Chapitre IV. Institutions, acteurs et pratiques politiques
p. 73-90
Texte intégral
1Le retour du Brésil à un régime civil a lieu, en 1985, au terme d’une longue transition dont les militaires n’ont jamais perdu le contrôle et au milieu d’une crise économique qui limitait les capacités d’intervention des pouvoirs publics. L’impression de continuité entre les deux périodes – dictature militaire et régime civil – qui en a résulté s’estompe dès que l’on considère attentivement les transformations du fonctionnement politique intervenues au cours des trois dernières décennies. S’il n’y a pas eu alors de rupture politique tranchée, le Brésil est passé sans encombre du bipartisme au multipartisme, et le nombre d’électeurs a considérablement augmenté avec l’abaissement de la majorité électorale à seize ans et l’octroi du droit de vote aux analphabètes qui en étaient jusque-là privés. Les institutions démocratiques ont fait preuve de solidité dans les moments de turbulences économiques et de crises au sommet de l’État. La sensibilité à la corruption a dans le même temps augmenté, fait descendre dans la rue des centaines de milliers de Brésiliens et souvent entraîné la chute d’élus impliqués dans des scandales retentissants. Des personnalités de premier plan d’horizons politiques très divers ont perdu leurs mandats et ont été condamnées à l’issue de procès qui ont retenu l’attention. La Constitution fédérale de 1988 qui, lors de sa promulgation, paraissait inapplicable en raison de l’ampleur de ses dispositions constitue aujourd’hui une référence partagée et fournit des cadres d’action aux différents acteurs du jeu politique. D’importantes réformes ont eu lieu et, en mettant fin à l’hyperinflation et à une instabilité économique chronique, elles ont redonné à l’État un rôle d’acteur du développement. La participation politique, notamment celle des couches populaires, s’exprime aussi maintenant en partie dans des dispositifs participatifs qui redéfinissent les relations entre le personnel politique et les électeurs.
2Certes, l’insatisfaction de la majeure partie de la population demeure et elle a même grandi au cours des dernières années. Mais elle témoigne avant tout des effets d’une dynamique démocratique qui amène à constater l’écart entre les principes proclamés et la réalité pour exiger des gouvernants qu’ils répondent aux demandes de ceux qui les ont élus.
3Ces changements ne sont pourtant pleinement intelligibles que rapportés à la dynamique de la société brésilienne qu’ont décrite les trois chapitres précédents. On ne peut en effet les apprécier sans prendre en compte des facteurs aussi divers que la superficie du territoire national, l’ampleur des inégalités, la rapidité de l’urbanisation, les modes de sociabilité, la signification attribuée au droit du travail et l’importance de voir son appartenance sociale reconnue.
L’empreinte de l’État
4Le rôle que l’État a historiquement joué au Brésil dans l’organisation de la société imprime une marque profonde sur sa vie politique. Qu’il s’agisse des rapports entre les différents niveaux de pouvoir, de la construction des identités socio-professionnelles, de la régulation de l’économie ou des relations entre le personnel politique et les électeurs, il est au principe de logiques d’action caractéristiques de la politique brésilienne.
Pouvoir central, pouvoirs locaux, équilibres politiques
5Il faut remonter à l’époque coloniale pour comprendre les dynamiques qui commandent les rapports qui existent aujourd’hui entre le gouvernement fédéral, les États fédérés et les municipalités (Sallum Jr., 2011). À la différence de l’Amérique hispanique qui se fragmente en plusieurs pays au début du dix-neuvième siècle, le Brésil a préservé son unité territoriale grâce aux équilibres produits par un système de transactions entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux. Dès la colonisation, la Couronne portugaise empêche la réussite des projets sécessionnistes, en permettant aux hommes forts des différentes régions du Brésil d’exercer une autorité souvent sans limites sur une partie du territoire. Ces derniers, en contrepartie, ne remettent pas en cause sa légitimité derrière laquelle ils n’hésitent pas à s’abriter chaque fois que les luttes entre les oligarchies locales menacent leur propre pouvoir (Carvalho, 1997). Après l’indépendance, sous l’Empire (1822-1889) puis la première République (1889-1930), le pouvoir central conserve une position prééminente dans ces luttes de pouvoir, en faisant un usage stratégique de son pouvoir de nomination des chefs politiques locaux à des fonctions publiques. Ce que l’on a appelé le « colonelisme » (coronelismo) désigne ce système qui, jusque dans les années 1930, relie au sommet de l’État les propriétaires terriens, nommés au grade de colonel de la Garde nationale par le gouvernement central (Leal, 1949). Le pouvoir de ces colonels résidait notamment dans la liberté qu’il leur était laissé d’attribuer les emplois publics à des personnes qu’ils choisissaient parmi celles leur faisant allégeance. Ils ne pouvaient espérer le conserver sans la protection des gouverneurs de provinces qui dépendait de leur capacité à mobiliser les suffrages des électeurs afin de permettre le maintien au pouvoir des oligarchies régionales. Celles-ci n’étaient cependant assurées de leur pouvoir que si, au terme de nombreux marchandages, elles acceptaient l’autorité du pouvoir central. La « politique des gouverneurs » (política dos governadores) permettait ainsi au pouvoir central de compter sur le soutien des gouverneurs qui, avec l’aide des « colonels », faisaient élire des parlementaires qui ne faisaient qu’une opposition de façade.
6La formation d’un État moderne a de ce fait historiquement eu peu à voir au Brésil avec le processus qui en a accompagné la genèse en Europe où, comme l’ont montré Max Weber, Norbert Elias et Charles Tilly, la forme étatique a émergé de la monopolisation des moyens de domination sur un territoire donné. L’État brésilien ne s’est pas construit en supplantant les potentats locaux, mais en s’appuyant sur ces derniers, auxquels il a laissé la possibilité de faire un usage patrimonial de biens publics et de ne pas toujours appliquer ses règlements. Pour cette raison entre autres, il n’a jamais eu la force suffisante pour pouvoir réguler véritablement l’ensemble des relations sociales et s’est bien souvent contenté d’utiliser ses ressources et sa capacité de coercition pour coopter ou réprimer les groupes qui menacent le pouvoir des élites.
7Le Brésil et sa vie politique ont bien sûr considérablement changé depuis l’époque où, dans un pays massivement rural, les suffrages des électeurs pouvaient être si facilement canalisés vers les candidats favorables aux oligarchies régionales que l’on parlait d’« enclos électoraux » (currais eleitorais). Ce style de transactions entre pouvoir central et pouvoirs locaux n’a cependant jamais disparu et reste au cœur de la politique brésilienne. Le président de la République consacre toujours une part importante de son activité à négocier le soutien des gouverneurs et des parlementaires que les États fédérés élisent, lesquels, de leur côté, entretiennent avec les élus locaux des relations régies par une logique similaire. L’utilisation de ressources publiques (octroi de subventions, nomination d’alliés à des postes de responsabilité, exemptions fiscales, facilitation du vote d’un texte législatif, travaux d’aménagement) alimente ces marchandages incessants sans lesquels aucun pouvoir exécutif n’a de soutien durable dans les assemblées. La difficulté des magistrats et des forces de police à faire respecter la loi, notamment dans les zones rurales, s’explique aussi souvent par les capacités d’obstruction dont disposent ceux qui exercent le pouvoir à l’échelon local, lesquelles peuvent d’ailleurs s’accompagner de l’utilisation de la force publique à des fins patrimoniales.
8À des époques différentes, tous les projets de modernisation de l’État dans le sens d’une plus grande rationalité administrative ont rencontré, sans jamais pouvoir l’éliminer, ce mode de constitution des équilibres politiques qui, s’il est particulièrement coûteux, s’est aussi révélé efficace dans la gouvernance d’un pays de taille continentale.
Un agent majeur du développement économique
9L’État brésilien a pourtant cessé depuis longtemps d’être seulement un opérateur du jeu politique qui, selon l’expression célèbre d’Hélio Jaguaribe, fonctionnait comme un « État notarial » (Estado cartorial) dont les biens étaient accaparés par les groupes d’intérêts soutenant le pouvoir central (Jaguaribe, 1953). À partir des années 1930, il joue aussi un rôle déterminant dans le développement économique. Une politique continue de subventions et d’incitations fiscales, associée à des mesures protectionnistes, permet la formation et la consolidation d’un secteur industriel, au sein duquel de grandes entreprises publiques occupent une place centrale. Jusqu’au début des années 1980, un contexte général de forte croissance économique fait ainsi que, sans jamais cesser de voir ses ressources utilisées pour favoriser des équilibres complexes entre forces politiques, l’État apparaisse aux yeux des Brésiliens comme l’agent sous la houlette duquel leur pays chemine vers un grand destin. Les élites régionales et les couches sociales les plus aisées, dont les gouvernants ne peuvent se passer du soutien, en sont les premiers destinataires. Les couches moyennes en bénéficient aussi largement avec l’expansion du secteur public qui en emploie une partie importante. Et, bien que les inégalités de revenus croissent entre les années 1950 et 1980, les secteurs populaires connaissent une amélioration notable de leurs conditions de vie, notamment pour ceux qui, ayant quitté le monde des campagnes pour les grandes villes, voient un nouvel univers de possibles s’ouvrir devant eux.
10La place qu’occupe l’État durant ces décennies au cours desquelles la physionomie du pays se modifie en profondeur donne naissance à un type d’attentes toujours présent aujourd’hui. L’accès à la citoyenneté découle notamment au Brésil d’un processus tout autre que celui décrit pour l’Angleterre par T. H. Marshall selon lequel les droits civils accordés au xviiie siècle ont constitué le socle des droits politiques décidés au siècle suivant, eux-mêmes à l’origine des droits sociaux adoptés au xxe siècle (Carvalho, 2001). Comme on l’a vu dans le premier chapitre, la mise en place d’un droit du travail et d’institutions de prévoyance sociale a eu lieu au Brésil dans les années 1930 sous le régime autoritaire de Getúlio Vargas qui avait suspendu les libertés politiques et se souciait peu des droits civils. Au lieu de stimuler la participation politique et de faire reposer la discussion des choix de société sur les représentants de la population élus dans les assemblées, il en a résulté de grandes attentes à l’égard du pouvoir exécutif et de sa capacité à étendre la protection de l’État à ceux qui n’en bénéficient pas. Plus que de citoyenneté, il s’est historiquement agi, selon les termes de José Murilo de Carvalho, d’une « étoyenneté » (estadania) qui encourage le corporatisme et n’accorde qu’une place secondaire aux droits civils et politiques (ibid.). L’installation durable de la démocratie n’a pas modifié ces attentes envers la puissance publique. Chaque segment social espère ainsi de l’État une réponse appropriée aux difficultés qu’il rencontre, fût-ce au prix de fortes inégalités sociales ou de déséquilibres entre les bénéficiaires de son action. Personne – y compris parmi les plus favorisés et les groupes professionnels juridiquement protégés – n’estimant jouir d’avantages qui se maintiennent au détriment d’autrui, les gouvernants doivent alors arbitrer entre une pluralité de demandes rarement formulées au nom de l’intérêt général ou de l’appartenance à un monde commun.
11Car davantage qu’à l’État, c’est à ceux qui accèdent à ses commandes que l’on impute l’évolution de la conjoncture. Le style de légitimation des gouvernants qui imprègne la politique brésilienne se forme, là encore, sous la présidence de Getúlio Vargas. Son discours à destination des couches modestes, à l’instar de celui que tiennent à la même époque les leaders populistes en Amérique latine, leur donne une identité valorisée en les constituant en un Peuple qui incarne la Nation. En plus de reconnaître la détresse des pauvres et de promettre de la soulager en reprenant ce qui leur est dû à ceux (oligarchies, grands propriétaires, entreprises étrangères) qui les ont spoliés, Vargas associe son nom à tout un ensemble de mesures destinées à améliorer le quotidien. Aux droits sociaux accordés à une partie de la population laborieuse s’ajoute une action publique qui, même si elle est loin de répondre à toutes les demandes, se traduit par des avancées appréciables dans le domaine de l’accès à l’éducation, à la santé, au logement et aux transports en commun. Pour être élu ou conserver son mandat, tout candidat à une charge élective se doit, aujourd’hui comme hier, de mettre en scène son souci de soulager la souffrance des couches populaires et, mieux encore, de pouvoir administrer la preuve qu’il a déjà pris des mesures adéquates à ce dessein. Un bon élu, dit-on communément, est celui qui « fait pour le peuple », ce qui, selon qu’il est conseiller municipal, parlementaire, ministre ou président, peut signifier qu’il apparaît directement lié à l’ouverture d’une école, à la construction de logements sociaux, à une hausse du salaire minimum ou à une politique publique.
12L’urbanisation du Brésil modifie néanmoins le contexte dans lequel s’exprime ce style de légitimation. Pendant la première période démocratique que connaît le pays entre 1946 et 1964, les suffrages des couches populaires deviennent l’enjeu des luttes auxquelles se livrent partis et candidats qui, en ville, ne disposent pas d’électorats captifs comme dans les zones rurales. La démocratisation du pays reste cependant limitée. Les militaires font planer la menace du coup d’État chaque fois que le cours de la vie politique leur déplaît. Les institutions corporatistes restent pratiquement inchangées et impriment leur logique à l’action de syndicats qui se montrent souvent conciliants avec les intérêts patronaux. Le Parti communiste brésilien (PCB), qui est redevenu légal en 1945, obtient près de 10 % des suffrages aux élections à la Chambre des députés du 2 décembre de la même année, avant de se voir de nouveau interdit en 1947. La période voit aussi l’intervention croissante de l’État dans de grands travaux d’infrastructure destinés à accompagner l’industrialisation. Le « développementisme » (desenvolvimentismo), élaboré à l’origine au Chili par la CEPAL autour de l’économiste argentin Raúl Prebisch, se diffuse sous l’impulsion de Celso Furtado pour lequel la modernisation économique a vocation à sous-tendre la participation politique du peuple et l’indépendance nationale (Furtado, 1961 ; Cardoso et Faletto, 1970 ; Cardoso, 1984). Le recours de l’État à des capitaux étrangers fait l’objet de vifs débats et alimente en particulier les critiques que les tenants du nationalisme économique adressent au gouvernement de Juscelino Kubitschek (1956-1961). Sous le mandat de ce dernier, 15 000 kilomètres de routes sont ainsi tracées pour relier par de grands axes les différentes régions, en même temps qu’est construite en seulement quelques années Brasília, la nouvelle capitale fédérale, au milieu d’un plateau désert du centre du pays (Vidal, 2002). Les tensions politiques atteignent leur paroxysme sous la présidence de João Goulart, vice-président devenu président en septembre 1961 après la démission soudaine de Jânio Quadros au terme de seulement quelques mois en fonction. L’extension aux travailleurs agricoles des droits sociaux dont bénéficient les ouvriers lui vaut l’hostilité des propriétaires terriens qui craignent d’être expropriés par une réforme agraire. Accusé par la droite d’être au service des communistes et par une partie de la gauche de ménager les intérêts du capital, Goulart dirige le pays dans un climat de montée aux extrêmes où les deux bords espèrent, chacun, une rupture politique qui leur sera favorable. Celle-ci se produit le 31 mars 1964 avec un coup d’État que les militaires présentent comme une révolution. La gauche, qui escomptait le soutien des masses, découvre alors qu’elle a surestimé le rapport de forces et, en lieu et place d’une mobilisation politique autour de ses objectifs, assiste, impuissante, à une manifestation de soutien aux militaires qui réunit, le surlendemain, près d’un million de membres des classes moyennes dans les rues de Rio de Janeiro. L’idée d’un développement porté par l’État ne disparaît pas pour autant, mais elle se poursuit dorénavant hors de tout contrôle démocratique, ce qui ne fait qu’accentuer un déficit public déjà important.
Crise et réformes
13L’utilisation des ressources publiques comme instrument de légitimation n’a jamais cessé d’être au cœur de la vie politique depuis ces années 1930 où l’État devient un acteur central. L’endettement paralyse néanmoins peu à peu la puissance publique dans les dernières années du régime militaire. Un ensemble de réformes concernant le rôle de l’État s’impose alors, bon gré mal gré, aux principales forces politiques quelques années après le retour à la démocratie.
L’obsolescence d’un modèle de développement
14S’il assure l’industrialisation du pays et sa croissance pendant plusieurs décennies, ce modèle de développement porté par l’État porte également en lui ce qui le fait entrer en crise. À trop solliciter les finances publiques et à refuser les adaptions rendues nécessaires par les transformations de l’économie internationale, le Brésil s’est installé, selon Luiz Carlos Bresser Pereira, dans un « cercle vicieux économique » (Bresser Pereira, 1994, p. 47). Celui-ci, écrit-il, « peut être décrit à partir de l’épuisement de la stratégie de substitutions aux importations, la crise de la dette et l’adoption de pratiques populistes qui ont conduit à une crise budgétaire de l’État. Cette crise engendre une forte inflation qui impose des taux d’intérêt élevés, ce qui entraîne une diminution du taux d’investissement, conduisant à un ralentissement puis à une stagnation de l’activité économique et donc à une diminution des recettes fiscales, diminuant ainsi encore l’épargne de l’État et augmentant le déficit et la dette publics, ce qui, pour fermer le cercle, aggrave la crise budgétaire de l’État (ibid.) ». Lorsque le Brésil sort de vingt et un ans de régime militaire en 1985, les problèmes de financement des dépenses publiques, déjà patents au début des années 1960, ont atteint une ampleur telle que l’État se trouve paralysé, condamné à gérer son endettement dans un contexte d’instabilité économique et politique généralisée.
15Le rétablissement des procédures démocratiques ne favorise pourtant pas, dans un premier temps, la mise en œuvre des réformes de fond qui apparaissent de plus en plus nécessaires pour sortir le pays de l’impasse économique dans laquelle les militaires l’ont engagé. Les gouvernements civils accentuent même dans un premier temps la détérioration des finances publiques et l’hyperinflation qui leur a été léguées au moment de la transition. José Sarney, qui accède à la présidence de la République (1985-1989) après que Tancredo Neves, le président élu, meurt avant d’entrer en fonction, remet ainsi, d’une part, à l’ordre du jour une politique des gouverneurs qui aggrave d’autant plus la situation budgétaire que ces derniers laissent filer les comptes des États fédérés. Dans ce contexte d’ouverture politique où les demandes sociales bridées sous l’autoritarisme s’expriment comme jamais, les dirigeants du pays rechignent, d’autre part, à adopter des mesures d’austérité vouées à l’impopularité dans une population qui les élit désormais.
16La Constitution fédérale de 1988, qui entend sceller l’entrée dans un temps démocratique, traduit l’ambivalence du moment. En même temps qu’elle fait une place nouvelle aux principes du libéralisme politique, auparavant largement tenus comme inappropriés pour régir le Brésil, elle ne rompt pas avec le projet ancien de maîtrise du social par sa mise en forme juridique. Aux droits individuels s’ajoutent des droits spécifiques à différents segments de la population. Ceux attribués à de nombreuses catégories professionnelles manifestent la prégnance du corporatisme mis en place sous l’Estado Novo. Ceux accordés aux femmes, aux populations indigènes, aux descendants d’Africains, aux paysans sans terres et aux habitants des favelas sans titres de propriété témoignent autant d’une volonté de donner des cadres législatifs pour traiter la question sociale que de la persistance d’une forme d’anti-individualisme dans l’imaginaire des Constituants. Les mouvements revendicatifs renforcent cette logique en formulant leurs demandes au nom de sujets collectifs. Pour ceux notamment qui ne peuvent bénéficier du corporatisme auquel donne accès une profession juridiquement protégée, il reste la possibilité d’obtenir des droits ou, à tout le moins, le secours conjoncturel de la puissance publique, en se faisant reconnaître comme membre d’une catégorie digne d’être l’objet de son attention. La nouvelle Charte réaffirme d’ailleurs plus généralement le rôle de l’État dans l’organisation de la société, même si la crise fiscale le paralyse alors plus que jamais. Inscrites dans son texte, la réglementation des investissements étrangers et la délimitation du monopole d’entreprises publiques en attestent de manière emblématique.
L’acceptation d’un nouveau mode de régulation
17Il faut pourtant encore attendre près de dix ans pour que le Brésil s’engage dans la voie de réformes qui rétablissent les capacités d’intervention de l’État. Le gouvernement de Fernando Collor de Mello (1990-1992), président élu avec le soutien des partis conservateurs, entreprend une politique de libéralisation économique et de privatisations, sans toutefois bénéficier des soutiens suffisants au Congrès pour qu’elle prenne véritablement de l’ampleur. Sa destitution pour faits de corruption et l’arrivée à la tête de l’État du vice-président Itamar Franco, connu pour son indécision et ses facéties, aggrave encore la situation du pays. En 1994, l’adoption du Plan real donne au Brésil une monnaie du même nom et met fin à l’inflation galopante qui gangrène l’économie. Le sociologue Fernando Henrique Cardoso, le ministre de l’Économie à l’origine de ce changement de politique économique, bénéficie aussitôt d’un effet légitimateur qui lui permet d’être élu président de la République sous les couleurs du Parti de la social-démocratie brésilienne (PSDB). Dès son entrée en fonction le 1er janvier 1995, il lance une série de réformes qu’il juge nécessaires à la stabilisation de l’économie et à la reprise de la croissance (Lamounier et Figueiredo, 2002). Qu’il s’agisse de l’ouverture de monopoles publics à des capitaux privés et étrangers, de la réforme d’une administration aux effectifs pléthoriques, de changements dans les régimes de retraite ou d’une nouvelle approche de la fiscalité, toutes ces réformes remettent directement en cause le fonctionnement de l’État au Brésil. Loin de s’être laissé gagner par les idées néo-libérales comme l’en accusent ses détracteurs, le gouvernement Cardoso entend de la sorte redonner à l’État brésilien sa place dans la régulation économique et l’intervention sociale, en réduisant son endettement et en donnant une plus grande place aux mécanismes de marché. « Le Brésil, aime répéter Fernando Henrique Cardoso, n’est pas un pays sous-développé, mais un pays injuste. » La réforme de l’État ne répond ainsi dans cette perspective qu’au projet de cesser de le mettre au service de groupes – acteurs privés ou fonctionnaires – qui s’en servent d’abord en pensant à leurs propres intérêts. Sa politique rencontre de ce fait de vives résistances de la part de forces très diverses éparpillées sur l’échiquier politique et le retard pris dans ces réformes, ajouté à la dégradation de la conjoncture internationale à la fin des années 1990, provoque une forte dévaluation du real en 1999 et place le pays au bord de l’abîme. Fernando Henrique Cardoso échoue en outre dans sa volonté de transformer le fonctionnement du système politique. Son projet de réforme des institutions qui entendait limiter le pouvoir des élus à agir en tant qu’intermédiaires d’intérêts privés reste lettre morte, et, bon gré mal gré, il finit par s’accommoder des marchandages typiques de la politique brésilienne. Plusieurs affaires de corruption et de trafics d’influence impliquent même directement des parlementaires qui soutiennent son gouvernement au Congrès, notamment lors du vote de l’amendement constitutionnel qui lui permit de briguer un second mandat présidentiel.
« Le Parti des travailleurs : de l’opposition au pouvoir »
Le Parti des travailleurs naît en 1980 dans le contexte de l’ouverture politique engagée par le régime militaire qui conduira cinq ans plus tard au retour des civils au pouvoir (Keck, 1991). Il rassemble des opposants à la dictature issus du syndicalisme ouvrier, de l’intelligentsia, d’un catholicisme inspiré par la théologie de la libération, du trotskysme et du maoïsme, parmi lesquels d’anciens membres des organisations de lutte armée défaites par la répression quelques années auparavant. Emmené par son premier président, le charismatique Luiz Inácio da Silva, plus connu sous le surnom de Lula, il voit le nombre de ses élus continuellement augmenter, d’abord dans les différentes assemblées à l’échelon régional et national, puis à la tête de grandes villes du pays – dont São Paulo – et de plusieurs États de la Fédération. Après trois échecs successifs (1989, 1994 et 1998), Lula est finalement élu président de la République le 27 octobre 2002 et prend ses fonctions le 1er janvier de l’année suivante, jour de passation du pouvoir au Brésil. Réélu quatre ans plus tard et empêché par la Constitution de briguer un troisième mandat consécutif, il fait investir Dilma Rousseff et, fort de sa popularité, concourt à l’élection de cette dernière à la présidence de la République en octobre 2010, puis à sa réélection quatre ans plus tard.
Le parcours qui a conduit le PT du statut de petite formation d’opposition à celui de parti du président – qui compte, après les dernières élections générales d’octobre 2014, le plus d’élus à la Chambre des députés et, juste après le Parti du mouvement démocratique brésilien (PMDB), au Sénat – n’a pas été sans entraîner de profondes transformations dans son identité et son fonctionnement (Sá Vilas Boas, 2010). La conquête du pouvoir s’est notamment accompagnée d’alliances avec des forces politiques que le PT avait longtemps combattues, ainsi que par l’adoption d’une politique économique pragmatique qui l’a vu accepter l’objectif d’assainissement des finances publiques, les privatisations et l’ouverture de l’économie à la concurrence étrangère. Certains y ont vu sa conversion à l’agenda néo-libéral (Oliveira, Braga et Rizek, 2010), une interprétation plutôt fragile dans un pays qui a vu sous Lula une sortie de la pauvreté de millions de personnes et une restauration des capacités d’intervention de l’État, qui a conduit à une augmentation de la dépense publique. D’autres considèrent cette évolution comme l’adoption d’une stratégie réformiste qui reposerait maintenant sur les couches les plus modestes de la population, dont les politiques sociales ont permis l’amélioration des conditions de vie, et non plus sur les couches moyennes, longtemps centrales dans l’électorat du parti (Singer, 2012). Selon cette perspective, l’amélioration de la situation des pauvres aurait entraîné, à partir de 2006, un changement de la base électorale du PT qui s’en satisferait sans remettre en question les intérêts des élites.
C’est toutefois l’implication des plus hautes sphères du PT dans des affaires de corruption qui ébranle le plus une formation qui s’était faite le champion de la rénovation des pratiques politiques au nom de « l’éthique en politique ». Le scandale retentissant du mensalão (littéralement, la « grosse mensualité ») qui éclate en 2005 à l’occasion de la révélation de l’achat du vote de parlementaires conduit ainsi à la démission plusieurs de ses figures de proue, certaines proches du président Lula, un temps menacé lui-même par une procédure d’impeachment. Si les effets de la croissance économique retrouvée lui a jusqu’ici permis de conserver le pouvoir, l’image du PT en a été sérieusement écornée. En dépit de l’incarcération, fin 2013, des principaux protagonistes de ce scandale au terme d’un procès très médiatisé, il reste une force politique de première importance en raison de son emprise sur de nombreuses administrations et de ses bataillons d’élus et de militants. Si l’idéologie occupe toujours une place importante dans les déclarations de ces derniers, le PT est aujourd’hui surtout une machine politique pragmatique d’une redoutable efficacité pour qui la fin justifie souvent les moyens.
18La nouvelle conception de la régulation de l’économie qui s’affirme sous la présidence de Fernando Henrique Cardoso finit cependant par recevoir une large adhésion au sein des grandes forces politiques. Lorsque Lula, la figure emblématique du Parti des travailleurs (PT), est élu président en octobre 2002 dans un contexte économique dégradé, l’heure n’est plus à un changement de cap radical. Pour rassurer des marchés inquiets et satisfaire aux exigences du FMI, les principaux candidats à l’élection présidentielle s’engagent publiquement d’un commun accord à poursuivre les réformes structurelles indispensables à l’assainissement des finances publiques. Au pouvoir, Lula poursuit donc, tout en s’en défendant, la politique économique de Cardoso qu’il critiquait avec virulence lorsqu’il était dans l’opposition. Après deux années particulièrement difficiles, une embellie économique se profile vers la fin 2005. Elle vient à point restaurer l’image du président dont l’avenir politique paraissait compromis, alors que son gouvernement est empêtré dans une affaire de corruption (Domingues, 2007). L’amélioration des conditions de vie des Brésiliens, sur fond de croissance revenue et de politiques sociales de grande ampleur, explique sa réélection facile l’année suivante. Fin 2010, Dilma Rousseff, depuis 2005 ministre-cheffe de la Maison Civile (poste gouvernemental combinant les fonctions d’un premier ministre et d’un secrétaire général de la présidence) et candidate choisie par Lula pour lui succéder, remporte sans difficultés l’élection présidentielle et devient la première présidente du Brésil. Contrainte par le retournement de la conjoncture internationale, elle conduit une politique économique plus prudente encore que celle de Lula. Réélue quatre ans plus tard, cette fois au terme d’une campagne âprement disputée, Dilma Rousseff a commencé son second mandat dans un contexte particulièrement difficile. La croissance économique, qui avait déjà sérieusement ralenti dès 2011, a été pratiquement nulle en 2014 avant de connaître une forte récession en 2015. Le gouvernement a pris des mesures d’austérité budgétaire de nature à accroître le mécontentement d’une population déjà éprouvée par le coût de la vie et la cherté du crédit. Rien ne dit cependant que cela suffira à recréer un climat favorable à la croissance au moment où le ralentissement de l’économie chinoise prive le Brésil de revenus assurés par l’exportation de matières premières. À ces difficultés économiques s’ajoutent par ailleurs des difficultés politiques avec, d’une part, la difficulté croissante que rencontre Dilma Rousseff, pour constituer une coalition stable au Congrès et, d’autre part, une affaire de corruption de grande ampleur, lié à la gestion de l’entreprise publique pétrolifère Petrobrás, qui la met, début 2016, sous la menace d’une procédure de destitution.
19L’accès à la tête de l’État du PT marque en définitive autant un tournant dans la vie politique brésilienne que la fin d’un cycle de près de deux décennies amorcé avec le retour du pays à un régime civil. Hormis quelques formations d’extrême-gauche et des secteurs minoritaires de la droite, plus aucun acteur politique d’importance ne remet désormais en question le bien-fondé des institutions démocratiques et la nécessité de maîtriser les dépenses publiques. L’opposition entre le pouvoir de l’État et la force du marché tout comme la dénonciation de la menace que les investissements étrangers font courir à la souveraineté nationale n’ont certes pas disparu de la rhétorique politique, mais ils ne constituent plus des dogmes qui ont vocation à guider la politique gouvernementale.
La solidité des institutions
20Un quart de siècle après la promulgation de la Constitution fédérale de 1988, les institutions politiques brésiliennes ont fait preuve de solidité, en dépit des crises économiques et politiques que le pays a traversées depuis. La stabilisation d’un système de partis et le renouveau de la fonction présidentielle y ont largement contribué, en dépit de caractéristiques de la vie politique qui limitent l’approfondissement de la démocratie.
La stabilisation d’un système de partis
21La stabilisation progressive d’un système de partis représente un changement important dans la politique brésilienne, où l’institution partisane a été historiquement faible (Souza, 1992 ; Nicolau, 2002 ; Monclaire, 2005). Depuis l’indépendance du pays en 1822, aucun système partisan n’était parvenu à organiser durablement la vie politique. Les changements fréquents de régime empêchaient, d’une part, la stabilisation des forces qui se disputaient l’exercice du pouvoir. L’instabilité résultait, d’autre part, de l’incapacité des partis à s’assurer de la discipline de leurs élus, dont le pouvoir central, en puisant dans les ressources publiques, parvenaient à obtenir les suffrages dans les assemblées, quand il ne les conduisait pas tout simplement à changer de formation (Souza, 1976). De plus, le mode de scrutin de liste ouverte à la représentation proportionnelle qui, depuis 1950, régit l’élection des députés fédéraux, des députés des États fédérés et des conseillers municipaux ne concourt pas à renforcer un système de partis. Il permet notamment à chaque formation en lice de présenter, selon les élections, un nombre de candidats supérieur jusqu’à trois fois au nombre de sièges à pourvoir. Dès lors, une fois investis par les partis, les candidats se disputent les suffrages des électeurs lors de longues campagnes électorales où ils insistent souvent peu sur leur affiliation partisane, les colistiers étant également des concurrents.
22Un système de partis relativement stable se forme pourtant à partir des élections générales de 1994 qui conduisirent à la présidence de la République Fernando Henrique Cardoso, le candidat du Parti de la social-démocratie brésilienne (PSDB), qui regroupe des élus allant de la droite à la gauche modérée (Melo et Câmara, 2012). Après que la fin du bipartisme imposé par les militaires entre 1965 et 1979 s’est accompagnée de la multiplication du nombre de formations et de changements fréquents des alliances politiques, la vie politique brésilienne s’organise depuis autour de trois ensembles de partis. Les deux premiers, respectivement emmenés par le PT et le PSDB, se disputent tous les quatre ans, depuis 1994, l’élection présidentielle dans une joute où les différences idéologiques et programmatiques sont allées en s’atténuant. Le troisième, au sein duquel se détache l’imposant PMDB, ensemble composite constitué pour l’essentiel de conservateurs issus de forces politiques régionales, finit par soutenir de façon opportuniste le gouvernement du président élu, en échange de nominations aux différents niveaux de l’État et de l’accès aux ressources fédérales. Si la politique municipale donne toujours lieu à des combinaisons très diverses, les élections des vingt-sept gouverneurs des États fédérés et du District fédéral, qui ont lieu en même temps que le scrutin présidentiel, tendent désormais de plus en plus souvent à s’organiser en fonction de ces logiques d’alliances nationales. Le PMDB qui, en octobre 2014, a fait élire sept de ses candidats à des postes de gouverneurs conserve toutefois toujours une forte capacité à structurer l’élection autour de ses candidats dans plusieurs États, à l’encontre de ce processus de nationalisation de la vie politique. Le temps n’est pourtant plus celui où des chefs politiques régionaux pesaient de façon décisive sur l’issue des élections, même si, essentiellement en Amazonie et dans le Nordeste, des hommes forts jouent toujours un rôle-clé ici et là. Les forces résolument conservatrices, au premier rang desquelles celles qui avaient dirigé le pays sous le régime militaire, n’ont pas disposé au cours des vingt dernières années de figures capables de briguer avec succès la présidence de la République. Elles continuent néanmoins de peser sur le jeu politique au moyen d’alliances dans les assemblées, ainsi qu’en faisant élire des maires de grandes villes et des gouverneurs d’État. Une grande partie de ses principaux chefs de file appartiennent à Democratas, parti formé en 2007 sur les décombres du Parti du front libéral (PFL), lui-même issu de la formation qui soutenait la dictature.
23Ces évolutions ne doivent toutefois pas occulter la forte inertie du système politique et le renouvellement en trompe-l’œil de son personnel (Louault, 2012). Cela se manifeste notamment dans la composition du Congrès et les pratiques de ses élus. Avec seulement 9,9 % de femmes élues à la Chambre des députés et 13,6 % au Sénat, le Congrès brésilien est en 2015 le moins féminisé d’Amérique latine. La faible présence des femmes à la Chambre des députés retient d’autant plus l’attention que, depuis 2009, la législation oblige les partis à présenter 30 % de candidatures féminines, mais dont la plupart n’ont dans les faits guère de chances d’être élues. Les pratiques anciennes d’appui des parlementaires à l’exécutif en contrepartie de l’accès à des ressources publiques (subventions, nominations de proches, etc.) restent par ailleurs monnaie courante. Loin de les faire disparaître comme il le promettait quand il était dans l’opposition, le PT les utilise abondamment. Elles ont même fait d’autant plus partie de l’héritage que Lula a légué à Dilma Rousseff qu’il se charge lui-même à l’occasion de les faciliter en intercédant auprès d’élus quand elle a besoin de soutiens au Congrès. Ces pratiques des parlementaires ne pouvaient sans doute guère changer faute d’un renouvellement important du personnel politique depuis que le PT a accédé au sommet de l’État (ibid.). Car si la composition des assemblées a connu des changements depuis 2003, les nouveaux élus ont rapidement revêtu les vieux habits de la politique brésilienne, tandis que ceux qu’ils avaient battus, disposant de considérables possibilités de reclassement sur des postes politico-administratifs, restent souvent actifs dans l’espoir d’un retour.
« Présidentialisme de coalition » et renouveau de la fonction présidentielle
24L’accroissement de la discipline partisane ne conduit pas pour autant à des majorités parlementaires stables. Le président de la République – mais c’est aussi le cas des gouverneurs d’État et des maires – doit sans cesse négocier avec les membres des assemblées pour obtenir leur appui. Il lui faut alors savoir jouer de l’arme des subventions à des projets portés par des parlementaires qui n’ont de cesse de montrer aux électeurs qu’ils savent accéder aux moyens des administrations. Le soutien opportuniste au pouvoir exécutif, que le vocabulaire politique brésilien nomme le « physiologisme » pour désigner cette recherche permanente de l’accès aux ressources de l’État, reste ainsi toujours un comportement fréquemment observé en dépit de la stabilisation d’un système de partis. À l’échelon fédéral, la cohésion croissante des partis a néanmoins modifié les mécanismes de transactions entre le gouvernement et les parlementaires. S’ils n’ont jamais disparu, les marchandages de gré à gré qui permettaient à l’exécutif de gagner un par un le soutien des députés et des sénateurs cèdent de plus en plus la place à des négociations entre le gouvernement et les principaux dirigeants politiques qui contrôlent plus ou moins directement un nombre de voix important au Congrès. Le président lui-même consacre au demeurant une partie importante de son temps à la réalisation de ces accords sans lesquels l’action gouvernementale ne peut se faire. Ce mode de gouvernance se caractérise par ce que le politiste Sérgio Abranches a appelé un « présidentialisme de coalition » à propos d’un système politique où la présidence joue un rôle central dans la formation et la préservation d’une coalition majoritaire constituée de plusieurs partis (Abranches, 1988).
25Cependant, l’institution présidentielle est globalement sortie renforcée de l’évolution politique des vingt dernières années, alors que les parlementaires restent massivement perçus dans l’opinion comme des intermédiaires sans vergogne davantage intéressés à la satisfaction d’intérêts personnels qu’à la représentation de groupes sociaux. Après l’élection de Fernando Henrique Cardoso en 1994, l’exécutif est de nouveau apparu capable d’imprimer son mouvement à un pays après de longues années de crise économique et politique qui avaient culminé, en 1992, avec l’impeachment pour corruption de Fernando Collor de Mello. Bien que son nom ait été associée à de retentissantes affaires de corruption, Lula conserve une forte popularité pour avoir mis en œuvre des politiques sociales de grande ampleur et gouverné le Brésil dans une période qui vit une amélioration généralisée du niveau de vie. Fort de ce capital politique, il ne cache pas aujourd’hui son intention de briguer un nouveau mandat en 2018, représentant à ce jour la seule chance tangible du PT de se maintenir au sommet de l’État. Seule en définitive Dilma Rousseff ne parvient pas à renouer avec l’image positive qu’avaient ses deux prédécesseurs quand ils ont quitté la présidence. Soutenue par un parti empêtré dans une gigantesque affaire de corruption et dirigeant un pays plongé dans une grave crise économique, elle se trouve, début 2016, sous la menace d’une procédure d’impeachment mise en œuvre par ses opposants pour des motifs sans grands fondements juridiques. On aurait pourtant tort d’y voir une crise de la fonction présidentielle. Cette procédure qui, si elle aboutit, la conduirait à être destituée de son mandat traduit bien davantage l’instrumentalisation fréquente du droit à des fins personnelles et partisanes par une partie des députés et des sénateurs. La réforme politique qu’une majorité d’analystes estiment nécessaire pour améliorer le fonctionnement démocratique concerne de ce fait essentiellement le fonctionnement des partis dans les assemblées, ainsi que les modalités d’élection et le statut des parlementaires.
La participation politique
26Le passage du bipartisme au multipartisme qui marque la transition à la démocratie se déroule sur fond d’accroissement sans précédent du corps électoral. Entre 1960, année de la dernière élection présidentielle avant le coup d’État de 1964, et 1989, où les Brésiliens peuvent de nouveau élire leur président, celui-ci passe de 15 millions d’électeurs à plus de 82 millions (il était de 142 millions aux dernières élections générales de 2014). Cette augmentation ne correspond pas seulement à la croissance démographique que le pays a connue dans l’intervalle. Elle découle aussi de dispositions de la Constitution fédérale de 1988 qui étend le droit de vote aux analphabètes, qui en étaient privés jusque-là, et à toutes les personnes âgées de plus de seize ans. La participation politique d’une population dont les demandes ne pouvaient pleinement s’exprimer sous le régime militaire se déploie alors dans un contexte nouveau où, si elles occupent toujours une place centrale dans la vie politique, les élections ne constituent pas la seule forme d’expression.
Gagner le vote des électeurs
27L’urbanisation et le développement des moyens de communication de masse ont transformé les formes de mobilisation des électeurs. Dans un pays où 84 % de la population vit en milieu urbain, le temps n’est plus où, comme jusque dans la première moitié du xxe siècle, les populations des campagnes, tenues dans l’ignorance des enjeux du scrutin et sous la coupe de chefs politiques locaux, votaient massivement pour les candidats que ces derniers appuyaient (Leal, 1949-1986). Les pratiques anciennes sont certes loin d’avoir disparu de la politique brésilienne, à commencer par les dons et les services aux électeurs. Dans le monde rural comme dans les zones urbaines déshéritées, il est toujours courant de rencontrer des candidats qui cherchent ainsi à s’attacher comme autrefois les suffrages des plus démunis. Ils y parviennent d’ailleurs encore souvent par de menues faveurs (intervention auprès d’une administration, recommandation à un employeur potentiel, aide financière ponctuelle) ou la distribution de biens de types divers (matériaux de construction, d’aliments, de remèdes, voire de cercueils). Le vote des Brésiliens obéit néanmoins aujourd’hui pour l’essentiel à des déterminants similaires (âge, sexe, profession, niveau de revenus, religion, identification partisane, perception de sa situation sociale, image des candidats en lice) à ceux que l’on observe dans les démocraties à la tradition plus anciennement installée (Oliveira, 2012).
28Les médias jouent en outre maintenant un rôle important dans la compétition électorale, mais leur influence ne favorise plus de manière aussi flagrante les candidats conservateurs proches des grands groupes de communication, comme cela avait été le cas en 1989 quand un reportage manipulateur avait porté un préjudice sérieux à la première candidature de Lula à la présidence. Les programmes électoraux réglementés que diffusent les chaînes de télévision et les stations de radio dans les semaines qui précèdent chaque scrutin permettent dorénavant à chaque parti de faire connaître ses propositions et de critiquer la politique de ses concurrents. Sans fournir un message frappé du sceau de l’objectivité, ces émissions contribuent, à côté des journaux télévisés, à la diversification des sources d’information des électeurs qui se montrent de plus en plus sensibles aux réalisations passées et aux qualités de gestionnaires des candidats. Fréquemment avancé pour expliquer l’orientation prise par des candidats en campagne et les résultats de scrutins, le poids des églises pentecôtistes semble de même ne pas devoir être surestimé. Si cet ensemble de courants religieux en pleine expansion a sans nul doute entamé l’influence politique de l’Église catholique, leurs fidèles accordent leurs suffrages à des candidats de divers horizons, que ceux-ci bénéficient ou non du soutien de pasteurs.
29Le style de légitimation, né sous la présidence de Getúlio Vargas et fondé sur la mise en scène de la reconnaissance du peuple par le personnel politique, est cependant loin d’avoir disparu et rend toujours compte de nombreuses dynamiques électorales. Les élus s’emploient donc à associer leurs noms à des réalisations concrètes au nom desquelles ils mèneront ensuite campagne (Caldeira, 1984 ; Vidal, 1998 ; Goirand, 2000 ; Kuschnir, 2000). Pour ceux qui briguent des mandats locaux, il peut s’agir de la construction de logements sociaux, de l’ouverture d’un poste de santé dans une zone rurale ou une favela, d’une mesure favorable aux vendeurs ambulants ou de l’asphaltage de routes. Les couches moyennes et supérieures n’échappent pas à ce mode de sollicitation, puisque des candidats se présentent également en affichant leur appartenance à une catégorie professionnelle ou leur attachement à un secteur d’activité. Pour ceux qui se portent candidats aux plus hautes responsabilités, être perçu comme à l’origine d’une politique économique et de lois ayant amélioré les conditions de vie représente un atout majeur. Ce fut, par exemple, pour avoir mis fin à l’hyperinflation que Fernando Henrique Cardoso a construit la légitimité qui lui a permis d’être élu deux fois président dès le premier tour de scrutin et, pour avoir mis en œuvre des politiques sociales et des travaux d’infrastructure de grande ampleur, que Lula jouit toujours d’un fort taux de popularité.
« Lula et les couches populaires »
Le vote pour Lula, né en 1945, illustre à bien des égards les transformations que le Brésil a connues depuis la fin des années 1970 quand celui qui était alors président du syndicat des métallurgistes dans la banlieue industrielle de São Paulo devint une figure majeure de la politique brésilienne en dirigeant des grèves ouvrières contre le pouvoir militaire. Si l’histoire de ce natif des campagnes de l’État du Pernambouc, arrivé enfant dans cette grande métropole, avant de travailler comme cireur de chaussures et ouvrier, ressemble à celles de millions de Brésiliens des couches populaires, ces dernières mettront néanmoins du temps avant de lui accorder massivement leurs suffrages. Comme de nombreuses enquêtes l’ont montré, ayant intériorisé les critères de classement des couches supérieures, elles rechignaient à voter pour un candidat qui avait arrêté sa scolarité au niveau du certificat d’études et commettait des erreurs de portugais, ce que ses adversaires ne manquaient pas de souligner pour le disqualifier.
Son élection à la présidence de la République a reposé sur un travail de modification de son image mené avec l’appui de spécialistes du marketing politique. Le Lula qui l’emporte en 2002, avec ses costumes de couturiers italiens et sa barbe soigneusement taillée, n’a plus grand-chose à voir avec le leader syndical hirsute qui haranguait les foules en jeans et en T-shirt. Son discours se fait aussi moins virulent, à mesure que son parti devient un acteur majeur du jeu politique, et il forme un ticket avec un candidat à la vice-présidence industriel du textile d’une modeste formation de droite susceptible d’attirer les suffrages des pentecôtistes. C’est pourtant bien à quelqu’un qu’elles perçoivent comme un semblable pour lequel, cette année-là et quatre ans plus tard, les couches populaires ont très largement voté. Ce changement politique traduit le changement cognitif qui a rendu possible l’élection d’un président issu des secteurs défavorisés. Longtemps impensable aux yeux d’une grande partie de l’électorat populaire, son accession à la présidence du pays manifeste que les Brésiliens parviennent mieux qu’avant à se penser égaux en droit et en capacité. Pendant les huit années (2003-2010) qu’il passera au sommet de l’État, Lula ne se privera d’ailleurs jamais de chercher à susciter l’identification, en rappelant ses origines modestes et son parcours. Pour autant, en allant aux quatre coins du Brésil inaugurer des chantiers et discourir sur sa politique sociale, il ne renoncera jamais au style de légitimation qui se nourrit de la capacité du président à faire preuve de son souci des couches populaires.
Plus de cinq ans après avoir quitté le pouvoir, la popularité de Lula demeure largement intacte auprès des couches populaires, notamment dans les foyers que ses politiques sociales ont fait sortir de la misère. Le fait d’avoir dû lutter contre un cancer a même accru la sympathie qu’il suscite dans ces secteurs de la population qui sont aussi les plus durement touchés par la récession que connaît le pays depuis 2015. Lula se présente d’ailleurs comme le garant de l’action de l’État en direction des familles modestes dans un contexte où une partie de l’opposition à Dilma Rousseff estime nécessaire d’étendre l’austérité budgétaire à tous les programmes sociaux. Et, en dépit d’un état de santé que l’on dit fragile, il envisage désormais de concourir de nouveau à la présidence de la République en 2018. Rien ne garantit néanmoins son succès dans ce qui serait sa sixième campagne pour la magistrature suprême. Car, s’il est incontestablement tenu pour un bienfaiteur par les plus défavorisés, Lula est aussi une figure controversée qui suscite un fort rejet chez ceux, nombreux dans les classes moyennes et supérieures, qui ne voit en lui qu’un démagogue et un corrompu qu’ils espèrent voir rejoindre en prison ses fidèles déjà emprisonnés pour différentes affaires.
30Obtenir le vote des électeurs ne repose pas toutefois sur la seule image des candidats (Heredia et Palmeira, 2013). À l’échelon municipal en particulier, toute victoire suppose au contraire un patient travail de conquête des suffrages qui passe par l’entremise d’agents électoraux, plus souvent rémunérés par les candidats que militants de partis. Ces cabos eleitorais, qui se recrutent fréquemment auprès des dirigeants d’associations de quartiers, s’emploient à convaincre un par un les électeurs par un argumentaire individualisé où il rappelle les réalisations passées de ceux dont ils portent les couleurs (Vidal, 1998). Ils organisent aussi leurs visites sur les lieux où les électeurs résident ou travaillent, distribuent à l’occasion des cadeaux et organisent des meetings, où l’aspect festif l’emporte sur le message politique. Sans être totalement inapproprié, le terme de clientélisme, qui revient fréquemment à propos de ce mode de collecte de suffrages, rend mal compte à lui seul de ces pratiques. Celles-ci ne conditionnent pas, d’une part, le choix des électeurs, comme le montrent régulièrement l’échec d’élus y recourant et, à l’inverse, le succès de candidats ne les mettant pas en œuvre. Elles contribuent, d’autre part, à la politisation de la population, en tissant un ensemble de liens entre les individus et les divers segments (territoriaux, professionnels, religieux, etc.) qui la composent et la sphère politique. Tous les partis – y compris ceux qui, comme le PT, les condamnent (Rocha, 2012) – établissent du reste ce type de relations pour exercer leur influence, et, en même temps, rien ne les met à l’abri du discrédit qu’entraîne une accusation de corruption ou une gestion politique jugée mauvaise.
Les mouvements sociaux à l’épreuve de l’institutionnalisation
31Le thème de la participation des secteurs populaires au processus politique a marqué la sortie du Brésil de l’autoritarisme. Il accompagne l’essor, dans la seconde moitié des années 1970, de mouvements revendicatifs exprimant les demandes de groupes très divers (paysans sans terre, femmes, habitants de zones urbaines défavorisées, peuples indigènes, Noirs) dont les intérêts n’étaient guère représentés par les deux seuls partis tolérés. Pour une partie de l’opposition au régime militaire – celle en particulier qui va former le Parti des travailleurs –, ces « mouvements de base », comme on les désigne alors, manifestent une capacité nouvelle du peuple à s’auto-organiser et à échapper à la tutelle des élites, au clientélisme et à la manipulation de leaders populistes. Ils apparaissent dans ce contexte comme les futurs piliers d’une « démocratie participative » qui marquerait une rupture avec les formes corporatistes d’organisation et de représentation des intérêts ayant jusque-là prévalues. Au fur et à mesure que se précise le rétablissement des procédures démocratiques, les avocats de ces mouvements sociaux découvrent toutefois que ceux-ci ne possèdent que rarement une grande stabilité et que leurs dirigeants se laissent couramment coopter par des forces politiques traditionnelles (Cardoso, 1983). La mise en place d’institutions destinées à assurer la participation des populations tenues à l’écart de la vie politique naît de ce constat de leur difficulté à participer de façon autonome au processus démocratique (Avritzer, 2009). Sous la présidence de Lula, des conférences nationales sont ainsi organisées autour de grandes questions (droits des femmes, droits humains, sécurité publique, accès à la santé, sécurité alimentaire, etc.) afin de recueillir l’avis des Brésiliens. Elles connaissent toutefois un succès très variable, et, surtout, leur impact sur les décisions prises par les pouvoirs publics s’avère dans la plupart des cas limité. Beaucoup d’organisations qui gravitaient dans l’orbite du PT ont, de façon plus générale, réduit le recours aux mobilisations de rue depuis que l’accès de ce parti au sommet de l’État leur a permis de disposer d’interlocuteurs directs en son sein. Certains y voient le signe d’une stratégie de cooptation qui irait à l’encontre de l’esprit participatif que cette formation entendait promouvoir quand elle était dans l’opposition. Si la diversité des situations observées interdit d’adhérer pleinement à cette affirmation, force est de constater que de nombreux mouvements sociaux ont connu un déclin réel après que certains de leurs dirigeants ont bénéficié de postes politico-administratifs ou après l’octroi de subventions fédérales. Le cas le plus évident est sans doute celui du Mouvement des travailleurs ruraux sans terre (MST) qui s’opposait frontalement au gouvernement avant la première élection de Lula. Il a depuis limité ce type d’actions, même s’il a organisé à plusieurs reprises de grandes marches pour faire pression sur le gouvernement comme aussi pour le soutenir lorsqu’il s’est trouvé sous le feu de l’opposition de droite.
« Les budgets participatifs »
Les dispositifs de budget participatif mis en place dans plus de soixante-dix municipalités se donnent pour objectif d’associer les citadins à l’élaboration du budget de la commune. En donnant un cadre institutionnel à la participation des habitants, les autorités municipales entendent la stimuler et permettre sa pérennisation, plutôt que d’avoir à répondre au coup par coup à des actions revendicatives menées par des organisations de base. L’expérience la plus connue en la matière, celle du budget participatif de Porto Alegre, capitale de l’État du Rio Grande do Sul, a suscité un fort intérêt au-delà des frontières de l’Amérique latine (Gret et Sintomer, 2002). Mis en place peu après l’arrivée du PT à la tête de la municipalité en 1988, ce dispositif a été largement repris, parfois sous des formes sensiblement différentes (Cary, 2007 ; Sá Vilas Boas, 2012). Il associe, en premier lieu, la mairie et ses administrations (l’exécutif), le conseil municipal (le législatif) et la population de la ville (ce qu’il est convenu d’appeler la « société civile ») à travers un ensemble de procédures, qui associent trois échelles de réunion et de prise de décision : l’échelle micro-locale, qui correspond grosso modo aux différents quartiers de la ville ; l’échelle des régions, qui renvoient à des ensembles territoriaux et administratifs plus larges ; l’échelon municipal, autour du Conseil du budget participatif, qui rassemble des délégués des différentes régions et de six assemblées thématiques. Un ensemble de réunions étalées sur plusieurs mois permet de faire apparaître les différentes demandes, de les discuter à chaque échelon et, au final, au Conseil du budget participatif d’élaborer une proposition de budget, qui est ensuite discutée et votée par le conseil municipal.
La mise en place des budgets participatifs permet ainsi à des citadins, autrefois à l’écart de la prise de décision, de participer à l’élaboration de la politique municipale en dehors des consultations électorales. Cette participation ne concerne souvent toutefois – en dépit de la présence de plus en plus importante des couches populaires – qu’une fraction réduite de la population de la ville. Les habitants les plus démunis n’ont en règle générale ni le temps, ni les ressources culturelles pour s’engager dans le processus, ou, quand ils s’y rendent, ils assistent plus en spectateurs aux assemblées qu’ils n’y prennent la parole. On a aussi constaté que ce type de dispositif n’empêche pas qu’en soit fait un usage à des fins clientélistes quand un maire l’utilise pour obtenir un appui politique en contrepartie de la distribution de ressources. L’exécutif municipal exerce du reste généralement un fort contrôle sur l’ensemble du dispositif, tant les conseillers municipaux et les délégués craignent de voir leurs demandes rejetées s’ils apparaissent comme des opposants à la mairie.
⁂
32Loin de sceller l’échec des mouvements revendicatifs apparus durant la transition démocratique, l’institutionnalisation de la participation traduit à la fois la vigueur de l’imaginaire d’une démocratie participative incluant le plus grand nombre qui se forma alors et les recompositions de la sphère politique intervenues depuis. Les leaders de ces mouvements de base, comme les dirigeants des associations de quartier, participent aujourd’hui désormais à la vie politique, en accédant à des mandats électifs, en siégeant dans des commissions ou en travaillant pour des ONG (Goirand, 2010). S’ils n’échappent pas toujours à la cooptation et servent parfois de rouages à des pratiques clientélaires, ils témoignent aussi de l’élargissement du jeu politique dans un cadre démocratique désormais solidement installé. Cette incorporation au système politique des figures de proue des mouvements revendicatifs n’a pas mis fin à l’action revendicative, comme l’ont un temps avancé certains analystes. Les importantes mobilisations contre l’augmentation dans les transports publics et la corruption qui, notamment depuis celles de juin 2013, secouent les grandes villes du pays ont révélé que la société civile disposait de capacités d’action qui échappaient en partie à la canalisation des acteurs habituels du jeu politique. Le fait que le PT, qui a porté l’idéal participatif lorsqu’il était dans l’opposition, soit maintenant à la tête de l’État explique d’ailleurs probablement le développement d’une extrême-gauche radicale qui, à l’occasion, recourt à des actions spectaculaires, parfois violentes. La cooptation de nombreux leaders syndicaux et de mouvements revendicatifs par un parti au pouvoir depuis plus de treize ans a en effet poussé de nombreux militants et autres mécontents à choisir des modes de protestation qui échappent à sa tutelle. Mais ces formes d’action collective, même si elles mettent en évidence l’incapacité du système politique à exprimer tous les intérêts sociaux, participent toutefois bien davantage à la dynamique démocratique, en ce qu’elles dénoncent l’écart existant entre des principes proclamés et des pratiques politiques, qu’elles ne la menacent véritablement.
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