Chapitre V. Les défis de l’âge démocratique

p. 91-110


Texte intégral

1On déchiffre souvent, au Brésil, la vie démocratique récente en insistant sur la distance qui sépare le pays d’un idéal qui resterait à atteindre. L’appel à la citoyenneté, qui traverse les discours depuis la fin des années 1970, en est le leitmotiv. Mot d’ordre de nombreux mouvements sociaux comme de politiques publiques, la citoyenneté représente dans cette perspective à la fois un objectif à réaliser et le moyen pour y parvenir. De leur côté, la morgue en plus, les analystes étrangers ne procèdent pas de manière différente quand ils jaugent l’évolution du Brésil depuis la transition démocratique à partir d’une norme abstraite de démocratie ou, implicitement, de la référence que représenterait une poignée de pays d’Europe et d’Amérique du Nord.

2Plus de vingt-cinq ans après le départ des militaires et la promulgation d’une nouvelle Constitution fédérale, l’heure n’est pourtant plus à espérer la consolidation de la démocratie comme si le Brésil ne disposait pas encore de la stabilité qui le rendrait conforme à un modèle. Sa vie politique connaît assurément des vicissitudes qui, quand elles se traduisent en fortes tensions, ravivent le souvenir de l’autoritarisme. Mais, comme ailleurs, la démocratie doit plutôt y être appréhendée en tant qu’expérience dont les formes et le sens demeurent flottants, tant son processus résulte de la façon dont une société s’approprie son passé pour interroger son présent (Rosanvallon, 2008).

3Or les défis auxquels fait face aujourd’hui le pays procèdent largement de sa dynamique historique et de la façon dont la présence du passé est envisagée pour penser l’avenir. Ils sont en cela ceux de son âge démocratique.

L’État de droit : avancées et limites

4Les débats sur la citoyenneté au Brésil rencontrent, sous des angles divers, la question de l’État de droit, entendu au sens de situation juridique où les individus ordinaires comme les responsables politiques sont tenus par le droit édicté. Or peu de Brésiliens se considèrent protégés par la loi. Ni le retour des civils au pouvoir, ni une Constitution destinée à assurer un plein exercice de la citoyenneté démocratique n’ont mis fin aux atteintes aux droits humains et aux pratiques de corruption qui prévalaient sous la dictature. Fin décembre 2014, une Commission nationale de la Vérité a bien remis un rapport sur les crimes commis par la dictature militaire (1964-1985) à la présidente Dilma Rousseff, ancienne militante d’opposition qui fut torturée et emprisonnée pendant presque trois ans (1970-1972) pour son appartenance à un groupe de lutte armée. Il recense les noms de 377 personnes impliquées dans de graves violations des droits humains et de 434 morts et disparus en raison de leurs activités politiques. Trente ans après la fin du régime militaire, les crimes commis par les forces armées n’ont jamais été jugés, car amnistiés par une loi de 1979 dont ont bénéficié à la fois les opposants au régime militaire et les agents de l’État impliqués dans leur répression. À la différence de ce qui s’est produit en Argentine et au Chili, les militaires brésiliens n’ont pas été véritablement inquiétés au lendemain de la dictature et ils n’ont jamais demandé non plus le pardon pour leurs actes. L’absence d’une rupture nette avec les pratiques prévalant sous la dictature a, de ce fait, concouru à la persistance de la violation des droits humains une fois la démocratie rétablie. La torture reste une méthode habituelle d’interrogatoire dans les commissariats, et beaucoup de policiers acceptent des pots-de-vin en contrepartie des services les plus divers. La plupart des crimes restent impunis, soit qu’on ne trouve jamais les coupables, soit que la procédure judiciaire n’aille pas à son terme.

5Loin de l’État de droit que souhaitaient les opposants à la dictature, le constat de l’insuffisance de la protection juridique et du règne de l’arbitraire l’emporte aujourd’hui sur celui des avancées des garanties démocratiques et des principes de droit. Les limites à l’exercice du statut de citoyen apparaissent surtout maintenant résulter autant de caractéristiques propres à l’histoire du pays que des contraintes budgétaires que subissent les gouvernants. Les droits des citoyens font toujours preuve d’une application différentielle selon la position occupée dans la hiérarchie sociale et la capacité à recourir à des intermédiaires ayant un accès facilité aux administrations (Fischer, 2008 ; Holston, 2008). Les nantis escomptent, comme hier, la protection des forces de l’ordre, et ils bénéficient couramment de passe-droits quand il en va de leurs intérêts. De leur côté, les membres des couches défavorisées, directement exposés à la criminalité, n’ont souvent d’autre choix que d’accepter la loi du plus fort et d’essayer de faire valoir leurs droits en sollicitant des élus qui agissent plus selon la logique ancienne du patronage que comme représentants démocratiques. Et quant à ceux qui se trouvent entre les uns et les autres, ne connaissant que trop l’incertitude à laquelle est soumise qui dépend du pouvoir public, ils recourent quand ils le peuvent au service d’avocats dans l’espoir d’obtenir gain de cause dès que surgit un problème qui peut prendre la forme d’un litige juridique.

Le rapport à la loi

6Un langage juridique – ou, plus précisément, un vocabulaire des droits – a imprégné la transition démocratique (Telles, 1999 ; Sorj, 2000). Il sous-tend la dénonciation des violations des droits humains, de l’inefficacité des tribunaux et de la faible séparation des pouvoirs dans un système où le pouvoir exécutif domine les pouvoirs législatif et judiciaire. On le rencontre également dans la formulation des multiples demandes des mouvements revendicatifs en autant de droits, tels que, entre autres, le « droit à la santé », le « droit à l’éducation », le « droit à l’électricité », le « droit à la terre », le « droit des femmes » et le « droit des indiens ». L’Organisation des avocats du Brésil (OAB) a joué un rôle essentiel dans ce processus, en conseillant les groupes à l’origine de ces revendications et lors des travaux de l’Assemblée constituante qui conduisit à la Constitution de 1988. À côté de dispositions d’ordre général, la nouvelle Charte contient des articles qui définissent des appartenances collectives au moyen de droits spécifiques attribués à des segments de la population comme, par exemple, certaines catégories professionnelles, les femmes, les enfants, les descendants d’esclaves africains et les populations indigènes. Elle révèle ce faisant, outre la volonté d’instituer une société démocratique en définissant sous une forme programmatique l’horizon à atteindre par l’énoncé d’une multitude de droits, la résistance à l’individualisme de la démocratie libérale que manifeste la codification juridique du social issu du corporatisme. De même, l’inflation juridique que connaît le Brésil depuis la fin du régime militaire, si elle découle indubitablement du souci de mettre fin aux situations d’arbitraire, procède aussi de l’action de groupes en position de domination économique et sociale qui recourent à l’arme du droit pour protéger leurs intérêts.

7Un jugement tranché sur les progrès de l’État de droit n’est de ce fait pas possible. Selon les moments, les contextes ou la perspective d’analyse choisie, on peut aussi bien insister sur le rôle croissant joué par la loi dans la régulation des relations sociales que souligner les blocages entraînés par la multiplication des normes juridiques. L’obtention de droits par des mouvements revendicatifs et les décisions juridiques favorables à des populations défavorisées renforcent, d’un côté, la légitimité des institutions démocratiques et le sens de la citoyenneté de ceux qui en étaient tenus à l’écart. Dans les grandes villes, les femmes victimes de violences sexuelles peuvent maintenant porter plainte dans des commissariats spécialisés dans ce domaine. Les consommateurs disposent d’un service spécifique protégeant leurs droits et ne se privent pas de le saisir. Tout en restant toujours loin de remplir pleinement son rôle, la protection de l’enfance a de même considérablement augmenté. D’un autre côté, la lenteur des procédures judiciaires, ainsi que la capacité à se soustraire aux rigueurs de la loi dont jouissent souvent ceux qui peuvent se payer de bons avocats, suscitent des frustrations qui amènent les victimes à douter de la réalité des changements. Aucun Brésilien n’ignore ainsi que la protection de la loi n’a rien d’automatique et varie grandement selon le statut social. Il en résulte une grande méfiance à l’égard de ceux qui ont vocation à l’incarner, qu’il s’agisse des policiers, dont on sait la brutalité et la corruption, ou des magistrats, fréquemment timorés dans les affaires menaçant les puissants. Toujours susceptible d’être remise en cause dans la pratique, l’idée de l’égalité de tous les individus devant la loi n’a pour cette raison qu’une faible assise et peine à servir de cadre qui régule les comportements des uns et des autres (Cardoso, 2005). Exemple saisissant s’il en est, le droit brésilien contient la possibilité légale d’un traitement pénal différentiel, en garantissant aux diplômés de l’enseignement supérieur le droit à la « prison spéciale » qui les assure de conditions de détention moins dures avant qu’ils ne soient définitivement condamnés.

« Le recours au droit des domestiques »

Les actions que les domestiques intentent devant la Justice du travail contre les employeurs qu’elles accusent de ne pas avoir respecté le droit du travail illustrent la difficulté à attribuer une signification unique à l’évolution juridique du Brésil (Vidal, 2007). Les tribunaux du travail sont en effet nés de la législation corporatiste mise en œuvre dans les années 1930 sous Getúlio Vargas. Sur le modèle de la Carta del lavoro qui, dans l’Italie de Mussolini, se donnait pour objectif de réguler, sous l’égide de l’État, les relations entre les travailleurs et leurs employeurs, ils s’efforcent de concilier les litiges juridiques qui surviennent dans le monde du travail, dans une approche fortement teintée de paternalisme. Leurs magistrats y ont en particulier pour obligation de pousser les deux parties en conflit à se mettre d’accord sur le montant des indemnités à verser au plaignant, avant, seulement si elles n’y parviennent pas, de rendre un jugement qui examine l’affaire sur le fond et fixe, éventuellement, ce qu’un employeur est condamné à payer.

Depuis que la Constitution de 1988, puis un amendement constitutionnel adopté par le Congrès en 1993, ont élargi l’accès au droit social des travailleurs domestiques (dont 93 % sont des femmes), les tribunaux du travail examinent un nombre croissant d’affaires opposant des domestiques à d’anciens employeurs. Si, au terme de la procédure généralement suivie, ils aboutissent à des accords de conciliation permettant à la plaignante de recevoir une somme inférieure à ce qui aurait dû être payé, voir un patron contraint par le droit lui fait néanmoins souvent éprouver un sentiment de justice, en la reconnaissant comme victime et en restaurant ainsi sa dignité. Sans jamais cesser d’être une justice qui ne protège que partiellement les domestiques contre les abus des employeurs, la justice du travail fournit à ces femmes au bas de l’échelle sociale de nouveaux schèmes d’interprétation du monde dans lequel elles vivent. Ce qui est juste et injuste ne repose plus maintenant seulement sur la qualité des relations personnelles, mais aussi sur ce qui est permis et interdit par la loi. Et si l’accès des travailleuses domestiques au droit social ne bouleverse pas radicalement l’agencement des rapports sociaux, il change néanmoins leur perception de l’ordre social, de la place qu’elles y tiennent et de ce qu’elles peuvent en espérer.

8Les poursuites engagées contre des responsables politiques impliqués dans des affaires de corruption témoignent, de leur côté, d’une régulation croissante assurée par l’institution judiciaire depuis le retour à la démocratie. Ce processus résulte à la fois de la médiatisation de ces pratiques et du jugement sévère que la grande majorité des Brésiliens portent à leur égard. L’époque paraît révolue où Adhemar de Barros, qui fut maire de la ville de São Paulo (1957-1961) et deux fois gouverneur de l’État du même nom (1947-1951, 1963-1966), pouvait s’assurer les suffrages des électeurs en faisant dire de lui « Il vole mais il fait » (Rouba mas faz). Une part importante du personnel politique profite bien toujours de sa position pour s’enrichir et chercher à obtenir les voix des plus démunis en distribuant des biens de toutes sortes, mais ces comportements ne sont plus perçus comme acceptables. Des élus accusés de corruption voient régulièrement ceux qui les avaient élus se détourner d’eux et enregistrent de spectaculaires défaites électorales. Des mobilisations de masse ont de même abouti, en 1992, à l’impeachment par la Chambre des députés de Fernando Collor de Mello, le premier président élu au suffrage universel depuis la fin du régime militaire, et elles menaçaient début 2016 la présidente Dilma Rousseff, empêtrée dans un scandale touchant l’entreprise publique Petrobrás. Des dirigeants – notamment du Parti des travailleurs – ont été incarcérés pour une affaire rocambolesque de pots-de-vin intervenue au cours du premier mandat de Lula (2003-2006). L’opération Lava Jato (« Nettoyage Express ») menée par la Police fédérale depuis mars 2014 a de même conduit sous les verrous dans le cadre d’un gigantesque scandale de corruption des figures du PT et d’autres partis, ainsi que les PDG de grands groupes de travaux publics. Aucun parti n’est épargné par les accusations, ce qui alimente les protestations et le discrédit de la classe politique. L’étendard de la lutte contre la corruption, terme générique qui renvoie en réalité à des pratiques très diverses, a pourtant contribué à redéfinir la frontière que les pouvoirs publics tracent entre le licite et l’illicite (Bezerra, 2012). Plusieurs réformes institutionnelles ont notamment permis que tombent sous le coup de la loi des usages qui, autrefois, permettaient à des acteurs privés – au premier rang desquelles les groupements économiques les plus puissants – de pouvoir orienter l’action des parlementaires en leur faveur et contourner les règlements existants (Praça, 2011). Le recul de la corruption à l’avenir suppose sans doute autant de nouveaux changements législatifs que l’accentuation de l’intolérance à des pratiques rendues de plus en plus visibles par les services de police, le pouvoir judiciaire, les administrations, les médias et des organisations non gouvernementales (Filgueiras, 2009).

L’incontrôlable violence

9La transition à la démocratie s’accompagne aussi d’une augmentation sans précédent de la criminalité violente (Peralva, 2001). Comme les enquêtes d’opinion le rappellent régulièrement, celle-ci représente aux yeux des Brésiliens le principal fléau qui frappe le pays. En plus d’une augmentation considérable des atteintes aux biens, l’accroissement de la violence criminelle s’est traduit par une hausse importante des homicides. Le taux d’homicidité est ainsi passé 11,7 morts pour 100 000 habitants par an en 1980 à 25,8 en 2014, soit une moyenne d’environ 50 000 victimes par an au cours de la dernière décennie. Le Brésil est au regard de cet indicateur l’un des pays les plus violents de la planète, après le Honduras (82 homicides pour 100 000 habitants par an en 2010), devant le Mexique (22,1) et très loin des États-Unis (5,3) et de la France (1,4). Avec 52 336 homicides recensés en 2014, il est même le pays du monde qui, en données brutes, enregistre le plus de morts violentes, loin devant la Chine, l’Inde et les États-Unis, pourtant plus peuplés. Si tout le territoire est concerné par ce phénomène, les grandes métropoles sont particulièrement touchées. En 2010, la région métropolitaine de Maceió, dans l’État d’Alagoas, enregistrait un taux de 100,7 homicides pour 100 000 habitants par an, et celles de Recife, Rio de Janeiro et São Paulo de, respectivement, 50,6, 26,7 et 15,4. Les variations enregistrées au fil du temps montrent toutefois la diversité des situations locales, et les effets variés des politiques de sécurité publique, puisque, en 2000, les mêmes zones de Recife, Rio de Janeiro et São Paulo affichaient un taux de 77,2, 56,7 et 63,3, alors que l’agglomération de Maceió était alors à 39,3 (Waiselfisz, 2013).

10La conjoncture en la matière s’avère pourtant rapidement changeante, un regain de la violence homicidaire pouvant succéder à une période de net reflux, et inversement, sans que les causes – et, encore moins, la prévisibilité – de ces évolutions ne puissent toujours être clairement déterminées. L’essor du trafic de stupéfiants en est un facteur majeur, et certains spécialistes estiment que, dans des villes comme Rio de Janeiro et São Paulo, autour des 2/3 des victimes auraient, de près ou de loin, partie liée avec les groupes criminels qui s’y livrent. L’économie de la drogue reste cependant loin de rendre compte de la violence qui parcourt la sociabilité ordinaire. Sur l’ensemble du territoire, on relève ainsi que beaucoup d’homicides restent liés à des conflits de la vie quotidienne (querelles de voisinage, différends conjugaux, dettes impayées, disputes d’ivrogne, bagarres du samedi soir, etc.), ce qui traduit la faible régulation de la vie sociale par les institutions. La vitalité des mouvements féministes, relayées par de nombreuses ONG, n’a ainsi pas fait diminuer significativement les violences envers les femmes, en dépit du vote de textes législatifs et de la mise en place de dispositifs spécialisés comme des commissariats spécifiques destinés à recevoir leurs plaintes. L’accroissement des attaques contre les biens et les personnes touche par ailleurs l’ensemble de la population. Le fort sentiment d’insécurité qui en découle a engendré un urbanisme sécuritaire et des pratiques de retrait ou de privatisation de l’espace public, au moment même où le rétablissement des procédures démocratiques devait produire l’inclusion de tous les Brésiliens dans un même ensemble socio-politique (Caldeira, 2000).

11L’accroissement de la criminalité a surpris les opposants au régime militaire qui espéraient sa diminution une fois que l’instauration d’un régime démocratique aurait permis de soulager les tensions sociales en répondant aux demandes des plus démunis. Or la crise économique dans laquelle prend fin la dictature limite considérablement les capacités d’intervention des pouvoirs publics dans un contexte de chômage élevé et de vie chère. L’augmentation des phénomènes de violence ne résulte pas, d’autre part, de la seule crise économique, mais de la combinaison d’un ensemble de facteurs aussi divers que l’essor du trafic de stupéfiants, la circulation croissante d’armes à feu et la disponibilité pour des comportements délinquants des jeunes des couches défavorisées. Comme dans les autres sociétés modernes, c’est en effet moins la pauvreté en elle-même que l’affaiblissement de l’efficacité des cadres anciens de socialisation et les frustrations nées de la situation d’infériorité sociale dans un univers consumériste qui poussent vers la délinquance. Ou, pour le dire dans les termes de la célèbre analyse de Robert Merton sur la déviance, le comportement déviant procède souvent d’un besoin de conformité contrariée et du souhait d’atteindre des buts socialement valorisés par des moyens non conformes à ceux que la société valorise.

12Les institutions de l’État se révèlent, de surcroît, incapables de répondre aux demandes de sécurité et de justice que suscite l’aggravation de la violence criminelle. Les affaires portées à la connaissance de la police sont rarement élucidées, y compris en matière d’homicides, ce qui nourrit son discrédit et alimente le recours à l’auto-défense et aux règlements de comptes sanglants, ainsi que le développement de milices privées opérant hors de tout cadre juridique. Quand elles agissent, les forces de l’ordre le font fréquemment de façon meurtrière, tuant ainsi en moyenne six personnes par jour en 2013 (soit 2 212 personnes contre 461 aux États-Unis pour la même année). Ses membres sont par ailleurs impliqués dans de nombreuses exécutions extra-judiciaires qui n’entrent pas dans ce décompte ne portant que sur des opérations considérées légales. Ces violations des droits humains ne suscitent pourtant guère de réprobation parmi une population qui, dans sa grande majorité, y voient un moyen acceptable pour s’attaquer à la criminalité à laquelle elle se trouve exposée.

13L’incapacité des pouvoirs publics à endiguer la violence criminelle et à susciter la confiance de la population dans les forces de l’ordre et la justice pénale constitue un des défis les plus difficiles devant lesquelles se trouvent aujourd’hui placées les institutions démocratiques. Les prisons accueillent près de 600 000 détenus dans des conditions déplorables qui favorisent la constitution de gangs dont les activités débordent au-delà des enceintes carcérales et assurent la socialisation criminelle de nombreux jeunes (Misse, 2010). En dépit d’un effort accru de formation de la police et de résultats significatifs dans le déclin des homicides dans certaines localités, le Brésil reste bien loin d’une situation où, selon la célèbre analyse de Max Weber, l’État peut revendiquer avec succès le monopole de la violence physique légitime. Le lynchage de petits délinquants ou d’auteurs d’agressions sexuelles comme l’assentiment que rencontrent ceux qui éliminent de supposés criminels, quand ce n’est pas le recours pur et simple à des hommes de main pour se faire justice, rappellent régulièrement les limites de l’institution étatique. Apparaît alors en filigrane l’histoire d’un pays où, on l’a vu, ceux qui, esclaves ou non, occupaient les échelons inférieurs de la hiérarchie sociale se trouvaient à la merci de grands propriétaires dont dépendaient leur protection et où l’État, d’ailleurs, n’avait étendu son influence qu’en s’appuyant sur ces potentats qu’il ne contraignait guère.

Un système éducatif inadapté à une forte demande d’éducation

14En dépit des politiques publiques menées depuis la fin du régime militaire, le système éducatif n’offre toujours qu’une formation de faible qualité à la majorité des Brésiliens et il s’avère incapable de fournir en nombre suffisant une main-d’œuvre qualifiée à l’économie. Le Brésil pâtit ici encore du poids de son histoire. Dans une société restée longtemps rurale, l’éducation apparaissait d’autant moins une priorité pour la puissance publique qu’un bas niveau de qualification n’empêchait pas de travailler dans une économie agraire. Jusqu’aux années 1950, il suffisait d’ailleurs d’être allé au terme de l’école primaire pour accéder à un emploi qui conférait du prestige, et le simple fait de savoir lire et écrire constituait déjà en lui-même une marque de statut dans un pays où plus de la moitié des adultes étaient analphabètes.

15Ni l’action des pouvoirs publics, ni la croissance du nombre d’établissements privés – toutes deux stimulées par la demande d’éducation qui se développe ensuite au fur et à mesure qu’augmentent les postes de travail qualifié – n’ont pallié cette carence. Le Brésil affiche aujourd’hui des indicateurs qui le placent dans les derniers rangs des nations industrialisées et, en Amérique latine, derrière l’Argentine, le Chili et le Mexique. L’analphabétisme a certes désormais pratiquement disparu dans les jeunes générations, mais les enquêtes PISA sur le suivi des acquis des élèves montrent que le Brésil obtient des résultats particulièrement médiocres en compréhension de l’écrit et en mathématiques. L’enseignement secondaire concentre le feu des critiques. Les jeunes Brésiliens le fréquentent moins longtemps (7,5 ans en moyenne) que les élèves de la plupart des pays de l’OCDE, et la majorité d’entre eux étudient dans des conditions dégradées. En dépit de l’accroissement de la scolarisation, en 2010, seulement 33 % de la population âgée de plus de 15 ans était par exemple arrivé au terme des études secondaires, et moins de 5 % avait obtenu un diplôme universitaire.

16Le constat est sévère pour un pays dont la Constitution a érigé l’éducation en priorité. L’esprit volontariste de son article 212 fait obligation au gouvernement fédéral, d’une part, et aux États de la Fédération et aux municipalités, d’autre part, de lui consacrer respectivement au moins 18 % et 25 % de leurs recettes fiscales. Mais la situation catastrophique des finances publiques a longtemps limité son efficacité, en empêchant que des ressources importantes soient allouées pour réformer un système éducatif unanimement considéré comme une des principales faiblesses du pays. Le retour à une croissance soutenue a néanmoins changé la donne. Depuis 2000, le Brésil est l’un des pays de l’OCDE dont la part des dépenses d’éducation dans le budget a le plus augmenté. Celles-ci sont en effet passées de 3,7 % de son PIB en 1995 à 6,1 % en 2011, restant toutefois en deçà du niveau recommandé (6,23 %). Les ressources dégagées ont notamment permis d’augmenter les traitements des enseignants du secteur public, ainsi que d’améliorer leur formation et leurs conditions de travail. L’effort engagé n’a toutefois pas mis fin à sa médiocre qualité d’ensemble et, surtout, à son discrédit qui, au cours des dernières années, a conduit un nombre croissant de familles à préférer les établissements privés qui bénéficient eux aussi de la hausse du revenu des ménages.

17L’expansion scolaire s’est d’ailleurs faite sur fond de stratification de l’enseignement secondaire et supérieur (Mont’Alvão, 2011). Dans le secondaire, les couches moyennes et supérieures scolarisent pour la plupart leurs enfants dans des établissements privés qui préparent le mieux aux formations universitaires sélectives par lesquelles passe l’accès aux positions socialement valorisées (Almeida, 2009). De leur côté, les jeunes des milieux populaires étudient surtout dans des établissements publics de faible qualité où les enseignants ne croient guère dans les possibilités d’élèves qui, souvent, ne vont pas au terme du secondaire et, quand ils y parviennent, n’entrent qu’en proportion limitée dans les meilleures universités (Brochier, 2009).

18À cette très forte inégalité des chances d’accès à l’enseignement supérieur s’ajoute celle, particulièrement paradoxale du point de vue de la conception habituellement admise de la justice sociale dans une société démocratique, du coût des études et de son financement par la puissance publique. Car si, dans le primaire et le secondaire, les meilleurs établissements se trouvent, à quelques exceptions près, dans le secteur privé, c’est l’inverse dans le supérieur. Aussi, alors que les étudiants de milieux modestes fréquentent essentiellement des facultés payantes aux formations de faible qualité, ceux des milieux favorisés étudient en proportion bien davantage dans les universités publiques qui, à côté d’une petite poignée d’universités privées de renom, délivrent les diplômes les plus recherchés. L’argent du contribuable finance alors les études de nombreux étudiants issus de familles qui ont pu payer la préparation au difficile concours d’entrée à l’université dans des écoles privées dont les mensualités s’élèvent jusqu’à plus de trois fois le montant du salaire minimum.

19L’État brésilien a pourtant entrepris de s’attaquer à ces inégalités quand le retour de la croissance a restauré ses capacités d’action. Au cours de la dernière décennie, le nombre d’inscrits dans l’enseignement supérieur, public et privé, a doublé, toutes disciplines confondues, pour voisiner autour de sept millions d’étudiants. Un programme de bourses permet à des étudiants de familles modestes de financer une partie ou la totalité de la scolarité dans une université privée, sans toutefois empêcher qu’à peine 15 % des jeunes ayant obtenu le diplôme de fin d’études secondaires (ou second degré) entrent dans une université. Depuis 2007, le nombre de places disponibles dans les universités fédérales a augmenté de façon significative avec, notamment, l’ouverture de nouveaux établissements. L’action des pouvoirs publics en ce domaine fait toutefois l’objet d’un bilan mitigé, l’insuffisance des crédits alloués n’ayant pas permis d’atteindre les objectifs visés. L’expansion universitaire a, en fin de compte, largement profité aux universités privées – un secteur lucratif et peu réglementé – qui, en 2014, accueillaient 75 % des étudiants brésiliens.

20On ne saurait toutefois juger les inégalités sociales d’éducation au Brésil à la seule aune des débats sur le sujet en France. L’idée d’égalité des chances n’y a, d’une part, jamais tenu le rôle d’un objectif partagé au nom duquel on peut critiquer le fonctionnement du système éducatif et évaluer l’action des gouvernants. En fuyant l’école publique, les couches moyennes et supérieures ont cherché à préserver leurs enfants des risques d’une compétition avec le plus grand nombre. Et, misant sur des stratégies individuelles et familiales plus que sur l’action collective, les milieux populaires se contentent d’espérer de meilleures conditions de scolarisation pour que puissent s’élargir le sentier de l’ascension sociale. Même s’ils ne sont plus aussi élevés que jusque dans les années 1970, les bénéfices tirés d’un diplôme restent, d’autre part, toujours significatifs pour ne pas désespérer de l’éducation. Ils jouent d’abord toujours un rôle important dans l’accès à l’emploi. En augmentant le nombre de diplômés, l’expansion scolaire a eu aussi pour effet d’entraîner une diminution de la valeur des titres scolaires, en même temps qu’elle restreint l’accès aux emplois même faiblement qualifiés à ceux qui en ont peu ou aucun. Dans les grandes surfaces, on attend communément d’un manutentionnaire qu’il sache se servir d’un ordinateur pour renseigner le logiciel de gestion des stocks. Les employeurs demandent de plus en plus que les candidats à un emploi d’employé soient titulaires du second degré, le diplôme de fin d’études secondaires, quand ils n’exigent pas qu’ils aient également suivi une formation spécifique. Dans les hôpitaux, pour prendre un dernier exemple, il faut aujourd’hui avoir obtenu un diplôme délivré au terme de deux années d’études après le second degré pour espérer être embauchée comme aide-soignante.

21Le système éducatif brésilien peut donc s’apprécier de façon bien différente selon qu’on le considère d’un point de vue statique ou dans sa dynamique. On peut ainsi, d’un côté, constater que ses résultats restent bien loin des objectifs affichés et des besoins d’une économie moderne. Mais on doit, d’un autre côté, constater son évolution qui le rapproche lentement des caractéristiques des grands pays industrialisés, ainsi que la forte demande d’éducation d’une société que ne peuvent plus ignorer les gouvernants. Il est néanmoins à craindre que la fin de la période de forte croissance qui se répercute déjà sur les budgets alloués à l’éducation ne ralentisse ce processus, voire même ne finisse par le contrecarrer si les recettes fiscales des acteurs publics (État fédéral, États de la Fédération, communes) ne retrouvaient pas un certain niveau.

La protection sociale : progrès et déséquilibres

22La protection sociale, entendue au sens de l’ensemble des mécanismes de prévoyance collective permettant aux individus d’affronter les risques sociaux (maladie, accident, chômage, vieillesse, etc.), a considérablement progressé depuis la fin du régime militaire. Cette avancée tient, d’une part, aux dispositions contenues dans la Constitution de 1988 et aux politiques publiques menées dans son prolongement, et, d’autre part, à l’accroissement des ressources d’intervention et de l’emploi formel depuis une décennie. Si la qualité des prestations et le nombre de Brésiliens bénéficiant d’une couverture sociale liée à un travail déclaré a augmenté, la protection sociale fait cependant face à un certain nombre de déséquilibres concernant sa régulation et son financement qui, s’ils s’aggravent, menacent d’entamer les acquis de la période démocratique.

La santé

23Pour se faire une première idée de l’évolution de la santé publique, considérons pour commencer deux indicateurs qui en disent long en la matière. Le premier, l’espérance de vie à la naissance, illustre l’amélioration des conditions de vie qui accompagne l’urbanisation, la création d’institutions de prévoyance sociale et la mise en œuvre de politiques de santé publique, puisqu’elle passe de 42,7 ans en 1940 à 62,5 ans en 1980 et 75,2 ans en 2014. Le second, qui porte sur la mortalité infantile, traduit à la fois la rapidité des changements et les différences qui existent toujours entre les régions. Entre 1970 et 2010, le taux d’enfants morts avant leur cinquième anniversaire a chuté de 120,7 pour 1 000 à 15,6. Il reste toutefois encore supérieur à celui enregistré à Cuba (5,25), au Chili (6,48), en Argentine (12,8) et en Colombie (15,3). De plus, même s’ils se rapprochent, les différences de taux enregistrés dans les États de la Fédération reflètent les écarts entre les régions : 12,6 pour 1 000 pour la région Sud, 13,1 pour la région Sud-Est, 14,2 pour la région Centre-Ouest, 15,5 pour la région Nord-Est et 18,1 pour la région Nord. Beaucoup d’enfants naissent cependant toujours de grossesses non désirées, l’interruption de grossesse n’étant légale qu’en cas de danger pour la vie de la mère, de malformation du fœtus ou de viol avéré, et une femme meurt tous les deux jours d’un avortement clandestin. Nonobstant l’action des mouvements de femmes et d’une partie des professions de santé depuis la fin du régime militaire, les pressions de groupes religieux sur les pouvoirs publics sont effectivement toujours parvenues jusqu’à ce jour à empêcher l’accès à une interruption volontaire de grossesse dans un cadre juridique. Le Brésil enregistre par ailleurs le plus fort taux de naissances par césarienne au monde (55,6 % contre 20,8 % en France), de nombreux obstétriciens préférant recourir à cette opération chirurgicale plus rapide qu’un accouchement vaginal. Il en résulterait notamment une des causes du nombre de naissances prématurées (11,7 %) anormalement élevé pour un pays de revenu moyen. Les raisons du recours à la césarienne traduisent néanmoins les différences sociales que connaît le pays : souvent préféré par les femmes des couches supérieures qui craignent la douleur de l’accouchement, il est en revanche fréquemment imposé à celles des milieux populaires, faute d’effectifs suffisants dans les hôpitaux publics.

24Le principal changement de la période récente en matière sanitaire résulte néanmoins de la transition à la démocratie. La Constitution de 1988 érige la santé en « droit de tous et devoir de l’État » et jette les bases d’un Système unique de santé (SUS) dont la vocation est d’assurer l’accès gratuit à l’ensemble des services de santé publique. Il s’agissait là d’une revendication des opposants au régime militaire sous lequel ceux qui ne contribuaient pas à la prévoyance sociale ne pouvaient que rarement être soignés gratuitement. En à peine deux décennies, la mise en place du SUS a contribué à une amélioration significative de la situation de la santé au Brésil et constitue aujourd’hui une référence pour les autres domaines des politiques publiques. Plus de 75 % de la population brésilienne en dépend aujourd’hui exclusivement pour sa santé, le reste recourant en partie ou en totalité au secteur privé. Ses dizaines de milliers d’équipes et d’unités, réparties sur tout le territoire, ont notamment facilité un meilleur suivi de la santé des familles, des campagnes de vaccination infantile de grande ampleur, un contact plus facile des populations vulnérables avec des personnels de santé et la distribution gratuite de médicaments (Giglio-Jacquemot, 2005). En combinant étroitement prévention et traitement, l’action publique a également permis de contenir l’épidémie de sida, et, dans les pays du Sud, le Brésil fait figure à juste titre de modèle en la matière.

25En dépit de ces progrès considérables, le système de santé public brésilien assure cependant des prestations de qualité moindre que celui d’autres grands pays d’Amérique latine comme l’Argentine, le Chili, la Colombie et le Mexique. Les investissements importants dont il a bénéficié au cours des vingt dernières années n’ont pas suffi à compenser des caractéristiques issues de l’histoire. Les inégalités de santé restent encore fortes entre la majorité des Brésiliens qui dépendent du SUS et une minorité aisée qui peut bénéficier d’une médecine privée onéreuse. Il n’est du reste pas dit que la croissance économique permette de les réduire. Dans les années 2000, l’augmentation du pouvoir d’achat s’est ainsi traduite par un recours croissant – mais modulé selon le niveau des revenus – à ce secteur privé en forte expansion. Ce dernier bénéficie en particulier des systèmes d’assurance sociale mis en place par certains syndicats qui, après en avoir appelé à la création du SUS, constatent maintenant ses limites et lui cherchent des alternatives pour leurs adhérents. L’accès de tous à des soins de qualité demeure pour cette raison plus que jamais au cœur de la politique de santé publique.

Assurance et assistance

26Le système brésilien de protection sociale découle plus généralement de deux héritages distincts : le droit du travail mis en place à partir des années 1930 sous Getúlio Vargas et les droits sociaux inscrits dans la Constitution de 1988 (Lautier, 2007 ; Rocha, 2014). Le premier garantit un certain nombre de prestations à ceux qui occupent un emploi formel et à leurs ayants droits, parmi lesquels l’accès à l’indemnisation du chômage, l’assurance-santé et l’accès à un système de retraite par répartition. Bien que la part des travailleurs déclarés ait régulièrement augmenté au cours de la dernière décennie jusqu’à atteindre la moitié des personnes employées dans le secteur privé en 2013, il ne concerne pleinement que la fraction limitée de la population qui cotise sans interruptions sur une longue durée. Le second procède d’une logique de l’assistance et s’adresse à l’ensemble des Brésiliens, qu’ils contribuent ou non aux mécanismes assurantiels liés au travail. Il repose notamment sur des minima sociaux (invalidité, vieillesse) et des programmes de transferts de revenus qui, selon les contextes et leur importance, ont un impact sur les indicateurs de pauvreté et les inégalités de revenus. L’effectivité de ces droits dépend en effet des ressources que les pouvoirs publics peuvent consacrer à l’assistance, lesquelles varient largement selon leurs recettes fiscales.

27Contrairement à une idée répandue, les transferts de revenus à destination de personnes pauvres n’ont pas commencé avec l’arrivée de Lula à la présidence de la République en 2003, ni même avec le retour à la démocratie. Un programme fédéral destiné aux personnes pauvres âgées ou handicapées voit le jour en 1974 sous le régime militaire et, au début des années 1980, le Brésil compte 1,3 million de bénéficiaires qui perçoivent à ce titre une allocation correspondant à la moitié du salaire minimum. Sa couverture sera ensuite restreinte, avant que des programmes sociaux de distribution de revenus inspirés par la Constitution de 1988 ne donnent une assise solide à l’assistance aux personnes âgées à très faibles ressources ou dans l’incapacité de travailler. D’un montant égal au salaire minimum, ces programmes concernaient 3,6 millions de bénéficiaires en mars 2012 et ont joué un rôle important dans le recul de la misère, notamment dans le monde rural. Plus connu au Brésil et au-delà de ses frontières que ceux-ci, même si d’un budget total sensiblement inférieur, le programme Bolsa Família (« Bourse Famille ») – effectivement mis en œuvre, lui, sous la présidence de Lula – concerne d’autres catégories de populations en situation de pauvreté. En 2014, il permettait à 13,8 de familles pauvres représentant près du quart de la population du pays de recevoir un revenu d’assistance pouvant aller jusqu’à autour de 100 € par mois, selon le niveau de revenu et la taille de la famille concernée. Ses bénéficiaires doivent s’engager en contrepartie à s’assurer de la scolarisation des enfants âgés de 7 à 14 ans, à les faire régulièrement vacciner, et, pour les femmes enceintes et allaitantes, à se soumettre régulièrement à des examens médicaux gratuits. Ils perçoivent la prestation dans une agence bancaire au moyen d’une carte de retrait spécifique, ce qui permet d’éviter la mise en scène clientéliste de sa distribution par des élus, la liste des ayants droit étant par ailleurs rendue publique pour éviter toute suspicion à ce propos. Sans permettre à beaucoup de familles de sortir de la pauvreté au sens statistique du terme (voir l’encadré sur l’évolution de la pauvreté dans le premier chapitre), ce programme a néanmoins significativement contribué à la soulager et reste de ce fait une des mesures qui ont fortement contribué à la popularité de Lula et à l’élection de sa dauphine, Dilma Rousseff, en 2010. Le succès du programme Bourse Famille s’est pourtant accompagné de sa remise en cause par certains secteurs des couches moyennes et supérieures qui y voient une politique assistancialiste d’État qui détournerait les familles les plus pauvres de l’effort et servirait avant tout les intérêts électoraux du Parti des travailleurs. Ces critiques n’ont néanmoins jamais fait envisager la suppression pure et simple de ces allocations dont la légitimité est désormais solidement installée, tant et si bien que les débats à leur sujet portent aujourd’hui surtout sur l’amélioration de leur ciblage et de leur suivi.

28Mais si les années de croissance soutenue qu’a connue l’économie brésilienne ont permis d’augmenter les ressources consacrées à la protection sociale, son financement n’en reste pas moins fragile. Aux déséquilibres entraînés par le ralentissement de la croissance s’ajoute l’épineux problème des retraites, dont le paiement représentait 11 % du PIB en 2014 et auquel aucun gouvernement n’est parvenu à apporter une solution durable. Le système brésilien de retraites n’est, d’une part, qu’en partie financé par les cotisations sociales acquittées par les travailleurs et les employeurs, une part importante incombant au budget fédéral. C’est notamment le cas pour les pensions versées aux plus de 7 millions de retraités du monde rural auquel la Constitution de 1988 garantit une pension équivalente au salaire minimum, alors que la plupart n’ont jamais cotisé. Le vieillissement de la population – qui, selon les projections, amènerait le Brésil à compter en 2050 trois fois plus de personnes âgées par rapport à la population active en âge de cotiser – conduira, d’autre part, à une réforme des régimes de retraite d’une ampleur encore plus grande que celles déjà contestées qui ont été menées au cours des deux dernières décennies. Aucun parti ne se risque toutefois pour l’instant à formuler des propositions pour répondre à ce qui a tout d’une bombe démographique. L’avenir dira si le Brésil a laissé échapper la démographie très favorable qu’il connaît actuellement pour engager à temps des transformations inévitables de son système de protection sociale (Ojima, Diógenes et Silva, 2014).

Les contraintes de l’espace

29Dans un pays où l’essentiel de la population vit désormais en milieu urbain, la mobilité géographique n’offre plus aujourd’hui les mêmes solutions qu’à l’époque où les migrations intérieures ouvraient l’horizon des ruraux en quête d’une vie meilleure. L’amélioration des infrastructures et des conditions sanitaires ne compense pas le sentiment de relégation qu’éprouvent souvent les citadins des couches populaires qui résident à l’écart de la ville planifiée et à l’architecture moderne. De même, les flux migratoires vers l’ouest et l’Amazonie remettent en cause des équilibres sociaux et environnementaux auxquels les institutions démocratiques n’apportent que des réponses partielles. Les grands groupes agroalimentaires disputent de plus en plus l’utilisation de vastes territoires à de petits paysans qui, quand ils ne sont pas délogés, vivent difficilement sur les terres qu’ils travaillent. Et après avoir fait de l’espace un ressort de son développement, le Brésil en éprouve maintenant de plus en plus les contraintes.

La fragilité du droit à la ville

30Dans le prolongement du concept élaboré par Henri Lefebvre, l’idée de droit à la ville renvoie à la possibilité pour les citadins de disposer de conditions de vie en ville convenables et de pouvoir changer leur environnement en ce sens. L’urbanisation rapide et massive du Brésil, à partir de 1940, en a pourtant laissé de côté la plupart des nouveaux citadins qui, fraîchement arrivés des campagnes, se sont trouvés réduits à occuper dans des conditions précaires des territoires situés à la marge des parties centrales des agglomérations (Kowarick, 1980). Le droit à la ville a toutefois progressé depuis la fin des années 1970, d’abord sous l’impulsion de mouvements revendicatifs des habitants des espaces urbains déshérités apparus pendant la dictature, puis grâce à un ensemble de mesures législatives prises après le retour à la démocratie (Rolnik, 2009). Des dispositions destinées à le rendre effectif sont adoptées dans le sillage de la Constitution de 1988 qui consacre plusieurs de ses articles à la politique urbaine, et le Statut de la ville, loi votée en 2001, en fait même son objectif premier. Ces mesures restent cependant loin d’améliorer la qualité de vie des citadins et de les associer pleinement à la transformation des villes. D’importants travaux d’infrastructures (assainissement des eaux usées, murs de soutènement d’habitations sur des collines, ouverture de dispensaires, etc.) ont depuis réduit les risques dans de nombreuses zones d’habitat illégal et eu un effet positif sur la plupart des indicateurs de santé, mais ils s’avèrent encore très insuffisants pour répondre à tous les risques de glissements de terrain et aux menaces sanitaires liées à la dégradation de l’environnement. Le droit à la ville reste donc fragile pour une majorité de citadins, en dépit des avancées entraînées par l’action du législateur et des pouvoirs publics. Jusqu’au début des années 2000, la situation économique du Brésil a limité les ressources consacrées aux interventions sur l’urbain et, après une décennie où la hausse de la croissance a effectivement permis des améliorations significatives, les objectifs poursuivis en la matière semblent promis à être revus à la baisse.

« Passé et présent des favelas »

De longue date, les favelas incarnent, aux yeux de multiples observateurs, la persistance des problèmes urbains que connaît le Brésil (Valladares, 2006 ; Gonçalves, 2010 ; Mello et alii, 2012). Le terme apparaît à la toute fin du xixe siècle quand un groupe de soldats démobilisés de la guerre de Canudos édifient en toute illégalité des logements de bric et de broc sur une colline de Rio de Janeiro, aujourd’hui nommée le Morro da Providência. Il désigne aujourd’hui les zones d’habitation des villes situées sur des terrains à l’origine occupés et urbanisés illégalement, et, selon le recensement de 2010, 6 % (ou 11,4 millions) des Brésiliens résident dans ce type d’espaces, et plus de 20 % de la région métropolitaine de Rio de Janeiro. Si la représentation dominante qu’en véhiculent les médias tend à les présenter comme des ensembles homogènes où des pauvres vivent dans l’insalubrité et en proie à l’action d’organisations criminelles, les favelas se caractérisent en réalité par leur diversité. Les plus récentes peuvent abriter des habitants en situation de grande pauvreté dans des logements faits de matériaux de récupération, alors que les plus anciennes ont une population socialement très diversifiée et comptent souvent des équipements comparables à ceux de certains quartiers régulièrement urbanisés. Les taux de pauvreté et de criminalité n’y sont de même pas nécessairement plus importants que dans les autres espaces urbains où vivent les couches populaires, et leurs habitants qui y ont leurs repères n’envisagent d’ailleurs que rarement de les quitter. La politique d’éradication des favelas qui, sous le régime militaire, déplaçaient leurs populations dans des espaces éloignés des zones urbaines valorisées a été depuis presque complètement abandonnée. Elle a été le plus souvent remplacée par des programmes d’aménagement destinés à en améliorer les conditions de vie in situ et à les intégrer au reste de la ville par la mise en place de services et de transports publics.

Loin de disparaître, les favelas restent donc toujours des composantes de la physionomie de la quasi-totalité des agglomérations urbaines. Elles accueillent toujours les ruraux qui arrivent en ville, mais aussi tous ceux qui, faute de pouvoir accéder à la propriété ou louer dans les favelas situées à proximité des centres urbains et des bassins d’emplois, n’ont d’autre solution que d’aller s’installer à de nouvelles marges dans des conditions de fortune.

31Vivre en ville pèse de plus lourdement sur le budget d’un nombre important de citadins qui consacrent une partie importante de leurs revenus à payer un loyer ou à rembourser un prêt immobilier. La construction de grands ensembles d’habitat social ne répond que partiellement à la demande des ménages. Ils se dégradent vite sous la chaleur et l’humidité et, étant fréquemment éloignés des bassins d’emplois, des services publics et des lieux de loisirs les plus recherchés, beaucoup de citadins préfèrent vivre à l’étroit sous le même toit d’une favela mieux localisée qu’emménager dans ces nouvelles zones d’habitat où l’insécurité n’est d’ailleurs souvent pas moindre. Le temps passé dans des transports en commun bondés continue d’ailleurs d’influer sur le choix du lieu de résidence. La desserte des villes en bus, en métro ou par des trains de banlieue s’est pourtant améliorée au cours des deux dernières décennies avec le tracé de nouveaux itinéraires et la généralisation d’un tarif unique qui réduit le coût du transport pour qui prend plusieurs lignes. Dans plusieurs métropoles, des wagons réservés permettent aux femmes, aux personnes handicapées et aux seniors de voyager sans être bousculés ou compressés dans des habitacles bondés. Aux heures de pointe, des embouteillages colossaux sur les quais ralentissent toutefois toujours autant l’écoulement des flux de voyageurs. Au même moment, sur les routes, phénomène lié à la hausse du pouvoir d’achat, l’accroissement du nombre d’automobiles (qui a augmenté de 80 % entre 2002 et 2012) et de motocyclettes (qui a été multiplié par cinq pendant la même période), s’il facilite les mobilités individuelles, accentue les problèmes de circulation et la pollution. Conséquences des dispositions législatives adoptées après la fin du régime militaire et de l’amélioration des finances publiques, les travaux d’infrastructures importants des municipalités n’ont par conséquent répondu que très partiellement à la demande des citadins de pouvoir accéder facilement à des services de qualité. Sans être pour autant des villes duales, les grandes villes – et, notamment, les ensembles métropolitains de Rio de Janeiro et São Paulo – sont en effet composés d’espaces fortement ségrégés qui déterminent des conditions de vie différentes pour ceux qui y résident (Préteceille et Cardoso, 2008). Politique urbaine notoire des trois dernières décennies, la revitalisation des centres-villes menée dans plusieurs métropoles a de même pu aussi bien profiter à des familles de milieux populaires que se traduire par leur départ avec l’élévation du prix de l’immobilier (Cymbalista, Souchaud et Rolnik, 2013). Dans ces parties de la ville longtemps délaissées, des pauvres urbains squattent de plus en plus souvent les immeubles inoccupés, avec le soutien fréquent d’organisations non gouvernementales comme, par exemple, dans le quartier de la Luz à São Paulo et celui de la Cinelândia à Rio de Janeiro. Les pouvoirs publics négocient alors de gré à gré avec leurs occupants sans titre qui, selon les cas, peuvent être expulsés, se voir proposer d’autres possibilités de logement ou un processus de régularisation de leur occupation. Faute d’avoir assuré le droit à la ville à tous les citadins, la démocratie aura au moins conduit les élus à faire plus de cas des plus démunis d’entre eux. À l’initiative du Ministère des Villes, des procédures de discussion de l’action publique menée sur les espaces urbains ont d’ailleurs réuni des citadins des différentes strates sociales dans plus de 4 000 des 5 570 communes du pays. Si les exécutifs municipaux n’ont jamais perdu la maîtrise de ces consultations qui ont même fréquemment contribué à les légitimer, la participation des citadins aux débats sur l’aménagement des villes manifeste une volonté d’exercer la citoyenneté à partir de questions portant sur les aspects les plus concrets du cadre de vie. En cela, ces mécanismes de consultation de la population s’inscrivent dans le droit fil des mouvements revendicatifs des habitants des espaces déshérités apparus du temps du régime militaire à une époque où l’accès à l’espace public ne pouvait se faire par aucun autre canal politique.

32Les villes représentent cependant de moins en moins un horizon où se découvrent de nouvelles perspectives de vie et de travail, comme à l’époque où elles accueillaient en masse des migrants ruraux dans des conditions objectivement plus dures qu’aujourd’hui. Nées pour l’essentiel en milieu urbain, les jeunes générations de citadins ne font pas l’expérience d’ouverture du monde qu’avaient souvent connue leurs aînés et constatent bien davantage l’écart entre le mode de vie des habitants des beaux quartiers et ceux, pauvres en équipements, où vit l’essentiel de la population (Perlman, 2010). Si elle est à l’origine de la réputation internationale des urbanistes brésiliens, l’architecture somptueuse des immeubles où vivent les citoyens les plus aisés, tout comme celle des shopping centres où ils font leurs courses et viennent se détendre, traduit matériellement l’existence d’une différence radicale parmi les citadins (Cary, 2012). L’insatisfaction qui en résulte nourrit alors autant l’idée du droit à la ville qu’elle en exprime la fragilité. Les flash mobs (ou rolêzinhos en portugais) qui, fin 2013, ont vu des milliers de jeunes des couches inférieures envahir soudainement ces temples de la consommation ont révélé à la fois la volonté de ces derniers de réduire les distances sociales et la panique des milieux favorisés devant cette menace sur un entre-soi qu’ils affectionnent (Caldeira, 2014). L’essor des villes moyennes (comme Presidente Prudente dans l’État de São Paulo ou Caruaru dans celui du Pernambouc) – qui, selon la terminologie brésilienne, comptent entre 50 000 et 500 000 habitants – tient d’ailleurs en partie au souhait des couches supérieures d’échapper aux tumultes des métropoles (Sposito, 2009). Elle s’accompagne toutefois généralement moins du rapprochement des différents groupes sociaux que de l’isolement recherché de familles suffisamment dotées pour s’installer dans des lotissements sécurisés (condomíos fechados) en pleine expansion sur l’ensemble du territoire.

Quelle réforme agraire ?

33Selon le recensement de 2010, 15 % de la population brésilienne – soit un peu plus de 29 millions de personnes – résident dans le monde rural, et, parmi elles, près de 15 millions exercent des activités agricoles et pastorales. Malgré les programmes de transferts de revenus, la situation des ruraux demeure peu enviable, puisque, la même année, 25 % vivent toujours en situation de pauvreté extrême. L’exode rural a pourtant considérablement diminué au cours de la dernière décennie, la saturation des espaces urbains et de leurs marchés du travail entraînant même des retours vers les campagnes. Le sort des populations rurales constitue pour cette raison un problème de première importance, maintenant que la colonisation de nouveaux espaces agricoles à l’ouest du pays et en Amazonie n’apparaît plus une solution viable pour soulager les tensions des campagnes.

34Les politiques concernant la paysannerie pauvre ne peuvent pourtant s’apprécier que par rapport à la place essentielle qu’en est venue à occuper l’agriculture dans l’économie brésilienne (Sabourin, 2015). Depuis 1995, la production agricole représente en effet entre 22 % et 26 % du PIB, et elle assure au pays parmi ses principales ressources d’exportation. En 2012, le Brésil, qui était déjà le premier producteur mondial de sucre, de café, de jus d’orange concentré et d’éthanol, est également devenu le premier pays exportateur de soja, de viande bovine et de volaille. Ce secteur exportateur de l’agriculture brésilienne a vu sa productivité croître plus vite que la moyenne mondiale, à l’image de ces immenses exploitations qui font reculer les fronts pionniers, de son cheptel de plus de 200 millions de têtes de bétail (à 80 % des zébus) et des gigantesques fermes où sont produits les poulets exportés vers l’Europe. Cet essor de l’agrobusiness, en même temps qu’il participe à une reprimarisation de l’économie nationale dont s’inquiètent de nombreux analystes, en est également un régulateur qu’aucun gouvernement ne peut ignorer. Les grands propriétaires terriens comme les patrons des principaux groupes agroalimentaires pèsent de ce fait lourdement dans les débats politiques sur l’agriculture. Ils sont fortement représentés au Congrès où des élus de différents partis – le dénommé « groupe ruraliste » (bancada ruralista) – s’associent régulièrement pour faire valoir leurs intérêts. Et, depuis 2014, Kátia Abreu, la ministre de l’agriculture de Dilma Rousseff, choisie pour contribuer à assurer le soutien du PMDB à son gouvernement, est même issue de leurs rangs.

35Depuis la fin du régime militaire, les petits paysans n’ont pourtant cessé de faire entendre leurs voix et ont également influé sur le processus politique. Le soutien d’une partie importante de l’opinion aux occupations de grandes propriétés par le Mouvement des travailleurs sans terre (MST) l’a notamment montré, et, même si toutes leurs demandes n’ont pas été prises en considération au sommet de l’État, un certain nombre d’entre elles a néanmoins été accueilli favorablement. Depuis 1998, le gouvernement a en fait institutionnalisé une approche dualiste, en séparant, par la création de deux ministères, le soutien à l’agriculture familiale et aux petites exploitations du financement destiné à une agriculture d’entreprise qui se développe sur de très importantes superficies. Selon les données du recensement agricole de 2006, 48 % des exploitations ont une superficie inférieure à 10 hectares mais représentent 2,7 % des terres cultivées, alors que les exploitations de plus de mille hectares, si elles ne constituent que moins de 1 % du total, en utilisent 43 %. Les autres exploitations – notamment celles de moins de cent hectares – sont absorbées par les plus grandes ou connaissent un processus d’émiettement au fur et à mesure que la croissance démographique accroît le nombre de familles désirant une terre. Or si les premières contribuent pour une large part au système agro-industriel qui représente un quart du PIB et 40 % de ses exportations, l’agriculture familiale, avec plus de quatre millions d’exploitations, occupent 70 % de la population active des campagnes et produit 70 % des produits agricoles consommés au Brésil.

36Les différents projets de réforme agraire qui se sont succédé depuis les années 1960 ont en commun de vouloir remédier à cette concentration foncière, en permettant l’installation de familles de paysans sans terre ou ne disposant pas d’une surface suffisante pour une exploitation viable. Tous ont rencontré l’opposition du complexe agro-industriel et des grands propriétaires terriens qui s’est notamment traduite par l’assassinat de nombreux dirigeants syndicaux. Bien que la Constitution de 1988 ait affirmé le principe de la désappropriation des parties improductives des grandes propriétés, seulement une fraction des familles concernées par la réforme agraire a pu bénéficier des programmes soutenus par les pouvoirs publics. Selon les statistiques officielles, 400 000 ont ainsi reçu des terres sous la présidence de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) et plus de 500 000 sous celle de Lula (2003-2010). Leur installation n’a pourtant que rarement été accompagnée d’un soutien efficace à la production et à la commercialisation des produits, ce qui en laisse beaucoup dans une situation de grande pauvreté. Il n’existe surtout au Brésil, aujourd’hui comme hier, aucun consensus sur la nécessité d’une politique de réforme agraire et, a fortiori, sur ses modalités. À ceux, liés à l’agro-industrie, dont elle contrarie les intérêts et qui s’emploient à la freiner, s’ajoute le fait qu’une partie de ses partisans – notamment au sein du Parti des travailleurs – la considère avant tout comme une sorte de politique sociale destinée à limiter l’exode rural et à réduire la pauvreté dans les campagnes. Et ceux qui conçoivent l’agriculture familiale comme un projet viable pourvu qu’on lui en donne les moyens – à ce jour très inférieurs aux financements dont bénéficie le complexe agro-industriel – ne reçoivent qu’un écho limité dans les cercles gouvernementaux. Il n’en reste pas moins que, au cours des vingt dernières années, la capacité d’innovation notable des agriculteurs, toutes catégories confondues, comme celle des politiques agricoles, si elle se traduit par de nombreuses contradictions, manifeste aussi la vitalité du monde rural dans sa diversité (ibid.).

Les enjeux du développement durable

37Outre les doutes sur sa viabilité, l’agriculture familiale se voit aussi reprochée d’utiliser des méthodes aussi désastreuses sur le plan écologique que celles des grandes exploitations. Dans un pays où la colonisation intérieure du territoire a répondu aux besoins en nouveaux espaces, petits et grands agriculteurs ont pour habitude ancienne, dès que la fertilité des sols décline après quelques années d’exploitation, de chercher de nouvelles terres en faisant reculer la frontière agricole. Ces mouvements les ont même conduits au-delà du Brésil depuis les années 1970, et entre 300 000 et 500 000 Brésiliens cultivent aujourd’hui des terres de l’autre côté de la frontière avec le Paraguay (Souchaud, 2002). La pratique des coupes et des brûlis, qui trouve son origine chez les populations indigènes, ne constituait pas un problème environnemental quand elle se faisait sur des espaces à faible densité démographique. Mais l’ampleur des défrichements – qui, depuis les années 1970, ont permis le développement considérable de la culture du soja transgénique et de l’élevage en Amazonie et dans le Mato Grosso – produit une situation bien différente. La déforestation entraînée par l’expansion des terres agricoles menace en premier lieu la biodiversité, en perturbant les écosystèmes et en provoquant la disparition de milliers d’espèces animales et végétales. Elle contribue ensuite au réchauffement climatique par la destruction d’un réservoir important de carbone qui accroît les émissions de gaz à effet de serre. Les feux de forêts qui l’accompagnent fréquemment entraînent de plus une pollution des sols et de l’air environnant. L’avancée des terres destinées à la culture et au pâturage provoque enfin de nombreux conflits entre les populations qui se disputent ces espaces, qu’il s’agisse de ceux entre les grands et les petits exploitants ou de ceux qui opposent les peuples amérindiens aux forces qui dévastent les territoires où ils vivaient en harmonie avec la nature.

« Réforme agraire et développement durable en Amazonie »

L’Amazonie est sans nul doute la partie du territoire où s’observe avec le plus d’intensité la tension entre la logique du développement durable et celle d’une réforme agraire pour les paysans sans terre ou disposant d’insuffisamment de terres (Droulers, 2004 ; Le Tourneau et Droulers, 2010 ; Le Tourneau et Bursztyn, 2011). Sa colonisation, que les militaires avaient soutenue dans les années 1960 et 1970 pour soulager les tensions dans les campagnes du Nordeste, a entraîné l’afflux de centaines de milliers de familles venues dans la perspective d’accéder à la propriété d’une terre. Les zones loties, avec l’appui des pouvoirs publics ou en toute illégalité, ont constitué un facteur majeur du déboisement, sans pourtant toujours permettre à ces petits agriculteurs de pouvoir vivre de leurs exploitations. Quand ils ne parviennent pas à écouler convenablement leur production ou que la fertilité des sols diminue, beaucoup préfèrent vendre leur propriété déboisée à de grands éleveurs qui les transforment en pâturages et migrer pour occuper à nouveau des zones en forêt, repoussant ainsi le front pionnier une nouvelle fois. L’accroissement de la population en Amazonie amplifie encore ce phénomène chaque fois que les enfants de colons cherchent à leur tour une terre pour accéder au statut valorisé de propriétaire indépendant. Les politiques de développement durable, sous peine de n’apparaître que comme le seul reflet de préoccupations lointaines, doivent alors aussi prendre en compte les impératifs de ces agriculteurs familiaux, une dimension qu’elle peine cependant à incorporer (Arnauld de Sartre, 2006).

38Les politiques de développement durable entendent répondre à ces déséquilibres nés de l’utilisation croissante de l’espace à des fins productivistes (Aubertin et Vivien, 2006 ; Sachs, 2008). Elles ont en commun d’aller à l’encontre d’une exploitation prédatrice des ressources naturelles en cherchant à les préserver ou à assurer leur renouvellement sur le long terme (Guillaumet, Laques, Léna et de Robert, 2009). Or la réalisation de ces objectifs, auxquels le Brésil s’est rallié depuis la transition à la démocratie – à l’occasion en particulier du Sommet de la Terre organisé par l’ONU à Rio de Janeiro en 1992 – entre souvent en contradiction avec les intérêts de l’agro-industrie comme avec ceux des populations rurales défavorisées. Les nombreuses expériences menées à l’échelle locale montrent pourtant que rien n’empêche qu’une agriculture familiale viable puisse se développer dans le respect de la biodiversité (Eloy et Emperaire, 2011), si les pouvoirs publics consacrent des ressources suffisantes à l’installation des familles et au soutien à la production. Mais ce type de programmes est, d’une part, coûteux, et va, d’autre part, à l’encontre de méthodes agricoles anciennes qui privilégient la conquête de terres nouvelles au détriment de la protection des milieux naturels.

39Sa grande diversité culturelle et biologique, en particulier dans le bassin amazonien, a en définitive solidement installé le Brésil au cœur de nombreux débats internationaux depuis le début des années 1990. Il est ainsi plus que jamais une référence centrale et un observatoire en matière de protection de l’environnement. Cela s’est notamment traduit par ce que l’on a nommé l’« environnementalisation des luttes sociales » pour désigner aussi bien l’adoption d’un discours environnementaliste par des groupes sociaux que la justification de pratiques politiques, institutionnelles ou scientifiques, au nom de la préservation de l’environnement (Acselrad, 2010). C’est aussi le cas à propos de la question de la capacité des peuples amérindiens – réelle pour certains, moins évidente ou fantasmée pour d’autres – à entretenir la biodiversité à partir de savoirs traditionnels et de leurs cosmologies (Pinton, 2003 ; Kohler, 2011). Et c’est encore à partir de la connaissance de ces populations que se discutent en anthropologie, dans des perspectives diverses, la remise en question de la séparation entre nature et culture issue de la pensée occidentale et la caractérisation des relations entre entités humaines et non humaines (Descola, 2005 ; Viveiros de Castro, 2009).


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