border. There are real issues there. [Neil MacDonald : Are you talking about the 9/11 perpetrators?] Not just those but others as well24. »

11Quelques jours après cette remarque, l’ancien candidat républicain à la présidence, John MacCain, surenchérit en prenant la défense de la secrétaire américaine : « Well, some of the 9/11 hijackers did come through Canada, as you know25. » Lors des élections de mi-session, en 2009, c’est au tour de Sharon Angle, une candidate Républicaine du mouvement du Tea Party, de s’adonner à des allégations semblables. Considérant la frontière nord comme la plus poreuse des frontières américaines, elle ajoute :

« What we know is that our northern border is where the terrorists came through. That’s the most porous border that we have. We cannot allow terrorists; we cannot allow anyone to come across our border if we don’t know why they’re coming26. »

12Afin de désamorcer la polémique, le gouvernement canadien par le biais de son ambassadeur aux États-Unis multiplie les annonces :

« There have been no terrorist attacks on the United States coming from Canada. None of the 9/11 hijackers entered the United States from or through Canada27.
We do not have a “porous border,” but rather one of the most secure borders in the world. […] Canada takes border security very seriously and [I] trust you will see fit to set the record straight28. »

13Malgré tout, cette perception résiste et elle s’insinue même en haut lieu, jusque dans les couloirs du Congrès. C’est ce que met en évidence, en 2011, le Fraser Institute dans une étude qui s’attache à analyser la perception qu’ont les législateurs américains de leur voisin du nord. Lorsqu’il est mentionné dans les débats sur les questions de sécurité frontalière, le Canada est globalement perçu de façon négative – environ 50 % de commentaires négatifs29. De façon plus révélatrice, quatre représentants et trois sénateurs affirment qu’au moins un des terroristes à la tête des attentats du 11 septembre 2001 était entré sur le territoire américain par la frontière canadienne30. Répandue avec une telle force, cette vision erronée se propage et prend racine, même au Canada. En 2011, interrogé dans le cadre d’un sondage, plus d’un Canadien sur cinq est toujours convaincu du bien-fondé de ce que La Presse qualifie de « légende urbaine » dans un article au titre équivoque : « Le mythe de la frontière canadienne “passoire” persiste31. »

14À partir de là, sur cette base médiatique, c’est un véritable discours qui prolifère à Washington, telle une épidémie. Chaque fois que la sécurité frontalière se retrouve sous la loupe du Congrès, la rhétorique reprend le dessus. En 2003, une audience du comité des Finances du Sénat est organisée pour se poser la question suivante : « US Borders: Safe or Sieves? » Au cours de l’audience, l’adjectif « porous » est utilisé pas moins de quatre fois pour faire référence aux frontières américaines dans leur intégralité et la conclusion à laquelle les sénateurs arrivent ne fait que renforcer la représentation de cette frontière-passoire :

« I think we have heard some disturbing news today about the questions that we asked about, how safe is our border [sic], how porous are they. Are they sieves or are they really sound? You cannot help but get the view that the door to America is very wide open32. »

15Au-delà de la rhétorique, il est intéressant de remarquer que la frontière canadienne n’est pas la seule à être blâmée, mais ce sont les frontières américaines dans leur totalité, un phénomène sur lequel nous reviendrons.

16En 2006 et 2007, lors de deux audiences similaires au nom révélateur – « Border Insecurity » – devant le même comité, le ton devient plus vindicatif et les sénateurs s’insurgent devant l’ouverture des frontières américaines que ce soit aux points d’entrée – « Until someone does something to address this problem, criminals and terrorists will know that our front door is wide open33 » – ou entre les points d’entrée :

« This year, we are going to hear that the areas between the checkpoints are as vulnerable as ever. They are simply wide open, waiting to be crossed by anyone carrying anything, even a dirty bomb or a suitcase-type nuclear device34. »

17L’audience de 2007 nourrit davantage la vision d’une frontière-passoire, le président du comité ne cessant d’asséner l’adjectif « poreuse », qui revient comme un refrain : « Your investigation and your demonstration in the videos demonstrate how exactly our borders are so porous », « We need to fix our porous borders35. » Le sénateur du Montana, Max Baucus, fait valoir, pour sa part, la facilité avec laquelle quiconque peut franchir la frontière sans se faire détecter : « It is so easy to come across the border even though there have not been a lot of border crossings, manned or unmanned36. » Dans ses questions posées aux agents du GAO, le président du comité véhicule la même idée, en demandant s’il existe de « gros trous » dans la frontière37.

18Enfin, en 2008, au cours d’une autre audience, mais cette fois-ci devant le Homeland Security and Government Affairs Committee, un administrateur des Disasters and Emmergency Services du Montana inclut la porosité de la frontière lorsqu’il liste les caractéristiques de cette dernière :

« The expansiveness […] of the border and the porous nature […] coupled with the limited resources and the responsibility for protecting those huge geographic areas with limited staffing is a recipe for the need to develop creative solutions in border security38. »

19Pour finir, preuve de la contagion associée à cette image déformée, la culture populaire la reprend à sa façon. En effet, un épisode de la série télévisée The West Wing met en scène des terroristes tentant de s’introduire aux États-Unis en passant par la frontière entre l’Ontario et le Vermont39. Non seulement, cet exemple montre que la « géopolitique basse » perpétue le « mythe » de la frontière poreuse, mais elle contribue à la perception faussée puisque l’Ontario et le Vermont n’ont, en réalité, aucune frontière en commun.

20Tout un discours se met donc en place autour de la frontière canadienne pour la dépeindre comme une passoire. Sous prétexte que sa composante stratégico-défensive a été défonctionnalisée et que les contrôles sont moins nombreux que le long de la frontière sud, Washington en fait son cheval de bataille, celle par qui la menace peut arriver. Après avoir servi d’outil rhétorique pour accuser la frontière américano-canadienne d’exposer les États-Unis sur leur front nord, la porosité de celle-ci a été stabilisée, assimilée par le discours et intégrée comme une réalité indéfectible. Construite par le discours, la frontière-passoire est devenue une réalité dans l’imaginaire nord-américain.

Entre mythe et réalité

21Dès lors, prise dans ce tourbillon rhétorique, la frontière véhicule une image qui altère notre perception de celle-ci. Aussi, où se trouve la vérité ? La frontière américano-canadienne est-elle la véritable passoire que l’on dépeint ou bien est-elle sécurisée ?

22Si l’on se fonde sur l’analyse des rapports d’enquête effectuée dans la partie précédente, force est de constater que l’entreprise lancée par Washington depuis 2001 s’est soldée par un semi-échec. Malgré les efforts déployés pour resserrer la sécurité frontalière, la ligne internationale présente encore de nombreuses failles et plusieurs lieux40 offrent des portes d’entrée privilégiées à quiconque souhaiterait franchir le 49^e parallèle en se soustrayant aux contrôles. C’est ce que souligne le sénateur canadien Tommy Banks, membre du comité permanent en matière de Sécurité nationale et de défense :

« [I]f you are going to Maine, it is pretty easy to get across from Maine into Canada. You do not have to take the main road and you do not have to, if you are prepared to jump across a river or two, or ford a creek and track through the woods a bit, we have all kinds of border areas in both the east, and central Canada and in the west, that a determined person can get across without detection41. »

23Cependant, est-ce que ces différentes sources de vulnérabilité suffisent à faire d’elle une passoire ?

24Tout d’abord, il n’y a pas d’exemple de terroriste arrêté aux États-Unis s’étant introduit par la frontière canadienne. Les quelques personnes ayant tenté de franchir le 49^e parallèle ont, au contraire, été appréhendées. C’est le cas d’Ahmed Ressam. Au fil des années, nombre de suspects ont connu le même sort. En 2009, par exemple, quinze personnes considérées comme représentant une menace pour la sécurité nationale américaine sont interceptées à la frontière entre l’Ontario et les États-Unis42. De la même façon, à l’automne 2012, en deux mois, plus de 60 personnes sont arrêtées le long des 140 kilomètres de la ligne internationale qui sépare le Québec du Vermont, soit une augmentation de 400 % par rapport à la même période, l’année précédente43. En d’autres termes, le dispositif sécuritaire a toujours fonctionné.

25Ensuite, la sécurisation frontalière est un processus. Les attentats du 11 septembre ont eu lieu il y a plus de quatorze ans et il est difficile de passer d’une frontière non-défendue dont la composante stratégico-défensive avait atteint des sommets de défonctionnalisation, à une frontière totalement sécuritaire. Certes, des progrès ont été faits, mais l’entreprise n’est pas terminée. Elle est évolutive.

26De plus, rappelons que la frontière américano-canadienne s’étend sur plus de 8 890 kilomètres. Au vu de sa longueur, des espaces aussi divers qu’extrêmes qu’elle traverse, et des différentiels de densité qui la caractérisent, on peut se demander si, de façon réaliste, elle est véritablement défendable. À moins de poster un agent frontalier à intervalle régulier, tous les cent mètres la frontière ne peut pas être défendue sur toute sa longueur. Même un mur n’est pas infranchissable, comme en atteste le dispositif mis en place le long de la frontière américano-mexicaine qui n’a pas permis d’éliminer totalement les passages clandestins.

27En effet, c’est dans la nature même d’une frontière d’être poreuse. Par essence, la frontière porte en son sein une ambivalence. À la fois « coupure et couture », pour reprendre les concepts de Christian Pradeau, toute frontière véhicule une double fonction de limite et d’interface44. Non seulement elle sépare deux pays, mais elle structure des flux, légaux et illégaux, qui vont de pair avec son rôle de séparation entre deux souverainetés. La contrebande et les passages de clandestins sont des activités qui ont toujours existé au niveau des frontières internationales. À partir de là, à moins de construire un rideau de fer, un front militarisé, à l’instar de celui qui sépare la Corée du Nord de la Corée du Sud, aucune frontière ne peut être étanche à 100 %. Il y aura toujours des espaces où les franchissements illégaux pourront avoir lieu. La porosité du 49^e parallèle n’est donc pas une critique ou un problème qu’il faille résoudre. Il s’agit d’un fait, d’une réalité qui fait partie de sa nature même. Parler de frontière poreuse, c’est donc effectuer un pléonasme géographique. Argument finalement irrecevable et non pertinent, cette notion met en évidence la stratégie discursive et rhétorique qui entoure la frontière américano-canadienne. Ayant un objectif voué à l’échec, car allant à l’encontre de la nature même de la ligne internationale, Washington utilise sa politique de sécurisation, de nouveau, comme un écran de fumée qui dissimule probablement des desseins autres. Il y a donc bel et bien un jeu rhétorique qui se joue au niveau du 49^e parallèle et qui vise à construire une perception erronée ou amplifiée de ce qu’est réellement ce dernier à des fins politiques.

28Enfin, si la controverse autour de la frontière-passoire enfle aux États-Unis, c’est parce que cette vision est nourrie par une certaine ignorance des Américains vis-à-vis de la ligne internationale qui les sépare de leur voisin du nord, et, plus largement vis-à-vis du Canada dans son intégralité. Selon un sondage effectué en mai 2011 par l’Association for Canadian Studies de Montréal, seules 48 % des personnes interrogées connaissent le nom de la capitale canadienne, et près de 43 % affirment n’avoir rien appris au cours de leur scolarité sur leur voisin du nord, un chiffre qui atteint les 71 % lorsque l’on s’intéresse aux 18-20 ans. Enfin, seulement 50,2 % des sondés savent quel est le point de frontière le plus proche de l’endroit où ils vivent45. Ces résultats sont renforcés par un autre sondage de 2010 qui révèle que seulement 39 % des Américains ont conscience de l’importance « vitale » que le Canada revêt pour les États-Unis46. Cette ignorance atteint même les hautes sphères de la vie politique. Janet Napolitano, ancienne gouverneure de l’Arizona, avoue elle-même n’avoir été qu’une seule fois au Canada, pourtant le deuxième partenaire commercial de son État47. De même, le candidat républicain John McCain, en lice pour la présidence en 2008, n’avait jamais mis les pieds au nord du 49^e parallèle48. Et pourtant, ce sont eux qui ont commenté, et surenchéri, sur la porosité de la frontière et le fait que les terroristes du 11 septembre étaient entrés aux États-Unis par le Canada.

29Ce double manque de connaissance et de conscience offre donc un terreau fertile – ou stérile – à une opération de désinformation ou de mythification autour de la frontière. À partir de là, la frontière peut devenir un outil rhétorique relativement efficace pour attirer les électeurs mais aussi pour donner une justification à la politique de sécurité nationale que souhaite mettre en place Washington. Finalement, menace réelle ou perception déformée, la frontière poreuse est devenue la base de la politique de sécurité intérieure et en nourrissant le « mythe », Washington renforce sa politique.

30De surcroît, le plus important, c’est que la politique frontalière elle-même nourrit cette vision de frontière-passoire en donnant naissance, à ce que Bidisha Biswas qualifie de « dilemme de sécurité » :

« A security dilemma occurs because attempts made by one state to increase its own security may decrease the perceived security of another state. Given the anarchic structure of the international system, constant mistrust and uncertainty about the motivations of others perpetuates insecurity among states49. »

31La sécurisation de la frontière crée donc un sens profond d’insécurité perceptuel et dérivé vis-à-vis du Canada – qui ne pourrait pas contrôler sa frontière, la rendant ainsi potentiellement exploitable par des terroristes50 – ce qui, à son tour, engendre une méfiance accrue qui augmente la suspicion vis-à-vis du voisin nordique.

32Finalement, la politique de sécurisation est fondée sur la perception erronée d’une frontière passoire, mais cette perception est à son tour nourrie par le déploiement de la politique elle-même. La frontière Canada/États-Unis se retrouve donc au sein d’un cercle vicieux dont le « mythe », maintenant profondément enraciné, est à la fois la base, l’essence et la conséquence insoluble.

Quel danger la frontière – et le Canada – représentent-ils vraiment ?

33Au-delà de la porosité de la frontière, la vraie question que dissimule ce premier débat est double : il s’agit de savoir si elle représente une vulnérabilité réelle et, surtout, si elle ouvre sur un pays menaçant. Toutefois, là encore, des discours viennent troubler la réalité.

Le Canada, un « havre de terroristes »

34Le deuxième « mythe » qui gravite autour de la frontière depuis plus d’une décennie – et qui a aussi été à l’origine de la politique de sécurisation frontalière – concerne le Canada lui-même et le fait qu’il serait un « havre de terroristes ».

35Dès l’arrestation de Ressam, la presse américaine ressort un rapport publié en 1997 par le Service canadien de renseignement de sécurité (SCRS) selon lequel « most of the world’s terrorist groups have established themselves in Canada, seeking safe haven, setting up operational bases and attempting to gain access51 ». Un témoignage de 1998 du directeur du SCRS, Ward Elcock, devant le comité du Sénat en matière de terrorisme et de sécurité civile est par ailleurs utilisé – et quelque peu déformé – pour soutenir l’argument :

« Scores of terrorist organizations have begun using Canada as a haven, a source of financial and material support and even a base of operations […]. With perhaps the singular exception of the United States, there are more international terrorist groups active here [in Canada] than any other country52. »

36À partir de là, accusé de servir de refuge à un nombre important de groupes terroristes, le Canada devient la cible des critiques : « Terrorists Said to Hide in Canada’s Melting Pot53 » (New York Times), « Terrorists Can Set Sights on US from a Haven in Canada54 », « Canada Puts US at Risk55 ». Un membre du Congrès américain, Lemar Smith, va même jusqu’à qualifier le Canada de « Club Med de terroristes56 ». Le voisin du nord est donc présenté comme une plate-forme de lancement, à partir de laquelle des groupes terroristes pourraient commettre des attentats visant les États-Unis et ce qui n’était qu’un cas isolé, l’arrestation d’Ahmed Ressam, est assimilé à une situation plus générale qui devient un problème de sécurité nationale majeur.

37En parallèle, le SCRS publie d’autres rapports qui viendront nourrir la controverse. En 2000, l’agence canadienne de renseignements affirme cibler plus de 50 groupes terroristes – et 350 individus – présents sur le territoire canadien, parmi lesquels le Hezbollah, le Hamas, les groupes islamistes sunnites, l’IRA (Irish Republican Army), les Tigres de Libération de l’Îlam Tamoul, le Kurdistan Workers’ Party, les Mujahedin e-Khalq ainsi que des groupes terroristes sikhs57. En octobre 2003, un rapport confidentiel intitulé « Threats to Canada’s National Security » souligne que :

« Terrorism of foreign origin continues to be a major concern in regard to the safety of Canadians at home and abroad. […] Canada is viewed by some terrorist groups as a place to try to seek refuge, raise funds, procure materials and/or conduct other support activities. […] Virtually all of the most notorious international terrorist organizations are known to maintain a network presence in Canada58. »

38Il n’en faut pas moins à la presse américaine pour s’emparer de l’information et jeter de l’huile sur le feu en tirant : « Canada Admits: We’re Terror Haven59 ».

39Au cours de la décennie, ces rapports n’auront de cesse d’être cités et exploités, faisant ainsi enfler la polémique et, à l’image de la frontière-passoire, le thème du « havre de terroristes » va revenir, de façon sporadique, sur le devant de la scène médiatico-politique. En 2006, le département d’État publie un rapport dans lequel il souligne le rôle du Canada où se réfugient certains terroristes : « Terrorists have used [Canada] to enjoy safe haven60. »

40La frontière fait donc l’objet d’une double construction discursive. Mais cela va plus loin car les deux rhétoriques, frontière-passoire et Canada-havre de terroristes fonctionnent ensemble et se supportent l’une l’autre pour construire une vulnérabilité, perceptuelle ou avérée, qui menace les États-Unis. Cependant, l’ensemble ne serait pas complet sans une troisième rhétorique qui vient renforcer l’édifice discursif qui s’érige autour de la frontière.

Le Canada, un pays « laxiste » en matière d’immigration

41Si le Canada est le havre de terroristes qu’il faille craindre, il faut chercher l’explication du côté de son système d’immigration. En effet, le troisième argument qui prend une ampleur considérable depuis l’incident Ressam, et d’autant plus depuis le 11 septembre, est que le pays aurait des politiques d’immigration « laxistes », qui permettraient à des groupes terroristes de s’implanter en territoire canadien.

42Ce lien entre immigration et menace terroriste est fait dès l’arrestation d’Ahmed Ressam puisque ce dernier était arrivé au Canada avec un passeport français falsifié, puis, après avoir fait une demande d’asile, avait réussi à rester au Canada malgré le rejet de cette dernière. Dans un article au titre révélateur, « Terrorists Said to Hide in Canada’s Melting Pot », le New York Times fait le réquisitoire du système d’immigration canadien, en soulignant notamment qu’un nombre important de demandeurs d’asile – près de 10 000 par an – notamment en provenance d’Algérie, s’évanouit dans la nature61. Finalement, cet article cristallise, en les articulant, les trois « mythes », ou les trois rhétoriques, qui se construisent autour de la frontière, posant ainsi les fondations de l’image que cette dernière va véhiculer après 2001 : en raison de ses politiques laxistes, le Canada admet sur son territoire des personnes potentiellement dangereuses qui font du pays un havre de terroristes, à partir duquel ces derniers peuvent traverser la frontière poreuse qui sépare le Canada des États-Unis, et venir ainsi menacer le voisin du sud. Toutes les pièces du puzzle s’emboîtent parfaitement les unes dans les autres pour ainsi mettre en marche, dans le discours, une diabolisation du Canada et de sa frontière. Même l’ambassadeur américain au Canada, Paul Cellucci, en poste en 2001, adhère à cette vision, contribuant ainsi à la propagation du mythe – « CSIS acknowledged that every terrorist organization in the world had a Canadian branch or cell and Canada’s liberal refugee policy was a great concern for the US62 » – une vision reprise en 2006 par le rapport du département d’État mentionné ci-dessus : « Terrorists have capitalized on Canadian liberal immigration and asylum policies to raise funds, arrange logistical support and plan terrorist attacks63. »

Entre mythe et réalité : la vérité est ailleurs

43Comme pour la frontière poreuse, il y a un océan, pas toujours discernable toutefois, entre la construction rhétorique dont fait l’objet le Canada et la réalité.

44Tout d’abord, en 2008, faisant écho à certaines critiques exprimées depuis 10 ans, la Vérificatrice générale du Canada met en lumière certaines failles qui fragilisent le système d’immigration du pays. Problème déjà soulevé en 2003, un nombre croissant d’individus demeurent illégalement au Canada. La Vérificatrice souligne en effet l’écart grandissant entre les personnes visées par des ordres de renvois et celles qui sont effectivement renvoyées. Si le nombre de renvois augmente entre 2002 et 2006 pour passer de 8 683 à 12 636, il y a, en six ans, 36 000 personnes de plus qui n’ont pas été renvoyées et qui se trouvent donc illégalement au Canada64. De plus, malgré l’amélioration du processus d’évaluation des risques et du suivi des personnes de l’AFSC, l’absence de contrôles à la sortie fragilise l’intégrité du système, le pays n’ayant pas une connaissance certaine des personnes qui ont quitté le territoire et de celles qui y demeurent encore65. Cependant, même si leur nombre est resté constant, ces dernières années, l’expulsion des personnes représentant un danger pour la sécurité du Canada constitue l’une des priorités de l’Agence. À titre d’exemple, sur les 12 636 personnes ayant été expulsées en 2006-2007, près de 1 900 représentaient un risque pour le Canada66. Par conséquent, le fait que certaines personnes se trouvent illégalement au Canada ne veut pas forcément dire que ce sont des terroristes.

45Ensuite, en 2009, loin des 50 organisations ciblées quelques années plus tôt, un rapport du Integrated Threat Assessment Centre, « Canada : Bi-Annual Update on the Threat from Terrorists and Extremists », indique que trois groupes terroristes – Al Qaeda, le Hezbollah et les Tigres tamouls – restent particulièrement actifs au Canada. Cependant, le rapport présente aussi le Canada comme la cible légitime de ces organisations67. Donc, si la menace terroriste est réelle, le Canada n’est peut-être pas la pépinière que l’on dépeint, et, contrairement à ce qui est rapporté dans la presse, le pays est le premier menacé par les cellules qui se trouvent sur son territoire. Par ailleurs, le plus souvent, les services de renseignement connaissent et surveillent les terroristes présents sur le territoire canadien. En témoignent également les nombreux complots qui ont été déjoués depuis plus d’une décennie. On se souvient, en l’occurrence, de l’arrestation du Groupe des 18, à l’été 2006, à Toronto, 18 individus, soupçonnés de vouloir commettre un attentat de grande envergure visant notamment à détruire la Bourse de la ville68. En août 2010, une cellule terroriste est démantelée à Ottawa avec l’arrestation de trois individus dans le cadre du « Projet Samosa69 ». Enfin, en janvier 2011, une enquête internationale conduit à l’arrestation d’un Canadien d’origine irakienne accusé d’avoir des liens avec un attentat suicide qui a coûté la vie à cinq soldats américains à Mossoul, en avril 200970. Globalement, entre 2001 et 2010, la GRC a mené près de 106 enquêtes anti-terroristes au Canada71. Rien qu’entre 2008 et 2009, elle a déjoué pas moins de 14 incidents terroristes72. Pour sa part, le SCRS garde sous surveillance près de 200 individus73. C’est aussi ce que souligne Ronald Colburn lors d’une audition devant le comité des Finances du Sénat américain. Alors que les parlementaires américains sont les premiers à entretenir certaines perceptions, dans ce cas-là, le chef adjoint de la US Border Patrol tente d’en désamorcer une en nuançant l’image du Canada. D’une part, selon lui, les groupes terroristes ne sont que des « cellules dormantes » et, d’autre part, elles font l’objet d’une surveillance accrue non seulement de la part du gouvernement canadien mais aussi de son homologue américain74.

46L’un des problèmes les plus épineux auquel est confronté le Canada – et qui vient fragiliser son système de sécurité nationale – est l’arrivée d’immigrés clandestins par bateau. Étant donné la longueur de son littoral, le pays est une cible particulièrement attractive pour ces « boat people » souhaitant s’introduire en Amérique du Nord. En 2009 et 2010, deux faits divers font la une de la presse et servent de chair à canon aux critiques considérant le Canada comme laxiste en matière d’immigration. Le 17 octobre 2009, un navire battant pavillon cambodgien, le Ocean’s Lady arrive aux abords des côtes de Colombie-Britannique, avec, à son bord, 76 clandestins sri-lankais souhaitant demander l’asile au Canada, parmi les lesquels un homme de 26 ans, recherché par Interpol car terroriste, membre des Tigres tamoules75. Après avoir passé deux à quatre mois dans des camps de traitement afin que les services frontaliers canadiens déterminent leur identité – et leur inoffensivité pour la sécurité du pays – les passagers sont remis en liberté76. Toutefois, de nombreux critiques estiment que le système de réfugiés est « brisé », car le processus de traitement de la demande d’asile peut durer près de huit ans et, dans l’intervalle, les demandeurs peuvent travailler et faire venir leur famille au Canada77. Aussi, une véritable rhétorique s’est développée autour du système de réfugiés puisque d’aucuns considèrent que des personnes mal intentionnées pourraient en profiter pour se glisser entre les mailles du filet, et ainsi pénétrer sur le territoire canadien. En août 2010, la controverse enfle avec l’arrivée d’un second navire qui est appréhendé au large des côtes de Colombie-Britannique, le MV Sun Sea, avec à son bord 490 personnes : « Marine Human Smuggling an “Emerging” Concern78 », titre le National Post. Parmi ceux-ci, 32 personnes sont accusées de terrorisme, de crime de guerre ou de trafic de personnes79.

47Toutefois, au-delà de la controverse immédiate créée par ces deux incidents, deux ans après les faits, seul un individu du Ocean’s Lady et trois du MV Sun Sea ont été reconnus et acceptés en tant que réfugiés par l’Immigration and Refugee Board (IRB)80 et, après enquête, les personnes accusées d’entretenir des liens avec le terrorisme ne constituaient finalement pas de menace pour la sécurité nationale selon l’IRB81. Par ailleurs, les autorités canadiennes avaient été renseignées, avant son arrivée, sur le fait que le premier navire approchait le littoral canadien et cela leur a permis de l’intercepter82. Dans le sillage de ces arrivées, le Canada a également lancé plusieurs opérations qui lui ont permis de déjouer cinq tentatives de trafic humain en Asie du sud entre août 2010 et 201183. Ensuite, malgré les critiques, globalement, le Canada a, depuis dix ans, resserré son système si bien que, entre 2006 et 2010, le nombre de réfugiés est passé de 32 499 à 24 693, soit une diminution de 25 %84. En parallèle, le nombre de réfugiés expulsés a augmenté en dix ans : ils étaient 8 361 en 1999 et atteignent les 12 732 en 200885. Enfin, pour répondre à certaines critiques qui le disaient criblé de failles, le gouvernement de Stephen Harper s’est également mis en passe de réformer le système d’immigration et de réfugiés. Suite à l’arrivée du MV Sun Sea, le Premier ministre canadien annonce en effet :

« Let me be clear: We are a land of refuge, but at the same time I think Canadians are pretty concerned when a whole boat of people comes – […] and just simply lands […]. We will not hesitate to strengthen the laws if we have to because ultimately, as a government and as a fundamental exercise of our sovereignty, we are responsible for the security of our borders86. »

48Aussi, en juin 2010, le gouvernement fait-il adopter le Balanced Refugee Reform Act dont l’une des mesures phares est d’accélérer le temps de traitement des dossiers. Alors qu’auparavant il fallait attendre 18 mois pour être auditionné, le nouveau texte prévoit un délai de seulement 90 jours pour la plupart des demandeurs d’asile et de 60 jours pour certains demandeurs venant de pays désignés87. De plus, la durée maximum de séjour pour les faux demandeurs d’asile passe de quatre ans à quatre mois, avec le nouveau texte88. De nouvelles règles sont également introduites pour déclarer la demande comme irrecevable s’il existe des raisons de croire que les documents présentés par les demandeurs sont frauduleux89. Le texte inclut par ailleurs une liste de « pays sûrs » (safe countries) d’où les demandes d’asile sont jugées irrecevables. Enfin, pour éviter les fraudes au moment de passer le test de citoyenneté, la nouvelle loi requiert la présence physique de la personne90. Ce texte est complété, en 2012, par le Protecting Canada’s Immigration System Act qui consolide le système d’immigration en prenant notamment des mesures plus fermes contre le trafic humain – détention plus longues pour les clandestins et peines plus sévères pour les trafiquants91.

49À travers ces deux lois, le Canada prend donc des mesures pour renforcer son système de réfugiés et faire ainsi taire les critiques qui le considèrent comme trop généreux et laxiste. Cependant, même avant la réforme, le système n’était pas forcément aussi vulnérable que cela à une éventuelle exploitation de la part de terroristes. Selon une étude effectuée sur les demandes d’asile formulées entre 1985 et 2005, 26 personnes ayant des liens avec un quelconque groupe extrémiste ont tenté de rentrer au Canada en se présentant comme des réfugiés. Parmi ces 26 personnes, 22 ont été mises en détention alors que deux ont fui le pays. Cependant, aucune de ces personnes n’a pu commettre d’acte terroriste. En effet, les individus qui ont des liens avec le terrorisme et qui tentent d’entrer au Canada en utilisant le système des réfugiés se retrouvent sous une surveillance accrue de la part du SCRS et font l’objet d’un « certificat de sécurité », une mesure adoptée suite au 11 septembre qui permet aux forces de l’ordre d’utiliser des preuves auxquelles l’accusé n’a pas accès. Parmi ces 22 personnes, 15 ont fait l’objet d’un certificat de sécurité, et se sont donc retrouvées « instantanément neutralisées92 ». Finalement, le système des réfugiés n’est pas si vulnérable que cela aux terroristes. Au contraire, un terroriste a plus de chance de se faire appréhender s’il fait une demande d’asile, et d’autant plus maintenant avec la nouvelle réforme.

50Au final, une nouvelle fois, cette polémique sur les politiques laxistes du Canada constitue une sorte de « mythe ». Une véritable construction rhétorique autour de ces thèmes est à l’œuvre depuis plus d’une décennie. C’est ce sur quoi le président du CSRS attire l’attention. Juste après les attentats du 11 septembre, celui par qui la controverse est arrivée, Ward Elcock tente de la désamorcer :

« In the past, I have been quoted as saying that Canada is a haven for terrorists. The only difficulty is that I did not say it. What I have said is that such people have sought to find a haven in Canada […]. The issue is, therefore, what we as a country do to prevent those who seek such haven from succeeding and has less to do with the fact that they do seek to come here, since the problem is common to all Western democracies […]. I have also been quoted as saying that CSIS is investigating approximately 50 organizational groups and upwards of 300 individual targets under the Counter Terrorism program. Those numbers – perhaps because no one had ever provided numbers in the past – quickly became gospel. What few understood at the time was that those numbers were simply a snapshot at a particular moment […]. To give some context to the numbers, it is important to keep in mind that the number of people we are looking at in Canada is not large […]. It is also important to understand that of the broad spectrum of groups or individuals that qualify as threats to the security of Canada in the sense of our Act, few of those groups or individuals pose a threat of a direct terrorist attack in Canada or, indeed, to our closest neighbour, although they may pose such a threat elsewhere in the world93. »

51Il met donc en évidence le fait que la polémique qui a enflé depuis l’affaire Ressam est surtout le résultat d’une déformation de ses propos, pris hors contexte et tente donc de rectifier le tir en nuançant la menace terroriste qui se trouve sur le territoire canadien. À travers ce détournement de propos officiels, un véritable jeu sur les mots a donc lieu pour diaboliser le Canada et donner naissance à une autre perception erronée qui vient à la fois s’ajouter mais aussi renforcer la stratégie rhétorique mythifiée qui se construit autour de la frontière américano-canadienne à plusieurs niveaux.

Quelle menace réelle ?

52Finalement, pour démêler le vrai du faux, cette construction rhétorique nous incite à nous questionner sur la nature réelle de la menace terroriste en Amérique du Nord et, par conséquent, sur le danger véritable que représentent à la fois la frontière américano-canadienne et le Canada dans son intégralité.

53Tout d’abord, si l’on dépasse le discours médiatico-politique et qu’on s’intéresse au point de vue des experts américains, deux points de vue s’affrontent concernant la frontière canadienne. Lors des auditions devant le comité des finances du Sénat, il y a ceux qui dépeignent le 49^e parallèle comme une menace potentielle en matière de terrorisme, à l’instar de Ken Luongo : « Turning to how the materials could enter the United States, and looking at the northern border, there has been evidence to suggest that the northern border is a significant threat as a terrorist point of entry. » Mais, là encore, les preuves qu’il propose sont les chiffres détournés du SCRS94. En 2010, le chef de CBP, Alan Bersin, considère également le Canada comme un danger important, même si les chiffres ne viennent pas corroborer cela – 450 000 personnes sont arrêtées à la frontière mexicaine contre 7 500 le long de la frontière canadienne en 2010 :

« [It is] commonly accepted that the more significant threat [to the United States] comes from the north […]. We have had more cases where people who are suspected of alliances with terrorist organizations, or have had a terrorist suspicion in their background – we see more people crossing over from Canada than we have from Mexico95. »

54Pourtant, d’autres témoignages et rapports viennent contredire ce point de vue et, surtout, nuancent la présence de cette menace réelle soi-disant « notable » (« significant ») le long du 49^e parallèle. Si menace il y a, il convient de la mettre en perspective avec celle qui se trouve sur la frontière sud. Tout d’abord, comme le souligne le chef adjoint de la Border Patrol, Ronald Colburn, moins d’1 % de toute l’activité illégale détectée a lieu le long de la frontière canadienne, contre 99 %, le long de la frontière mexicaine96. En résulte l’asymétrie notable mentionnée ci-dessus en termes d’arrestations – 450 000 contre 7 500 en 2010. Par ailleurs, si les responsables américains s’accordent souvent pour dire que la menace terroriste est plus importante le long de la frontière canadienne, alors que, du côté mexicain, les problèmes majeurs sont avant tout l’immigration illégale et le trafic de drogue, la frontière mexicaine n’est pas pour autant immunisée contre une éventuelle menace terroriste comme en témoignent les différentes occurrences de terroristes interceptés le long de la frontière sud97.

55De façon plus évidente, lorsqu’il évalue en 2008 la vulnérabilité de la sécurité frontalière des États-Unis, le Government Accountability Office vient démentir toutes les perceptions faussées qui gravitent autour de la frontière :

« While DHS reports significant concern that terrorists can enter the United States undetected at or between the northern ports of entry, U.S. and Canadian officials agree that there is currently no credible intelligence or evidence indicating that there are terrorists in Canada planning an attack on U.S. soil98. »

56Le témoignage d’un agent de la Border Patrol dans le National Post permet également de nuancer le discours qui a lieu autour de la frontière américano-canadienne depuis plus de dix ans. Alors qu’il est muté en 2009 de San Diego, en Californie, à Port Angeles, dans l’État de Washington, Christian Sanchez affiche sa déception et son ennui face à la tranquillité de son travail le long de la frontière nord : « The Port Angeles station was described as one of the exciting new places to be. [However, this] border station is a black hole. » Il reconnaît que, en dehors du trafic de marijuana qui a lieu occasionnellement, la région n’est pas connue pour être un passage fréquemment utilisé par les terroristes. Témoignant à Washington devant un comité bipartisan, il dénonce même sa présence comme un gâchis d’argent public car « il n’y a rien à faire » dans cette région99.

57Au final, peu de preuves viennent étayer l’argumentaire selon lequel le Canada représenterait une menace considérable pour les États-Unis. Et ce constat est corroboré par un rapport publié par la société britannique Maplecroft, une société de conseil sur les risques globaux. Selon son 2010 Terrorism Risk Index, le Canada est, avec l’Allemagne, la démocratie occidentale où les risques liés au terrorisme sont les plus faibles à travers le monde. Le rapport les classe respectivement aux 67 et 70^e places, sur 191. À l’opposé, les États-Unis se trouvent à la 33^e place et présentent, quant à eux, un risque « moyen100 ».

58À partir de là, on peut s’interroger sur l’utilité réelle du dispositif mis en place depuis dix ans. À titre d’exemple, concernant les 600 détecteurs de radiation installés en 2009, la majorité des experts considèrent qu’il s’agit d’un effort vain : « Most experts believe there is a low probability that terrorists could muster the technical sophistication and complex planning needed to pull off a strike on U.S. soil101. »

59Depuis le 11 septembre, les États-Unis se sont engagés à combattre le terrorisme et, pour ce faire, une grande partie des efforts déployés, s’est concentrée sur ce domaine. Pourtant, cette focalisation dans les faits, comme dans le discours, sur cette menace en particulier engendre une distorsion de la réalité frontalière et nourrit une politique qui oblitère les véritables sources de vulnérabilité. Par conséquent, comme le souligne un rapport des Nations unies en 2011, le trafic de drogue, menace première mais reléguée au second plan dans la politique anti-terroriste, prend de plus en plus d’ampleur au Canada, l’importance de ce dernier comme exportateur et plaque tournante ne cessant d’augmenter102. Tel un coup d’épée dans l’eau, cette focalisation sur le terrorisme explique peut-être le dysfonctionnement du dispositif déployé depuis le 11 septembre.

60On remarque donc un fossé entre le discours officiel qui fait du Canada un vivier de terroristes et la réalité, qui est tout autre. Cependant, si un accent si fort est mis sur le Canada c’est peut-être que la frontière américano-canadienne est un paratonnerre efficace et tout prêt qui permet d’attirant sur elle l’attention et de détourner du vrai problème.

Une menace peut en cacher une autre – un problème pris à l’envers

61Les problèmes mentionnés ci-dessous – du trafic humain à la présence de cellules terroristes en passant par le problème des clandestins – ne sont pas spécifiques au Canada et les États-Unis sont confrontés à des problèmes similaires. Lorsque les différentes rhétoriques apparaissent, les États-Unis sont loin d’être en reste. En effet, ce que révèlent les attentats du 11 septembre c’est que ce sont les frontières américaines dans leur intégralité qui sont de véritables « passoires », comme cela a été démontré dans la première partie – du système des visas en passant par les lacunes en matière de partage de l’information. Si Washington a affermi sa politique en matière d’immigration suite aux attentats du 11 septembre, en réduisant le nombre de clandestins arrivant sur le territoire américain annuellement, d’environ 850 000 individus entre 2000 et 2005 à 300 000 entre 2007 et 2009103, le pays n’a toutefois réussi, que de façon marginale, à endiguer le nombre de clandestins présents sur son territoire qui atteignent un sommet en 2007 autour de 11,8 millions avant de redescendre à 11,5 millions en 2011104. Finalement beaucoup plus de personnes s’évanouissent dans la nature au sud de la frontière et le Canada n’offre qu’une part minime de ceux-ci105.

62Par ailleurs, lorsque Washington stigmatise le Canada, la rhétorique ainsi développée instaure un lien à sens unique entre les deux pays. Or, les frontières sont des structures qui fonctionnent à double sens et, si le Canada représente un danger pour les États-Unis, ces derniers représentent une menace tout aussi importante pour leur voisin du nord. Comme le souligne John Manley : « Canada is not any greater source of threat to the United States than exists within their own border106. » Tout d’abord les flux illégaux ne vont pas que dans une seule direction. Les États-Unis sont notamment le premier fournisseur en armes du Canada, armes qui, bien évidemment, entrent illégalement par la frontière. À titre d’exemple, en moyenne, 70 % des armes à feu ayant servi à commettre des crimes et retrouvées par les forces de l’ordre à Toronto, proviennent des États-Unis107. Ensuite, il existe aussi des clandestins qui tentent de s’introduire au Canada par les États-Unis, cependant, ce phénomène ne bénéficie peut-être pas d’une couverture médiatique aussi importante. C’est par exemple le cas de Najibullah Zazi, un terroriste arrêté aux États-Unis en 2009 car il projetait de commettre un attentat visant le métro new-yorkais. Ce dernier avait traversé la frontière pour rendre visite à sa famille à Mississauga, sans toutefois déclencher d’alerte de part et d’autre de la frontière. Deux membres du Groupe des 18 se sont également procuré des armes à feu aux États-Unis avant de retourner à Toronto. Deux autres personnes soupçonnées de terrorisme se sont rendues en bus d’Atlanta à Toronto pour rencontrer les djihadistes de ce même groupe108. De même, en septembre 2012, un réseau de trafic humain est démantelé dans la région de la réserve autochtone de St. Regis : plusieurs personnes sont arrêtées pour avoir tenté de faire entrer une famille de cinq personnes au Canada, à partir des États-Unis109. De façon plus intéressante, après avoir été déporté du Canada, en 2007, un imam fondamentaliste, Said Jaziri, est arrêté près de San Diego, après avoir payé 5 000 dollars à un groupe de passeurs de Tijuana pour qu’ils le fassent entrer aux États-Unis clandestinement110. En dépit de la surexposition médiatique dont fait l’objet la frontière canadienne en termes de passage privilégié pour d’éventuels terroristes, la frontière mexicaine n’en demeure pas moins une porte d’entrée tout aussi vulnérable – et utilisée.

63Ensuite, malgré le dispositif sécuritaire post 11 septembre, les États-Unis ont été la cible d’attentats, au cours de la dernière décennie, dont certains ont été évités de justesse. On peut mentionner par exemple le cas de l’underwear bomber qui a tenté de faire exploser un avion à destination de Detroit, à Noël 2009 ou bien la présence de cartouches d’encre piégées à bord d’un avion en provenance du Yémen en novembre 2010. Pour ce qui est du premier exemple, ce sont les passagers et non les mesures américaines qui ont permis d’éviter la catastrophe. En outre, le 1^er mai 2010, un Américain d’origine pakistanaise, Faisal Shahzad111, stationne une voiture piégée à Times Square, à New York. Si le dispositif n’explose pas c’est en raison de problèmes techniques car le détonateur de la bombe s’est bien déclenché. L’homme à l’origine de cet « attentat raté » est arrêté deux jours après à bord d’un avion112 en partance pour Dubaï113. Enfin, en avril 2013, les attentats – réussis – de Boston suggèrent que la menace terroriste est toujours présente sur le territoire américain mais elle ne vient pas du Canada.

64Enfin, que ce soit le Canada ou les États-Unis, l’un des problèmes auquel les deux pays sont confrontés, est un phénomène qui a gagné en importance depuis quelques années : le terrorisme d’origine intérieure (homegrown terrorism). La question n’est donc pas tant que des terroristes trouvent refuge dans l’un des deux pays, mais c’est plutôt que certains citoyens américains et canadiens se radicalisent et menacent ainsi la sécurité nord-américaine. C’est ce que souligne Matthew G. Olsen, directeur du National Counterterrorism Center : « Homegrown violent extremists – inspired by al-Qaida’s global extremist agenda – are a key element of the evolution and diversification of the threat since 9/11114. » C’est dans ce cadre-là que s’insère le Groupe des 18 de Toronto115 ainsi que l’attentat perpétré contre le Parlement canadien en octobre 2014. Du côté américain, le cas de « Jihad Jane » change également le visage du terrorisme. En octobre 2009, Colleen LaRose, cette Américaine de 46 ans, blonde aux yeux verts, convertie à l’islam, est accusée de travailler avec des islamistes, via Internet, afin de recruter des hommes et des femmes et de mener un « jihad violent116 ». Un rapport du comité du Sénat américain en matière de Sécurité Intérieure, met également en lumière la radicalisation croissante qui touche les membres de la communauté somalienne. En effet, entre 2007 et 2010, vingt Canadiens et quarante Américains ont rejoint le groupe extrémiste somalien Al-Shabab117. Selon le SCRS, ce phénomène de terrorisme d’origine intérieure est la menace numéro un à laquelle le Canada doit faire face118. En tout, près de quarante-trois citoyens ou résidents américains ont été accusés de terrorisme en 2009 après s’être radicalisés, alors que cette tendance était inexistante quelques années auparavant. Toutefois, le plus important, c’est qu’à travers ce nouveau phénomène, le terrorisme prend un visage nouveau : ayant des origines ethniques, sociales, économiques et scolaires variées, les nouveaux terroristes sont très différents des terroristes traditionnels. Et, selon un rapport du Policy Center’s National Security Preparedness Group, les États-Unis sont mal préparés pour faire face à ce danger119.

65Tous ces exemples montrent donc que le danger émane davantage des États-Unis, ou alors de l’extérieur du continent nord-américain, que du Canada. Alors que Washington ferme une porte, la frontière canadienne, le danger revient par la porte de derrière, ou même par le sous-sol. Et, surtout, pour la plupart des tentatives d’attentats qui ont eu lieu ces dernières années ce n’est pas le dispositif sécuritaire qui a permis de les déjouer, un dispositif par ailleurs inadapté à la nouvelle menace de la radicalisation. Finalement, encore une fois, les faits apportent un démenti plutôt puissant et évocateur à la rhétorique qui s’est développée depuis dix ans. Si havre de terroristes il y a, ces faits divers nous incitent peut-être à regarder davantage du côté des États-Unis pour le trouver.

66Finalement, si on reprend le cadre conceptuel de Kolossov, on se rend compte que les deux types de discours – géopolitique haute et géopolitique basse – se complètent et contribuent à la construction rhétorique de la frontière. Cependant, cette construction rhétorique à deux niveaux est, pour une grande partie, en contradiction avec les faits et est surtout aussi au service du gouvernement américain qui peut ainsi, à travers celle-ci, instrumentaliser la frontière pour ses propres desseins mais aussi renforcer son pouvoir dans le domaine de la sécurité. En se détournant du vrai problème, les États-Unis s’attaquent à la mauvaise cible, avec les mauvaises armes, et prennent donc le risque de se retrouver face à un nouvel acte terroriste de grande envergure. Par ailleurs, le problème croissant du terrorisme d’origine intérieure incarne le fait que la donne est en train de changer, que la menace fluctue et évolue plus vite qu’il n’y paraît. Il n’y a pas si longtemps encore, internationale et volatile, la menace se diversifie et prend une forme nouvelle en émanant à l’intérieur des frontières américaines. À partir de là, renforcer la frontière américano-canadienne alors que la menace est déjà présente sur le continent, apparaît comme une mesure post-active, retardée et superflue.

La frontière intelligente et le mythe de la sécurité

Quel degré d’intelligence ?

67Alors qu’elle se donnait comme objectifs conjoints et mutuellement non-exclusifs de lutter contre le terrorisme sans juguler les échanges, la frontière intelligente, on l’a vu, a du mal à articuler ses deux composantes. Mais au-delà des dysfonctionnements qu’elle connaît, c’est son caractère intelligent qui, finalement, est remis en question. Quel est-il, au final ?

68Tout d’abord, son caractère intelligent réside dans sa dimension high-tech. Des machines d’inspection non-intrusive, aux capteurs au sol, en passant par les drones, la technologie d’identification par radiofréquence (RFID), les scanners, les caméras infrarouges, les manifestes électroniques sans oublier tout ce qui relève de la biométrie, une pléthore de nouvelles technologies a été installée pour aider au déploiement de cette « nouvelle » frontière. Cependant, nombre de ces technologies sont, avant tout, au service du versant sécurité. Elles contribuent, en effet, aux activités de surveillance, d’inspection et de contrôle, en n’intervenant que secondairement dans la facilitation des flux, à travers la biométrie, la technologie RFID et la pré-approbation des voyageurs et des entreprises. En accordant ainsi une primauté à la sécurité, plutôt que d’atteindre un équilibre entre sécurité et facilitation, l’administration Bush – puis, après elle, l’administration Obama – a mis en place, au-delà du discours officiel, une frontière dysfonctionnelle, dont l’intelligence est limitée.

69Ensuite, intelligente, la frontière l’est aussi à travers le renseignement qu’elle récolte. Un véritable réseau d’informations s’est construit et gravite désormais autour de la frontière. Sous couvert de sécurité, les agences américaine et canadienne demandent de plus en plus d’informations tant aux voyageurs qu’aux entreprises – anticipation et identification étant les maîtres mots pour détecter les menaces. Cependant, certains usagers se demandent si cette démarche se fait vraiment au bénéfice de la sécurité ou bien si une autre logique la sous-tend. C’est la question que se pose Jayson Myers, des Canadian Manufacturers and Exporters. Certaines informations exigées dans le cadre des manifestes électroniques ont peu de sens. A-t-on vraiment besoin de spécifier l’endroit où se trouve une marchandise dans un camion ? En quoi ce renseignement améliore-t-il la sécurité alors qu’en scannant ce dernier les agents frontaliers ont accès à son contenu et peuvent ainsi détecter la présence de produits éventuellement dangereux120 ? C’est une logique semblable qui sous-tend également le déploiement du US National Security Entry-Exit Registration System (NSEERS). En exigeant que les ressortissants de certains pays s’enregistrent – au moyen d’une prise d’empreintes digitales, d’une prise de photographie et d’une interview extensive – le programme se donne comme objectif officiel l’identification de terroristes potentiels. Cependant, près de 10 ans après sa mise en place, il n’a permis l’arrestation d’aucun terroriste121. Au contraire, il a davantage servi de prétexte à accumuler des informations sur les immigrants de certains pays, et, en affermissant la composante migratoire de la frontière, pour identifier et déporter les individus en violation des lois d’immigration122. Sous couvert de guerre contre le terrorisme, la frontière sert donc, une nouvelle fois, des desseins cachés, notamment un profilage ciblé de certaines populations.

70Finalement, plutôt que remède à l’épaississement, le pilier « renseignement » de la frontière intelligente semble davantage y contribuer. Alors qu’elle était à peine perceptible il y a dix ans, la frontière s’est donc également refonctionnalisée dans ce domaine et est devenue, à elle seule, une véritable base de données en expansion constante. Telle un « Big Brother » transfrontalier, elle centralise une masse infinie d’informations en enregistrant non seulement le passage des expéditions et des individus qui la franchissent mais également un dossier détaillé sur ces derniers. Cependant, tout comme les autres versants de son épaississement, cette refonctionnalisation correspond à une volonté politique sous-jacente. En effet, la frontière intelligente est le reflet du regain de souveraineté de l’État américain, à l’œuvre depuis quelques années. Souhaitant affermir son contrôle sur sa frontière nord – et, plus généralement, sur son territoire – Washington développe une connaissance la plus exhaustive et la plus approfondie possible des flux qui la traversent. Si la frontière intelligente se solde par un échec partiel, la raison est donc à chercher du côté de ces forces politiques cachées qui mettent à mal l’entreprise globale en provoquant un double dysfonctionnement : alors que les nouvelles technologies et les renseignements étaient les deux piliers qui devaient en faire un projet novateur, facilitateur de flux, leurs objectifs sont détournés et ces flux, se retrouvent entravés, à la botte de desseins cachés.

Intelligence et vie privée

71Comme pour témoigner de cette dimension controversée de la frontière intelligente, une réelle polémique apparaît au Canada dès lors qu’il est question de collecte ou de partage d’informations avec le voisin du sud. La frontière intelligente fait en effet l’objet d’un débat houleux, de façon périodique, quant à sa relation avec la protection de la vie privée. Lors du développement du projet pilote des permis de conduire améliorés (enhanced driver’s licences), en Colombie-Britannique, Ottawa rapatrie, par exemple, une base de données contenant certaines informations personnelles – nom, date de naissance, sexe, nationalité – des individus volontaires par peur que ces dernières soient mal utilisées aux États-Unis et surtout, qu’elles fassent l’objet d’un accès illimité de la part des différentes agences de sécurité dans le cadre du PATRIOT Act. Pour éviter ce genre d’abus et protéger les informations qu’elle renferme, Ottawa décide que la base de données sera accessible électroniquement à partir du Canada, pour les agents frontaliers américains, à des conditions strictes123. Le développement de nouvelles technologies suscite lui aussi des polémiques autour de la protection de la vie privée. À titre d’exemple, la technologie RFID associée à ces permis de conduire améliorés soulève des inquiétudes concernant l’envoi, et l’interception éventuelle de la part d’individus malintentionnés, des informations transmises par fréquence radio124. Le déploiement des drones à la frontière déclenche une polémique similaire. Etant donné la technologie de pointe utilisée, certains organismes craignent que ces engins n’empiètent sur la vie privée des citoyens canadiens se trouvant non loin de la ligne internationale. Les drones peuvent en effet enregistrer des images avec une précision et une définition significatives, sur 40 kilomètres à la ronde, tout en restant dans l’espace aérien américain. À titre d’exemple, Dominique Peschard, président de la Ligue des droits et libertés trouve la situation très « préoccupant[e] » :

« Le Canada n’a aucun contrôle sur les images captées. Les États-Unis peuvent garder et utiliser ce qu’ils veulent. […] Dans une démocratie, la police ne peut pas surveiller des gens sans motifs raisonnables. Il faut donc se fier à ce que les États-Unis disent et donnent comme garanties, mais quand on sait que l’administration Bush a espionné ses propres citoyens, en contravention de la loi, après les attentats du 11-Septembre, ce n’est pas très rassurant125. »

72Cependant, il semblerait qu’une partie de la controverse liée au partage des données, fasse, elle aussi, l’objet d’une construction rhétorique. Dès qu’il s’agit de partager des informations avec le voisin du sud, certains groupes canadiens sont prompts à monter au créneau. Cependant, contrairement à ce que certains craignent ou dépeignent, le partage de renseignement n’est pas forcément un monstre tentaculaire qui enregistrerait leurs moindres faits et gestes. Si le PATRIOT Act a entamé les droits civiques, des règles strictes gèrent le partage d’informations ainsi que la protection de la vie privée. Il y a en effet une fausse perception au Canada que le partage de l’information constituerait une sorte de « Wild Wild West126 ». Comme le suggère Mary Ellen Callahan, directrice de la protection de la vie privée (chief privacy officer) du Department of Homeland Security :

« One of the reasons I’m up here is to figure out how to better explain to the Canadians what’s happening with their information, how they can find out about it, how they can seek redress, how they can seek inquiries. Because this myth is out there […]. The public perception is that we’re the Wild West and that’s absolutely not the case127. »

73Finalement, à travers les technologies modernes qu’elle a déployées et le vaste nombre d’informations qu’elle récolte la frontière intelligente instaure une tension entre sécurité et libertés individuelles. Mais, si aux États-Unis, dans le contexte post-11 septembre, le gouvernement a accepté de compromettre les droits civils au nom de la sécurité, du côté canadien, la défense de ces derniers est plus vigoureuse et l’opposition à certaines mesures plus vive, notamment par le biais des commissaires à la Protection de la vie privée successifs, George Radwanski puis Jennifer Stoddart qui veillent au respect de la vie privée et des libertés individuelles.

La frontière intelligente : un outil vraiment adapté ?

74Si, il y a dix ans, la frontière intelligente, telle qu’elle était présentée proposait une solution théoriquement efficace au terrorisme international, force est de constater que, une décennie plus tard, le dispositif a révélé ses limites. Dysfonctionnelle, épaisse et imprévisible, tel est le triple bilan de la frontière intelligente, une frontière tiraillée par des forces sous-jacentes, des desseins cachés et des perceptions déformées. En réajustant notre vision et en recalibrant les différents paramètres, les problématiques apparaissent donc sous un jour nouveau.

75Finalement, si la sécurisation du 49^e parallèle est si problématique peut-être est-ce dû au fait que la sécurisation de la frontière n’est pas la réponse la plus adaptée à la guerre contre le terrorisme dans le contexte nord-américain. Jusqu’en 2001, le Canada et les États-Unis jouissaient d’une situation à la fois particulière et hors du commun : ils partageaient la plus longue frontière non-défendue au monde. Très vite démilitarisée au cours du xix^e siècle, puis largement ouverte, d’abord aux individus, par la présence de contrôles sommaires et, plus tard, aux flux commerciaux, par les deux accords de libre-échange, elle a atteint des sommets de défonctionnalisation qui ont permis aux deux pays de nouer des liens d’interdépendance avancée. Le demi-échec de la frontière intelligente est donc peut-être à chercher du côté de l’histoire du 49^e parallèle. En effet, ce dernier n’a vu sa composante stratégico-défensive fonctionnalisée que pendant une courte période dans la première moitié du xix^e siècle, sur sa section orientale, entre l’océan Atlantique et les Grands Lacs, mais, très vite, les relations entre les deux pays se stabilisant, ceux-ci ont démantelé les quelques infrastructures stratégiques qui sécurisaient leur frontière commune et ont vécu, côte à côte, de façon pacifique. Le résultat est que la frontière n’a jamais vraiment revêtu cette dimension stratégico-défensive au cours des 140 années suivantes. Reflet de la relation amicale et pacifique qu’entretiennent les deux pays, elle a traversé les années en véhiculant, et en nourrissant, cette défonctionnalisation stratégique. Finalement, cette dimension non-conflictuelle de la frontière – particulière si on la compare aux frontières françaises – l’a marquée de façon profonde et elle a ainsi évolué, dépourvue d’infrastructures de défense et de surveillance. À cela s’ajoute le phénomène de « submersion », voire de « subversion » de la frontière, qu’ont engendré les forces économiques de la mondialisation, entraînant ainsi sa défonctionnalisation avancée128. Aussi, lorsqu’il s’agit, dans le sillage du 11 septembre, de faire des frontières américaines un garde-fou contre la menace terroriste, tout est à faire, tout est à penser, tout est à construire sur le front canadien, contrairement au front mexicain. La sécurisation dont elle fait l’objet depuis dix ans correspond donc à un retournement de vapeur. On assiste à l’insertion d’une logique qu’elle n’avait pas connue depuis près d’un siècle et demi et, plus qu’une refonctionnalisation – ce qui serait plus aisé – il s’agit purement et simplement d’une fonctionnalisation de sa composante stratégico-défensive. En d’autres termes, la politique post 11 septembre vient altérer la nature profonde de la frontière en allant à contre-courant de la logique qui la structurait depuis le milieu du xix^e siècle et qui a permis aux deux pays de tisser des liens profondément enchevêtrés de part et d’autre du 49^e parallèle, à la fois incommensurablement nombreux et diversifiés.

76Ce n’est donc pas un hasard si la sécurisation du 49^e parallèle est si difficile. Il s’agit d’une entreprise d’une telle envergure qui, au vu de la longueur de la ligne internationale, ne peut qu’achopper à cette dernière. Même si elle tente d’accommoder les échanges, la politique sécuritaire de la frontière intelligente insère une logique coercitive qui fonctionne en porte à faux avec les forces qui l’avaient jusqu’ici durablement et profondément façonnée.

77Par ailleurs, on peut se demander si la politique de sécurisation de la frontière n’est pas, de toute façon, vouée à l’échec. D’une part, étant donné sa longueur et les espaces reculés qu’elle traverse, il paraît difficile d’envisager une sécurisation totale. D’autre part, le second obstacle est le phénomène de « déplacement des risques », mentionné ci-dessus. Les deux pays ont beau renforcer leur présence et augmenter les sections sous leur contrôle effectif, cela ne fait pas pour autant disparaître la vulnérabilité de la ligne internationale. Au contraire, les activités criminelles et les zones sensibles utilisées par ces dernières se déplacent et, finalement, la sécurisation est un processus sans fin, un cercle vicieux qui, plutôt que de rendre la frontière plus sûre, ne fait que déplacer ses sources de vulnérabilité sur d’autres sections de la dyade. C’est par exemple la conséquence perverse qu’a eu le déploiement des équipes IBET en Colombie britannique : en sécurisant la région frontalière près de Vancouver les agences américaine et canadienne ont occasionné une translation des activités illégales vers l’est de la province, dans les montagnes Rocheuses129.

78Aussi, à moins de construire un mur, comme il en a été question à plusieurs reprises130, est-il impossible de sécuriser la frontière à 100 % et de la rendre imperméable à toute activité criminelle ou illégale. Par ailleurs, une sécurisation trop poussée aurait des effets secondaires et pervers encore plus destructeurs que la menace elle-même, comme le souligne James Loy, commandant en chef de la US Coast Guard entre 1998 et 2002 :

« Security measures, if carried too far, pose risks that may equal or even exceed those of terrorists and ill-intentioned foreign government […]. In fact, such overreactions have sometimes been the result desired by terrorists. Similarly, badly designed border controls could endanger international trade and the American economy131. »

79Il y a donc un équilibre à atteindre entre la menace réelle, les effets négatifs d’une sécurisation trop avancée et le degré de vulnérabilité qu’on est prêt à accepter, sachant que tout dispositif ne peut fonctionner que partiellement. Au final, que la frontière intelligente soit un échec n’est pas la question, mais il s’agit, à l’origine, de la mauvaise réponse. Elle comporte en son sein les raisons de son échec et avec l’émergence des menaces internes au continent elle ne peut que s’avérer d’autant plus inadaptée et incapable de sécuriser les deux pays. La sécurité de la frontière fonctionne donc également comme un mythe, un processus impossible à véritablement mettre en place.

Mystification et politisation

80Au final la frontière Canada/États-Unis fait l’objet d’une construction rhétorique multiple qui agit comme un prisme déformant, prisme qui, à la fois, dissimule et justifie les objectifs secondaires non-officiels mentionnés au chapitre précédent. Ce que révèle surtout ce processus de mystification, c’est que, après avoir longtemps été ignorée par Washington, la frontière atteint des sommets de politisation et se trouve au cœur de forces politiques qui vont à l’encontre de la mise en place d’une politique rationnelle.

81Ce phénomène est amplifié et complexifié par le système politique américain, dans lequel elle s’insère. La frontière se retrouve en effet prise dans le tumulte de la politique américaine et est tiraillée par des intérêts contraires. Établi autour de deux principes – la séparation des pouvoirs et la logique des poids et contrepoids (checks and balances) – le système américain politique américain est caractérisé par un partage du pouvoir, chaque branche du gouvernement participant au processus de prise de décision, fléchissant les politiques adoptées, selon sa propre logique, pour les faire correspondre, tout du moins partiellement, à ses propres intérêts. Si un certain consensus règne dans les années qui suivent les attentats sur le World Trade Center et le Pentagone, celui-ci s’effrite peu à peu et la tension qui existe naturellement entre l’exécutif et le législatif s’intensifie. En effet, un fossé se creuse entre la politique globale mise en avant par l’administration, notamment sous Barack Obama, et les mesures adoptées par le Congrès, chacun intervenant de façon autonome dans la formulation de la politique frontalière. Dès son arrivée au pouvoir, Obama se positionne davantage en faveur d’une frontière plus flexible. Mu par des intérêts électoraux, le Congrès adopte, pour sa part, des mesures qui assurent à ses membres le soutien de leurs électeurs – le WHTI, le projet SBI-net, la mise en place de barrières – même si elles n’ont pas forcément toutes de fondement rationnel. Ce manque de compréhension des réels enjeux est mis en évidence par Ralph Basham, lors d’une conférence des commissaires de CBP : « The challenge at the time was that Congress was making decisions never understanding what the challenges were132. » C’est aussi à l’aulne de ce fait, que l’on doit lire les sursauts protectionnistes de certaines mesures. Pour le Congrès, pris dans des cycles électoraux très rapprochés, vendre à son électorat une frontière plus ouverte est difficile. Rassemblant davantage de capital politique, une frontière « sécurisée », qui porte en elle des résultats visibles, donc politiquement plus vendeurs, fait ainsi le chou gras du Congrès. Constituant un levier politique efficace à Washington, elle est prise en étau, sans pouvoir réconcilier ces dynamiques antagonistes inhérentes au système politique américain.

⁂

82C’est donc tout un faisceau de forces – politiques et rhétoriques – qui tiraillent la frontière. Évoluant dans un cadre complexe, façonnée par des dynamiques ambivalentes, la frontière se construit donc elle-même de façon ambivalente. Et cette ambivalence est en partie responsable de son caractère dysfonctionnel puisqu’entre la réalité et les enjeux cachés ou antagonistes, il y a parfois un fossé qui rend sa gestion d’autant plus difficile.

83Pour rendre la frontière véritablement intelligente, il faudrait éduquer l’opinion publique américaine et les politiques américains afin de dissiper les mythes qui, souvent aux antipodes de la réalité, parasitent la perception de la frontière et afin d’informer les individus sur la situation réelle et les outils disponibles. Combattre les stéréotypes serait par la même occasion, une façon de désépaissir la frontière. Mais si une gestion simple et pragmatique de cette frontière est difficile c’est parce qu’elle est à la fois le reflet et le « site » de la relation que les deux pays entretiennent à travers elle et les enjeux qui se jouent à travers elle.