Introduction

1Le 21 juin 2007, le général Michael Hayden, alors directeur de la Central Intelligence Agency (CIA), concluait ainsi son intervention devant la Society for Historians of American Foreign Relations (SHAFR) :

« Dans notre vigoureuse démocratie, les citoyens souhaitent à bon droit en savoir plus au sujet des agences gouvernementales, y compris les plus secrètes, qu’ils financent et qui sont là pour les servir. Notre tâche est de promouvoir et de servir les intérêts du peuple américain. Lorsqu’il n’est plus nécessaire de protéger un renseignement, il est de notre devoir vis-à-vis de nos concitoyens de le rendre public1. »

2Ce qui motivait le plaidoyer de Hayden en faveur d’une transparence administrative méthodique c’était l’imminente « déclassification2 » par la CIA d’un important fonds d’archives, les fameux Family Jewels3 ou « bijoux de famille », une enquête interne de l’agence menée entre 1973 et 1974 et qui visait à établir la liste exhaustive de toutes les activités que la CIA, depuis sa création en 1947, avait menées en dehors du cadre législatif.

3En décembre 1974, des révélations de la presse au sujet de cette enquête avaient conduit à la mise en place de pas moins de trois commissions d’enquête, les commissions Rockefeller, Pike et Church4. Les travaux de ces commissions d’enquête constituèrent une contribution majeure à la connaissance historique du renseignement américain après la Seconde Guerre mondiale. En outre, ces enquêtes, qui furent menées au cours de l’année 1975, qualifiée par certains commentateurs d’« année du renseignement5 », entamèrent sérieusement une certaine « culture du secret6 » qui avait prévalu depuis le début de la guerre froide et avait atteint son paroxysme au cours de l’administration du président Richard Nixon, avec sa gestion de la guerre du Vietnam, sa diplomatie souvent souterraine et ses menées occultes qui avaient abouti à l’affaire du Watergate. Après 1975, l’exigence démocratique de transparence vis-à-vis de la communauté du renseignement s’installa durablement aux États-Unis, avec notamment la mise en place de commissions parlementaires permanentes de contrôle des agences7.

4La fin de la guerre froide marqua pour l’« économie politique du secret8 » américaine un nouveau bouleversement. La communauté du renseignement entrait dans une ère de transparence généralisée, qui avait été précédemment amorcée, au milieu des années 1980, à la faveur de réformes engagées en Union soviétique. En effet, à partir de 1985, Mikhaïl Gorbachev lança sa perestroïka, qui s’arc-boutait à la glasnot, politique de franchise et d’opposition aux mensonges officiels qui était justement fondée sur la transparence. Dès 1992, William Pfaff9 remarquait que la démarche engagée par Gorbachev avait des répercussions positives dans les démocraties occidentales et en 1994 Zaki Laïdi précisait que « le concept de “transparence”, apparu pendant la période gorbatchévienne, fut repris dans les sociétés occidentales pour mettre fin à l’opacité des institutions de guerre froide10 ». Les années 1990 allaient être, selon l’expression d’Alasdair Roberts, « une décennie de terribles révélations11 » et Ann Florini prédisait pour bientôt « la fin du secret12 ».

5Bien entendu, les États-Unis ne pouvaient échapper à cette montée en puissance de la transparence, que Robert Gates, alors directeur de la CIA, avait annoncée ainsi en 1992 :

« L’objectif visé par une plus grande ouverture est de rendre plus visible et plus compréhensible la CIA et le cycle du renseignement. Nous devons nous efforcer d’aider les gens à mieux comprendre ce que fait la CIA et comment nous le faisons. Notre nouvelle approche procède de notre conviction qu’il est important que la CIA, qui est une organisation composée de personnes intègres, de grande valeur et qui jouent un rôle essentiel en apportant leur soutien aux responsables de la sécurité nationale dans un monde complexe et souvent dangereux, soit comptable de ses actions devant le peuple américain, directement ainsi que par le biais de ses élus au Congrès13. »

6Dave McCurdy, représentant démocrate de l’Oklahoma et président du House Permanent Select Committee on Intelligence (HPSCI), en reprenant le terme russe, demandait quant à lui en 1994 une glasnot pour la CIA14. Outre une ouverture plus grande vis-à-vis des médias et du monde universitaire, Gates annonçait également un cycle de déclassification d’archives qui, comme en attestent les propos précédemment cités de Michael Hayden, n’est pas achevé à ce jour. Depuis quelque quinze ans donc, la communauté du renseignement vit au rythme de diverses déclassifications, s’efforçant ainsi de gérer, à défaut de digérer, un passé lourd de secrets. Au cours des années 1990, conformément au climat de transparence qui prévalait alors, plusieurs fonds d’archives ont été rendus publics.

7Date anniversaire oblige, en 1992, c’est un fonds consacré à la crise des missiles qui fut tout d’abord déclassifié. Pêle-mêle, il y eut ensuite des archives portant sur l’assassinat de John Fitzgerald Kennedy, sur les analyses de la CIA à propos de l’Union soviétique durant la guerre froide, sur le programme Corona d’images satellite, sur les opérations de l’Office of Strategic Services (OSS) pendant la Seconde Guerre mondiale, sur la mise au point des avions de reconnaissance U-2, sur le programme de décryptage Venona ou encore sur certaines actions spéciales menées au Guatemala, en Iran ou à Cuba.

8La déclassification de ces archives démontre que dans l’économie politique du secret américaine, le tiraillement entre les principes antinomiques de secret et de transparence demeure particulièrement fort15. Plus qu’ailleurs, le principe de publicité s’y manifeste avec beaucoup d’intensité, comme le soulignait déjà, dans les années cinquante, le sociologue américain Edward Shils, qui estimait que « [l]es États-Unis [étaient] depuis leur origine attachés au principe de publicité16 ». Outre des facteurs à caractère historique, le système concurrentiel inhérent aux institutions américaines, le travail des médias17 et l’influence de la société civile18 garantissent la vivacité du principe de publicité et font qu’aux États-Unis, la transparence n’est pas un phénomène conjoncturel mais structurel, qui, sous une forme ou une autre, ne cesse de se manifester. Déjà, en 1914, dans un ouvrage intitulé Other People’s Money, Louis Brandeis, juge à la Cour suprême de 1916 à 1939, écrivait : « C’est à juste titre que l’on recommande la transparence comme remède aux maux sociaux et industriels. La lumière du soleil passe pour le meilleur des désinfectants et la lumière électrique comme le plus efficace des policiers19. »

9Donc, plutôt que d’opposer secret et transparence et de considérer que ces deux notions sont définitivement incompatibles, il est plus profitable de les envisager comme inévitablement complémentaires. C’est en gardant cette nécessaire complémentarité à l’esprit que l’on propose d’examiner le renseignement américain à l’épreuve de la transparence depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. D’ailleurs, c’est précisément cette transparence qui permet d’étudier le renseignement américain. En effet, le principe de publicité, particulièrement vigoureux aux États-Unis, impose des révélations qui rendent cette étude possible. Il s’agit donc ici d’examiner les secrets révélés par les déclassifications qui rythment le quotidien de la communauté du renseignement américaine depuis la fin de la guerre froide. Ces secrets révélés permettront d’effectuer un bilan provisoire et partiel de l’histoire de cette communauté, qui, malgré son institutionnalisation en 1947 avec le National Security Act, continue d’être associée au monde trouble des espions réels et imaginaires.

10Peut-être plus encore qu’en Europe, l’espionnage a longtemps eu mauvaise presse aux États-Unis, comme en témoigne cette opinion formulée par James Iredell en 1788 à propos des espions :

« Supposons que nous soyons impliqués dans une guerre. Il serait alors nécessaire de connaître les desseins de l’ennemi. On n’obtient parfois ce type de renseignements que par le truchement d’espions, un assortiment de scélérats que toutes les nations méprisent mais que toutes emploient ; et comme ils seraient assurément utilisés contre nous, le principe d’autodéfense nous conseillerait vivement et justifierait d’y avoir recours20. »

11Le sentiment d’Iredell, qui deviendra deux ans plus tard membre de la Cour suprême, était alors assez largement partagé et ce n’est que petit à petit, avec la mise en place de l’État moderne et bureaucratique au cours du xix^e siècle, qu’une opinion un peu plus favorable émergea. La substitution progressive du terme « espionnage », substantif jugé trop péjoratif, par le mot « intelligence » (renseignement), marque l’effort effectué pour rendre cette activité plus acceptable.

12Cette substitution lexicale est plus ou moins parvenue à légitimer le renseignement, car cette activité n’est pas a priori entachée de l’opprobre qui accompagne souvent la figure de l’espion, c’est-à-dire littéralement « celui qui épie », s’immisce dans l’intimité des êtres et s’efforce de pénétrer les secrets d’un autre État. L’activité de l’agent de renseignement est autrement plus noble car, dans son acception la plus courante, le terme « renseignement » est synonyme d’« information », comme en atteste la définition fournie par le dictionnaire : « Information concernant l’ennemi, et tout ce qui met en danger l’ordre public, la sécurité ; recherche de telles informations21. » Alain Dewerpe résume ainsi ce changement lexical, qui correspond selon lui à une profonde évolution politique :

« Comportement individuel vil aux xviii^e et xix^e siècles, s’emparer du secret est un acte désormais cautionné au xx^e par une garantie politique. Et si cet acte n’a pas en lui-même cessé d’être immoral, l’État-nation a efficacement travaillé à dissocier morale privée et morale publique, mutation lente, contradictoire, mais bien réelle, qui tend à expulser l’espion de la sphère morale et à fonder l’amoralisation de ses usages22. »

13Portant désormais le costume gris du bureaucrate, l’agent de renseignement exercerait donc une activité assimilable à celle de n’importe quel fonctionnaire chargé de traiter des renseignements pour telle ou telle administration au service du public.

14La vision de l’agent de renseignement comme réceptacle neutre d’informations a été notamment propagée, au début de la guerre froide, par Sherman Kent, ancien agent de l’Office of Strategic Services (OSS) et l’un des premiers théoriciens du renseignement. En 1949, il publia un livre intitulé Strategic Intelligence for American World Policy, dans lequel il confortait cette image en définissant le renseignement de la manière suivante : « Le renseignement, tel que je l’entends, c’est la connaissance dont les hommes au sommet de la hiérarchie civile et militaire doivent disposer pour préserver le bien-être national23. » Michael Warner, membre du History Staff de la CIA, reprend la définition de Kent pour mieux la critiquer, car il juge que le renseignement n’est pas uniquement synonyme d’information. Selon Warner, la définition de Kent est insuffisante parce qu’elle n’inclut pas la dimension du secret et c’est pourquoi il propose de la remplacer par celle-ci : « Le renseignement est une activité secrète d’État visant à comprendre ou influencer des entités étrangères24. » Le point de vue de Warner ne fait pas l’unanimité et certains analystes demeurent attachés à la définition de Sherman Kent.

15Andrew Rathmell, par exemple, précise qu’il « n’accepte pas cette approche qui associe le renseignement au secret des sources et des méthodes » et que lui, au contraire, « adopte la définition classique de Sherman Kent selon laquelle le renseignement est une forme de connaissance25 ». De même, Alan Breakspear juge que « le secret ne constitue pas une caractéristique incontournable pour définir le renseignement26 ». Dès lors, le travail d’une agence de renseignement s’apparenterait à celui d’une agence de presse. Pourtant, le travail d’une telle agence ne saurait être assimilé à celui d’un service de renseignement parce que, d’une part, ce dernier applique au renseignement brut un traitement spécifique et, d’autre part, parce que le renseignement est souvent une information spécialisée27. À l’inverse, on peut se demander si la collecte d’informations spécialisées n’est pas souvent aussi un travail de renseignement.

16Ainsi, comme l’a bien démontré Carol Medlicott28, l’exploration géographique des territoires de l’Ouest américain s’apparentait à une opération de renseignement. Pour s’en convaincre, il suffit de relire les instructions confiées à Meriwether Lewis par Thomas Jefferson29 avant l’expédition qu’il conduisit avec William Clark de 1804 à 1806. La dimension stratégique des renseignements que les voyageurs devaient collecter est patente et, d’ailleurs, Jefferson, cryptographe averti et même inventeur d’une machine à chiffrer30 quelques années auparavant, avait remis à Lewis un système de chiffrement pour encoder, le cas échéant, ses messages. Cela conduit Carol Medlicott à rapprocher exploration géographique et mission de renseignement et à considérer qu’elles partagent une même « épistémologie de la reconnaissance31 ».

17La ligne de partage, on le constate, entre information et renseignement est ténue. C’est pourquoi, aussi séduisant que soit le point de vue de Rathmell, nous préférons, dans un souci de clarté, adopter celui de Warner et considérer que ce qui caractérise le renseignement c’est le secret. Le travail théorique de Sherman Kent n’en demeure pas moins fondamental, notamment parce qu’il a mis en évidence la triple dimension du renseignement contemporain, le terme renseignement évoquant (1) la collecte des informations en amont, (2) l’analyse qui en est faite en aval et (3) l’organisation ou la structure qui en assure le traitement. Pour décrire au mieux cette triple dimension, Rathmell propose la formule lapidaire suivante : Process, Politics & Profession32. Si elle a l’avantage d’être aisément mémorisable, le second terme de cette formule peut paraître surprenant car il s’éloigne quelque peu du terme « analyse ». La substitution du terme politics à analyse permet de mettre en évidence le fait que le renseignement est susceptible d’être soumis à une lecture politique, au sein des agences elles-mêmes ou par son récepteur.

18Cette distinction, toutefois, n’épuise pas la polysémie du terme renseignement. La structure dévolue au renseignement ne se cantonne pas en effet à la seule collecte et analyse du renseignement. D’une part, elle s’efforce également de protéger les secrets d’un État et, d’autre part, de mener des actions dont l’objectif est d’infléchir la politique d’autres États. Outre la collecte et l’analyse du renseignement, les services de renseignement ont donc également pour mission le contre-espionnage (counter-intelligence), c’est-à-dire, selon la définition proposée par John Ehrman, « l’étude de l’organisation et du comportement des services de renseignement des États et entités étrangers, et la mise en pratique des renseignements qui en résultent33 ». Plus précisément, le travail effectué par les services du contre-espionnage inclut pas moins de trois fonctions spécifiques : protéger les secrets de l’État, déjouer les efforts des services étrangers pour acquérir ces secrets et traquer ceux qui espionnent pour le compte de ces services34.

19Enfin, en plus de la collecte de renseignement et de la protection des secrets de l’État, le renseignement comprend aussi la mise en œuvre d’opérations secrètes (covert operations), dont l’objectif est la transformation d’une situation politique. En d’autres termes, « par nature, les opérations secrètes peuvent être politiques, psychologiques, ou paramilitaires mais le facteur qu’elles partagent c’est la volonté d’intervenir et de changer quelque chose de manière active35 ». La triple mission du renseignement serait donc de collecter, de protéger et de transformer.

20Les documents récemment déclassifiés par la communauté du renseignement américaine appartiennent à l’une de ces trois catégories et, en limitant la présentation à quelques affaires emblématiques, on examinera tour à tour ces trois grandes missions du renseignement même s’il ne s’agit pas de catégories totalement hermétiques. En effet, un travail de renseignement sur le terrain peut conduire à entreprendre une mission de contre-espionnage ou servir de tremplin à la mise en œuvre d’une opération secrète.

21Après avoir ainsi retracé les grandes heures du renseignement américain depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, on examinera le contrôle des activités de renseignement exercé par le Congrès, en particulier depuis le milieu des années 1970. En dernier lieu, on considérera comment, après le 11 Septembre, la communauté du renseignement américaine s’est efforcée de survivre tout en composant avec l’exigence de transparence inhérente à la démocratie américaine.

22Cette étude, qui examinera donc tour à tour et en suivant une trame chronologique les trois principales missions du renseignement, c’est-à-dire la collecte et l’analyse, le contre-espionnage ainsi que les opérations secrètes, n’a pas pour seul objectif de rendre compte de l’histoire du renseignement américain en soi. Il s’agit plutôt de considérer cette histoire afin de mieux comprendre ce qu’elle nous apprend au sujet de la société américaine. Ayant longtemps joué un rôle subalterne, le renseignement a pris au cours de la guerre froide une ampleur considérable parce qu’il a été délibérément placé au cœur de l’appareil de sécurité nationale sans que l’on en mesure, toutefois, toutes les conséquences pour un modèle politique sacralisant le principe de transparence. Dans les années 1970, l’inévitable tension entre l’impératif du secret inhérent au renseignement et l’exigence de transparence démocratique devint intenable et conduisit à un contrôle renforcé mais éphémère des activités de renseignement.

23Avec la demande accrue de sécurité exprimée par la société américaine, en particulier depuis le 11 Septembre, le renseignement a repris une place de choix dans l’appareil de sécurité nationale, au mépris parfois des règles élémentaires du droit. Nul ne sait, cependant, si cette société, jalouse de ses valeurs, acceptera longtemps d’y renoncer.