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Le renseignement américain

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Gildas Le Voguer

Chapitre IV. Contrôler

Renseignement et transparence

Texte intégral

1Le 22 décembre 1974, le New York Times publiait un article avec le titre et le chapeau suivants : « Huge CIA Operations Reported in US Against Antiwar Forces, Other Dissidents in Nixon Years. Files on Citizens. Helms Reportedly Got Surveillance Data in Charter Violation ». Il était signé par le journaliste indépendant, Seymour Hersh, qui avait obtenu le prix Pulitzer en 1969 pour les articles qu’il avait consacrés au massacre perpétré par l’armée américaine dans le village vietnamien de My Lai en mars 1968. En recrutant ce journaliste en 1972, le New York Times emboîtait le pas à la presse underground qui, depuis quelques années, s’intéressait de plus en plus près aux activités occultes de la communauté du renseignement américaine. Déjà, en 1966, le magazine Ramparts avait révélé que la CIA projetait de former des cadres de la police sud-vietnamienne sur le territoire national, précisément à la Michigan State University. En mars 1967, le même magazine informait ses lecteurs que la National Student Association avait reçu pendant des années des subsides conséquents de la part de la CIA. Afin de faire toute la lumière sur cette affaire, le président Johnson avait ordonné la mise en place d’une commission d’enquête, sous la direction du sous-secrétaire d’État, Nicholas Katzenbach. Mais le rapport de cette commission n’avait pas mis un terme aux investigations de la presse.

2Contrairement à Ramparts et à la presse underground en général, le New York Times en décembre 1974 ne souhaitait pas nuire à la CIA mais, grâce à ses enquêtes, en dénoncer certains excès. Dès les premières lignes de son article, Hersh accusait l’agence d’avoir conduit des opérations illicites sur le territoire national :

  • 1 « The Central Intelligence Agency, directly violating its charter, conducted a massive, illegal dom (...)

« Selon des sources gouvernementales fiables, au cours de l’administration du président Nixon, en violation franche et caractérisée de sa charte, la CIA a mené une vaste opération illicite de renseignement intérieur dont les cibles étaient le mouvement contre la guerre et d’autres groupes dissidents aux États-Unis1. »

  • 2 Consulter Nolan Cynthia M., « Seymour Hersh’s Impact on the CIA », International Journal of Intelli (...)

3Les cinq jours qui suivirent, le New York Times publia cinq autres articles de Hersh portant sur les activités de l’agence aux États-Unis et à l’étranger, notamment au Chili. Bien entendu, le journaliste ne révéla pas l’identité de ses sources mais il est fort probable qu’il avait eu accès au rapport établi par James Schlesinger2. Ce dernier avait pris la direction de la CIA après le limogeage de Richard Helms en février 1973, tandis que ce même mois le Sénat mettait en place une commission d’enquête sur le Watergate.

  • 3 Colby William, 30 ans de CIA, Paris, Le Livre de Poche, 1978, p. 368.

4À peine installé dans ses fonctions, Schlesinger avait commandité une enquête interne visant à établir la liste exhaustive de toutes les activités de l’agence depuis 1947. Le rapport secret de cette enquête, nommé tantôt The Family Jewels, tantôt The Skeletons, contenait pas moins de 693 pages de révélations plus ou moins inédites et par conséquent potentiellement explosives. Pour William Colby, qui prit les commandes de la CIA après le départ de Schlesinger en septembre 1973, « un homme de l’habileté de Hersh ne devait avoir eu aucun mal à se procurer des tuyaux qu’il avait ensuite intelligemment exploités pour tirer les vers du nez à un certain nombre de nos ex-employés3 ». Des agents ayant volontairement quitté la CIA, tels Phillip Agee et Victor Marchetti, pouvaient en effet avoir fourni de précieux renseignements à Hersh.

  • 4 Marchetti Victor D. et Marks John D., The CIA and the Cult of Intelligence, New York, Knopf, 1974.

5Au cours de l’année 1974, Marchetti avait fait sensation en faisant paraître The CIA and the Cult of Intelligence4, un ouvrage dont de nombreux passages avaient été préalablement censurés par l’agence. Cependant, malgré les efforts qu’elle déployait pour préserver ses secrets, la CIA ne parvenait pas à se soustraire à une atmosphère politique qui, au début des années 1970, penchait désormais plus du côté de la transparence que de celui de la dissimulation. Ainsi, le vote en 1966 du Freedom of Information Act avait pour objectif de faciliter l’accès du public aux documents administratifs. Par ailleurs, le 30 juin 1971, au grand dam de l’administration Nixon, la Cour suprême, avec l’arrêt New York Times v. United States, avait autorisé le journal new yorkais à poursuivre la publication des Pentagon Papers, cette étude consacrée à l’engagement américain au Vietnam que le pouvoir politique souhaitait tenir secrète. Trois ans plus tard, le 24 juillet 1974, avec l’arrêt United States v. Nixon, la Cour suprême décidait à l’unanimité, par 8 voix contre 0, que le président Nixon devait fournir à la commission sénatoriale enquêtant sur l’affaire du Watergate les enregistrements qu’elle réclamait. Avec cette décision, les juges sanctionnaient une utilisation abusive du « privilège de l’exécutif », que Nixon avait invoqué pour ne pas fournir les documents requis. Enfin, en décembre 1974, quelques mois après le départ de Nixon, le Congrès ajoutait au Foreign Assistance Act l’amendement Hughes-Ryan, qui imposait au Président d’informer, dans un délai raisonnable, les commissions parlementaires concernées de toute opération secrète menée par la CIA.

6À la fin de ce même mois, donc, les révélations du New York Times au sujet de l’activité de la CIA sur le territoire national prouvaient que l’agence avait décidément bien des choses à cacher. La boîte de Pandore était désormais ouverte et les pouvoirs exécutif et législatif comprirent qu’il était nécessaire de la vider complètement et de reformuler les règles du jeu. Dès le mois de janvier 1975, le président Gerald Ford réagit en demandant au vice-président, Nelson Rockefeller, de diriger une commission d’enquête visant à établir la vérité au sujet des activités passées des agences de renseignement américaines. Le Congrès ne pouvait se contenter de cette initiative de l’exécutif et décida donc peu après de créer ses propres commissions d’enquête.

7De cette manière, le pouvoir législatif entendait reprendre la main sur les affaires de renseignement auxquelles il avait pourtant été directement associé lors de la mise en place de la CIA en 1947.

Un processus législatif

8Comme on l’a précédemment rappelé, la mise en place de la CIA en 1947 fut le produit d’une décision du pouvoir législatif, le National Security Act, dont l’objectif principal était de réorganiser l’ensemble des forces armées et, accessoirement, d’établir une agence de renseignement. Parce que le projet de loi ne portait pas exclusivement sur la création de cette agence et qu’il fut discuté en commission, lors d’auditions qui eurent lieu à huis clos et dont les minutes ne furent pas publiées, la discussion publique fut évidemment limitée. Ce fut également le cas en 1949 pour le vote du Central Intelligence Agency Act, qui avait été au préalable examiné par les seuls membres de la commission des forces armées de la Chambre des représentants, ce dont se plaignit Emanuel Celler, représentant démocrate de l’État de New York, lors du débat parlementaire :

  • 5 « Mr. Speaker, although I do not like the hush-hush business surrounding this bill, I shall not opp (...)

« Monsieur le Président, même si je n’aime pas tout le mystère qui entoure ce projet de loi, je ne m’y opposerai pas. Assurément, si les membres de l’Armed Forces Committee peuvent entendre l’argumentaire détaillé qui justifie ce projet, pourquoi les autres membres de cette assemblée en seraient-ils privés ? Seraient-ils les Brahmanes et nous les intouchables5 ? »

9Si Celler n’avait pas tort de protester, il faut néanmoins reconnaître que cette loi n’en fut pas moins examinée en séance par les deux chambres, ce qui permit aux parlementaires d’exprimer leurs éventuelles inquiétudes. Contrairement à d’autres démocraties, lors de la mise en place de leurs services de renseignement modernes, les États-Unis s’efforcèrent donc de concilier l’impératif du secret et l’exigence de transparence démocratique.

  • 6 « They are afraid, in this particular instance, over the possibility that there might be some sort (...)
  • 7 « Perhaps I am entirely wrong; perhaps I do not comprehend the significance of the pending legislat (...)

10Au cours des débats, plusieurs sénateurs et représentants s’insurgèrent contre ce projet parce qu’ils craignaient qu’à plus ou moins long terme la nouvelle agence de renseignement ne se transformât en police politique. Témoin, en juillet 1947, cette intervention du représentant Walter Judd, qui se faisait pour l’occasion le porte-parole de ses concitoyens : « Dans le cas qui nous intéresse, ce qu’ils craignent c’est l’éventualité que l’on puisse mettre en place dans ce pays une sorte de Gestapo6. » Deux ans plus tard, lors de l’examen du Central Intelligence Agency Act, les mêmes craintes furent exprimées, notamment par Edwin Johnson, sénateur démocrate du Colorado : « Il se peut que je me trompe totalement ; il se peut que je ne comprenne pas la portée de la loi que nous examinons mais il me semble que nous sommes en train de mettre en place dans ce pays une Gestapo militaire7. » Cette hantise n’était pas nouvelle.

  • 8 « A secret police may become a menace to free government and free institutions, because it carries (...)
  • 9 « I told Smith that one thing was certain – this country wanted no Gestapo under any guise or for a (...)

11Déjà, en 1924, peu après sa nomination au poste de ministre de la Justice, Harlan Fiske Stone prévenait qu’il ne tolérerait pas les excès qui avaient été commis par son ministère et le Bureau of Investigation, notamment lors des infâmes Palmer Raids de novembre 1919 à janvier 1920. Il jugeait qu’« une police secrète pouvait mettre en danger un gouvernement libre et des institutions libres parce qu’elle nourrit en son sein la possibilité d’abus de pouvoir qui ne sont pas toujours rapidement identifiés et compris8 ». En 1935, lors de la transformation du Bureau of Investigation en Federal Bureau of Investigation, d’aucuns craignaient que le FBI pût devenir une police politique semblable à la Tchéka soviétique. Harry Truman avait bien conscience de cela et c’est pourquoi, le 26 avril 1945, il avait lancé cet avertissement à Harold D. Smith : « Je dis à Smith qu’une chose était sûre, c’est que ce pays ne voulait pas d’une Gestapo, sous quelle que forme que ce soit et pour quelle que raison que ce soit9. » En insistant sur les risques de transformation de la nouvelle agence en police politique, les parlementaires démontrèrent à quel point ils étaient attachés au respect des libertés individuelles et collectives. Mais ils ne semblaient pas avoir pris pleinement conscience que la vocation de la future agence était de collecter des renseignements à l’extérieur et de servir avant tout les buts de la politique étrangère américaine.

12Surtout, malgré ces deux débats, pendant lesquels ils avaient discuté assez ouvertement du renseignement, ils ne prirent pas les dispositions nécessaires pour pérenniser cette transparence. Ils négligèrent de se donner les moyens de contrôler de manière régulière et rigoureuse cette nouvelle agence. Or le Legislative Reorganization Act de 1946 avait renforcé les prérogatives du pouvoir législatif en matière de contrôle. Ils auraient pu suivre l’exemple de l’Atomic Energy Commission, dont la mise en place en 1946 avait été complétée par la création d’un Joint Committee on Atomic Energy, commission parlementaire mixte chargée d’en superviser l’activité. D’ailleurs, le très respecté Hanson W. Baldwin du New York Times, avait mis en garde en juillet 1948 :

  • 10 « Because of the importance to national security of secret intelligence and secret operations, beca (...)

« Parce que le renseignement secret et les opérations secrètes sont vitales pour la sécurité nationale, parce que dans le passé nous avons commis des erreurs en matière de renseignement, et en particulier parce que la délégation de pouvoir accordée aux agences de renseignement doit être conséquente et secrète, nous devrions mettre en place une commission parlementaire qui surveillerait de manière discrète toutes nos agences de renseignement, la CIA tout particulièrement10. »

13Pas plus en 1947 qu’en 1949 les membres du Congrès n’évoquèrent la formation d’une telle commission. Ce faisant, ils auraient plus ou moins abandonné une prérogative essentielle, c’est-à-dire le droit de savoir.

  • 11 Consulter Longley Kyle, « Book Review: Silent Partner? Congress and Foreign Policy in the Cold War  (...)

14Le conditionnel s’impose car, depuis quelques années, des chercheurs11 ont remis en question la vision du Congrès qui s’est longtemps imposée et qui prévaut encore souvent, celle d’une institution qui, pendant les années de guerre froide, n’aurait procédé qu’à un contrôle apathique de l’activité du pouvoir exécutif et de ses agences. En 2006, l’historien Robert David Johnson a publié un ouvrage dans lequel il s’efforce de démontrer que si le Congrès abandonna bel et bien ses prérogatives en matière de guerre et de traités, il ne faudrait pas pour autant en conclure qu’il demeurât passif pendant la guerre froide. Selon Johnson, pour s’en convaincre, il faut prendre en considération toutes les activités du Congrès :

  • 12 « Understanding the congressional response to the Cold War, however, requires looking beyond instan (...)

« Pourtant, comprendre l’attitude du Congrès vis-à-vis de la guerre froide exige que l’on dépasse ces moments où le législatif a, ou n’a pas, déclaré la guerre ou ratifié des traités afin de prendre en considération trois autres aspects du pouvoir législatif : les mesures budgétaires prises ; les rouages internes d’un Congrès dominé par les sous-commissions ; et ce talent personnel que possédaient certains législateurs, qui leur permettait d’infléchir les affaires étrangères en modifiant l’appréhension que les gouvernants ou l’opinion publique avaient des problèmes de politique étrangère – par définition, ces qualités sont pour l’historien plus difficiles à évaluer12. »

  • 13 Consulter Le Voguer Gildas, « Le rôle du Congrès dans les relations sino-américaines : de l’affaire (...)

15Et, en effet, si l’on prend le seul exemple de l’activité déployée par le Congrès à propos des relations sino-soviétiques, on doit bien admettre que les législateurs ne furent pas passifs13. De la même manière, le contrôle exercé par le Congrès sur les agences de renseignement ne fut peut-être pas aussi atone qu’il y paraît.

16Lors de l’examen des lois de 1947 et 1949, la mise en place d’une commission parlementaire mixte similaire au Joint Committee on Atomic Energy ne fut donc pas à l’ordre du jour même si, dès avril 1948, Edward J. Devitt, sénateur républicain du Wisconsin, formula, en vain, la première résolution visant à en créer une. Néanmoins, peu après le vote de ces lois, un contrôle plus ou moins formel de l’activité de la CIA fut mis en place par le Congrès. Les Armed Services Committees et Appropriations Committees de la Chambre des représentants et du Sénat créèrent chacun en leur sein un intelligence subcommittee, sans que ces quatre sous-commissions fussent véritablement institutionnalisées. Chacune de ces sous-commissions était composée de quatre ou cinq membres : le président de la commission à laquelle il était rattaché, le ranking minority party leader, ainsi que deux ou trois membres de la commission. Mais le contrôle exercé par ces quatre sous-commissions n’était pas jugé parfaitement satisfaisant par certains parlementaires. En 1954, Mike Mansfield déposa une première résolution visant à mettre en place une commission mixte de contrôle. Cette proposition ayant échoué, le sénateur du Montana revint à la charge deux ans plus tard. Cette fois-ci, sa demande donna lieu les 9 et 11 avril 1956 à un débat en séance, qui permit de mieux cerner les problèmes posés par le contrôle effectué par les quatre sous-commissions.

  • 14 La périodicité des rencontres était toutefois plus importante que ce qu’affirmait Mike Mansfield. C (...)

17Tout d’abord, Mansfield jugeait que l’inefficacité de ce contrôle était d’ordre structurel parce que l’information recueillie auprès de la CIA demeurait confinée dans les mains d’un trop petit nombre de parlementaires. D’autre part, il considérait que la fréquence des réunions des membres des sous-commissions avec des représentants de l’agence était insuffisante14. Par ailleurs, aucun compte rendu écrit n’était établi et les sous-commissions ne disposaient que d’un personnel très réduit. Enfin, le rôle des sous-commissions était purement et simplement consultatif. Outre le problème structurel, la qualité du contrôle était également liée au facteur humain.

18Certains membres des sous-commissions ne semblaient pas disposés à assumer toutes leurs responsabilités, comme en atteste cette remarque de Leverett Saltonstall, sénateur républicain du Massachusetts et président de l’Armed Services Committee de 1953 à 1954 :

  • 15 « The difficulty in connection with asking questions and obtaining information is that we might obt (...)

« Le problème, lorsque l’on pose des questions et que l’on obtient des renseignements, c’est que l’on est susceptible d’obtenir des informations que, personnellement, je préférerais ne pas recevoir, sauf si, en ma qualité de membre du Congrès, il était indispensable pour moi d’en disposer15. »

  • 16 « No, no my boy, don’t tell me. Just go ahead and do it, but I don’t want to know », John Stennis c (...)
  • 17 Johnson Loch K., « Legislative Reform of Intelligence Policy », Polity, vol. 13, n° 3, printemps 19 (...)
  • 18 Treverton Gregory, op. cit., p. 229.

19Quelque vingt ans plus tard, les choses n’avaient guère changé puisque, lors de sa première audition en 1973 devant l’une des sous-commissions de contrôle, James Schlesinger fut interrompu par John Stennis, sénateur du Mississippi, de la manière suivante : « Non, non, mon garçon, ne me dites rien. Faites juste ce que vous avez à faire mais je ne veux pas en entendre parler16. » La passivité des membres de ces sous-commissions dans leur recherche d’information a conduit le politologue Loch Johnson17 à qualifier cette période d’Era of Trust et Gregory Treverton18 évoque quant à lui un buddy system pour décrire les relations que les membres de ces sous-commissions entretenaient alors avec leurs interlocuteurs de la CIA.

  • 19 Smist Frank J. Jr., Congress Oversees the United States Intelligence Agency: 1947-1989, Knoxville, (...)
  • 20 « I ventured to ask certain questions of the director. I was told, very emphatically “This informat (...)

20Frank Smist effectue une distinction intéressante entre deux formes de contrôle : d’une part, un contrôle institutionnel (institutional oversight) fondé sur la coopération entre législatif et exécutif et, d’autre part, un contrôle inquisitorial (investigative oversight) s’appuyant sur une logique de confrontation entre ces deux pouvoirs19. Pour cet analyste, le travail de contrôle effectué par ces quatre sous-commissions appartenait à la première catégorie, car leurs membres ne remettaient pas en question le travail de la CIA et ne cherchaient généralement pas en savoir plus que ce que le directeur de l’agence acceptait de leur dire. Quand ils s’aventuraient à le faire, c’était le plus souvent en vain, comme en témoigne l’expérience d’Henry Dworshak, sénateur républicain de l’Idaho, lors de sa première participation à la sous-commission de l’Appropriations Committee du Sénat : « Je me risquai à poser certaines questions au directeur. Il me répondit, catégoriquement “Cette information est classifiée”20. » Pourtant, lors du même débat, Richard Russell, sénateur de l’État de Géorgie et, en sa qualité de président du Senate Armed Services Committee, membre de droit de la sous-commission de contrôle, affirmait :

  • 21 « But I wish to reiterate that although Mr. Allen W. Dulles has been before us and although we have (...)

« Mais je souhaite redire que, bien que Monsieur Allen W. Dulles se soit présenté devant nous et bien que nous lui ayons posé des questions exigeantes à propos d’activités qui vous glacent le sang, il a toujours répondu de manière directe et ouverte à toutes les questions que nous lui avons posées21. »

  • 22 Barrett David M., The CIA and Congress, op. cit.

21Si les propos de Russell ont été pendant longtemps disqualifiés et s’il est communément admis que l’activité de contrôle des quatre sous-commissions se caractérisa avant tout par sa mollesse, le travail de Robert David Johnson et, à plus forte raison, celui de David M. Barrett22, apportent de sérieuses nuances au tableau.

  • 23 « Subcommittees perform most of the day-to-day lawmaking and oversight work of Congress », Davidson (...)

22Procéder à des auditions, enquêter, et contrôler le budget sont les pouvoirs essentiels à la disposition des commissions parlementaires. Non négligeable est aussi le pouvoir des commissions sénatoriales de confirmer ou non les nominations proposées par le Président. L’appellation générique de « sous-commission » pourrait aisément laisser supposer que, parce qu’elles ne disposent pas de pouvoirs aussi étendus, elles joueraient nécessairement un rôle subalterne. En fait, de l’avis de certains analystes, leur fonction très spécialisée les conduit à effectuer, « au quotidien, l’essentiel des tâches législatives et du travail de contrôle du Congrès23 ». On ne saurait donc minimiser a priori le rôle des sous-commissions chargées de veiller au contrôle de l’activité des services de renseignement, notamment en ce qui concerne leur capacité à mener des auditions.

23À peine mise en place, la CIA fut soumise à de vives critiques formulées par certains membres du Congrès. Ainsi, l’agence fut placée sur la sellette pour ne pas avoir prévu le Bogotazo, période d’intense violence qui fut déclenchée en Colombie par l’assassinat de Jorge Eliécer Gaitán, candidat du parti libéral à l’élection présidentielle de 1950. Il fut assassiné le 9 avril 1948 alors que George Marshall se trouvait à Bogotá afin d’y assister à la conférence de l’Organisation des États américains. Le 15 avril, le patron de la CIA, Roscoe Hillenkoetter, était sommé par une commission du Congrès d’expliquer l’incapacité de l’agence à anticiper cet événement, qui avait mis le secrétaire d’État dans une situation périlleuse. Au cours des années qui suivirent, les représentants de la CIA furent régulièrement appelés par les sous-commissions de contrôle du Congrès à justifier pourquoi l’agence n’avait pas prévu tel ou tel événement : la date de l’explosion de la première bombe atomique soviétique, le déclenchement de la guerre de Corée, les révoltes populaires en Allemagne de l’Est, en Pologne et en Hongrie, la crise de Suez, la mise en orbite du satellite Spoutnik, ou encore le coup d’État en Irak.

24Le 29 juillet 1958, quelques jours après ce dernier événement, Allen Dulles s’efforçait de justifier l’échec de son agence devant la Senate Foreign Relations Committee. Mais certains sénateurs n’étaient pas disposés à s’en laisser conter :

  • 24 « Senator Langer: Mr. Chairman, the witness several times has used the expression mob. Do you mean (...)

« Le sénateur Langer : Monsieur le Président, le témoin a utilisé à plusieurs reprises le terme “populace”. Voulez-vous parler du peuple patriote d’Iraq, qui en a vraiment assez de voir ceux qui sont au pouvoir dans leur pays recevoir des pots-de-vin de la part du gouvernement des États-Unis ?
Monsieur Dulles : Sénateur, je ne suis pas sûr d’avoir bien compris la question24. »

25Certes, la virulence de William Langer demeurait minoritaire et la plupart des membres de cette commission faisaient le plus souvent preuve d’indulgence à l’égard du patron de la CIA, car ils souscrivaient pleinement à l’orientation anticommuniste de l’agence et, contrairement à Langer, cautionnaient ses méthodes et celles de la diplomatie américaine.

  • 25 Consulter le chapitre intitulé « The “Dirty Business” », in ibid., p. 95-112.

26À vrai dire, l’anticommunisme des parlementaires appartenant à ces sous-commissions de contrôle était au moins aussi passionné, sinon plus, que celui des dirigeants de la CIA. Le plus souvent, les auditions qu’elles menaient n’avaient pas pour objet de prévenir les excès de l’agence mais de veiller à ce qu’elle servît scrupuleusement les impératifs de la sécurité nationale. C’est pourquoi, elles donnèrent systématiquement leur aval aux opérations secrètes menées par la CIA25 et lui apportèrent les subsides dont elle avait besoin. Ce faisant, elles se conformaient à la ligne générale suivie par le Congrès, qui, en août 1951, lors du vote du Mutual Security Act, adoptait l’amendement proposé par Charles Kersten, représentant républicain du Wisconsin, et qui octroyait 100 millions de dollars pour la mise en œuvre d’opérations secrètes en Union soviétique. Enfin, lorsqu’un de leurs pairs proposait de lancer une enquête susceptible de déstabiliser l’agence, les membres de ses sous-commissions prenaient la défénse de cette dernière.

  • 26 Consulter ibid., p. 129.

27Ainsi, ils ne suivirent pas la démarche inquisitoriale du sénateur Joseph McCarthy, qui réclama pendant des années à cor et à cri la mise en place d’une commission d’enquête au motif que l’agence était infiltrée par des communistes. Les membres de ces sous-commissions se souvenaient notamment que Joe McCarthy et son acolyte, le sénateur Pat McCarran, avaient fait capoter l’opération Tawny Pipit, qui avait pour objectif d’exploiter les dissensions qui existaient entre communistes chinois et soviétiques26. Cette opération ayant été concoctée en 1949 par John Paton Davies, que McCarthy et McCarran accusaient d’être pro communiste, ils s’employèrent à en saper la mise en œuvre. Les membres de ces sous-commissions apportèrent également leur soutien à Allen Dulles lorsque celui-ci refusa, en 1953, d’accéder à la demande de McCarthy de faire comparaître William Bundy, analyste à la CIA, devant le Senate Permanent Committee on Investigations. En se positionnant de cette façon en protecteurs de l’agence, les membres des quatre sous-commissions exercèrent donc pendant la guerre froide un contrôle plus institutionnel qu’inquisitorial, ce qui ne signifie nullement qu’il s’agît d’un exercice de pure complaisance. Néanmoins, il trouva bientôt ses limites.

  • 27 « He told me that this kind of bill would be passed over his dead body », Stuveysant Wainwright II (...)

28La résolution Mansfield ne fut pas adoptée mais le débat qui l’avait accompagnée avait signalé que le système de contrôle existant était jugé de moins en moins satisfaisant. Le président Eisenhower lui-même l’avait bien compris. Certes, il avait confié à Stuveysant Wainwright II, représentant républicain de l’État de New York, que « tant qu’il serait vivant, une loi de ce genre ne serait pas votée27 » mais il s’efforça de répondre au problème posé. Le 6 février 1956, il établit le President’s Board of Consultants on Foreign Intelligence Activities (PBCFIA), une commission composée de citoyens privés expérimentés ayant la responsabilité d’examiner régulièrement le travail des agences de renseignement et de transmettre au président ses rapports. Bien entendu, la mise en place d’une commission de l’exécutif ne pouvait contenter les législateurs qui réclamaient un renforcement du contrôle législatif et, par conséquent, le nombre de résolutions visant à mettre en place une commission de contrôle mixte ne cessa d’augmenter.

29Au cours des dix années qui suivirent, pas moins de cent trois résolutions de ce type furent déposées. Évidemment, les échecs de la CIA, en particulier le fiasco de la baie des Cochons, expliquent très largement cette volonté accrue de certains parlementaires de créer une telle structure de contrôle. Une seule de ces cent trois résolutions fut examinée en séance, celle d’Eugene McCarthy, sénateur du Minnesota, qui jugeait que les quatre sous-commissions étaient devenues de simples chambres d’enregistrement. Le débat eut lieu le 14 juillet 1966 et, à cette occasion, William Fulbright, sénateur de l’Arkansas et alors président du Senate Foreign Relations Committee, n’y alla pas par quatre chemins :

  • 28 « We think we ought to know what part the CIA plays in a situation such as we are involved in Vietn (...)

« Nous pensons que nous devrions connaître le rôle joué par la CIA dans une situation telle que celle du Vietnam où nous sommes engagés et celles où nous avons été impliqués, comme au Guatemala, en Iran et dans d’autres régions du monde28. »

  • 29 « [The CIA subcommittee chairmen] had more than they could handle in overseeing the Department of D (...)

30La résolution proposée par Eugene McCarthy ne fut pas adoptée mais ses partisans avaient fait la démonstration que les membres des sous-commissions ne souhaitaient pas vraiment contrôler minutieusement les activités de la CIA, pas plus au plan international que national. L’auraient-ils voulu, ils n’y seraient peut-être pas parvenus, car leur participation aux sous-commissions de contrôle ne constituait pas leur tâche principale. Comme le soulignait George Cary, ancien conseiller législatif pour la CIA, les présidents de ces sous-commissions « avaient déjà bien du mal à contrôler le ministère de la Défense. […] Ils n’avaient tout simplement pas le temps de faire ce qu’ils auraient dû faire29 ».

31Au début des années soixante-dix, cette situation devenait de plus en plus insupportable pour un nombre croissant de parlementaires. Le décès de Richard Russell en janvier 1971 marquait symboliquement la disparition de la vielle garde bientôt remplacée par des parlementaires déterminés à réaffirmer les prérogatives du Congrès, à commencer par son droit de mener des enquêtes.

« The Year of Intelligence »

32Dans son discours d’investiture en août 1974, le président Gerald Ford promit de tourner la page et de restaurer un climat politique plus sain, s’engageant notamment à faire preuve de transparence dans l’exercice du pouvoir :

  • 30 « I believe that truth is the glue that holds government together, not only our government but civi (...)

« Je crois que la vérité est le ciment qui préserve l’unité du gouvernement, non seulement notre gouvernement mais la civilisation elle-même. Même s’il est affaibli, ce lien n’est pas rompu, ni sur le territoire national ni à l’étranger. En ma qualité de président, je conduirai mon action publique et privée en fonction de mon sens de la transparence et de franchise, totalement convaincu que l’honnêteté est, en définitive, toujours la meilleure politique30. »

  • 31 Johnson Loch K., A Season of Inquiry: Congress and Intelligence, Chicago, The Dorsey Press, 1988 (1 (...)
  • 32 Walters Vernon, op. cit., p. 337.

33Fidèle à son credo, Ford avait ordonné la création, moins de deux semaines après les révélations du New York Times en décembre 1974, de la commission Rockefeller, la Commission on CIA Activities within the United States. Ford lui-même ne pouvait totalement ignorer ces activités dans la mesure où il avait été membre du Defense Appropriations Subcommittee de la Chambre des représentants pendant une dizaine d’années. En mettant en place aussi rapidement cette commission d’enquête, il espérait court-circuiter un effort similaire du Congrès. En vain, car trop de forces, immédiates ou profondes, concouraient à rendre inévitable le grand déballage qu’allaient vivre les États-Unis pendant plus d’une année. L’année 1975 fut en effet, selon l’expression forgée par Loch Johnson, the Year of Intelligence31, qui, selon Vernon Walters, alors directeur adjoint de la CIA, se traduisit par une « orgie d’autodénigrement32 ».

34Les articles de Seymour Hersh furent le déclencheur spectaculaire d’un processus qui était de toute façon en marche depuis plusieurs années. Le rôle des agences de renseignement devait être réexaminé avant tout parce qu’elles étaient trop intimement liées aux deux grandes crises, le Vietnam et le Watergate, qui venaient d’ébranler la démocratie américaine. Instrument de la politique étrangère américaine, la communauté du renseignement ne pouvait pas ne pas, elle aussi, subir de plein fouet les conséquences de la guerre du Vietnam. En outre, le cambriolage du Watergate laissait trop de questions en suspens à propos du rôle de cette même communauté sur le territoire national. La guerre du Vietnam et le Watergate mettaient en évidence une pratique commune, celle d’une utilisation abusive du secret dans la gestion des affaires. Ces crises démontraient de manière flagrante le déséquilibre qui existait désormais entre le recours systématique au secret par le pouvoir exécutif et l’exigence de transparence inhérente à la démocratie américaine. De toute évidence, la commission Rockefeller ne pouvait suffire à apaiser la volonté de savoir des parlementaires, d’autant que les élections de novembre 1974, trois mois après la démission de Nixon, avaient porté au pouvoir des hommes qui souhaitaient que le Congrès recouvrât ses prérogatives, notamment en matière de contrôle.

35Ces derniers, qui ne faisaient plus confiance aux sous-commissions de contrôle et aux principales commissions, jugèrent nécessaire d’établir des commissions ad hoc pour examiner les activités de la communauté du renseignement. Le 27 janvier 1975, avec la Senate resolution n° 21, le Sénat mettait en place le Senate Select Committee on Intelligence Activities. Frank Church, sénateur démocrate de l’Idaho, fut choisi pour présider cette commission. Le 19 février 1975, avec la House Resolution n° 138, la Chambre des représentants créait le House Select Committee on Intelligence. Cette commission fut tout d’abord présidée par Lucien Nedzi, représentant démocrate du Michigan, puis, à partir de juillet 1975, par Otis Pike, représentant démocrate de l’État de New York. La commission Pike se concentra sur la qualité du renseignement fourni par la CIA tandis que la commission Church examina avant tout les abus commis par l’agence. La première tâche de ces deux commissions fut d’obtenir de la part des agences les documents requis pour mener à bien leurs enquêtes.

36D’emblée, les membres de ces commissions prirent conscience du fait que l’accès aux documents ne serait pas aisé. Loch Johnson, qui participa aux travaux de cette commission en qualité d’assistant spécial du sénateur Church, le rappelle de manière imagée :

  • 33 « The basic problem in our planning was that we were unable to dance alone. Like it or not, our par (...)

« Le problème fondamental pour l’organisation de nos travaux c’est que nous ne pouvions danser tous seuls. Que cela nous plaise ou non, notre partenaire était le pouvoir exécutif, car il possédait ce dont nous avions besoin pour mener l’enquête : les informations relatives aux activités de la communauté du renseignement. Nous aurions pu être disposés à danser le tango jusqu’au terme de notre mandat, mais l’exécutif préférait valser33. »

37Le problème de l’accès aux documents se posait avec d’autant plus d’acuité que, par définition, les documents des agences de renseignement sont classés. Toutefois, contrairement à leurs prédécesseurs, les membres de ces commissions étaient animés d’une véritable volonté de contrôle. Selon la terminologie employée par Frank Smist, le contrôle qu’ils entendaient mener était à caractère inquisitorial et non pas simplement institutionnel. S’ils acceptèrent certains compromis, ils furent également prêts, le cas échéant, à aller jusqu’au conflit.

38Le 5 mars 1975, quelques membres de la commission sénatoriale furent reçus par le président Ford à la Maison Blanche. À cette occasion, Frank Church indiqua au Président qu’il souhaitait travailler en bonne intelligence avec le pouvoir exécutif et éviter tout recours judiciaire. Certaines agences de l’exécutif avaient d’ailleurs déjà donné des gages de leur bonne volonté. Ainsi, la CIA avait accepté de fournir tous les documents requis, à la seule condition que les membres du personnel administratif de la commission acceptent de signer une convention leur interdisant de rendre public tout document à caractère confidentiel. Cependant, au cours des mois qui suivirent, les agences de l’exécutif, à commencer par la CIA elle-même, entravèrent considérablement l’accès de la commission aux documents et c’est pourquoi le 12 août, après de multiples tractations, la commission Church formula un subpoena duces tecum, injonction contraignant le témoin à fournir les documents exigés. Le 4 septembre, l’exécutif se soumettait et fournissait les documents. En dépit de cette rétention provisoire de documents, la négociation engagée par la commission Church permit d’obtenir des documents auxquels aucune commission du Congrès n’avait jusqu’alors eu accès. Il n’est pas certain que la méthode retenue par la commission de la Chambre des représentants eût autant de succès.

39Contrairement à son homologue du Sénat, Otis Pike n’était pas disposé à transiger et refusa d’emblée de négocier quelle que convention que ce fût avec le pouvoir exécutif. Ce rejet du compromis conduisit de manière inéluctable la commission Pike au conflit avec la présidence. La première crise fut déclenchée en septembre 1975, après que la commission de la Chambre eut rendu public un document confidentiel de la CIA portant sur la guerre du Yom Kippour en 1973. Ford décida alors qu’aucun document de ce type ne lui serait plus fourni. Pour Pike, il s’agissait d’un affront d’ordre constitutionnel :

  • 34 « They always use the phrase sources and methods and the phrase national security. But in the final (...)

« Ils mettent toujours en avant la question des sources et des méthodes ainsi que celle de la sécurité nationale. Mais, en définitive, le problème se résume à cette simple question : “Le Congrès est-il ou non une des branches du gouvernement au même titre que l’exécutif”34 ? »

40Un accord fut finalement trouvé mais il ne mit pas un terme au litige opposant les deux pouvoirs. Le 31 octobre, parce qu’il refusait de transmettre certains documents, Henry Kissinger fut contraint de comparaître devant la commission Pike. Sûr de son ascendant, le secrétaire d’État rejeta la demande de la commission et proposa de donner une version résumée des documents exigés. La commission s’inclina. Une troisième crise éclata lorsque le président Ford, invoquant le « privilège de l’exécutif », refusa de fournir des documents émanant du National Security Council. À nouveau, la commission dut accepter la solution proposée par le président Ford : les documents lui furent lus mais elle ne fut pas autorisée à les conserver. À deux reprises donc, démontrant par là même que la raideur de ses principes n’était pas, tant s’en faut, plus efficace que la flexibilité affichée par la commission Church, la commission Pike dut accepter les compromis proposés par le pouvoir exécutif. Si elle finit par se soumettre aux exigences de l’exécutif, c’est notamment parce qu’en matière de contrôle, la lutte des pouvoirs exécutif et législatif est non seulement affaire de principes mais également de relations publiques.

41La lutte engagée entre les deux pouvoirs au sujet de l’accès aux documents à caractère confidentiel se joua aussi devant le « tribunal » de l’opinion publique et c’est elle qui, en dernière analyse, décida très largement de l’issue du conflit. Les différentes parties en présence l’avaient bien compris et s’efforcèrent de mettre en œuvre des stratégies susceptibles de convaincre l’opinion publique du bien-fondé de leurs démarches respectives. Ainsi, les deux commissions parlementaires s’ingénièrent à satisfaire l’exigence de transparence de la société civile, en la tenant régulièrement informée par voie de presse et en menant un certain nombre d’auditions publiques. L’efficacité pédagogique de cette méthode fut toutefois partiellement hypothéquée par le goût du spectaculaire de certains parlementaires.

  • 35 Chiffres du sondage fournis par Johnson Loch K., A Season of Inquiry, op. cit., p. 185.

42Le 16 septembre 1976, lors de la première audition publique de la commission Church, qui fut en partie consacrée aux différentes armes chimiques élaborées par la CIA depuis 1947, une sarbacane d’un genre très particulier fut présentée. L’étalage ostentatoire de cette arme par le sénateur Frank Church fit certes la une des journaux le lendemain mais il n’éleva guère le débat et la commission Church donna le sentiment de vouloir frapper les esprits et non d’éduquer le public aux affaires de renseignement. De même, le recours à la « fuite » de certaines informations par des membres des commissions, en particulier ceux de la commission Pike, eut des effets dévastateurs, car il confortait aux yeux du public l’image d’un Congrès incapable de préserver un secret. En décembre 1975, un sondage35 indiquait que 38 % des personnes interrogées avaient une opinion positive de la commission Church contre 40 % d’opinions négatives. Pour la commission Pike, seules 36 % des personnes émettaient une opinion positive contre 40 % de résultats négatifs. Ce semi-échec n’était pas uniquement imputable au législatif, l’exécutif y ayant activement contribué.

43Devant l’offensive menée par le législatif, le pouvoir exécutif n’avait nullement l’intention de demeurer les bras croisés et entendait, au contraire, faire valoir qu’au nom de la sécurité nationale, il lui incombait de protéger les secrets de l’État américain. Le président Ford le rappela à plusieurs reprises dans ses discours, insistant sur le fait que les enquêtes du Congrès risquaient d’affaiblir la capacité de renseignement des États-Unis. Bien entendu, il était activement soutenu par l’Association of Retired Intelligence Officers (ARIO), qui fut opportunément fondée en mai 1975 afin de promouvoir les intérêts de la communauté du renseignement. Sous la houlette de David Atlee Philips, ancien agent de la CIA, elle fit campagne sans relâche contre les commissions. En novembre 1975, avec la réorganisation de son cabinet, immédiatement surnommée le Halloween Massacre par la presse, Ford s’entoura d’hommes qui déjà se montraient peu enclins à se soumettre aux désirs du Congrès : Dick Cheney devint le secrétaire général de la Maison Blanche, Donald Rumsfeld prit les rênes du ministère de la Défense et George Herbert Walker Bush celles de la CIA. Par ailleurs, soucieuse de démontrer que ses mises en garde n’avaient pas été exagérées, l’administration Ford n’hésita pas à exploiter de manière quelque peu cynique l’assassinat le 23 décembre de Richard Welch, chef d’antenne de la CIA à Athènes.

  • 36 Consulter Olmsted Kathryn S., op. cit., p. 138-139.

44À l’instar de l’évolution de l’opinion publique, le retournement de la presse témoignait également de l’efficacité de la stratégie de l’administration Ford. Ainsi, lorsque la commission Pike formula un outrage au Congrès à l’encontre d’Henry Kissinger, la presse condamna assez largement cette décision : le Washington Post lui-même, dont la réputation de pourfendeur du secret d’État n’était plus à faire depuis le Watergate, jugeait irresponsable la décision de la commission Pike36. Entre exigence de transparence et impératif de sécurité nationale, l’opinion publique et la presse penchaient désormais du côté de cette dernière composante. En dépit de ce revirement quelque peu inattendu, la tâche accomplie par ces commissions ne saurait être minimisée, car elles fournirent aux Américains un tableau assez complet de la communauté du renseignement et de ses excès depuis 1947.

  • 37 « Agents were authorized to use subterfuge, plant agent provocateurs, leak derogatory information t (...)
  • 38 Gid Powers Richard, Secrecy and Power: The Life of J. Edgard Hoover, New York, The Free Press, 1987 (...)

45Une large partie des révélations du New York Times portant sur les activités de la communauté du renseignement sur le territoire national, les commissions parlementaires y accordèrent bien évidemment une grande attention. Parce que son champ d’action est le territoire national, le FBI ne pouvait pas échapper à l’examen minutieux de son activité. À la tête de l’agence pendant quarante-huit ans, J. Edgar Hoover avait eu le bon goût de décéder en mai 1972, facilitant ainsi la tâche des enquêteurs. Ils découvrirent bientôt que le FBI avait, au fil des années, ouvert pas moins de 500 000 fiches de renseignement individuelles. En outre, dès 1956, l’agence fédérale avait mis sur pied un programme de contre-espionnage ayant pour cible les communistes américains. Ce programme, qui se nommait COINTELPRO (Counter Intelligence Program), fut progressivement élargi à d’autres groupes politiques ou associatifs. Des membres du Socialist Workers Party, du Ku Klux Klan, du NAACP, de la Nouvelle Gauche ou encore d’organisations militant pour les droits des femmes firent l’objet d’une surveillance rapprochée. Tous les moyens étaient bons : « Les agents étaient autorisés à piéger leurs cibles, à utiliser des agents provocateurs, à fournir à la presse des informations calomnieuses et à avoir recours à des méthodes suspectes pour déstabiliser les activités des groupes ciblés37. » Pendant de nombreuses années, Martin Luther King fut victime de ce genre de tactiques et, en novembre 1964, un mois avant de recevoir le prix Nobel de la paix, il était le destinataire d’un message l’invitant à se suicider38.

  • 39 Consulter « U.S. Intelligence Agencies Probed in 1975 », in Congressional Quarterly Almanac, Washin (...)
  • 40 Consulter Morgan Richard E., Domestic Intelligence: Monitoring Dissent in America, Austin, Universi (...)

46Malgré sa charte, qui lui interdit d’intervenir sur le territoire national, la CIA y mena elle aussi des opérations de surveillance. En 1967, à la demande du président Johnson, l’agence mit en place le programme CHAOS afin de déterminer si les contestataires américains entretenaient des liens avec des puissances étrangères. C’est dans le cadre de ce programme que la CIA établit un fichier informatique contenant les noms de quelque 300 000 individus ou organisations. Par ailleurs, selon la commission Church, la CIA intercepta pas moins de 215 820 lettres entre 1953 et 1973, y compris des lettres signées par des citoyens aussi éminents que John Steinbeck, Leonard Bernstein, les sénateurs Edward Kennedy et Frank Church ainsi que Richard Nixon lui-même39 ! Pourtant, de l’avis de la commission Church, le programme CHAOS de la CIA était sans commune mesure avec celui poursuivi par la National Security Agency de 1945 à 1975, le programme SHAMROCK. Dans le cadre de ce programme, la NSA eut accès à la quasi-totalité des télégrammes expédiés par les Américains qui utilisaient les services de RCA Global et d’ITT World Communications40. SHAMROCK fut complété, de 1966 à 1973, par le programme MINARET qui conduisit également la NSA à intercepter au cours de cette période les messages privés de centaines de citoyens. Bien que le tableau soit incomplet, ces quelques exemples démontrent amplement que les agences de renseignement américaines avaient des pratiques dignes d’une police politique. Rétrospectivement, l’on constate que les parlementaires n’avaient pas eu tort, en 1947 et 1949, de dénoncer les éventuelles dérives policières.

47En bons professionnels, le souci principal des agents de renseignement était d’effectuer leur travail avec efficacité. Il s’agissait de satisfaire le commanditaire de la mission et non de déterminer la légalité des moyens mis en œuvre pour y parvenir. William Sullivan, directeur de la division chargée du renseignement intérieur au sein du FBI à partir de 1961, ne dira pas autre chose devant la commission Church :

  • 41 « Never once did I hear anybody, including myself, raise the question: “Is this course of action wh (...)

« Je n’ai jamais entendu quiconque, y compris moi-même, se demander : est-ce que le programme d’actions que nous avons adopté est réglementaire ; est-il légal, éthique ou moral ? Nous ne faisions jamais attention à ce genre de raisonnement parce que nous étions d’un naturel pragmatique41. »

  • 42 « That particular aspect didn’t enter into the discussion », Bensen Buffham cité par Johnson Loch K (...)
  • 43 « Who can say if a wiretap on a Weatherman phone might have saved the student’s life? », Ambrose St (...)

48De la même manière, lorsque Walter Mondale, sénateur démocrate du Minnesota et membre de la commission Church, demanda à Bensen Buffham, sous-directeur de la NSA, s’il s’était inquiété de savoir si le programme MINARET était légal, il répondit : « Ce problème spécifique ne fut pas abordé pendant la discussion42. » Bien entendu, c’est pour prévenir les éventuelles menaces à la sécurité nationale que les agences mirent en place ces programmes de surveillance. Stephen Ambrose rappelle qu’en 1970, sur le campus de l’université du Wisconsin, un jeune chercheur fut la malheureuse victime d’un attentat terroriste attribué aux Weathermen, collectif de la gauche radicale américaine. L’historien s’interroge : « Qui peut dire si la mise sur écoute du téléphone d’un Weatherman aurait sauvé la vie de cet étudiant43 ? » En effet, la question est insoluble. Cependant, en 1976, les membres des commissions d’enquête jugèrent que l’usage du secret effectué par les agences de renseignement était devenu excessif et mettait en péril les règles du droit et de la morale de la démocratie américaine.

49Pendant des mois, les pouvoirs exécutif et législatif s’étaient donc affrontés, le premier considérant légitimement que son devoir était de protéger les secrets de la République afin de ne pas mettre en danger la sécurité des citoyens américains. Le second jugeait, de manière tout aussi légitime, que les Américains devaient être pleinement informés des activités passées des agences de renseignement. William Colby, directeur de la CIA de septembre 1973 à janvier 1976, portait un jugement plutôt positif sur le travail d’enquête effectué par les commissions et jugeait qu’elles avaient permis un certain rappel à l’ordre constitutionnel :

  • 44 « Were they necessary? Were they effective? Were they damaging? Did something new emerge? The final (...)

« Ont-elles été nécessaires ? Ont-elles été efficaces ? Ont-elles été préjudiciables ? Est-ce que quelque chose de neuf en est sorti ? Il est trop tôt pour faire un bilan définitif mais je crois qu’elles ont permis d’établir les nouvelles bases d’une agence passablement décriée et d’en faire une agence de renseignement en adéquation avec la Constitution américaine44. »

  • 45 Sundquist James L., The Decline and Resurgence of Congress, Washington D.C., Brookings Institution, (...)

50Cette redéfinition du rôle des agences de renseignement impliquait une vaste réforme et c’est pourquoi, après avoir procédé à de longues et minutieuses enquêtes, les parlementaires firent des recommandations afin de pérenniser la pratique du contrôle, ce que leurs pairs avaient omis de faire en 1947 et 1949. Ce qui avait été ensuite impossible l’était désormais car, en reprenant les termes du politologue James Sundquist45, le Congrès connaissait alors, après des années de déclin, une période de résurgence.

51Cependant, le 29 janvier 1976, par 246 voix contre 124, la Chambre des représentants décidait de ne pas rendre public le rapport final de la commission Pike et, de fait, désavouait sa propre commission d’enquête et se rendait aux arguments de la Maison Blanche, qui considérait que le rapport Pike contenait trop de renseignements susceptibles de mettre en danger la sécurité nationale. La commission Church se montra plus pragmatique et, après de longues négociations avec le pouvoir exécutif, son rapport final fut rendu public en avril 1976. Il est vrai que Frank Church, candidat aux élections primaires du parti démocrate, avait tout intérêt à éviter un conflit avec le pouvoir exécutif. Le mois suivant, le Sénat commençait l’examen de la Senate Resolution n° 400, qui proposait la mise en place d’une commission permanente de contrôle des activités de la communauté du renseignement.

  • 46 « They have been in the driver’s seat and the track record is an unmitigated disaster », Weicker Lo (...)
  • 47 « In the past, Members of this body have chosen not to know because there were things which gentlem (...)

52Cette résolution fut successivement discutée, à partir de janvier 1976, par le Senate Government Operations Committee, le Senate Judiciary Committee et le Committee on Rules and Administration. Elle fut débattue en séance du 12 au 19 mai. Le premier jour des débats, le sénateur Frank Church, rappela que cette résolution, qui visait à renforcer les prérogatives du Congrès, tombait opportunément l’année où l’on célébrait le bicentenaire de la Révolution américaine et que l’on ne pouvait que se réjouir de la capacité du système américain à se régénérer. Sachant que leurs prérogatives étaient sur le point de leur échapper, les membres des Armed Services Committee et Appropriations Committee résistèrent tant qu’ils le purent aux changements envisagés. En vain, car leurs pairs jugeaient qu’ils avaient sérieusement failli, comme le leur rappelait avec virulence, au deuxième jour des débats, Lowell P. Weicker, sénateur républicain du Connecticut : « Ils ont été aux commandes pendant des années et leur bilan est vraiment désastreux46. » Le 19 mai, le même sénateur renchérissait, avec des propos qui rappelaient à dessein la fameuse phrase que l’on prête à Henry Stimson : « Par le passé, les membres de cette institution ont choisi de ne pas savoir parce qu’il y avait des choses que les gentlemen ne devaient pas savoir. Eh bien, notre responsabilité c’est de nous assurer que ces choses que les gentlemen ne devaient pas savoir ne se reproduisent pas47. » L’état d’esprit de Weicker était partagé par une majorité de ses collègues et c’est pourquoi l’amendement proposé par John Tower, sénateur républicain du Texas, ne risquait pas d’être accepté.

53L’amendement Tower avait pour objectif d’exclure du contrôlé exercé par la future commission les agences de renseignement rattachées au ministère de la Défense. L’initiative de Tower n’était pas désintéressée puisqu’il était membre du Senate Armed Services Committee, tout comme son collègue Barry Goldwater, sénateur républicain de l’Arizona qui, le 19 mai, lui apportait son vif soutien :

  • 48 « I am afraid that if a 15-member committee is ever created and given the handle on military intell (...)

« Si une commission composée de 15 membres finit par être mise en place et si on lui confie la maîtrise du renseignement militaire, j’ai bien peur que les opérations secrètes ne deviennent quelque chose de bien transparent et que nos combats futurs ne se disputent dans cette assemblée même au lieu d’être menés de manière indirecte, détournée et discrète48. »

54Malgré les efforts de Goldwater, l’amendement Tower fut rejeté par 63 voix contre 31, car les uns et les autres avaient bien compris que soustraire les agences de renseignement militaires au champ d’intervention de la future commission conduirait inévitablement à un exercice passif, pour ne pas dire inexistant, du contrôle parlementaire. Effectivement, environ 80 % du budget total alloué au renseignement était alors destiné aux agences du renseignement militaire. Au terme du débat, la résolution 400 fut adoptée par 72 voix contre 22 et, quelques jours plus tard, le Senate Select Committee on Intelligence (SSCI) était établi. Le 17 juillet 1977, la Chambre des Représentants adoptait à son tour la House Resolution n° 658, qui créait le House Permanent Select Committee on Intelligence (HPSCI). De cette manière, était institutionnalisé un mécanisme de contrôle théoriquement moins accommodant pour la communauté du renseignement que le système préexistant.

Le contrôle à l’épreuve

  • 49 « The CIA must operate within the law », Jimmy Carter cité par Smith Gaddis, Morality, Reason, and (...)
  • 50 « Our policy must shape an international system that will last longer than secret deals. We cannot (...)

55En 1976, pendant la campagne présidentielle, le candidat Jimmy Carter déclarait : « La CIA doit agir dans le cadre de la loi49. » Le 22 mai 1977, dans une allocution à l’université Notre Dame, Carter, désormais président, prévenait avec des accents wilsoniens : « Notre politique doit façonner un système international plus durable que des transactions secrètes. La manipulation ne saurait être le fondement d’une telle politique. Notre politique doit être transparente50. » Sans renoncer aux intérêts des États-Unis, la nouvelle administration voulait mener une politique étrangère plus morale, limitant le rôle des agences de renseignement avant tout à leur mission de collecte et d’analyse. En s’engageant à en finir avec l’opacité qui avait prévalu pendant longtemps, Carter acceptait implicitement le contrôle des activités de renseignement exercé par le Congrès. Il y fut très rapidement confronté puisque, sous la pression des commissions de contrôle, il dut retirer la candidature de Theodore Sorensen, ancien conseiller du président Kennedy, à la tête de la CIA. Ce fut donc l’amiral Stansfield Turner qui fut retenu pour diriger l’agence.

56Au moment de sa nomination, cet ancien directeur du Naval War College était en poste à Naples, d’où il dirigeait les forces de l’OTAN chargées du bassin méditerranéen. Pour Turner, le renseignement signifiait avant tout la collecte et l’analyse du renseignement et non la mise en œuvre d’opérations secrètes :

  • 51 « The most valid [concern] was that I was closing off the possibility of a massive increase in cove (...)

« L’inquiétude la plus pertinente était que j’écartais définitivement la possibilité d’un accroissement massif des opérations secrètes. C’était surtout les vieux routiers de l’agence, désormais à la retraite, qui protestaient et en effet ils ne se trompaient pas. Il ne me semblait pas que c’était là quelque chose de nécessaire ou de souhaitable pour le pays51. »

57De fait, à peine quelques mois après son entrée en fonction, jugeant que la CIA souffrait d’un personnel trop pléthorique, Turner annonça la suppression de quelque 800 postes, pour l’essentiel au sein de la division chargée des opérations secrètes. Turner ne faisait que rependre l’effort engagé par James Schlesinger qui, pendant son mandat, en avait supprimé environ un millier. C’est avec une même détermination que Turner rompit avec l’opacité coutumière des services de renseignement. En juillet 1977, à sa demande, il comparaissait devant le SSCI.

  • 52 Consulter « Document 2. CIA, Memorandum for the Record. Subject: Project ARTICHOKE », 31 janvier 19 (...)
  • 53 Consulter Martin David C., Wilderness of Mirrors, New York, Ballantine Books, 1981 (1980), p. 148-1 (...)

58Turner avait sollicité cette audition afin de remettre aux parlementaires des documents relatifs aux expérimentations de drogues effectuées par la CIA sur des cobayes humains pendant la guerre froide. Frank Olson, l’un des cobayes de ce programme, tout d’abord nommé BLUEBIRD puis ARTICHOKE et enfin MKULTRA, s’était suicidé en 1953. Vingt ans plus tard, on se demandait toujours si sa mort était liée à la prise de LSD à laquelle il avait été soumis dans le cadre de ce programme52. En 1978, dans un même souci de transparence, Turner fournissait au Congrès des documents concernant le transfuge soviétique Yuri Nosenko. Ce dernier avait été détenu par la CIA, de 1964 à 1967, dans des conditions extrêmement pénibles parce que James Jesus Angleton, responsable du contre-espionnage à l’agence de 1954 à 1975, pensait qu’il s’agissait d’un agent double53. La volonté de transparence du nouveau directeur de la CIA ne s’appliquait pas aux seuls scandales passés.

  • 54 « Congressional oversight strenghtens intelligence capabilities », Turner Stansfield et Thibault Ge (...)

59Turner était animé d’un même souci à propos des affaires courantes car, comme il l’écrivit plus tard, « le contrôle exercé par le Congrès renforce notre potentiel en matière de renseignement54 ». De toute façon, avec ou sans le concours volontaire du directeur de l’agence, les nouvelles commissions entendaient bien exercer leurs prérogatives en matière de contrôle même si le recours limité aux opérations secrètes ne permettait pas de tester véritablement l’efficacité du contrôle. Cela ne tarda pourtant pas car, à partir de 1979, la capacité opérationnelle de la CIA fut à nouveau sollicitée, une série d’événements marquants conduisant le président Carter à réviser les objectifs et les moyens de la politique étrangère américaine.

  • 55 « We need to remove unwarranted restraints on America’s ability to collect intelligence », Jimmy Ca (...)

60Ce réexamen fut provoqué, en 1979, par l’accession au pouvoir de l’ayatollah Khomeiny en février puis la prise d’otages à l’ambassade américaine à Téhéran en novembre ainsi que l’invasion de l’Afghanistan par les troupes soviétiques au mois de décembre, autant d’événements que la CIA n’avait pas anticipés. Le 23 janvier 1980, dans son discours sur l’État de l’Union, Carter appelait à dynamiser les services de renseignement : « Nous devons nous débarrasser des entraves injustifiées qui pèsent sur la capacité de l’Amérique à collecter des renseignements55. » Cet effort visant à revitaliser la collecte du renseignement se traduisit avant tout par le retour en force des opérations secrètes. Afin de lutter contre les menées expansionnistes de l’Union soviétique, Carter ordonna la livraison secrète d’armes à la résistance afghane et donna son feu vert à une opération visant à apporter un soutien logistique à ceux qui s’opposaient au régime pro soviétique du Yémen du Sud. Mais, la nuit du 24 avril 1980 dans le désert iranien, l’échec de l’audacieuse opération Eagle Claw, qui avait pour objectif de libérer les otages de l’ambassade américaine à Téhéran, jeta le discrédit sur l’effort de Carter et cela fut immédiatement exploité par les Républicains qui préparaient déjà l’élection présidentielle à venir.

  • 56 « “The business of Congress is to stay out of my business!” grumbled a defiant Casey to a group of (...)

61Carter avait au cours de la campagne électorale de 1976 promit de contenir l’activisme de la CIA et ce n’est pas un hasard s’il avait sélectionné pour vice-président un ancien membre de la commission Church, Walter Mondale. Le candidat Ronald Reagan, qui préconisait au contraire de redonner au renseignement les moyens de sa puissance, désigna quant à lui un homme qui symbolisait ce programme, George Bush, ancien directeur de la CIA de janvier 1976 à janvier 1977. De la même manière, en nommant William Casey à la tête de l’agence, Reagan choisit autant un homme qu’un symbole. Ancien agent de l’OSS, Casey avait dirigé plusieurs opérations secrètes au cœur même de l’Allemagne nazie. Il incarnait cette tradition activiste qui domina pendant de longues années au sein de la CIA. En outre, Casey n’appréciait guère les nouvelles règles en matière de contrôle parlementaire, ainsi que l’a rapporté Loch Johnson : « En juin 1984, alors que je participais avec d’autres universitaires à la visite du quartier général de la CIA, Casey, par bravade, nous lança en maugréant : “Le rôle du Congrès c’est de ne pas se mêler de mes affaires56 !” » Pourtant, Casey n’avait pas d’autre choix que de se tourner vers le Congrès afin d’obtenir des moyens financiers à la hauteur de ses ambitions.

62L’accession de Reagan à la présidence coïncida avec la prise de contrôle du Sénat par les républicains. Le sénateur Barry Goldwater, proche de Reagan depuis que ce dernier lors de la présidentielle de 1964 avait apporté son soutien au sénateur de l’Arizona, fut immédiatement nommé président du SSCI. La relation entre présidence et Sénat en matière de renseignement commençait donc a priori sous de favorables auspices. Pourtant, elle se détériora rapidement. Tout d’abord, Goldwater aurait préféré que le directeur de la NSA, Bobby Ray Inman, fût nommé à la tête de la CIA plutôt que Casey. Peu après, en juillet 1981, Goldwater accusa publiquement Casey de ne pas avoir correctement informé son comité au sujet de Max Hugel, que le directeur de l’agence avait choisi pour diriger le Directorate of Operations et qui fut contraint de démissionner à cause de transactions financières douteuses. À la Chambre des représentants, à majorité démocrate, c’est le représentant Edward Boland du Massachusetts qui prit les commandes du HPSCI. La relation entre l’administration Reagan et le HPSCI s’envenima assez vite, car certains membres de cette commission n’hésitèrent pas à fournir des informations à la presse.

  • 57 Consulter Richelson Jeffrey T., The U.S. Intelligence Community, Cambridge, Mass., Ballinger Publis (...)
  • 58 Consulter Woodward Bob, Veil: The Secret Wars of the CIA 1981-1987, New York, Simon & Schuster, 198 (...)

63Au cours de l’été 1981, la presse américaine avait effectivement révélé que la CIA fournissait des subsides et des armes aux partisans d’Hissène Habré et elle supputait que le but de cette opération secrète était de débarrasser le Tchad de toute influence libyenne, voire de renverser le régime du colonel Mouammar Khadafi. Cette fuite avait été orchestrée par Clement Zablocki, membre du HPSCI. À vrai dire, le HPSCI n’avait pas besoin d’utiliser la fuite pour exercer sa mission de contrôle puisque, cette même année, en collaboration avec le SSCI, le HPSCI persuadait la communauté du renseignement de ne pas mettre en œuvre un projet visant à déstabiliser l’économie de l’île de la Grenade57. De même, en 1983, sous la pression conjuguée de ces deux commissions, la CIA renonça à mettre à exécution une opération secrète dont le but était de renverser le gouvernement du Surinam58. Ces exemples attestaient une certaine efficacité de la nouvelle structure de contrôle quant aux opérations secrètes mais quelques observateurs n’en étaient pas pleinement convaincus :

  • 59 « The convergence of an administration committed to greater spending and looser restrictions for in (...)

« Nous doutons que le Congrès joue son rôle de contrepoids de manière efficace parce que, au même moment, on voit une administration qui se soucie d’augmenter les dépenses et d’assouplir les contraintes en matière de renseignement et des présidents de commissions à la Chambre des représentants et au Sénat qui font preuve de moins d’assurance59. »

64Rétrospectivement, les révélations de la presse à propos de l’activité de la CIA en Amérique centrale semblaient confirmer cette critique.

65En novembre 1982, le magazine Newsweek rapportait que la CIA participait activement aux préparatifs militaires des opposants nicaraguayens basés au Honduras. Cette opération secrète, bientôt nommée Project Democracy, avait été approuvée par le président Reagan, qui craignait que l’arrivée des Sandinistes au pouvoir en juillet 1979 ne préfigurât une montée en puissance du communisme en Amérique centrale. C’est pourquoi dès novembre 1981, il avait signé la National Security Decision Directive – 17, qui autorisait la CIA à apporter son soutien aux Contras, adversaires contre-révolutionnaires du gouvernement sandiniste. Cette directive avait été présentée aux deux commissions de contrôle mais l’information fournie par William Casey avait été incomplète. Le directeur de l’agence avait indiqué aux parlementaires que l’opération envisagée visait principalement à empêcher le gouvernement sandiniste de fournir des armes aux rebelles du Salvador mais il avait omis de dire que l’aide apportée par la CIA aux Contras avait en fait pour principal objectif le renversement de ce gouvernement.

  • 60 « We are like mushrooms. They [the CIA] keep us in the dark and feed us a lot of manure », Norman M (...)
  • 61 Consulter Artaud Denise, Les États-Unis et leur arrière-cour : la défense de la troisième frontière(...)

66C’est pourquoi, au lendemain des révélations de Newsweek, en décembre 1982, la Chambre des représentants réagit en votant, à l’unanimité des 411 membres présents lors du vote, l’amendement proposé par Edward Boland. Le mois suivant, le Sénat l’adoptait à son tour, interdisant ainsi au pouvoir exécutif de tenter de renverser le régime sandiniste. Un deuxième amendement Boland fut voté en octobre 1983, confirmant la politique souhaitée par le Congrès. Cependant, certains parlementaires se faisaient peu d’illusion et jugeaient déjà que l’opacité prévaudrait. Ainsi, le 10 octobre 1983, Norman Mineta, représentant démocrate de Californie et membre du HPSCI déclarait à Newsweek : « Nous sommes comme des champignons. Ils [la CIA] nous gardent dans le noir et nous couvrent de tonnes de fumier60. » Mineta n’avait pas tort de douter puisque, le 6 avril 1984, le Wall Street Journal apportait la preuve que la CIA avait directement participé aux opérations de minage menées dans des ports nicaraguayens de janvier à février de cette même année61. Les informations fournies par le Wall Street Journal démontraient que la CIA n’avait respecté ni l’amendement Boland ni l’Intelligence Oversight Act de 1980, qui imposait à l’exécutif de fournir aux commissions de contrôle, dans un délai raisonnable, un rapport faisant état de l’opération envisagée ou déjà en cours.

67Il serait aisé d’accuser les commissions d’avoir failli dans leur mission de contrôle mais, en réalité, c’est le pouvoir exécutif qui ne s’était pas pleinement conformé aux règles du contrôle en ne tenant pas le législatif informé de l’évolution de cette opération. Casey n’avait pas clairement prévenu les commissions avant le déclenchement des opérations de minage, ce qui conduisit le sénateur Goldwater lui-même à lui adresser, en avril 1984, une lettre dans laquelle il exprimait toute sa rancœur vis-à-vis de cette opération qui violait le droit international. Cette missive commençait de cette manière :

  • 62 « All this past weekend, I’ve been trying to figure out how I can most easily tell you my feelings (...)

« J’ai passé tout le weekend à essayer d’imaginer comment je pourrais, le plus facilement possible, vous exprimer mon sentiment après avoir appris que le Président avait autorisé le minage de plusieurs ports en Amérique centrale. Cela se résume à une simple et unique petite phrase : j’en ai ras le cul62. »

68Un peu plus tard, Daniel Patrick Moynihan, sénateur démocrate de l’État de New York et membre du SSCI, menaçait de démissionner. Le 26 avril, Casey présentait ses excuses devant les membres de cette commission et s’engageait à respecter scrupuleusement son devoir d’information vis-à-vis du Congrès. En dépit de cet engagement, Casey ne modifia guère sa conduite.

69Le 3 novembre 1986, l’hebdomadaire libanais Al Shiraa révélait que l’administration Reagan, dans l’espoir d’obtenir la libération d’otages américains détenus au Moyen-Orient, avait secrètement vendu des armes à l’Iran. Cette révélation provoqua un scandale politique majeur parce que l’administration Reagan avait ainsi violé l’embargo sur les armes à destination de l’Iran qui prévalait alors. Cela signifiait aussi que l’équipe Reagan était prête à négocier indirectement avec des terroristes, ce qui était contraire à la politique qu’elle affichait officiellement. Le scandale prit une dimension encore plus spectaculaire lorsque, un peu plus tard, il apparut qu’une partie des bénéfices de ces ventes d’armes avait été reversée aux Contras, au mépris des amendements Boland. Malgré les promesses faites au Congrès, Casey, le président Reagan et une partie de son équipe étaient donc restés tout aussi déterminés à apporter des fonds aux Contras, comme en témoigne implicitement cette intervention de Caspar Weinberger, ministre de la Défense, le 25 juin 1984, lors d’une réunion secrète du National Security Council :

  • 63 « On the anti-Sandinista issue, I think we need to take the offensive against the Democrats in Cong (...)

« En ce qui concerne la question anti-Sandiniste, je crois que nous devons mener une offensive contre les Démocrates au Congrès. Nous devons les tenir comptables de leur refus d’apporter les subsides nécessaires pour défendre la démocratie. Nous devrions demander aux Démocrates si c’est un deuxième Cuba qu’ils souhaitent63. »

70Lors de cette réunion, la recherche de ressources en provenance de pays tiers afin de financer les Contras avait été ouvertement débattue. Le vote d’un troisième amendement Boland en octobre 1984, à la veille du deuxième mandat de Ronald Reagan, ne mit pas un terme à cette quête de financement par l’équipe de Reagan, tant s’en faut.

71Dès le 6 février 1985, dans son discours sur l’état de l’Union, Reagan avait donné le ton en déclarant que le soutien aux Contras, qu’il nomma à cette occasion freedom fighters, était une mesure d’auto-défense. Quelques jours plus tard, lors d’une conférence de presse, il précisait les choses :

  • 64 « The true heroes of the Nicaraguan struggle […] are today the democratic resistance fighters some (...)

« Les véritables héros de la lutte au Nicaragua […] sont aujourd’hui les combattants de la résistance démocratique, que certains appellent les Contras. Nous devrions les nommer combattants de la liberté. […] Ces hommes et ces femmes courageux méritent notre soutien. Ils ne réclament pas de troupes, simplement notre aide technique et financière ainsi que des vivres. Nous ne pouvons pas nous détourner d’eux au moment où ils ont besoin de nous ; agir ainsi ce serait trahir notre engagement ancestral auprès de ceux qui se battent pour leur liberté. Non seulement ceci est légal mais c’est parfaitement en accord avec notre histoire64. »

  • 65 Consulter Draper Theodore, A Very Thin Line: The Iran-Contra Affairs, New York, Touchstone, 1991, p (...)

72Le Congrès ne fut pas totalement insensible à l’appel du président puisqu’en juin 1986, il vota une subvention de 100 millions de dollars, dont 70 millions d’aide militaire, à l’attention des Contras. Mais l’équipe de Reagan n’avait pas attendu ce vote pour agir et trouver de nouvelles sources de financement. On fit tout d’abord appel à la générosité de milliardaires américains puis à celles de pays tiers, l’Arabie saoudite faisant preuve de la plus grande largesse avec le versement de 32 millions de dollars65. Mais ces subsides ne permirent que momentanément de subvenir aux besoins des Contras et il fallut bientôt trouver une nouvelle source de financement.

  • 66 Poindexter John M., « Document 15, Memorandum to President Reagan, Covert Action Finding Regarding (...)

73Cette troisième source fut constituée par la recette de ventes d’armes à l’Iran, que le président Reagan avait formellement autorisée en signant, le 17 janvier 1986, un document intitulé Covert Action Finding Regarding Iran. Le rédacteur de ce document précisait que le Congrès ne devait pas en être informé66. Le montage et la mise en œuvre de cette opération furent chapeautés par le directeur de la CIA mais c’est le lieutenant-colonel Oliver North, Assistant Deputy Director for Political-Military Affairs au National Security Council, qui en fut directement chargé. En agissant de la sorte, on s’efforçait en apparence de travailler dans la légalité, dans la mesure où le second amendement Boland ne mentionnait pas explicitement le National Security Council. En fait, il s’agissait plutôt de déjouer la vigilance des commissions de contrôle.

74Sans vouloir exonérer totalement le législatif de ses responsabilités, on doit néanmoins admettre que le pouvoir exécutif fit preuve d’une ingéniosité sans pareille pour déjouer la surveillance du Congrès. On pourrait se demander si l’existence même d’une structure de contrôle des activités de renseignement ne devait pas nécessairement provoquer ce type de dysfonctionnements. En d’autres termes, la présence d’un trop grand nombre de règles aurait réduit automatiquement la marge de manœuvre de l’exécutif, le contraignant à agir parfois en marge de la loi.

75L’assentiment généralement donné aux opérations secrètes par les commissions de contrôle au cours des deux mandats de Reagan démontre en fait que les conditions du contrôle exercé par le législatif n’étaient pas si contraignantes que cela. D’ailleurs, d’aucuns les accusèrent, au mieux, d’avoir adopté une démarche trop consensuelle et pas assez conflictuelle vis-à-vis de la communauté du renseignement, et, au pire, d’avoir fait preuve d’une indulgence coupable à son égard. En vérité, on sait trop bien que c’est précisément l’absence de règles qui permit à la CIA de mener pendant la guerre froide de trop nombreux agissements. Si le scandale de l’Irangate illustre indéniablement les limites du contrôle parlementaire des activités de renseignement, il ne saurait pour autant être définitivement condamné. En l’absence de contrôle, qui peut dire ce que Casey et l’équipe Reagan auraient pu concocter afin de mener à bien leur lutte anticommuniste en Amérique centrale.

76De toute évidence, la participation accrue du législatif aux affaires de renseignement fut un élément fondamental du rééquilibrage des prérogatives entre pouvoirs exécutif et législatif, ainsi que le rappelait Robert Gates, directeur-adjoint de la CIA d’avril 1986 à mars 1989 :

  • 67 « Most specialists writing about the change in recent years in the balance of power between the exe (...)

« La plupart des spécialistes qui ont, ces dernières années, écrit au sujet des modifications apportées au partage des pouvoirs entre l’exécutif et le Congrès en matière de sécurité nationale considèrent que le Watergate et le Vietnam en ont été les causes principales. Je crois qu’il y a eu un troisième facteur essentiel : le fait que le Congrès, au milieu des années 1970, ait obtenu un accès à l’information relative aux affaires de renseignement semblable à celui du pouvoir exécutif67. »

77Malgré l’Irangate, qui démontra moins l’inefficacité du contrôle parlementaire des activités de renseignement que l’ingéniosité de l’exécutif à en contourner les règles, les commissions de contrôle perdurèrent. D’ailleurs, après cet épisode peu glorieux, les commissions entendaient bien se faire mieux respecter et faire valoir leurs principales prérogatives vis-à-vis de la communauté du renseignement, à savoir le contrôle du budget, l’élaboration de dispositions législatives spécifiques, le droit d’enquête, l’exigence de notification préalable pour les opérations secrètes et la validation des nominations. Le même Robert Gates allait bientôt faire les frais de cette dernière prérogative.

78Après le décès, le 6 mai 1987, de William Casey, Robert Gates, en sa qualité de directeur-adjoint de la CIA, aurait pu théoriquement prétendre lui succéder. Mais sa nomination était d’emblée vouée à l’échec, car certains membres du SSCI pensaient qu’il ne pouvait pas ne pas avoir su ce qui s’était tramé dans les couloirs de la Maison Blanche, même s’il n’était pas directement impliqué dans l’affaire de l’Irangate. S’il savait et n’avait rien dit, cela signifiait qu’il avait menti par omission, ce qui le disqualifiait pour le poste de directeur de la CIA. À l’inverse, s’il ne savait pas, c’était une preuve d’incompétence pour le numéro deux du renseignement américain. Sa nomination à la tête de l’agence fut donc logiquement rejetée par le SSCI, qui lui préféra William Webster, alors directeur du FBI. Quelque quatre ans plus tard, après le départ de Webster, Robert Gates tentait à nouveau sa chance. Mais, en 1991, le souvenir de l’Irangate demeurait très vivace parmi les membres du SCCI, qui exigèrent que Gates rendît compte de la gestion de la CIA à cette époque.

  • 68 Consulter Ranelagh John, op. cit., p. 622-624 et Diamond John, The CIA and the Culture of Failure: (...)

79On accusa alors également Gates d’avoir surévalué le danger soviétique et sous-estimé Mikhaïl Gorbatchev et donc de s’être soumis aux analyses effectuées par la Team B, mise en place pendant la présidence Ford. En 1975, parce que d’aucuns jugeaient que l’Union soviétique ne respectait pas les termes du traité SALT 1 visant à limiter la prolifération nucléaire, deux équipes concurrentes furent établies au sein du National Security Council afin de procéder aux évaluations nécessaires. La Team A était composée d’analystes de la CIA tandis que la Team B, présidée par Richard Pipes, professeur d’histoire russe, était constituée d’experts externes proches du Committee on the Present Danger, groupe de pression néoconservateur créé en 1950, qui prônait une ligne dure vis-à-vis de l’Union soviétique. En 1991, les parlementaires démocrates reprochèrent donc à Gates son alignement idéologique sur les analyses de la Team B, que la chute de l’Union soviétique venait d’invalider68. Néanmoins, après des auditions plutôt houleuses, ils finirent par accepter sa nomination. Gates ne leur tint pas rigueur d’avoir exercé leur activité de contrôle de manière énergique.

  • 69 « I believe it was the advent of congressional oversight and the increased public scrutiny of intel (...)

80En 1997, au moment de la publication de ses mémoires intitulés From the Shadows, Gates confia que le changement le plus significatif qu’il avait pu observer en qualité de directeur de la communauté du renseignement avait été « l’avènement du contrôle parlementaire et la vigilance accrue du public vis-à-vis des affaires de renseignement69 ». Loin de déplorer cette situation nouvelle, il jugeait qu’elle avait été profitable à la CIA parce que cela avait permis l’émergence au sein du Congrès d’un groupe de parlementaires qui comprenaient les enjeux du renseignement et pouvaient en garantir la pérennité en veillant à ce qu’il soit financièrement bien doté. Alternance politique oblige, Gates resta à la tête de l’agence à peine plus d’un an, de novembre 1991 à janvier 1992, le président Clinton ayant nommé James Woolsey pour lui succéder.

  • 70 « We have slain a large dragon. But we live now in a jungle filled with a bewildering variety of po (...)

81James Woolsey, qui dans sa jeunesse avait été l’un des membres fondateurs du groupe de pression Yale Citizens for Eugene McCarthy et s’était opposé à la guerre du Vietnam, avait depuis lors viré sa cuti et s’était pleinement converti au dogme de la sécurité nationale. En février 1993, lors de son audition devant les membres du SSCI, il expliquait de manière imagée que le monde de l’après-guerre froide n’était pas plus rassurant que le précédent : « Nous avons abattu un puissant dragon. Mais le monde où nous vivons aujourd’hui est peuplé d’un stupéfiant mélange de serpents venimeux. Et d’une certaine manière, il était plus facile de suivre la trace du dragon70. » Au moment où Woolsey entamait son mandat, la guerre froide était terminée et la CIA était plongée dans une période d’intense introspection. D’une part, l’agence avait été incapable de prévoir que l’adversaire soviétique quitterait la scène internationale aussi vite et l’on n’hésitait pas à l’accuser d’incompétence. D’autre part, privée de sa principale raison d’être, la communauté du renseignement américaine devait justifier sinon son existence, au moins son budget, qui avoisinait alors les 30 milliards de dollars. Pendant la campagne électorale, la menace soviétique ayant disparu, Clinton avait annoncé qu’il entendait faire des économies budgétaires dans les secteurs liés à la défense, précisant même que le budget du renseignement serait réduit de 7,5 milliards de dollars au cours des cinq années suivantes.

  • 71 Jehl Douglas, « White House Wants Bigger ’94 Intelligence Budget », IHT, 16 avril 1993.
  • 72 Weiner Tim, « Titan-4 Blast Cripples CIA Budget and Espionage Program », IHT, 5 juillet 1993.

82Pourtant, en avril 1993, Clinton proposait d’augmenter le budget alloué au renseignement afin de lui permettre de lancer de nouveaux satellites d’observation71. Les membres des commissions de contrôle, qui avaient diminué de 6 % le budget du renseignement pour l’année 1992, souhaitaient poursuivre les réductions budgétaires. Il faut dire que l’explosion en juillet 1993 au-dessus du Pacifique de la fusée Titan IV, qui portait un satellite d’observation de 800 millions de dollars, n’était pas de nature à les rassurer72. Dennis DeConcini, sénateur démocrate de l’Arizona, et Dan Glickman, représentant démocrate du Kansas, présidaient respectivement le SSCI et le HPSCI et ils étaient tous deux résolus non seulement à rejeter toute augmentation du budget du renseignement mais à obtenir qu’il soit réduit de manière conséquente. Et il le fut puisque le budget voté pour l’année 1994 fut diminué de 1 milliard de dollars, concrétisant la capacité des commissions à exercer un véritable contrôle budgétaire.

  • 73 « The CIA’s work for the seven preceding years was a “debacle” », Robert G. Torricelli cité Weiner (...)

83Cette année 1994 avait déjà mal commencé pour la CIA car en février l’un de ses agents, Aldrich Hazen Ames, avait été arrêté pour ses activités d’espionnage au profit du KGB puis des services russes. À cette occasion, la CIA fut bien entendu accusée de ne pas avoir accompli sa mission de contre-espionnage de manière satisfaisante, l’agence ayant mis plusieurs années à démasquer cette taupe. Robert G. Torricelli, représentant démocrate du New Jersey et membre du HPSCI, n’hésitait pas à déclarer que « le travail effectué par la CIA au cours des sept années qui précédèrent fut un véritable fiasco73 ». L’arrestation d’Ames connut un très fort retentissement parce que cet agent était, depuis 1983, membre de la division Union soviétique/Europe de l’Est au sein du Department of Operations et qu’il était de ce fait au courant de toutes les opérations menées en URSS. Cette position stratégique lui avait permis de fournir au KGB des informations qui conduisirent cette agence à neutraliser plusieurs sources soviétiques à la solde de la CIA. Après un an d’attaques incessantes à ce sujet, notamment de la part des membres des commissions de contrôle, Woolsey finit par remettre sa démission en décembre 1994.

84Le président Clinton choisit le général Michael Carns pour succéder à Woolsey mais il dut se raviser, son candidat ayant décidé de retirer sa candidature, après qu’on l’eut accusé d’avoir employé une jeune philippine sans l’avoir officiellement déclarée. À la hâte, Clinton nomma à la tête de l’agence John Deutch, chimiste de formation et ancien président du Massachusetts Institute of Technology. La première de ses tâches fut d’essayer de remettre un peu d’ordre à l’intérieur du Department of Operations, ce que Woolsey n’avait pas réussi à faire. Mais l’on commençait à peine à digérer l’affaire Ames qu’un nouveau scandale éclatait. Peu avant son entrée en fonction, en mai 1995, il avait été révélé que Michael DeVine, citoyen américain résidant au Guatemala, avait été assassiné par Julio Alberto Alpirez, colonel de l’armée guatémaltèque, qui était à la solde de la CIA au moment des faits en 1990. Cette révélation, qui remettait en question certaines pratiques de la CIA, fut faite en mars 1995 par le représentant Robert Torricelli, critique incontournable de l’agence. Elle lui valut une réprimande publique de la part de Newt Gingrich, élu président de la Chambre des représentants peu après les élections de mi-mandat en novembre de l’année précédente.

85La victoire des républicains s’était traduite immédiatement par un renouvellement des présidents des commissions de contrôle, Arlen Specter, sénateur républicain de Pennsylvanie, prenant la tête du SSCI et Larry Combest, représentant républicain du Texas, celle du HPSCI. L’un et l’autre occupèrent ces fonctions pendant deux ans avant d’être remplacés en janvier 1997 par Richard Shelby, sénateur républicain de l’Alabama, et Porter Goss, représentant républicain de Floride. Avec l’arrivée de républicains à la tête de ces commissions de contrôle, la communauté du renseignement pouvait légitimement s’attendre à un assouplissement dans l’exercice du contrôle parlementaire et l’admonestation adressée par Gingrich à Torricelli semblait préfigurer cela. Il n’en fut rien, car les républicains utilisèrent les commissions de contrôle à des fins partisanes, dont la cible véritable n’était autre que Bill Clinton. L’illustration la plus manifeste de cette dérive fut l’épisode de la nomination avortée d’Anthony Lake à la tête de la CIA après le départ en décembre 1996 de Deutch, qui venait de connaître des semaines éprouvantes. En effet, le mois précédent, Deutch en personne s’était rendu dans le quartier de Watts à Los Angeles pour y défendre son agence, qui avait été accusée quelques semaines plus tôt par le San Jose Mercury News d’avoir fourni les ghettos américains en crack. Ce même mois, il avait été également confronté à l’arrestation d’Harold Nicholson, agent de la CIA au service des Russes depuis 1994.

  • 74 Knott Stephen, « The great Republican Transformation of Oversight », International Journal of Intel (...)
  • 75 Warren Christopher, CBS News, 28 mars 1993, cité par Power Samantha, op. cit., p. xii.

86Les auditions d’Anthony Lake, conseiller à la sécurité nationale de 1993 à 1997, commencèrent le 11 mars 1997 et, selon l’analyste conservateur Stephen Knott, elles prirent rapidement une tournure franchement politique74. Ainsi, les membres du SSCI demandèrent à Lake son opinion à propos de l’affaire Alger Hiss, qui avait été soupçonné d’espionnage et condamné pour parjure en 1950 ! Avant tout, Lake dut rendre compte de l’action de l’administration Clinton dans l’ex-Yougoslavie. On lui reprochait en particulier d’avoir autorisé l’Iran à vendre des armes aux Bosniaques sans en avoir préalablement informé le Congrès. En fait, c’était le caractère interventionniste de la politique suivie par Clinton vis-à-vis de la Bosnie qui était remis en question. Pour les républicains, la situation politique dans les Balkans demeurait, selon la formule de Warren Christopher « un problème venu de l’enfer75 » et il eût été préférable que l’Amérique ne s’y impliquât pas. Lassé du traitement qui lui était infligé par les membres du SSCI et sachant l’issue peu favorable pour lui, Lake finit par jeter l’éponge.

  • 76 « The SSCI became a highly partisan body in its approach to oversight », Ott Martin C., « Partisans (...)

87Ces auditions démontrèrent que le SSCI, sous la houlette de Richard Shelby, était devenu « une instance éminemment partisane dans son exercice du contrôle76 ». Lake hors de course, Clinton choisit finalement George Tenet, qui était directeur-adjoint de la CIA depuis 1995. En le sélectionnant, Clinton s’inclinait devant le SSCI puisque Tenet avait été cadre du personnel du SSCI de 1985 à 1988 puis directeur de ce service de 1988 à 1993. Avec la nomination de Tenet en 1997, date du cinquantième anniversaire de la création de la CIA, le SSCI confirmait symboliquement le retour en force du Congrès dans la gestion du renseignement américain. Devant les commissions de contrôle, Tenet était en terrain connu, ce qui lui permit d’obtenir rapidement une augmentation de 1,8 milliard de dollars du budget alloué au renseignement pour l’année 1998. On pouvait espérer qu’il soit capable de restaurer la confiance entre CIA et Congrès même si certains membres du SSCI, à la manière d’un Joseph McCarthy, en exerçant leur contrôle de manière inquisitoriale et donc contre-productive, avaient contribué à l’affaiblissement de l’agence.

  • 77 Johnson Loch K., « The Church Committee Investigations of 1975 and the Evolution of Modern Intellig (...)
  • 78 En effet, dans le film de Stanley Kubrick, le général Jack D. Ripper a cette réplique : « He [Georg (...)

88Longtemps accusés de se contenter de se mettre la tête dans le sable, les parlementaires chargés du contrôle des activités des agences de renseignement allaient tantôt manifester le plus grand scepticisme ou, au contraire, se comporter en protecteurs, voire en véritables zélateurs du renseignement, autant de postures identifiées par le politologue Loch Johnson selon la terminologie suivante : « The Ostrich », « The Lemon-Sucker », « The Guardian » et « The Cheerleader77 ». De toute évidence, le travail effectué par les sous-commissions de contrôle démontrait que le Congrès, en paraphrasant le mot de Georges Clemenceau, jugeait que le renseignement était une affaire trop sérieuse pour la confier aux seules agences, un constat qui aurait certainement déplu au général Jack D. Ripper de Docteur Folamour78.

89George Tenet savait parfaitement bien qu’il lui faudrait composer avec les sous-commissions de contrôle, ajoutant ainsi une difficulté supplémentaire à une tâche qui s’annonçait déjà tout particulièrement ardue. Il fallait en effet redonner confiance à une communauté qui éprouvait de grandes difficultés à s’adapter aux enjeux et menaces de l’après-guerre froide. Son incapacité à prévoir la première explosion nucléaire effectuée par l’Inde en mai 1998 n’augurait d’ailleurs rien de bon.

Notes

1 « The Central Intelligence Agency, directly violating its charter, conducted a massive, illegal domestic intelligence operation during the Nixon Administration against the antiwar movement and other dissident groups in the United States, according to well-placed Government sources », Hersh Seymour, « Huge CIA Operations Reported in US Against Antiwar Forces, Other Dissidents in Nixon Years », The New York Times, 22 décembre 1974, p. A1.

2 Consulter Nolan Cynthia M., « Seymour Hersh’s Impact on the CIA », International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 12, n° 1, printemps 1999, p. 20. Consulter également le chapitre vii, « Seymour Hersh’s Charges Against the CIA », de l’ouvrage de Ford Harold P., William E. Colby as Director of Central Intelligence. Ce livre est une histoire interne de la CIA écrite en 1993. Il est accessible, depuis le 28 octobre 2011, sur le site de la National Security Archive : Prados John, « CIA History of DCI William Colby », Electronic Briefing Book n° 362, disponible à l’adresse électronique suivante : [http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB362/chapters_4_through_7.pdf].

3 Colby William, 30 ans de CIA, Paris, Le Livre de Poche, 1978, p. 368.

4 Marchetti Victor D. et Marks John D., The CIA and the Cult of Intelligence, New York, Knopf, 1974.

5 « Mr. Speaker, although I do not like the hush-hush business surrounding this bill, I shall not oppose it. Certainly, if the members of the Armed Forces Committee can hear the detailed information to support this bill, why cannot our entire membership? Are they the Brahmins and we the untouchables? », Celler Emmanuel, 7 mars 1949, in Grover S. Williams, Legislative History of the Central Intelligence Agency as Documented in Published Congressional Sources, Washington D.C., Library of Congress, Congressional Research Service, 1975, p. 158.

6 « They are afraid, in this particular instance, over the possibility that there might be some sort of Gestapo set up in this country », Judd Walter, juillet 1947, in ibid., p. 146.

7 « Perhaps I am entirely wrong; perhaps I do not comprehend the significance of the pending legislation, but as I understand we are setting up in this country a military Gestapo », Johnson Edwin, mars 1949, in ibid., p. 171.

8 « A secret police may become a menace to free government and free institutions, because it carries with it the possibility of abuses of power that are not always quickly appreciated or understood », Harlan Fiske Stone cité par Schwarz Frederick A. O. Jr., « The Church Committee and a New Era of Intelligence Oversight », INS, vol. 22, n° 2, avril 2007, p. 275.

9 « I told Smith that one thing was certain – this country wanted no Gestapo under any guise or for any reason », Truman Harry S., Memoirs: Year of Decisions, op. cit., p. 99.

10 « Because of the importance to national security of secret intelligence and secret operations, because of our past errors in intelligence, and particularly because the grants of power given to intelligence agencies must be major and secret, a congressional committee to act as a discreet “watch-dog” over all our intelligence agencies – particularly the CIA – ought to be established », Baldwin Hanson W., « Intelligence – V », The New York Times, 25 juillet 1948.

11 Consulter Longley Kyle, « Book Review: Silent Partner? Congress and Foreign Policy in the Cold War », Diplomatic History, vol. 31, n° 4, septembre 2007, p. 787-791.

12 « Understanding the congressional response to the Cold War, however, requires looking beyond instances where Congress did (or did not) declare war or approve treaties to examine three other facets of legislative power: the use of spending measures; the internal workings of a Congress increasingly dominated by subcommittees; and the ability of individual legislators to affect foreign affairs by changing the way that policymakers and the public thought about international questions – qualities inherently more difficult for historians to measure », Johnson Robert David, Congress and the Cold War, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, p. xxiii.

13 Consulter Le Voguer Gildas, « Le rôle du Congrès dans les relations sino-américaines : de l’affaire Amerasia au rapport Cox », in Pierre Melandri et Serge Ricard (dir.), op. cit., p. 123-144.

14 La périodicité des rencontres était toutefois plus importante que ce qu’affirmait Mike Mansfield. Consulter Barrett David M., « Glimpses of a Hidden History: Sen. Richard Russell, Congress, and Oversight of the CIA », International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 11, n° 3, 1998, p. 278-279.

15 « The difficulty in connection with asking questions and obtaining information is that we might obtain information which I personnally would rather not have, unless it was essential for me as a Member of Congress to have it », Saltonstall Leverett, U.S. Congress, Senate, Congressional Record, Washington D.C., United States Government Printing office, 11 avril 1956, p. 5924.

16 « No, no my boy, don’t tell me. Just go ahead and do it, but I don’t want to know », John Stennis cité par Johnson Loch K., « Congressional Supervision of America’s Secret Agencies: The Experience of the Church Committee », Public Administration Review, janvier/février 2004, vol. 64, n° 1, p. 10.

17 Johnson Loch K., « Legislative Reform of Intelligence Policy », Polity, vol. 13, n° 3, printemps 1985, p. 550.

18 Treverton Gregory, op. cit., p. 229.

19 Smist Frank J. Jr., Congress Oversees the United States Intelligence Agency: 1947-1989, Knoxville, The University of Tennessee Press, 1990, p. 21-22.

20 « I ventured to ask certain questions of the director. I was told, very emphatically “This information is classified” », Dworshak Henry, U.S. Congress, Senate, Congressional Record, 11 avril 1956, op. cit., p. 6056.

21 « But I wish to reiterate that although Mr. Allen W. Dulles has been before us and although we have asked him very searching questions about some activities which it almost chills the marrow of a man to hear about, he has never failed to answer us forthrightly and frankly in response to any question we have asked him », Russell Richard, ibid., p. 6049.

22 Barrett David M., The CIA and Congress, op. cit.

23 « Subcommittees perform most of the day-to-day lawmaking and oversight work of Congress », Davidson Roger H. et Oleszek Walter J., Congress and its Members, Washington D.C., Congressional Quarterly Press, 1990 (1981), p. 201.

24 « Senator Langer: Mr. Chairman, the witness several times has used the expression mob. Do you mean by that the patriotic people of Iraq who are sick and tired of having those in control of Iraq bribed by the United States governmen?
Mr. Dulles: I am not sure I caught the question, Senator.
 » L’échange entre William Langer et Allen Dulles figure à la page 494 de l’article de Barrett David M., « An Early “Year of Intelligence”: CIA and Congress, 1958 », International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 17, n° 3, 2004. On le retrouve aussi à la page 299 de son ouvrage The CIA and Congress, op. cit.

25 Consulter le chapitre intitulé « The “Dirty Business” », in ibid., p. 95-112.

26 Consulter ibid., p. 129.

27 « He told me that this kind of bill would be passed over his dead body », Stuveysant Wainwright II cité par Ambrose Stephen E., Eisenhower: Volume Two – op. cit., p. 135.

28 « We think we ought to know what part the CIA plays in a situation such as we are involved in Vietnam, and such as we have been involved in Guatemala, in Iran, and in other parts of the world », Fulbright William, U.S. Congress, Senate, Congressional Record, Washington D.C., United States Government Printing Office, 14 juillet 1966, p. 15677.

29 « [The CIA subcommittee chairmen] had more than they could handle in overseeing the Department of Defense. […] Members just didn’t have enough time to do what they should have done », George Cary, 30 septembre 1983, cité par Snider L. Britt, The Agency and the Hill: CIA’s Relationship with Congress, 1946-2004, Washington D.C., Central Intelligence Agency, The Center for the Study of Intelligence, 2008, p. 41.

30 « I believe that truth is the glue that holds government together, not only our government but civilization itself. That bond, though strained, is unbroken at home and abroad. In all my public and private acts as your President, I expect to follow my instincts of openness and candor with full confidence that honesty is always the best policy in the end », Ford Gerald R., « Inaugural Address », août 1974, in Richard Heffner et Alexander Heffner (dir.), A Documentary History of the United States, New York, Signet, 2009 (1952), p. 530-531.

31 Johnson Loch K., A Season of Inquiry: Congress and Intelligence, Chicago, The Dorsey Press, 1988 (1985), p. 266.

32 Walters Vernon, op. cit., p. 337.

33 « The basic problem in our planning was that we were unable to dance alone. Like it or not, our partner was the executive branch, for it had what we needed to conduct the inquiry: information on intelligence activities. We might have been ready to tango straight to the center of our mandate, but the executive branch preferred to waltz », Johnson Loch K., A Season of Inquiry, op. cit., p. 28. Les principaux événements relatés ici figurent, avec force détails, dans cet ouvrage.

34 « They always use the phrase sources and methods and the phrase national security. But in the final analysis the issue is, “Shall Congress be a coequal branch of the Government”? », Otis Pike cité par Olmsted Kathryn S., Challenging the Secret Government: The Post-Watergate Investigations of the CIA and FBI, Chapel Hill, The University of North Carolina Press, 1996, p. 123. L’expression « sources et méthodes », à laquelle le sénateur Pike fait allusion dans cette citation, apparaît dans la clause c/3 de la section 102 du National Security Act, qui autorise le directeur de la CIA à protéger les sources et méthodes de la communauté du renseignement. Cette clause est suffisamment floue pour permettre au directeur de la CIA de ne pas transmettre tel ou tel document, au motif que sa révélation risquerait de mettre en danger les sources et les méthodes de cette communauté.

35 Chiffres du sondage fournis par Johnson Loch K., A Season of Inquiry, op. cit., p. 185.

36 Consulter Olmsted Kathryn S., op. cit., p. 138-139.

37 « Agents were authorized to use subterfuge, plant agent provocateurs, leak derogatory information to the press, and employ disruptive tactics to destabilize the operations of the targeted groups », Theoharis Athan G. et Stuart Cox John, The Boss: J. Edgard Hoover and the Great American Inquisition, Philadelphie, Temple University Press, 1988, p. 313.

38 Gid Powers Richard, Secrecy and Power: The Life of J. Edgard Hoover, New York, The Free Press, 1987, p. 421.

39 Consulter « U.S. Intelligence Agencies Probed in 1975 », in Congressional Quarterly Almanac, Washington D.C., Library of Congress, Congressional Research Service, 1976, p. 395.

40 Consulter Morgan Richard E., Domestic Intelligence: Monitoring Dissent in America, Austin, University of Texas Press, 1980, p. 75-76.

41 « Never once did I hear anybody, including myself, raise the question: “Is this course of action which we have agreed upon lawful, is it legal, is it ethical or moral.” We never gave any thought to this line of reasoning, because we were just naturally pragmatic », William Sullivan cité par Schwarz Frederick A. O. Jr., « Intelligence Activities and the Rights of Americans », Congressional Record, Washington D.C., United States Government Printing Office, 28 janvier 1977, p. 2603.

42 « That particular aspect didn’t enter into the discussion », Bensen Buffham cité par Johnson Loch K., A Season of Inquiry, op. cit., p. 105.

43 « Who can say if a wiretap on a Weatherman phone might have saved the student’s life? », Ambrose Stephen E., Nixon: The Triumph of a Politician 1962-1972, vol. 2, New York, Simon & Schuster, 1989, p. 369.

44 « Were they necessary? Were they effective? Were they damaging? Did something new emerge? The final assessment cannot yet be made, but I believe they have provided the foundation for a new meaning for the much-abused initials – constitutional intelligence for America », Colby William, « After Investigating Intelligence », The New York Times, 26 février 1976, in George Wittman (dir.), The Role of American Intelligence Organizations, New York, The H.W. Wilson Company, 1976, p. 133.

45 Sundquist James L., The Decline and Resurgence of Congress, Washington D.C., Brookings Institution, 1981.

46 « They have been in the driver’s seat and the track record is an unmitigated disaster », Weicker Lowell P., U.S. Congress, Senate, Congressional Record, 13 mai 1976, in William N. Raiford, To Create a Senate Select Committee on Intelligence: A Legislative History of Senate Resolution 400, Washington D.C., Library of Congress, Congressional Research Service, 1976, p. 31.

47 « In the past, Members of this body have chosen not to know because there were things which gentlemen ought not to know. Well, it is our responsibility to assure that those things gentlemen ought not to know, never reoccur », Weicker Lowell P., 19 mai 1976, in Tyrus G. Fain, The Intelligence Community: History, Organization, and Issues, New York, R.R. Bowker Company, 1977, p. 636.

48 « I am afraid that if a 15-member committee is ever created and given the handle on military intelligence, covert action will become something that will be very overt and we will be fighting the battles on the floor of the Senate instead of doing it in a round-about, backward, sneaky way », Goldwater Barry, 19 mai 1976, in William N. Raiford, op. cit., p. 61.

49 « The CIA must operate within the law », Jimmy Carter cité par Smith Gaddis, Morality, Reason, and Power: American Diplomacy in the Carter Years, New York, Hill and Wang, 1986, p. 30.

50 « Our policy must shape an international system that will last longer than secret deals. We cannot make this kind of policy by manipulation. Our policy must be open », Carter Jimmy, « Commencement Speech at Notre Dame University », 22 mai 1977. Consultable à l’adresse électronique suivante : [http://millercenter.org/president/speeches/detail/3399].

51 « The most valid [concern] was that I was closing off the possibility of a massive increase in covert actions. Here it was largely the old hands, in retirement, who protested, and they were indeed right. I did not foresee that as being something the country would need or want », Turner Stansfield, Secrecy and Democracy: The CIA in Transition, Londres, Sidgwick & Jackson, 1986 (1985), p. 201.

52 Consulter « Document 2. CIA, Memorandum for the Record. Subject: Project ARTICHOKE », 31 janvier 1975, in Richelson Jeffrey T., « Science, Technology, and the CIA », Electronic Briefing Book, 10 septembre 2001, National Security Archive, consultable à l’adresse électronique suivante : [http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB54/st02.pdf]. Consulter également Thomas Gordon, Les armes secrètes de la CIA : tortures, manipulations et armes chimiques, Paris, Nouveau Monde Éditions/Points Seuil, 2006, p. 194-234.

53 Consulter Martin David C., Wilderness of Mirrors, New York, Ballantine Books, 1981 (1980), p. 148-177.

54 « Congressional oversight strenghtens intelligence capabilities », Turner Stansfield et Thibault George, « Intelligence: The Right Rules », Foreign Policy, automne 1982, p. 130.

55 « We need to remove unwarranted restraints on America’s ability to collect intelligence », Jimmy Carter, 23 janvier 1980, cité par Smith Gaddis, op. cit., p. 230.

56 « “The business of Congress is to stay out of my business!” grumbled a defiant Casey to a group of visiting scholars (myself included) at CIA Headquarters in June 1984 », William Casey cité par Johnson Loch K., America’s Secret Power, op. cit., p. 223.

57 Consulter Richelson Jeffrey T., The U.S. Intelligence Community, Cambridge, Mass., Ballinger Publishing Company, 1989, p. 453.

58 Consulter Woodward Bob, Veil: The Secret Wars of the CIA 1981-1987, New York, Simon & Schuster, 1987, p. 240-241.

59 « The convergence of an administration committed to greater spending and looser restrictions for intelligence and less assertive House and Senate committee leadership have raised doubts about Congress’ role as an effective counterweight », Karalekas Anne, « Intelligence Oversight: Has Anything Changed? », The Washington Quarterly, été 1983, p. 26.

60 « We are like mushrooms. They [the CIA] keep us in the dark and feed us a lot of manure », Norman Mineta, Newsweek, 10 octobre 1983, cité par Johnson Loch K., A Season of Inquiry, op. cit., p. 263.

61 Consulter Artaud Denise, Les États-Unis et leur arrière-cour : la défense de la troisième frontière, Paris, Hachette, coll. « Pluriel », 1995, p. 442-449.

62 « All this past weekend, I’ve been trying to figure out how I can most easily tell you my feelings about the discovery of the President having approved mining some of the harbors of Central America. It gets down to one, little, simple phrase: I am pissed off! », Barry Goldwater cité par Currie James T., « Iran-Contra and Congressional Oversight of the CIA », International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 11, n° 2, 1998, p. 193.

63 « On the anti-Sandinista issue, I think we need to take the offensive against the Democrats in Congress. We need to hold them accountable for not providing the resources needed to defend democracy. We should ask the Democrats whether they want a second Cuba », Weinberger Caspar, 25 juin 1984, « Document 2, National Security Council, National Security Planning Group, Subject: Central America », p. 5, in « The Iran-Contra Affair 20 Years On », Electronic Briefing Book n° 210, 24 novembre 2006, National Security Archive. Consultable à l’adresse électronique suivante : [http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB210/2-NSPG%20minutes%206-25-84%20%28IC%2000463%29.pdf].

64 « The true heroes of the Nicaraguan struggle […] are today the democratic resistance fighters some call the contras. We should call them freedom fighters. […] These brave men and women deserve our help. They do not ask for troops, but only for our technical and financial support and supplies. We cannot turn from them in their moment of need; to do so would be to betray our centuries-old dedication to supporting those who struggle for freedom. This is not only legal, it’s totally consistent with our history », Reagan Ronald, « Radio Address to the Nation on Central America », 16 février 1985, disponible sur le site de l’American Presidency Project, à l’adresse électronique suivante : [http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=38231#axzz1xmNh4VIA].

65 Consulter Draper Theodore, A Very Thin Line: The Iran-Contra Affairs, New York, Touchstone, 1991, p. 71-93.

66 Poindexter John M., « Document 15, Memorandum to President Reagan, Covert Action Finding Regarding Iran », 17 janvier 1986, p. 4, in « The Iran-Contra Affair 20 Years On », op. cit.

67 « Most specialists writing about the change in recent years in the balance of power between the executive and Congress on national security policy cite Watergate and Vietnam as primary causes. I believe there was a third principal factor : the obtaining, by Congress, in the mid-1970s, of access to intelligence information essentially equal to that of the executive branch », Gates Robert M., « The CIA and American Foreign Policy », Foreign Policy, hiver 1987-1988, p. 216.

68 Consulter Ranelagh John, op. cit., p. 622-624 et Diamond John, The CIA and the Culture of Failure: U.S. Intelligence from the End of the Cold War to the Invasion of Iraq, Stanford, Stanford University Press, 2008, p. 45-53.

69 « I believe it was the advent of congressional oversight and the increased public scrutiny of intelligence matters », Gates Robert M., « Oversight’s Rocky Road: An Interview with Robert M. Gates », Freedom Review, vol. 28, n° 2, été 1997.

70 « We have slain a large dragon. But we live now in a jungle filled with a bewildering variety of poisonous snakes. And in many ways, the dragon was easier to keep track of », James Woolsey, 2 février 1993, cité par Garthoff Douglas F., Directors of Central Intelligence as Leaders of the U.S. Intelligence Community 1946-2005, « R. James Woolsey: Uncompromising Defender », 2005, consultable à l’adresse électronique suivante : [https://www.cia.gov/library/center-for-the-study-of-intelligence/csi-publications/books-and-monographs/directors-of-central-intelligence-as-leaders-of-the-u-s-intelligence-community/chapter_12.htm].

71 Jehl Douglas, « White House Wants Bigger ’94 Intelligence Budget », IHT, 16 avril 1993.

72 Weiner Tim, « Titan-4 Blast Cripples CIA Budget and Espionage Program », IHT, 5 juillet 1993.

73 « The CIA’s work for the seven preceding years was a “debacle” », Robert G. Torricelli cité Weiner Tim, « From Suspicion to Arrest, 7-Year CIA Debacle », IHT, 3 mars 1994.

74 Knott Stephen, « The great Republican Transformation of Oversight », International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 13, n° 1, 2000, p. 53-54. Consulter également McCarthy Gregory C., « GOP Oversight of Intelligence in the Clinton Era », International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 15, n° 1, p. 26-51.

75 Warren Christopher, CBS News, 28 mars 1993, cité par Power Samantha, op. cit., p. xii.

76 « The SSCI became a highly partisan body in its approach to oversight », Ott Martin C., « Partisanship and the Decline of Intelligence Oversight », International Journal of Intelligence and Counterintelligence, vol. 16, n° 1, 2003, p. 85.

77 Johnson Loch K., « The Church Committee Investigations of 1975 and the Evolution of Modern Intelligence Accountability », INS, vol. 23, n° 2, avril 2008, p. 210-214.

78 En effet, dans le film de Stanley Kubrick, le général Jack D. Ripper a cette réplique : « He [Georges Clemenceau] said war was too important to be left to the generals. When he said that, 50 years ago, he might have been right. But today, war is too important to be left to politicians. »

© Presses universitaires de Rennes, 2014

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