1L’histoire des années de domination républicaine à la Chambre évoque la rencontre entre une force centripète et une force centrifuge. Le Parti républicain a tenté de fédérer les membres du Congrès autour d’un projet de réforme d’une ampleur considérable. L’institution rend ce travail très difficile en offrant à de nombreux acteurs les moyens d’agir indépendamment. En théorie, le contrôle d’une assemblée législative peut être organisé sur une base partisane ou sur une base institutionnelle. Le mode basé sur l’appareil partisan tend à centraliser le pouvoir entre les mains des cadres du parti. Le mode organisé autour de commissions spécialisées tend à diffuser plus largement le pouvoir. Depuis les années 1960, on assiste au Congrès à une transition du premier mode de gouvernance vers le second. Le pouvoir est passé des commissions au parti. Républicains ont à la fois subi et modifié les arrangements institutionnels existants. La centralisation du pouvoir à laquelle ils aspiraient a cependant contribué à des blocages institutionnels qui ont limité la portée de leurs réformes.

2La Constitution américaine met en place un système de freins et contre-pouvoir dans lequel chaque institution dispose d’une relative autonomie pour protéger sa sphère de compétence1. Pour assurer la stabilité de l’ordre constitutionnel, le système est parcouru de points de veto institutionnels qui forment autant d’obstacles sur la route d’éventuels réformateurs. Le bilan contrasté de la « révolution conservatrice » entamée en 1994 doit ainsi beaucoup aux arrangements voulus par les rédacteurs du texte de 1787. La minorité est toujours ravie de pouvoir s’abriter derrière James Madison pour défendre son droit à se mettre en travers de la volonté majoritaire2. Cependant, au-delà du cadre fixé par la Constitution, les évolutions institutionnelles au Sénat et à la Chambre sont venues renforcer les capacités de résistance du système politique. Les membres frustrés de la majorité et les critiques du fonctionnement actuel du Congrès s’appuient sur ces évolutions relativement récentes pour dénoncer une perversion de la pensée des rédacteurs du texte utilisée pour justifier le dysfonctionnement du système3. Des analystes moins impliqués dans la lutte législative préfèrent, eux, parler d’« effets pervers du schéma institutionnel4 ». Volontairement ou involontairement, à tort5 ou à raison6, la mécanique législative apparaît grippée. Après avoir étudié les limites électorales qui ont pesé sur l’action du GOP, il est donc temps d’analyser comment la structure institutionnelle a contribué à tempérer les ardeurs révolutionnaires républicaines.

3Toute assemblée législative doit théoriquement remplir une fonction de représentation et une fonction d’arbitrage entre des avis divergents. L’équilibre entre ces deux rôles est toujours fragile mais deux tendances fortes semblent se dégager. La Chambre des représentants tend à privilégier sa fonction de prise de décision sur sa fonction de représentation. À l’inverse, par bien des aspects, le fonctionnement actuel du Sénat assure les délibérations aux dépens de la capacité à prendre des décisions.

Blocages en série au Sénat des États-Unis

4Si les raisons qui expliquent les évolutions divergentes des deux chambres du Congrès paraissent extrêmement complexes7, force est de constater que, dans sa forme actuelle, l’essentiel des obstacles qui se dressent sur la voie de l’adoption d’un projet de loi est à trouver au Sénat des États-Unis.

L’inéluctable montée des flibustes

5Les règles du Sénat reconnaissent le droit de chaque sénateur à s’exprimer tant qu’il lui plaît8 et de participer largement au processus de production législative en utilisant notamment son droit d’amendement9. Ainsi, aucun sénateur n’est supposé au-dessus des autres. En théorie, le président de séance doit donner la parole au premier sénateur qui lui demande le droit de s’exprimer. L’usage donne cependant priorité au leader de la majorité (Majority Leader10). Cela constitue d’ailleurs la seule distinction qui lui permet d’exercer le moindre pouvoir sur ses collègues. Pour assurer l’organisation des débats au sein de cette assemblée d’égaux, le Sénat a développé le système des accords de consentement unanime (unanimous consent agreement11). Ces accords négociés entre le leader de la majorité et celui de la minorité permettent de suspendre le règlement du Sénat pour l’examen d’une proposition de loi précise. Les séances de la chambre haute deviennent ainsi un peu plus prévisibles. Les accords peuvent aussi prévoir de limiter le débat à un certain nombre d’heures et un certain nombre d’amendements12. Comme son nom l’indique, l’adoption d’un accord de consentement unanime requiert le consentement unanime de tous les sénateurs. En effet, cet accord ne peut être valide que s’il est déposé devant le Sénat. Le président de séance demande alors si aucun sénateur ne voit une objection à son adoption. Le sénateur qui décide de s’opposer à cet accord n’a qu’à exprimer son objection et ce dernier est rejeté.

6Le leader de la majorité et le leader de la minorité doivent négocier un accord de consentement unanime qui puisse convenir à tous leurs membres. Cela implique qu’ils demandent très régulièrement les sentiments de chacun quant aux propositions qu’ils prévoient de placer à l’ordre du jour. Afin de rendre leur tâche plus facile, les leaders des deux partis ont progressivement mis en place un système plus ou moins informel de « suspension » (hold). Un sénateur peut utiliser cette « suspension » pour indiquer qu’il n’est pas encore prêt et obtenir un délai supplémentaire afin d’étudier la proposition de loi. Une « suspension » lui permet également de signaler son opposition à une proposition ou de demander l’examen d’un amendement particulier13. La « suspension » peut aussi servir à limiter d’autres amendements. Le pouvoir de la « suspension » est basé sur la menace de s’opposer à un accord de consentement unanime. Dans les faits, cela revient à confier à chaque sénateur un droit de veto. Il lui suffit de transmettre un avis de « suspension » au leader de son parti pour empêcher un débat en séance plénière dans le cadre d’un accord de consentement unanime.

7En dehors d’un accord de consentement unanime, le règlement du Sénat prévoit qu’aucun vote ne peut avoir lieu tant que le débat n’est pas terminé. En 1806, le Sénat avait décidé de supprimer de son règlement la motion permettant à une majorité de sénateurs de mettre fin aux débats et procéder au vote14. Cette décision était motivée non par une volonté de libérer un droit de parole limité, mais par le désir d’alléger le règlement d’une motion qui n’était alors pas utilisée. De fait, ce n’est que bien plus tard, lorsque les divisions politiques au Sénat se font plus marquées, que la minorité commence à recourir à son droit de parole illimité pour empêcher l’adoption d’une loi. En usant de son droit illimité au débat, chaque sénateur peut donc interrompre la procédure législative en prenant simplement la parole et en refusant de la céder15.

8Cette pratique dite de la flibuste (filibuster16) est gravée dans l’imaginaire collectif américain sous la figure du sénateur héroïque tenant la nation par la seule force de son verbe et ne cédant que par épuisement. Un exemple classique est offert par le sénateur démocrate populiste de Louisiane Huey Long qui tint le perchoir presque sans interruption pendant une quinzaine d’heures durant un débat en juin 193517. Hollywood s’appuie sur ce type de performances pour offrir une vision romancée de la flibuste dans Monsieur Smith au Sénat. Le célèbre film de Frank Capra donne à James Stewart le rôle d’un chef scout, nommé sénateur par hasard, qui triomphe après des heures de flibuste solitaire au cours desquelles il dénonce la corruption du système politique américain18. L’histoire beaucoup moins romantique de la difficile reconnaissance des droits civiques des Afro-Américains est marquée par les nombreuses et interminables flibustes des sénateurs démocrates conservateurs du Sud.

9La réalité de la flibuste est cependant bien loin de ces images d’orateurs éreintés contraints de rester à la tribune sous peine de voir adoptées des mesures auxquelles ils s’opposent. Aujourd’hui, elle est devenue largement invisible et indolore pour le sénateur qui souhaite faire obstruction à l’adoption d’une proposition de loi. Le terme même de flibuste pose un problème de définition. Il commence à être utilisé pour décrire les tactiques d’obstruction parlementaire par le recours à de longs discours au milieu du xix^e siècle et trouverait son origine dans son acception originelle de pirate : une bande de flibustiers parlementaires part à l’abordage et prend indûment le contrôle du navire législatif. Cependant, la plupart du temps, l’orateur ne présente pas son discours comme une flibuste. Dans les faits, il est bien souvent difficile de faire la différence entre débat légitime et simple obstruction. Les partisans d’un projet de loi peuvent en effet toujours qualifier ainsi tout discours qui empêche le passage au vote. Une définition traditionnelle de la flibuste inclut « toutes les tactiques qui visent à bloquer une mesure en empêchant le passage au vote de la question19 ». Le caractère très vague de la définition n’empêche cependant pas tous les observateurs de s’accorder sur le fait que les flibustes se sont multipliées depuis les années 1970.

10Le constat s’appuie sur le nombre de motions de clôture du débat (cloture motions) adoptées au cours de chaque Congrès. Après plus d’un siècle sans aucun moyen procédurier de mettre fin aux débats en cas de flibuste, le Sénat des États-Unis avait décidé en 1917 d’ajouter une nouvelle règle à son règlement. La règle XXII a connu quelques évolutions depuis sa création. En 1975 le seuil d’adoption d’une motion de clôture des débats est modifié : alors qu’il fallait jusque-là le vote affirmatif d’une majorité des deux tiers des sénateurs présent (i.e. 67 sénateurs) pour mettre fin à une flibuste, il faudra désormais une majorité des trois cinquièmes de l’ensemble des membres du Sénat (i.e. 60 sénateurs). Malgré tout, le mécanisme complexe mis en place au moment de la présidence Wilson persiste.

11Pour mettre fin aux débats sur une proposition de loi il faut commencer par recueillir la signature de 16 sénateurs pour déposer une motion de clôture des débats (cloture petition). Deux jours après son dépôt, le Sénat doit voter pour ou contre la motion. Pour être adoptée, celle-ci doit recueillir le vote d’une majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres du Sénat, c’est-à-dire 60 sénateurs. Si 60 sénateurs votent oui à la question « Le Sénat désire-t-il mettre fin aux débats20 ? », alors les débats peuvent se poursuivre pendant un maximum de 36 heures avant que la proposition de loi en discussion soit enfin mise au vote et adoptée ou rejetée à la majorité simple. Insistons bien sur ce point, mettre fin aux débats au Sénat des États-Unis requiert donc le vote affirmatif de 60 sénateurs mais l’adoption ou le rejet d’une proposition de loi ne requiert que le vote d’une majorité simple.

12À défaut de pouvoir véritablement mesurer le nombre de flibustes, les chercheurs utilisent donc le nombre de motions de clôture des débats pour étudier l’évolution de l’obstruction parlementaire au Sénat. Cette mesure par ombre chinoise soulève plusieurs problèmes. Premièrement, faut-il s’appuyer sur le nombre de motions déposées, votées ou finalement adoptées ? Rappelons qu’il suffit de recueillir les signatures de seulement 16 sénateurs pour déposer une motion de clôture des débats. Le leader de la majorité pouvant a priori s’appuyer sur le soutien d’au moins cinquante sénateurs, le nombre de motions de clôture déposées ou même votées peut potentiellement révéler une certaine impatience de la majorité plutôt qu’une obstruction de la minorité. Le leader de la majorité peut être tenté de déposer une motion de clôture par anticipation d’une éventuelle flibuste de la minorité. Il peut aussi déposer une motion de clôture pour mettre la pression sur la minorité et ainsi mieux négocier un accord de consentement unanime. Le nombre de motions de clôture adoptées n’offre lui aussi qu’une mesure imparfaite du degré d’obstruction minoritaire. Plus que l’exaspération d’une majorité qualifiée de 60 sénateurs, il peut simplement traduire le ralliement de quelques sénateurs de la minorité. Il peut dépendre également de la stratégie adoptée par la majorité.

13Suivant la même logique destructrice d’anticipations réciproques, le parti majoritaire et minoritaire peuvent également combattre en s’appuyant sur le droit d’amendement. Chaque sénateur dispose théoriquement d’un droit illimité d’amendement. Cependant, pour chaque mesure en discussion, il n’existe qu’un nombre limité d’amendements possibles car, au-delà d’un certain degré, il est impossible d’amender un amendement. On schématise généralement le nombre d’amendements possibles sous la forme d’un arbre à trois branches où chaque branche représente une possibilité d’amendement21. Le leader de la majorité peut donc profiter du fait qu’il est toujours reconnu en priorité par le président de séance pour déposer en bloc tous les amendements possibles sur le texte en discussion. Cette pratique dite de « remplissage de l’arbre d’amendement » (filling the amendment tree) permet donc à la majorité de préempter toute tentative d’obstruction minoritaire par la multiplication d’amendements22. Elle semble s’être également développée durant les années de domination républicaine au Sénat23.

14Malgré ses imperfections, le nombre de motions de clôture des débats demeure la seule jauge dont l’observateur du Sénat dispose. Sur les onze années de majorité républicaine au Sénat, on constate un nombre stable mais historiquement élevé de motions de clôture. Le recours aux motions de clôture était resté très rare jusque dans les années 1970. Chaque Congrès voyait le dépôt d’une ou deux motions et souvent aucune. Depuis 1958, il n’y a plus eu un seul Congrès durant lequel une motion n’ait pas été déposée et, de sporadique, la procédure est devenue banale. Les Sénateurs du 104^e Congrès déposent 82 motions de clôtures au cours des deux sessions. Le nombre se stabilise ensuite autour de 70 dépôts de motions pour chaque Congrès de la période. Sur ces motions déposées, une cinquantaine fait généralement l’objet d’un vote de la Chambre. La majorité qualifiée nécessaire pour adopter ces motions de clôture et ainsi mettre fin aux débats est obtenue moins d’une fois sur deux. Cela signifie qu’un tiers des motions déposées est finalement adopté. Ce chiffre masque les importantes différences inhérentes à la situation qui entoure chaque proposition de loi : la taille de la majorité sénatoriale, le caractère plus ou moins acceptable des mesures pour la minorité ou encore la distance par rapport aux élections. Malgré cela, on peut constater que la plupart du temps une minorité de quarante sénateurs peut empêcher la majorité de procéder au vote.

15Entre 1995 et 2006, le Parti républicain n’atteint jamais le seuil critique de 60 sénateurs. Dans une large mesure, cela les rend tributaires de la volonté de quelques sénateurs démocrates centristes lorsqu’il s’agit de voter un texte important. Pour être adoptée au Sénat des États-Unis, une proposition de loi doit soit être suffisamment anodine pour recueillir le consentement de tous les sénateurs, soit être soutenue par un nombre suffisant de sénateurs pour que les débats puissent être clos dans un délai raisonnable. Les défenseurs de cette pratique arguent qu’en contraignant la majorité à négocier avec la minorité, le recours à la flibuste permet de produire des propositions de lois plus consensuelles. En intégrant nécessairement la minorité dans le processus, les motions de clôture amélioreraient le contenu de la loi24. L’obstruction parlementaire pourrait donc être un outil de perfectionnement.

16Paradoxalement, le droit de parole illimité de chaque sénateur peut pourtant conduire à limiter la capacité institutionnelle à délibérer. En effet, la majorité peut parfois utiliser la motion de clôture pour anticiper l’obstruction minoritaire25. La tentation est d’ailleurs d’autant plus forte qu’une motion de clôture des débats impose également que les amendements soient en rapport avec la proposition de loi en débat26. Imaginons que la minorité entame une flibuste pour forcer le débat sur la loi et demander l’étude de ses amendements. La manœuvre peut se révéler contre-productive si la majorité décide de répondre par le vote d’une motion de clôture qui met fin aux débats et limite fortement les possibilités d’amendements. On entre dans un cercle vicieux où les actions de la minorité contre la majorité engendrent des réactions de la majorité contre la minorité. Chaque camp est de plus en plus décidé à recourir à l’ensemble de l’arsenal procédurier à sa disposition pour gêner l’adversaire. Chaque camp s’attend également à ce que les autres fassent de même. Le « syndrome du Sénat27 », cette guerre des tranchées procédurière, empêche le Sénat de légiférer et d’accomplir sa mission institutionnelle.

La procédure budgétaire au secours de la procédure législative

17Le fonctionnement actuel du Sénat impose à la majorité de s’assurer le soutien de 60 membres de la chambre haute afin d’empêcher les flibustes en faisant adopter une motion de clôture des débats. Il existe cependant un moyen de contourner le pouvoir exceptionnel qu’exerce la minorité sénatoriale sur la procédure législative en s’appuyant sur la procédure budgétaire. En 1974, le Congrès avait adopté presque sans débat28, une loi29 visant à rationaliser les décisions budgétaires. Avant 1974, les Commissions des crédits budgétaires (Appropriations Committees) de la Chambre et du Sénat étaient chargées des dépenses tandis que les Commissions des Moyens budgétaires (Ways and Means Committee) appelée Commission des finances au Sénat (Finance Committee), étaient chargées des recettes. Il n’existait donc pas de mécanisme institutionnel pour faire correspondre recettes et dépenses.

18Pour remédier à ce qui était perçu comme une lacune, la loi de 1974 crée un instrument nouveau, la Résolution budgétaire dont la préparation est confiée à une Commission du Budget (Budget Committee) créée dans chaque chambre. La Résolution budgétaire est censée servir de document cadre en prévoyant les grands ensembles budgétaires (dépenses totales, recettes totales, déficit, dette). Elle n’a pas cependant pas force de loi car elle n’est pas signée par le président. Une fois fixés les grands ensembles, la détermination de l’usage des dépenses et des modalités de l’impôt revient aux Commissions usuelles. La loi de 1974 ne remplace pas la procédure existante. Elle vient ajouter un nouveau véhicule législatif à l’usage incertain et des acteurs supplémentaires dans un processus déjà complexe et conflictuel.

19Afin de ne pas rendre l’exercice de rédaction d’une Résolution budgétaire complètement vain, les auteurs de la loi de 1974 avaient prévu un mécanisme dit de « réconciliation » (reconciliation). Avec la Résolution budgétaire, les Commissions du Budget distribuent aux autres commissions des enveloppes globales. Pour imposer à ces commissions de respecter les montants qui leur sont impartis, la Résolution budgétaire peut contenir des « instructions de réconciliation » qui leur demande de préparer une proposition de loi permettant de réduire ou d’augmenter les recettes ou les dépenses obligatoires à hauteur d’un montant précis. Les diverses propositions de lois préparées dans chaque commission en référence à ces instructions de réconciliation sont ensuite compilées par la Commission du budget et déposées en tant que proposition de loi de Réconciliation. Puisqu’il fait partie de ce nouveau processus budgétaire, l’examen de cette proposition de loi de Réconciliation est encadré par des limites strictes sur le temps de débat à la Chambre et au Sénat. Ces propositions de lois ne peuvent donc pas faire l’objet d’une flibuste.

20Aujourd’hui, la proposition de loi de Réconciliation est devenue un mécanisme législatif incontournable. Les lois de Réconciliation représentent un exemple de la manière peu orthodoxe dont fonctionne le Congrès aujourd’hui30. Utilisée à 21 reprises entre 1981 et 200631, elle constitue un outil attrayant pour une majorité qui cherche à contourner les possibilités de flibustes offertes à la minorité sénatoriale. Les délais fixes imposés à la délibération législative rendent impossible l’obstruction minoritaire au moment de l’adoption de la Résolution budgétaire. Au moment de l’examen en commissions, la majorité conserve toujours le contrôle de la proposition de loi. Lors du débat en séance plénière sur la proposition de loi de Réconciliation, la majorité est protégée par la limite de 20 heures de délibérations et assurée de pouvoir procéder au vote32. La procédure de Réconciliation permet donc à la majorité simple de retrouver le contrôle. Le recours à la Réconciliation est à l’origine de la quasi-totalité des succès législatifs du Parti républicain entre 1995 et 2006. La réforme de l’aide sociale fut adoptée par le biais de ce véhicule. Idem pour les baisses d’impôts de 2001 et de 2003. Sans procédure budgétaire, difficile d’imaginer comment les majorités républicaines auraient pu adopter la moindre réforme.

21La procédure budgétaire constitue un outil efficace de contournement des pouvoirs de la minorité au Sénat et donc une arme efficace pour renforcer les pouvoirs de la majorité33. Malheureusement pour la majorité, son usage est limité. Elle nécessite avant tout l’adoption d’une Résolution budgétaire, une première étape qui ne va pas de soi. Surtout, la loi limite fortement la portée des propositions de loi de Réconciliation. Pour bénéficier de ce statut privilégié, la proposition doit concerner soit les recettes fiscales, soit les dépenses obligatoires (entitlements), c’est-à-dire les dépenses pour les programmes Medicare, Medicaid et Social Security. Il est donc impossible de recourir à la procédure de Réconciliation pour réduire les dépenses dites discrétionnaires. Il serait par exemple impossible pour une majorité conservatrice d’utiliser une proposition de loi de Réconciliation pour réduire les dépenses du ministère de l’éducation. Ce cadre limité des dépenses obligatoires et des recettes fiscales est encore davantage limité par des contraintes supplémentaires qui s’appliquent exclusivement au Sénat. En 1985, le Sénateur Byrd de Virginie Occidentale a en effet introduit une série de règles supplémentaires qui viennent encadrer l’examen au Sénat des propositions de loi de Réconciliation. La « règle Byrd34 » autorise tout sénateur à soulever une objection parlementaire (point of order) si une proposition de loi de Réconciliation contient des mesures « étrangères » (extraneous) ; ce que le droit français appelle un cavalier budgétaire.

22Ces limitations visent à réduire fortement la capacité de la majorité à détourner la procédure budgétaire pour faire adopter ses réformes. Tout cavalier budgétaire contenu dans une proposition de loi de réconciliation peut être écarté par une objection parlementaire. La validité de l’objection parlementaire est jugée par le président de séance sur les conseils d’un fonctionnaire spécialiste du règlement de la chambre (parliamentarian). Déjuger le président de séance sur ce point requiert une majorité de 60 sénateurs. De même, suspendre l’application de la « règle Byrd » requiert une majorité de 60 sénateurs. Bien évidemment, une telle majorité n’aurait pas besoin d’utiliser la procédure budgétaire pour faire adopter une mesure puisqu’elle serait suffisante pour adopter une simple motion de clôture des débats dans le cadre législatif normal. Cela permet d’expliquer pourquoi 90 % des objections soulevées contre des cavaliers budgétaires entraînent la suppression de la mesure concernée35.

23Le recours à la procédure budgétaire à des fins de réformes législatives est donc fortement encadré. Il n’en demeure pas moins qu’on remarque une intrigante correspondance entre l’augmentation du nombre de motions de clôture et le recours à la procédure de réconciliation. On pourrait alors voir dans la procédure budgétaire une valve de sécurité qui a permis d’éviter que les frustrations autour de la flibuste ne finissent par convaincre la majorité de la nécessité d’une réforme plus radicale.

Tensions institutionnelles au Congrès des États-Unis

24La Chambre des représentants est souvent présentée comme le pendant efficace du désordonné Sénat36. Pourtant l’apparente efficacité relative de la Chambre masque de très fortes tensions entre les représentants et les dirigeants qu’ils ont élus. En 1994, l’arrivée presque inespérée de la première majorité républicaine depuis 1954 avait amené les nouveaux élus à confier une part importante de leur pouvoir de décision entre les mains des cadres de la révolution. Très vite, la reconnaissance laisse pourtant place à la suspicion lorsque les membres les plus conservateurs de la Chambre commencent à douter de la détermination de leurs leaders.

Les représentants contre leurs représentants

25Le 4 janvier 1995, Newt Gingrich est élu Speaker par une nouvelle majorité enthousiaste. Quatre ans plus tard, cette même majorité contraint à la démission celui qui paraissait initialement régner sans partage sur la Chambre des représentants37. Comme pour le « Contrat avec l’Amérique », il faut parvenir à détacher le regard des succès initiaux du Speaker Gingrich pour mieux évaluer les limites qui pèsent continuellement sur son pouvoir. Pour savoir qui contrôle la Chambre, il faut comprendre comment et pourquoi le héros de 1994 a pu être limogé sans ménagement par ses propres troupes après seulement deux mandats.

26Tout Speaker vit aux dépens de ceux qu’il dirige car il doit son poste aux votes de sa majorité au début de chaque Congrès. Tous les membres de l’équipe dirigeante sont choisis par un vote à bulletin secret des membres du parti. Les cadres doivent donc toujours s’assurer qu’ils conservent le soutien de leurs collègues s’ils ne veulent pas être démis de leur fonction lors d’une prochaine élection. On verra que les pouvoirs que le groupe leur confie sont très importants. Ils doivent cependant être utilisés à bon escient car, l’expérience douloureuse de Newt Gingrich montre qu’ils peuvent être retirés en cas de désaccord.

27Les problèmes qui mèneront Newt Gingrich à sa perte sont liés à sa personne mais aussi aux circonstances. Le représentant de la sixième circonscription de Géorgie avait gravi les échelons au sein de la minorité républicaine en devenant le chef de file des « artificiers ». Les conservateurs qu’il avait réunis autour de lui se rendent célèbres en accusant les Démocrates de corruption criminelle et de décadence éthique. Ironie de l’histoire, les problèmes d’éthique expliquent une part importante de la perte de popularité du Speaker Gingrich.

28La principale affaire visant Gingrich a trait à l’utilisation qu’il a faite de fonds récoltés par GOPAC, ce comité d’action politique (Political Action Committee) qu’il dirige depuis 1986. Entre 1993 et 1994, Gingrich avait assuré 20 heures d’enseignement dans le cadre d’un séminaire d’histoire politique intitulé « Renouveler la civilisation américaine » (« Renewing American Civilization »). Ces cours étaient enregistrés et diffusés aussi largement que possible car ils devaient, selon leur créateur, servir à convertir de nouvelles recrues pour GOPAC et le Parti républicain38. L’organisation et la diffusion du séminaire avaient coûté 1,2 million d’euros. Le financement était assuré par des donations à des groupes organisés selon l’article 501(c)(3) du code des impôts39 qui permet à certaines organisations d’échapper à l’impôt sur le revenu40. Pour bénéficier de ce statut avantageux et recevoir des donations défiscalisées, les activités de ces groupes 501(c)(3) doivent être purement éducatives et non partisanes. Le contenu des cours et l’ambition de son fondateur semblent aller à l’encontre de cette définition. Une sous-commission spéciale est chargée de statuer sur cette question. Par une majorité de sept contre un, elle propose un blâme et une amende de 300 000 $ pour punir le Speaker. Le 21 janvier 1997, Newt Gingrich devient le premier Speaker de l’histoire à être réprimandé par ses pairs pour une violation des règles de la Chambre en matière d’éthique.

29Les accusations et la réprimande contre le Speaker sont largement relayées dans la presse. Les éditoriaux initialement élogieux avaient rapidement cédé la place à une couverture médiatique plus critique envers le chef autoproclamé de la révolution républicaine. Malheureusement pour lui, Newt Gingrich semblait avoir quelques difficultés à refréner une irrépressible envie de faire connaître ses opinions les plus iconoclastes. Il usait, de surcroît, d’un talent certain pour les offrir de manière outrancière. Ainsi, il déclare un jour vouloir placer dans des orphelinats les enfants des bénéficiaires de l’aide sociale41. Une autre fois, il annonce son rêve de « voir périr lentement le programme Medicare42 ». Il accuse l’État-Providence d’être responsable du meurtre sordide d’une femme enceinte à Chicago43 et prétend qu’un quart des employés de la Maison-Blanche sont drogués44. Au cours d’une interview télévisée, sa propre mère n’hésite pas à répéter les termes très fleuris que son fils a utilisés devant elle pour dire tout le mal qu’il pensait de la première dame45. De tels écarts de conduite médiatique permettent au Président Clinton de faire plus facilement peser sur les épaules républicaines la responsabilité de l’impopulaire fermeture des services de l’État fédéral de l’hiver 1995.

30Le représentant de la Géorgie bénéficiait déjà d’une opinion peu favorable avant même de prendre les rennes de la Chambre. En novembre 1994, alors qu’il est presque inconnu du grand public, l’Institut Gallup le créditait de seulement 29 % d’opinions favorables contre 25 % d’opinions défavorables46. En janvier 1996, après les gaffes et les fermetures de l’État fédéral, 57 % des sondés ont une opinion défavorable du Speaker contre 37 % d’opinions favorables47. À l’image du Sénateur Dole, candidat républicain à la présidentielle de 1996, les autres élus du GOP commencent à craindre que l’impopularité de leur Speaker ne leur porte préjudice pour leur propre réélection. Poussés par leurs électeurs48, les Républicains de la Chambre commencent à leur faire passer le mot aux cadres du parti : « Dites à Newt de la fermer49. »

31En 1996, deux ans après avoir été intronisé, Newt Gingrich doit de nouveau se présenter devant le suffrage de ses collègues. Signe de la défiance croissante dont il fait l’objet, le vote pour sa réélection en tant que Speaker est beaucoup moins enthousiaste et plus serré50. Les critiques déplorent l’ombre négative que Gingrich projette sur l’image de marque du GOP mais également le manque d’organisation de son équipe dirigeante51. Présage des difficultés à venir, le Speaker doit faire face dès le mois de mars au refus de onze Républicains de voter en faveur de la loi de crédits budgétaires pour le Congrès car ils la jugent trop généreuse52. Ce vote de défiance montre que les désaccords entre Newt Gingrich et ses troupes ne portent pas seulement sur des questions accessoires mais bien sur la trajectoire politique que semble emprunter un Speaker désormais attaché à trouver des compromis avec l’Administration Clinton.

32Au printemps 1997, un groupe de représentants républicains excédés commence à comploter pour se débarrasser du problème Gingrich. Les versions des événements qui suivent varient assez largement en fonction de leur narrateur. Il semble en tout état de cause qu’un groupe d’une dizaine de membres conservateurs de la Chambre ait conclu durant l’été que l’éviction du Speaker constituait le seul moyen de faire progresser les priorités du parti. Selon le récit qu’en fait Joe Scarborough, alors représentant de la première circonscription de Floride et participant, selon lui à contrecœur, aux manœuvres, l’initiative est partie de Lindsey Graham. Le représentant de la troisième circonscription de Caroline du Sud avait rassemblé plusieurs de ses collègues de la cohorte de 1994 dans un bureau mis à disposition par le second de Gingrich, Dick Armey53. Début juillet, les cadres républicains de la Chambre, dans l’ordre hiérarchique Dick Armey, le leader de la majorité, Tom DeLay, le whip, John Boehner, président du groupe républicain et Bill Paxon, en charge de la commission de campagne (National Republican Campaign Committee) commencent à discuter avec les rebelles pour, selon leurs dires, les dissuader ; selon les dires des participants à la tentative de putsh, il s’agissait plutôt de les encourager.

33Démettre le Speaker de ses fonctions impliquait le dépôt d’une motion de vacance de la présidence (motion to vacate the chair). Le 10 juillet 1997, une vingtaine de représentants républicains sont réunis autour de Tom DeLay et ce dernier aurait signalé son intention de voter en faveur de la vacance du siège. Pendant ce temps, les trois autres membres de l’équipe dirigeante discutaient de la marche à suivre. Dick Armey, le second dans la hiérarchie, pensait logiquement hériter du siège de Speaker mais les rebelles déclarent lui préférer Bill Paxon. DeLay aurait transmis l’information à son collègue Texan et Armey serait alors allé voir Gingrich pour dévoiler le pot aux roses et sauver son poste. Dick Armey est maintenu dans ses fonctions mais la révélation de son attitude durant cet épisode acheva de saper les restes de popularité dont il disposait parmi ses collègues54. Newt Gingrich avait tenté d’exiger la démission de Tom DeLay mais, le 23 juillet, au cours d’une réunion du groupe républicain il avoua sa faute et fut absous par le vote de ses collègues55. C’est finalement Bill Paxon, le membre de l’équipe dirigeante le plus proche de Newt Gingrich qui décida de quitter son poste après ce coup parlementaire avorté.

34Au-delà des inimités personnelles et du cas Gingrich, l’épisode révèle la précarité de la position d’un Speaker pourtant décrit comme tout puissant. Le représentant de la Géorgie n’obtient en réalité qu’un sursis. Son sort est définitivement scellé à l’automne 1998. Il est victime des répercussions de l’acharnement procédurier dans l’affaire Lewinsky mais aussi des mauvais résultats aux élections de mi-mandat de 1998. Ses collègues conservateurs lui reprochent également le vote très décousu d’une loi d’affectation des crédits pour l’année fiscale 1999 riche de plusieurs centaines de projets particuliers tous plus infâmes à leurs yeux. Le 6 novembre 1998, conscient qu’il n’a plus le soutien de sa majorité, il annonce son intention de ne pas se représenter à l’élection de Speaker pour le 106^e Congrès. Son successeur désigné devait être Robert Livingston, le représentant de la première circonscription de Louisiane et président de la Commission des crédits budgétaires (Appropriations). Le 18 novembre les Républicains de la Chambre le choisissent comme candidat officiel pour le poste. Durant la même réunion, Dick Armey parvient de justesse à se maintenir comme leader de la majorité tandis que John Boehner doit céder sa place de président du groupe républicain à J.C. Watts, le représentant de la 4^e circonscription de l’Oklahoma élu en 1994. Seul Tom DeLay, l’ancien dératiseur de Sugar Land au Texas, parvient aisément à se faire réélire whip de la majorité, signe de son influence grandissante56.

35Le mois de décembre 1998 restera sans doute l’un des plus étrange de l’histoire de la Chambre des représentants. Le 11 décembre, la Commission judiciaire (Judiciary Committee) de la Chambre vote en faveur de la mise en accusation (impeachment) du président des États-Unis57. Les débats en séance plénière sont présidés par le modéré Ray LaHood, représentant républicain de la 18^e circonscription de l’Illinois car le Speaker sortant est trop décrédibilisé pour remplir son office58 et son successeur désigné préfère garder ses distances avec une procédure symboliquement et politiquement explosive. Après avoir longuement tergiversé, le 12 décembre Robert Livingston décide finalement d’annoncer son intention de voter en faveur de la mise en accusation59. Suivant les encouragements de Tom DeLay, le n° 3 du parti à la Chambre qui a œuvré pour sa sélection en tant que futur Speaker60, il refuse également d’organiser un vote de censure qui permettrait de sanctionner symboliquement le Président Clinton61. Pendant ce temps, le mercredi 16 décembre 1998, la Maison-Blanche annonce avoir ordonné une campagne de bombardements sur l’Irak afin de détruire les capacités de Saddam Hussein à construire des armes de destruction massive. Bob Livingston décide alors de décaler de quelques jours le moment du vote sur la mose en accusation62.

36La procédure reprend dès le jeudi 17 décembre avec l’ouverture d’une session spéciale. La séance s’ouvre avec le vote d’une résolution de soutien aux troupes engagées en Irak adoptée à 417 voix pour et seulement 5 contre63. Après ce vote, la séance est suspendue pour quelques heures le temps de trouver un accord sur la suite des événements. En milieu d’après-midi, le Représentant LaHood s’installe dans le fauteuil du président de séance et donne la parole au leader de la majorité Dick Armey. Ce dernier annonce que les débats sur la résolution de mise en accusation du président des États-Unis reprendront le lendemain, vendredi 18 décembre, à 10 heures du matin64. Après avoir clôturé la séance, les représentants du GOP se réunissent en fin d’après-midi et Robert Livingston leur lit un communiqué de presse qu’il s’apprête à envoyer aux médias.

37Dans ce communiqué, le Speaker présomptif reconnaît avoir eu plusieurs aventures extra-conjugales par le passé65. Ces aveux soudains font en réalité suite à des enquêtes journalistiques sur le point de faire des révélations sur sa vie privée au beau milieu des débats sur la mise en accusation d’un président présumé coupable d’avoir menti sur ses propres aventures avec une stagiaire dans le Bureau ovale. Dès le mois d’octobre, le milliardaire Larry Flint, propriétaire du magazine de charme Hustler, avait promis une récompense d’un million de dollars pour quiconque lui apporterait des preuves tangibles d’infidélité de membres du Congrès66. Le communiqué de presse de Livingston fait les choux gras de la presse. La plupart de ses collègues se déclarent cependant prêts à lui maintenir leur soutien. Le samedi 19 décembre, le Représentant Livingston prend la parole en ouverture de séance. Devant la Chambre, il prononce un discours mémorable67 au cours duquel il demande au Président Clinton de remettre sa démission afin de permettre de réunifier la nation. Ajoutant les actes à la parole, il annonce brusquement que lui-même ne se présentera finalement pas pour devenir le prochain Speaker au mois de janvier et quittera la Chambre des représentants d’ici quelques mois68. L’annonce n’empêchera pas la majorité de voter la mise en accusation du Président Clinton au bout d’une séance qui se termine à deux heures du matin. La fin prématurée des mandats de Newt Gingrich et Bob Livingston à la tête du GOP constitue un marqueur important de l’instabilité de la gouvernance à la Chambre. Lors de l’un de ses derniers discours en tant que Speaker, le représentant de la Géorgie s’était emporté contre le « groupe des perfectionnistes69 » qui ne se satisfaisait jamais de ses compromis avec la Maison-Blanche.

38Le départ annoncé de Livingston contraint le GOP à trouver de toute urgence un candidat pour le remplacer. Dick Armey, second dans la hiérarchie, ne disposait pas du soutien suffisant parmi ses collègues. Selon ses propres dires, Tom DeLay, le numéro trois, aurait longuement prié avant de se résigner à ne pas se présenter sous prétexte que son rôle prééminent dans la procédure de mise en accusation (impeachment) l’avait rendu « toxique70 ». En dessous de DeLay, la position de whip assistant était occupée par Dennis Hastert, représentant de la 14^e circonscription de l’Illinois. Cet homme de l’ombre était populaire auprès de ses collègues et, surtout, sans histoire71. Un consensus se dégagea très vite autour de sa personne. Sous la pression de ses collègues, notamment DeLay et Gingrich, « Denny » accepte de se présenter. C’est ainsi que celui qui n’était alors qu’un illustre inconnu fut élu Speaker de la Chambre des représentants le 6 janvier 1999.

39Aux yeux de ses collègues, « Denny » Hastert représentait l’anti-Newt Gingrich72. Là où Gingrich était avide d’attention médiatique ; Hastert préférait rester en retrait. L’ancien professeur habitué à pontifier laissait ainsi sa place à l’ancien coach de lutte gréco-romaine qui expliquait « qu’un bon coach sait lorsqu’il faut prendre du recul et laisser les autres briller sous les feux des projecteurs73 ». Résumant la ligne de conduite qu’il comptait suivre, il expliquait que son objectif était de promouvoir uniquement l’adoption de propositions de lois soutenues par une majorité de sa majorité74. Un tel positionnement exclut de manière automatique toute coalition alternative autour d’un noyau de représentants centristes des deux partis dans une Chambre à la très courte majorité républicaine75. Avide de recueillir le consensus au sein du groupe républicain, il se montre ainsi réticent à imposer ses préférences concernant les nominations des présidents de commission76. La volonté de rassemblement du nouveau Speaker ne dépasse pas les frontières du groupe républicain. Une fois le Président Bush installé à la Maison-Blanche, Dennis Hastert se fait le lieutenant obéissant des priorités dictées par l’administration.

40Sous le gant de velours et l’apparente bonhomie du Speaker Hastert, pointait malgré tout une main de fer, renforcée par le soutien appuyé du Représentant Tom DeLay, devenu leader de la majorité après les élections de mi-mandat de 2002 et le départ de Dick Armey. Son surnom, « le marteau » (« the Hammer »), montre bien le volontarisme mais aussi la crainte77 qu’inspire celui qui a profité de ses huit années en tant que whip pour acquérir une connaissance presque intime de chacun de ses collègues républicains78. Son succès probant à maintenir la cohésion du groupe républicain vote après vote79 s’appuie sur la même stratégie de formation du consensus prônée par son ancien assistant Dennis Hastert. Là où les whip avaient plutôt tendance à attendre qu’un vote soit programmé pour prendre la température du groupe, DeLay prônait une consultation anticipée de tous ses collègues au moment du dépôt de la proposition de loi. Il s’agissait pour lui de « faire pousser les voix » (« grow the vote80 ») afin d’éviter toute mauvaise surprise. Surtout, Tom DeLay construit sa réputation sur une opposition féroce envers le Parti démocrate et une volonté de clivage permanent. Au moment de quitter la Chambre sous des accusations de malversations qui le mèneront en prison, cet homme qui se targue de refuser de s’excuser pour ses convictions81 délivre un discours dans lequel il fait l’apologie du combat politique et de la conviction face à la compromission.

41Selon le politologue Randy Strahan, la latitude dont disposent des cadres de la Chambre des représentants n’est pas uniquement fonction du degré de cohésion au sein de la majorité. Le Speaker et ses collaborateurs peuvent également imposer leur choix lorsque leurs collègues sont divisés82. L’adoption de la réforme du programme Medicare en 2003 offre un exemple probant de la volonté des responsables républicains de recourir à tous les moyens de pression pour convaincre une majorité réticente à soutenir leurs propositions de loi. Le règlement de la Chambre prévoit un délai de 15 minutes pour chaque vote afin de laisser un laps de temps suffisant aux représentants disséminés aux quatre coins du site du Capitole de rejoindre la Chambre pour enregistrer leur vote. Le 21 novembre 2003 à 23 h 36, Richard « Doc » Hastings, représentant républicain de la quatrième circonscription de l’État de Washington, qui présidait la séance, ouvre le débat sur la version finale de la proposition de loi qui étend notamment le programme Medicare au remboursement des médicaments. À trois heures du matin, le vote est toujours ouvert. Il ne sera finalement clos qu’à 5 heures 5383. Au lieu des 15 minutes réglementaires, les cadres de la Chambre ont laissé le vote ouvert pendant près de trois heures. Ce délai exceptionnel leur a permis se sortir d’une situation qui paraissait bien mal engagée puisqu’à 3 heures 48, une majorité de 218 représentants s’était dessinée contre cette proposition de loi vue comme trop onéreuse et difficilement compatible avec les principes de retranchement de l’État fédéral. Durant ces trois heures, le Speaker Dennis Hastert et le leader de la majorité Tom DeLay s’activent dans les coulisses pour convaincre une poignée de Républicains réfractaires de changer leur vote contre en vote pour. Ils récupèrent ainsi les trois voix qui leur manquaient. Le règlement de la Chambre interdit également l’accès des bâtiments aux membres de l’administration. Pour atteindre leur objectif, les cadres républicains ont quand même autorisé Tommy Thompson, Secrétaire aux affaires sociales (Health and Human Services Secretary) à pénétrer au sein même de la Chambre afin de convaincre les indécis84. Contrairement à ce que déclarera plus tard le leader de la majorité, « le programme a pris le pas sur les principes85 » et même sur le règlement de la Chambre.

42La tendance des représentants à déléguer le pouvoir de décision à leurs leaders offre donc à ces derniers les moyens de contraindre les révolutionnaires à céder sur leurs convictions lorsqu’un avantage politique peut être obtenu. Les nouveaux élus de novembre 1994 ne se présentaient pourtant pas comme de simples fantassins aux ordres de leurs cadres. Ils avaient même imposé au Speaker un maximum de quatre mandats consécutifs86. Symbole de cet abandon de leur zèle révolutionnaire, les représentants républicains décident d’abandonner cette règle en janvier 2003 pour éviter que Dennis Hastert n’y soit confronté87. Les douze années de gouvernance républicaine à la Chambre renforce la tendance lourde à la centralisation du pouvoir aux mains des cadres du parti.

43Au final, ce n’est pas tant la majorité de la Chambre que le Sénat qui fixe le tempo et le contenu de la révolution républicaine. Signe révélateur des tensions entre les deux institutions, en janvier 2005, au moment d’adopter le règlement de la Chambre pour le 109^e Congrès, la majorité décide d’autoriser les représentants à faire expressément référence à un sénateur durant les débats88. Cette opportunité est rarement utilisée pour leur tresser des louanges89.

Le Sénat, pivot institutionnel

44L’expérience des douze années de gouvernance républicaine au Congrès permet de mieux comprendre le rôle essentiel que joue le Sénat dans l’ordre constitutionnel américain. Conformément à la logique des freins et contre-pouvoir, le partage du pouvoir législatif entre deux chambres dont les membres ne s’appuient pas sur la même base politique constitue « un obstacle supplémentaire contre des propositions de loi inopportunes. Aucune loi ni aucune résolution ne peuvent désormais être adoptées sans l’accord conjoint d’une majorité du peuple et d’une majorité des États90 ». La légende voudrait que George Washington ait vanté les propriétés apaisantes de ce Sénat dont les délibérations mesurées devaient permettre de calmer les ardeurs de la Chambre91.

45Plus de deux siècles après l’adoption de la Constitution, le Sénat continue plus que jamais à frustrer les ambitions des représentants. Les évolutions récentes de la procédure législative à la chambre haute ont même exacerbé son rôle central. Il est devenu si difficile de faire adopter le moindre texte par les sénateurs que leurs préférences s’imposent le plus souvent aux représentants contraints de choisir entre les positions du Sénat ou l’abandon du texte. Bien que contrôlées par le même parti, les deux chambres ne poursuivent pas nécessairement les mêmes objectifs. À titre d’exemple, malgré l’élection régulière de représentants au rang de sénateur, les sénateurs républicains demeurent moins conservateurs que les représentants.

46Les importantes opportunités de blocages dont dispose chaque sénateur représentent un avantage institutionnel qui leur permet de modérer voir de rejeter les initiatives les plus radicales de la Chambre des représentants. Dans ce schéma, la Chambre des représentants peut être vue comme l’antichambre de la loi, le lieu d’impulsion initiale avant que le Sénat ne se charge de déterminer son contenu. Reste à voir si les exemples des réformes accomplies ou avortées au cours de la période de domination républicaine confirment cette hypothèse.

Modération des propositions de la Chambre

47Si les Républicains de la Chambre des représentants ont donné l’impulsion initiale de la révolution conservatrice, le contenu des réformes finalement adoptées a été dicté par le Sénat. À de multiples reprises, les sénateurs du GOP modifient les propositions de leurs collègues de la Chambre en les amenant, le plus souvent vers un compromis moins conservateur.

48La réforme de l’aide sociale en fournit un bon exemple. On a vu que si les deux partis s’accordaient sur la nécessité d’en « finir avec le système actuel d’aide sociale » (« to end welfare as we know it »), ils étaient loin d’être unanimes lorsqu’il s’agissait de définir ce qu’ils entendaient par là. Au moins de juin 1995, un mémorandum de Sheila Burke pour le Sénateur Dole passe en revue les principales différences entre les propositions de la Chambre et du Sénat sur la réforme de l’aide sociale92. L’analyse de ces différences révèle que les propositions de la Chambre sont plus conservatrices, plus sévères envers les bénéficiaires que celles du Sénat. Surtout, au bout du processus, la loi finalement adoptée ressemble plus à la version initialement proposée par le Sénat qu’à celle de la Chambre93.

49En 1995, le retour à l’équilibre budgétaire constituait la priorité numéro un des Républicains de la Chambre et du Sénat. Les deux chambres se montraient donc initialement unies dans leur intransigeance envers le Président Clinton qu’ils accusaient de tergiverser. Le Speaker Gingrich était parvenu à imposer les termes du débat en faisant de l’objectif d’un équilibre budgétaire en sept ans la condition sine qua non pour parvenir à un accord. Au final, c’est pourtant le Sénateur Dole qui imposera la réouverture totale de l’État fédéral en janvier 1996. Bob Dole était loin d’être un progressiste. En 1976, il avait été choisi comme colistier par Gérald Ford pour renforcer l’image du président auprès des conservateurs. Après plusieurs décennies au Sénat, il avait cependant acquis une réputation de législateur pragmatique, prêt à négocier pour faire avancer ses priorités. La tactique absolutiste adoptée par les Républicains de la Chambre déplaisait d’autant plus au Sénateur Dole que ses véritables victimes n’étaient pas à la Maison-Blanche. Des milliers d’employés fédéraux étaient privés de travail et de salaire pour extraire des concessions au Président Clinton. C’est dans l’intérêt de ces fonctionnaires que le Sénat va prendre l’initiative de mettre fin au blocage94.

50Il est important de rappeler que ces deux exemples opèrent dans le cadre d’une cohabitation à l’américaine (« divided government »). Au-delà de l’influence sénatoriale, le droit de veto présidentiel participe fortement à limiter le caractère révolutionnaire des propositions de loi issues du Congrès. Pour mieux évaluer le rôle modérateur du Sénat par rapport à la Chambre, il est sans doute préférable d’étudier un exemple de réforme proposé par le Congrès républicain durant l’administration du Président George W. Bush. Dans un contexte où les responsables de la Chambre décident de suivre la majorité de la majorité, l’élection d’un président républicain conservateur vient renforcer la position de pivot du Sénat95.

51Les Républicains retrouvent la majorité Sénatoriale suite aux élections de mi-mandat de novembre 2002 pour lesquelles le président s’est beaucoup investi. La Maison-Blanche et la Chambre des représentants veulent profiter de cette situation favorable pour accélérer et approfondir le programme de baisses d’impôts entamé en 2001. Avec le retour des déficits, les arguments sur la nécessité de rendre les excédents budgétaires aux contribuables ont laissé la place au besoin de relancer l’économie dans un contexte économique moribond. Les sénateurs républicains n’ont pas besoin d’être convaincus de l’intérêt économique et politique des baisses d’impôts. Ils montrent cependant une certaine réticence à creuser davantage le déficit.

52De fait, ce sont les scrupules des faucons budgétaires républicains de la chambre haute qui permettent de transformer les 726 milliards de baisses d’impôts initialement proposés par la Maison-Blanche et la Chambre en 350 milliards finalement adoptés96. La version de la Résolution budgétaire adoptée par la Chambre le 20 mars 2003 reprenait le chiffre demandé par l’Administration Bush97. La version adoptée par la commission du Budget du Sénat, présidée par le Sénateur Don Nickles de l’Oklahoma proposait de reprendre les chiffres de la Chambre. Malgré cela, le 25 mars, au cours du débat en séance plénière, une coalition de quatre sénateurs, parvient à amender le texte pour réduire le coût à 350 milliards. Les Démocrates John Breaux, sénateur de Louisiane et son collègue du Montana Max Baucus avaient été rejoints par les Républicains George Voinovitch de l’Ohio et Olympia Snowe du Maine pour proposer une alternative plus modérée face aux projets de la Chambre. Ils parviennent à convaincre une courte majorité lorsqu’ils proposent d’affecter la différence entre leur chiffre et celui de la Chambre à un fonds de réserve spécial destiné à renforcer Social Security98. Reconnaissant les divergences entre la Chambre et le Sénat, la Résolution budgétaire prévoit des instructions différentes pour les commissions responsables à la Chambre et au Sénat99. Les chiffres, tous deux supérieurs à 500 milliards de dollars, sont cependant trompeurs car la section suivante précise que toute proposition dont le coût serait supérieur à 350 milliards de dollars pour la période 2003-2013 nécessiterait l’accord d’une majorité de 60 sénateurs, une perspective illusoire au vu de l’opposition unie des Démocrates100.

53On voit ainsi comment les préférences du Sénat s’imposent à la Chambre. De manière encore plus spectaculaire, ce sont les préférences de deux sénateurs républicains modérés qui se sont imposées à la majorité conservatrice et à la volonté du président des États-Unis. Élue sénatrice du Maine pour la première fois en 1994, Olympia Snowe représente l’archétype de la figure du pivot législatif. De la réforme de l’aide sociale en 1996 à l’extension du programme Medicare en 2003, aucun des textes majeurs n’est adopté par le Congrès républicain entre 1995 et 2007 sans son approbation. Son positionnement modéré la place au cœur des négociations indispensables lorsqu’il s’agit de rassembler une majorité de 60 sénateurs pour clore les débats.

Rejet des initiatives les plus radicales

54Il suffit parfois d’une voix pour faire dérailler une révolution. Le 2 mars 1995, Mark Hatfield, sénateur de l’Oregon est le seul Républicain à voter contre la proposition d’amendement constitutionnel qui voulait imposer à l’État fédéral de maintenir son budget en équilibre à partir de 2002. La Chambre ayant déjà adopté le texte à une large majorité, un vote favorable de la majorité des deux tiers du Sénat aurait permis d’envoyer le texte aux États. Si 38 États l’avaient souhaité, la Constitution américaine se serait vue augmentée d’un nouvel amendement. Sur la décennie 2002-2012, le budget de l’État fédéral a été en déficit constant. Nul doute que l’adoption de l’amendement constitutionnel de 1995 aurait eu des conséquences profondes sur le contenu des politiques publiques et la gouvernance fiscale durant les présidences Bush et Obama. Il a suffi qu’un sénateur républicain vote avec une partie de la minorité démocrate pour maintenir le statu quo, démontrant ainsi de manière éclatante l’efficacité du frein institutionnel que représente le Sénat des États-Unis.

55Le meilleur exemple du pouvoir de nuisance détenu par chaque sénateur est offert par le Sénateur Jim Jeffords du Vermont. En décidant d’abandonner le Parti républicain « pour devenir un Indépendant et rallier les Démocrates du Sénat à des fins d’organisation101 », il modifie à lui tout seul l’équilibre des pouvoirs à la Chambre haute et transforme la majorité en minorité. Ses anciens collègues l’accusent d’ailleurs d’avoir réalisé un coup d’État individuel (« a coup of one ») et « d’aller à l’encontre de la volonté des électeurs américains102 ». Le Sénateur Jeffords négocie son ralliement avec le Sénateur Daschle, leader des Démocrates. Il obtient la garantie que les producteurs de lait du Vermont continueront à être protégés, l’autorisation de conserver tous ses collaborateurs et surtout la présidence de la Commission des travaux publics103. La position exceptionnelle du Sénateur Jeffords lui permet ainsi de monnayer son ralliement pour l’avancement de ses priorités, une tactique qu’il n’hésitait déjà pas à utiliser lorsqu’il faisait encore partie du GOP104. Comme ses collègues Mark Hatfield et Olympia Snowe, le poids politique de Jim Jeffords permet de mieux comprendre la frustration de la majorité de la Chambre des représentants lorsque ses membres doivent s’incliner devant les choix d’une poignée ou d’un seul de leurs collègues sénateurs.

56Le Sénat avait également démontré sa capacité à réguler les excès de la Chambre au moment de la mise en accusation du Président Clinton. Le 19 décembre 1998, après de longs mois d’enquête et de procédure, la Chambre des États-Unis avait voté la mise en accusation du président des États-Unis pour obstruction à la justice et parjure. La Constitution prévoit que la Chambre met en accusation le président mais c’est le Sénat qui doit le juger en conclusion d’un débat présidé par le Président (Chief Justice) de la Cour suprême105. La Constitution donne ainsi aux membres de la Chambre le rôle de procureur chargé de dresser l’acte d’accusation devant les sages du Sénat. Le zèle des 13 représentants délégués par leurs collègues permet aux sénateurs d’offrir, par simple contraste, une image plus positive de leur fonction.

57Le 12 février, à l’issue de cinq semaines de débats, une majorité de sénateurs décide de voter contre la mise en accusation du Président Clinton106. En mettant un terme à ce qui était devenu « une chasse aux sorcières partisane107 », la Chambre haute aurait ainsi justifié la confiance placée en elle. Les sénateurs avaient su résister à la tentation de transformer le procès en véritable cirque médiatique. Ils avaient refusé d’ouvrir les séances aux caméras108 et choisi de ne pas inviter les témoins à présenter leurs dépositions en personne109. Sur cette dernière question, un échange de lettres entre les leaders des deux partis révèle que les Démocrates se montraient logiquement plus frileux110 alors que c’étaient eux qui poussaient initialement pour que la procédure soit le plus ouverte possible111 Chacun pouvait se congratuler112 d’avoir agi, conformément aux prédictions d’Alexandre Hamilton dans les Cahiers fédéralistes, « dignement » et en toute « indépendance113 ». Certains commentateurs se montraient pourtant moins élogieux114.

58Ces exemples permettent de révéler la position centrale qu’occupe le Sénat dans l’ordre institutionnel législatif. Par bien des points, l’histoire des douze années de gouvernance républicaine fut conditionnée par les préférences de la Chambre haute. Plus précisément, il faut insister sur le rôle essentiel de cette poignée de sénateurs capables d’apporter leur soutien à la majorité pour atteindre le chiffre magique des 60 sénateurs qui permet de mettre fin aux débats. En référence aux travaux du politologue Keith Krehbiel, on parle de « sénateurs pivots ». Selon la théorie du professeur Krehbiel, le système politique américain est fondamentalement voué au blocage (gridlock). Pour adopter une réforme, celle-ci doit être suffisamment populaire pour surmonter trois points de blocage : le droit de veto présidentiel, la flibuste et le vote médian de la Chambre115. Il s’ensuit une formulation mathématique basée sur une représentation spatiale du politique qui postule que l’équilibre partisan importe moins que les préférences de ces trois acteurs. En minimisant de la sorte l’influence des partis, Keith Krehbiel continue à susciter de vastes débats dans le microcosme des spécialistes du Congrès. À défaut de partager ses conclusions, il est toujours possible d’emprunter la métaphore du pivot pour tenter de bien souligner le caractère inévitable des contraintes institutionnelles auxquelles doit se confronter tout acteur qui cherche à réformer le système politique américain.

Centralisation du pouvoir au Congrès

59Après avoir évoqué les théories des pivots de Keith Krehbiel, il paraît utile d’évoquer désormais une autre tradition de théorisation du fonctionnement du Congrès qui nous paraît plus conforme à l’histoire des années de gouvernance républicaine. Les politologues John Aldrich et David Rohde ont développé une théorie selon laquelle l’homogénéisation des préférences au sein du parti entraîne un accroissement du pouvoir des cadres à la Chambre et, dans une moindre mesure, au Sénat. Leur modèle est intitulé « gouvernance partisane conditionnelle » (conditional party government116) car il prévoit que le pouvoir des leaders du parti majoritaire au Congrès varie en fonction de cette condition. « Le terme “conditionnel”, dans gouvernance partisane conditionnelle, renvoie au degré d’accords sur les préférences au sein du parti et de conflit entre les partis. Fondamentalement il s’agit d’argumenter qu’à mesure que l’homogénéité au sein du parti et le conflit entre les partis augmentent, cela encourage les membres du parti à confier plus de pouvoir à leurs cadres et leurs organes de décisions collectifs. Cela les encourage également à soutenir leurs responsables lorsqu’ils exercent leur pouvoir dans certaines situations concrètes. Enfin, les membres du parti auront tendance à développer d’autres mécanismes institutionnels pour s’assurer que ceux à qui ils confient du pouvoir (les présidents de commissions par exemple) n’agissent pas à l’encontre des priorités poursuivies par le parti117. »

60Au fil de ces années, le groupe républicain à la Chambre et au Sénat était devenu progressivement plus homogène idéologiquement. Cette situation doit théoriquement déboucher sur un déclin des commissions permanentes et un renforcement des cadres du parti. Au lieu d’être partagé entre les diverses commissions, le pouvoir se retrouve alors concentré. Les membres de la majorité délèguent une partie de leur pouvoir propre afin d’accomplir leurs objectifs politiques. Cependant, dans l’ordre institutionnel actuel cela peut se révéler contre-productif. Le paradoxe consiste à constater que la cohésion de la majorité s’accompagne le plus souvent d’une cohésion accrue de la minorité qui se traduit par une capacité institutionnelle renforcée lorsqu’il s’agit d’organiser des flibustes et de voter contre les motions de clôture des débats. Lorsque la minorité tente de s’insérer dans le processus en usant de son droit d’amendement, la majorité peut répondre en remplissant l’arbre des amendements (filling the amendment tree). On retrouve la même dynamique à la Chambre. La minorité étant complètement marginalisée, il ne lui reste plus que le recours à l’obstruction parlementaire pour tenter d’influer ou de ralentir la procédure118. La centralisation du pouvoir au Congrès se manifeste ainsi dans la mise à l’écart de plus en plus marquée d’une minorité qui semblait préférer jadis la négociation à l’opposition. Elle est visible de manière encore plus claire au sein de la majorité.

Renforcement des cadres : Le rôle ingrat du leader de la majorité (Majority leader) au Sénat

61Les Républicains proposaient initialement un programme de réforme ambitieux et controversé. L’adoption de leurs réformes a donc nécessité le recours à des procédures hétérodoxes. Les spécialistes ont démontré qu’aujourd’hui la probabilité de voir une proposition de loi adoptée par le Congrès des États-Unis dépend directement du nombre de procédures spéciales qui lui sont appliquées119. Or, la décision d’user de procédures spéciales (règles auto-exécutrices, motion de clôture, réconciliation budgétaire...) appartient aux responsables du parti majoritaire. La multiplication des innovations procédurières au Congrès des États-Unis peut donc être vue comme une marque de l’influence grandissante qu’exercent les cadres au nom de leurs majorités à la Chambre comme au Sénat.

62Contrairement à la Chambre, le Sénat n’est pas officiellement présidé par un de ses membres mais par le vice-président des États-Unis120. En son absence, la présidence est confiée à un président pro tempore dont l’existence est prévue par la Constitution mais la fonction strictement protocolaire. La tradition veut que cette distinction soit automatiquement décernée au sénateur du parti majoritaire ayant siégé le plus longtemps à la chambre haute121.

63Ce n’est qu’en 1913 qu’émerge la fonction de leader de la majorité sénatoriale (Senate Majority Leader122). Son pouvoir reste tout à fait marginal jusqu’en 1953, lorsque Lyndon Johnson, alors sénateur du Texas dans son premier mandat, parvient à devenir le plus jeune leader de la majorité sénatoriale. Durant les sept années qui suivent, ce poste sans importance est métamorphosé. Lyndon Johnson « est allé chercher le pouvoir dans des recoins que ses prédécesseurs n’avaient jamais pensé à explorer. Il l’a trouvé123 ». Le leader de la majorité sénatoriale n’est pas choisi par le Sénat mais élu à bulletin secret par les membres de sa majorité. Le pouvoir du leader de la majorité consiste à être reconnu en priorité par le président de séance. Cet avantage qui peut sembler dérisoire se révèle en réalité essentiel dans la mesure où il permet au leader de la majorité de fixer l’ordre du jour du Sénat en négociant des accords de consentement unanime avec le leader de la minorité. Le leader de la majorité et son équipe forment le point névralgique d’une institution très décentralisée dans laquelle la minorité possède des pouvoirs considérables. Il est donc indispensable de composer avec les positions des sénateurs pivots. Équilibriste politique, le leader ne manque jamais de créer de nombreuses frustrations au sein de sa majorité.

64Le Sénateur Dole n’appartient pas à la même génération politique que les révolutionnaires de 1994. Son parcours, son tempérament et son instinct politique le rendent nécessairement méfiant par rapport aux membres de la Chambre qui promettent une révolution et votent une rafale de proposition de lois qui ne pourront pas recueillir une majorité au Sénat. Pour tenter de naviguer entre une Chambre très conservatrice et un président démocrate, Bob Dole est épaulé par Trent Lott. Le sénateur du Mississippi s’est fait élire par le groupe républicain au poste de numéro deux, whip de la majorité, avec une voix d’avance par rapport au candidat souhaité par Bob Dole, Alan Simpson, sénateur du Wyoming124. Le Sénateur Simpson voulait lutter contre la tendance au durcissement idéologique au sein du parti tandis que son adversaire mettait en avant ses liens avec Newt Gingrich et son expérience de whip de la minorité à la Chambre des représentants125. Comme nombre de ses collègues, Trent Lott avait commencé sa carrière politique dans le Mississippi en tant que Démocrate conservateur avant de rallier le GOP en 1972. Le choix des sénateurs républicains montre qu’ils souhaitaient une direction plus ferme et sans doute plus idéologique. Comme Tom DeLay à la Chambre, Trent Lott utilise sa fonction de whip de manière à anticiper les problèmes pour la majorité et étendre son influence personnelle en organisant une équipe soudée autour de lui. Après le retrait du Sénateur Dole, Trent Lott peut alors se faire élire à la quasi-unanimité comme nouveau leader de la majorité républicaine face à son collègue du Mississippi Thad Cochran. Le sénateur de l’Oklahoma, Don Nickles est élu pour le remplacer comme whip.

65Au Sénat comme à la Chambre, l’influence du Sud au sein du GOP est rendue manifeste par l’origine géographique des cadres du parti. Les origines sudistes du Sénateur Lott ont contribué à son accession au pouvoir mais elles vont aussi causer sa perte. Le 5 décembre 2002, alors qu’il se prépare à retrouver son rôle de leader de la majorité, il prononce un discours pour les cent ans de Strom Thurmond. Le sénateur de Caroline du Sud fut un précurseur du ralliement des conservateurs du Sud en faveur du parti d’Abraham Lincoln qu’il avait rejoint dès 1964. Au fil de ces 48 ans de carrière au Sénat, il avait rejeté son passé d’ardent ségrégationniste. Dans la mémoire collective, son nom restait cependant associé au « Manifeste Sudiste » (Southern Manifesto) qu’il avait rédigé en 1956 pour s’opposer à la décision de la Cour suprême imposant la déségrégation des écoles du Sud126. Il s’était également rendu célèbre par une longue et médiatique flibuste contre le Civil Rights Act de 1958, dix ans après sa candidature dissidente aux élections présidentielles de 1948 en tant que Dixiecrat pour s’opposer à la décision du Président Truman de faire campagne en faveur des droits civiques des Afro-Américains. Le Sénateur Lott décide de faire référence à cette élection au moment de conclure ses remarques. S’écartant de ses notes il déclare : « Lorsque Strom Thurmond s’est présenté aux élections présidentielles, les électeurs du Mississippi ont voté pour lui. Si le reste du pays avait suivi notre exemple, nous n’aurions pas eu tous ces problèmes durant toutes ces années127. »

66Avec ces quelques mots, le Sénateur Lott avait voulu, dit-il, uniquement rendre hommage à un homme d’exception. Il donne pourtant la fâcheuse impression de cautionner la ségrégation sociale et sous-entendre que les problèmes du pays seraient directement imputables aux Afro-Américains. Capturées par les caméras de la chaîne parlementaire128 les remarques déclenchent quelques jours plus tard une controverse nationale129. Trent Lott prononce des excuses publiques et s’emploie pour conserver le soutien de ses collègues et de la Maison-Blanche afin de conserver son poste130. Ses efforts se révéleront vains. Le 12 décembre, le Président Bush profite d’une visite à Philadelphie pour sermonner Trent Lott signalant ainsi le soutien très fragile de l’administration131. Dès le samedi 14 décembre, le numéro deux du leader de la majorité, le Sénateur Don Nickles, whip de la minorité qui ne cache pas très bien son ambition personnelle132, s’engouffre dans la brèche en publiant un communiqué dans lequel il appelle à voter pour fixer le sort de leur leader fragilisé133. Trent Lott est progressivement abandonné par ses collègues dont les plus conservateurs critiquent son positionnement devenu trop modéré. Pourtant, la mise à l’écart de Lott ne va pas bénéficier au plus dogmatique Don Nickles mais à Bill Frist qui bénéficie du soutien des modérés et surtout de l’appui de la Maison-Blanche134. Le 23 décembre, le groupe républicain vote à l’unanimité pour remplacer le sénateur Lott par le Sénateur Frist comme leader de leur majorité135.

67Cet ancien chirurgien spécialiste des transplantations cardiaques ne s’était tourné vers la politique que tardivement136. En 1994, les deux sièges de sénateur du Tennessee s’étaient retrouvés vacants. Le premier avait été libéré par l’accession du Sénateur Gore à la fonction de vice-président en 1992. Le choix de Clinton avait entraîné la nomination d’Harlan Mathews pour le remplacer temporairement jusqu’aux prochaines élections. Ce dernier avait choisi de ne pas se présenter pour terminer les deux dernières années de ce mandat. L’autre siège était détenu par Jim Sasser, un vétéran du Parti démocrate, en campagne pour briguer un quatrième mandat et tenter de se faire élire leader de la majorité démocrate en remplacement du sénateur du Maine, George Mitchell. En mars 1994, le néophyte docteur Frist décide de se lancer dans la course pour l’investiture républicaine. Avant de s’offrir un duel face au Sénateur Sasser, il doit remporter les primaires. Dès le départ, il choisit de se présenter comme un simple citoyen et s’appuie sur son parcours professionnel exceptionnel pour convaincre les électeurs137. Après une campagne âpre, le Docteur Frist, qui avait avoué n’avoir jamais même voté avant ses 32 ans, l’emporte finalement avec 45 % des voix devant le futur Sénateur Bob Corker (32 %) et quatre autres candidats138. Pour battre Jim Sasser, le Docteur Frist profite du climat anti-sortant. Il insiste sur son statut d’outsider et, pour enfoncer le clou, il promet de n’effectuer que deux mandats. Le candidat républicain peut également s’appuyer sur le soutien du parti. Il reçoit une aide matérielle et financière substantielle ainsi que les conseils du communicant Frank Luntz. Même le gouverneur George W. Bush du Texas lui envoie son conseiller spécial, future éminence grise de la Maison-Blanche, Karl Rove139. Enfin, en investissant 2 millions de sa fortune personnelle dans sa campagne, il se donne les moyens nécessaires pour contrer le puissant président de la Commission du Budget140. Le 8 novembre, il l’emporte avec 56 % des voix141 au bout d’une campagne durant laquelle il a réussi à peindre son adversaire comme un laquais du Président Clinton142.

68Après son premier mandat, le Sénateur Frist est facilement réélu en 2000 face au candidat démocrate, Jeff Clark143. Il se fait également élire à la tête de la commission chargée de superviser l’élection des sénateurs républicains (National Republican Senatorial Committee). Un an plus tard, le petit discours de Trent Lott en hommage à Strom Thurmond propulse Bill Frist à la tête de la majorité du Sénat. Le 23 décembre 2002, il est élu par ses pairs à l’unanimité144. En moins de dix ans, l’amateur est devenu l’un des hommes politiques les plus influents du pays. Durant les trois années qui suivent, c’est lui qui va mener la majorité qui adoptera un nouveau programme de baisse d’impôts ainsi que l’extension du programme Medicare au remboursement des médicaments. Afin de promouvoir la coopération avec les Démocrates sur cette proposition de loi il choisit de ne pas utiliser la procédure de réconciliation145.

69Signe incontestable de l’importance grandissante du rôle de leader au Sénat : depuis 1996, ils bénéficient d’une dotation toujours plus importante146. Les fonds ainsi centralisés entre les mains du leader lui permettent de consolider ses capacités institutionnelles. Dans une ville où le nombre de collaborateurs est utilisé comme un indice de l’importance du pouvoir147, le leader de la majorité dispose des moyens humains et financiers pour coordonner et développer le message que veut diffuser le groupe. Son empreinte institutionnelle lui permet également de concurrencer les commissions permanentes pour ce qui est de la rédaction des textes de loi.

70Les 535 individus qui forment le Congrès des États-Unis doivent collaborer pour remplir leur mission. Leur collaboration peut être organisée autour de deux pôles : une spécialisation institutionnalisée autour des commissions permanentes ou la poursuite d’objectifs partisans communs. Dans la lignée d’une évolution antérieure, les élus républicains de 1994 avaient manifesté leur intention de privilégier la seconde approche. Les diverses évolutions institutionnelles que connaît le Congrès pendant les douze années de leur majorité démontrent leur succès sur ce point.

71Il serait pourtant faux d’assimiler le fonctionnement actuel de la Chambre et du Sénat à un système parlementaire dans lequel le parti dicte sa loi. Les prérogatives très importantes que conserve la minorité au Sénat amènent à nuancer le constat. En fait de gouvernement partisan (party government) du Congrès, on observe plutôt un « gouvernement partisan sélectif148 ». Sur certaines propositions de lois extrêmement importantes pour le parti, ses cadres peuvent tenter de recourir à un véritable arsenal procédurier pour tenter de faire pencher la procédure en leur faveur. L’investissement en termes de capital politique est cependant tel que les manifestations flagrantes de l’influence des cadres restent l’exception plutôt que la norme. L’objectif permanent d’unifier la majorité quitte à écarter les modérés minoritaires agit de manière plus insidieuse. Au fil des élections et des Congrès successifs, les dirigeants du parti renforcent leur position en gérant toujours plus directement les carrières de législateurs qui apprennent ainsi à se soumettre plus volontiers à leur joug. Lorsque les majorités coïncident au Congrès et dans le collège électoral, une telle centralisation ne manque pas de profiter à la véritable figure tutélaire du parti : le président des États-Unis. À l’inverse, lorsque le pouvoir doit être partagé entre un président et un Congrès contrôlés par deux partis différents, on assiste à des frictions institutionnelles considérables.

Contre la présidence

72Armé de son droit de veto et des prérogatives qu’offre le pouvoir exécutif, le président des États-Unis possède les moyens de s’opposer aux desseins du Congrès. De ce fait, Bill Clinton a joué un rôle essentiel dans la révolution conservatrice, comme on peut le voir lors de l’épisode de la fermeture gouvernementale de 1995.

73Le financement des opérations gouvernementales doit être autorisé chaque année par des lois d’affectations de crédit qui nécessitent la signature présidentielle. L’année fiscale 1996 devait s’ouvrir le 1^er octobre1995 et fin septembre aucune des treize lois nécessaires n’avait encore été adoptée. Pour éviter de devoir fermer les agences de l’État fédéral, les législateurs ont recours à une loi temporaire d’affectation de crédits (continuing appropriations). Déposée le 27 septembre devant la Chambre, cette proposition de loi est adoptée sans tarder par les deux chambres du Congrès et signée par le président le 30 septembre. Elle permet de prolonger les négociations autour des lois d’affectation de crédit jusqu’au 13 novembre 1995149. Si un accord n’est pas parvenu à ce moment-là, l’État fédéral devra fermer ses portes faute d’avoir l’autorisation légale d’engager des dépenses. La situation ne progresse que très modérément puisqu’au 13 octobre, une seule des treize lois d’affectation de crédits a été adoptée par le Congrès et signée par le président150. Dans le même temps, le président avait opposé son veto à la loi d’affectation des crédits destinés au Congrès afin d’inciter les négociateurs Républicains à accélérer les discussions151.

74Chaperonnés par le Vice-Président Al Gore et le leader de la majorité républicaine à la Chambre Dick Armey, le Président Clinton et le Speaker Gingrich multiplient les rencontres durant l’automne152. Il faut insister sur les marges de manœuvres réduites dont dispose chaque négociateur. Pour être valide, l’accord doit être accepté par une majorité à la Chambre et au Sénat. Le Speaker possède un certain nombre de moyens de pression mais il ne peut imposer sa volonté à sa majorité. Convaincus de la justesse de leur cause, les révolutionnaires se vantent de bénéficier du soutien populaire. Les nouveaux élus républicains refusent donc logiquement que Gingrich puisse céder un pouce de terrain. Le leader de la majorité au Sénat possède, lui, encore moins d’influence sur ses collègues. En campagne pour l’investiture républicaine, le Sénateur Dole veut expulser le Président Clinton de la Maison-Blanche en novembre 1996. Pour atteindre cet objectif, il doit manœuvrer afin de rassurer la base conservatrice de son parti tout en préservant une posture d’homme d’état raisonnable capable de résoudre les conflits. De son côté, le Président Clinton doit maintenir l’unité du Parti démocrate en vue des élections de l’année suivante, sauvegarder ses priorités budgétaires et se positionner comme une alternative protectrice mais responsable face aux Républicains. Il doit également rassurer ses troupes au Congrès. Les Démocrates de la Chambre et du Sénat craignent d’être abandonnés en rase campagne par un président dont ils déplorent l’excessive souplesse idéologique153. Les contraintes institutionnelles et les calculs politiques n’incitent donc pas forcément à la concorde. Après l’échec d’une énième réunion le 1^er novembre154, la perspective d’une fermeture temporaire des agences de l’État fédéral devient inéluctable et les deux camps peaufinent leurs stratégies.

75Le contexte est d’autant plus explosif que les problèmes d’adoption des lois de crédits se doublent de discussions autour de l’augmentation du plafond de la dette. Le montant total de la dette publique de l’État fédéral américain est soumis à un plafond légal. À mesure que les déficits chroniques alimentent la dette, il faut donc que le Congrès des États-Unis adopte une loi pour relever ce plafond légal et ainsi autoriser le Secrétaire au Trésor à emprunter des fonds supplémentaires sur les marchés. Le 10 août 1993, le Congrès avait fixé le plafond de la dette à 4 900 milliards de dollars155. Ce montant devait théoriquement suffire pour financer les opérations du Trésor public jusqu’au printemps 1995. Au début de l’année 1995, les experts estiment que le plafond serait en fait atteint au mois d’octobre156. Dès le 17 juillet 1995, Robert Rubin, le Secrétaire au Trésor de l’Administration Clinton, enjoignait donc le Sénateur Dole à déposer une proposition de loi en ce sens. Sans action de la part du Congrès, l’État fédéral finirait par atteindre le plafond. Cela entraînerait « une interruption des opérations gouvernementales, un délai dans le versement des allocations à des millions de bénéficiaires, perturberait les opérations d’emprunt du Trésor, déclencherait une forte incertitude sur les marchés obligataires et augmenterait le coût des emprunts de l’État fédéral157 ». Il demandait donc au leader de la majorité sénatoriale d’agir rapidement158.

76Les Républicains souhaitaient utiliser la pression engendrée par la nécessité d’augmenter le plafond de la dette pour obtenir des concessions supplémentaires dans leurs négociations budgétaires avec le Président Clinton. Sans surprise, dans une lettre adressée cette fois à Bob Dole et à Newt Gingrich, le Secrétaire Rubin leur explique que « l’administration vous exhorte avec la plus grande fermeté à traiter séparément la question du plafond de la dette et de l’objectif d’équilibre budgétaire159 ». Le 17 octobre, devant l’immobilisme des législateurs, il est contraint de reprendre la plume pour à la fois solliciter et menacer le Sénateur Dole et le Speaker Gingrich160. Pour ne pas atteindre le plafond, il annonce les premières actions du Trésor dans ce qui se révélera une longue liste de mesures exceptionnelles lui permettant de gagner du temps161. Les Républicains décident malgré tout de persister dans cette voie. Le 2 novembre, un mémorandum de la chef de cabinet du Sénateur Dole révèle jusqu’où les Républicains sont prêts à aller pour améliorer leur position de négociation en vue de l’imminente fermeture des services de l’administration fédérale. Ils affirment vouloir combiner une extension à court terme des affectations de crédit à une hausse très réduite du plafond de la dette qui leur permettrait de conserver cet outil dans leur arsenal162.

77Républicains et Démocrates ne parviennent pas à s’entendre pour prolonger le financement des activités de l’État fédéral. Le président a annoncé sa volonté d’utiliser son droit de veto contre la loi de réconciliation qui concrétise les objectifs de la Résolution budgétaire en associant réductions des dépenses et baisses des impôts. Il demande aux Républicains d’adopter une nouvelle loi temporaire d’affectation des crédits (continuing resolution) pour continuer à négocier. Clinton insiste pour que cette loi temporaire ne contienne pas de cavalier législatif, c’est-à-dire aucune mesure annexe. Le 13 novembre, les Républicains soumettent à sa signature une proposition de loi qui inclut des modifications du programme Medicare163, provoquant le veto annoncé164. Le même jour, le Président Clinton annonce son veto à la proposition de loi qui augmenterait temporairement le plafond de la dette adoptée le 10 novembre. Cette proposition est inacceptable à ses yeux car, fidèles à leur stratégie, les Républicains ne proposent que de relever très modestement le plafond jusqu’au 13 décembre165. Le président utilise son veto pour contrer la tactique républicaine qui cherche à amalgamer lutte contre le déficit et augmentation du plafond de la dette166.

78Le Speaker Gingrich167 et les Républicains du Congrès sont bien décidés à utiliser ce qu’ils voient comme l’équivalent du droit de veto présidentiel168. En refusant de simplement adopter deux versions « propres169 » des propositions de lois pour augmenter le plafond de la dette et temporairement affecter des crédits aux agences gouvernementales, les Républicains ont choisi de jouer leur va-tout. Au 13 novembre, seules trois lois d’affectation de crédit avaient été adoptées et signées par le président. Le 14 novembre 1995, l’État fédéral est donc contraint de fermer les portes de toutes les agences non essentielles170 pour le maintien de la sécurité nationale dont les crédits n’ont pas été autorisés par la loi. 800 000 employés171 de ces agences ne pouvant être légalement payés, ils sont contraints de rester chez eux le temps qu’un accord débloque la situation172. Cette première période de fermeture durera cinq jours. Les demandes républicaines sont claires : ils veulent que le président démocrate s’engage à signer avant janvier 1996 un budget qui prévoit les mesures nécessaires pour un retour à l’équilibre budgétaire d’ici l’année fiscale 2002173. Les propositions en ce sens doivent être évaluées par le Bureau du budget au Congrès (Congressional Budget Office, CBO) dont les projections de conjoncture économique sont moins optimistes que celles de son pendant à la Maison-Blanche (Office of Management and Budget, OMB174).

79La contre-offre Démocrate accepte le principe d’un budget équilibré en 2002 avec les projections du CBO mais ils ajoutent que ce budget devra « protéger Medicare, Medicaid, l’éducation, l’environnement et ne pas augmenter les impôts des travailleurs américains175 ». Ils demandent également trois conditions. Premièrement, la nouvelle loi temporaire de crédit doit prolonger les financements de l’État fédéral jusqu’au 22 décembre. Deuxièmement, le plafond de la dette doit être augmenté. Troisièmement, les agents fédéraux au chômage technique doivent être payés pour les jours où ils n’ont pas pu aller travailler176.

80L’accord final intervient le 19 novembre. Les Républicains acceptent et développent les précisions que les Démocrates ont insérées quant au contenu du budget à venir177. Ils décident de rouvrir temporairement les services de l’administration fédérale jusqu’au 15 décembre et ils acceptent de payer les employés fédéraux qui avaient dû rester chez eux mais ils refusent toujours d’augmenter le plafond de la dette. Au vu des positions initiales, difficile de ne pas voir le compromis comme une victoire républicaine. Les contours de l’accord restent toutefois assez flous pour satisfaire les deux camps au moins temporairement. Surtout, un travail intense auprès des médias permet aux Démocrates de déclarer qu’il s’agit d’un match nul, voire d’une victoire pour la Maison-Blanche puisqu’ils n’ont finalement accepté qu’un compromis sur les bases d’un futur accord en échange d’une réouverture de l’État fédéral. En revenant ainsi sur le contenu de l’accord tandis qu’ils continuent à accuser leurs adversaires de vouloir imposer leurs politiques extrêmes par la force, les Démocrates ne manquent pas de provoquer l’ire des Républicains178.

81Les négociations reprennent difficilement dans un climat de méfiance réciproque qui ne conduit pas vraiment à l’optimisme. Dans les deux camps, des voix s’élèvent contre tout compromis qui ne serait que compromission179. Le 20 novembre 1995, les majorités républicaines du Congrès adoptent enfin la loi de réconciliation budgétaire180 qui doit concrétiser les vastes réformes sur lesquelles ils se sont engagés, et contre lesquelles les Démocrates s’élèvent depuis des mois. Les conservateurs de la Chambre incitent leurs leaders à ne plus céder un pouce face au président181. Le 6 décembre 1995, celui-ci annonce qu’il ne signera pas cette proposition de loi. Dans le message particulièrement long et détaillé qui accompagne son veto, Clinton dit tout le mal qu’il pense de leurs idées182.

82Le 15 décembre, à l’expiration du délai prévu dans la loi temporaire d’affectation des crédits, Démocrates et Républicains ne sont donc toujours pas parvenus à trouver un accord183. Les mêmes causes produisent les mêmes effets. Cette fois la fermeture durera 21 jours, jusqu’au 6 janvier 1996184. 284 000 fonctionnaires sont mis au chômage technique tandis que 475 000 fonctionnaires doivent continuer à travailler sans être payés185. Durant trois semaines de couverture médiatique intense, les parcs nationaux sont fermés, les procédures d’obtention de visas et de passeport sont temporairement interrompues et les rumeurs grondent quant au versement des allocations des anciens combattants et des retraités186. Les Républicains sont en train de perdre la bataille de l’opinion publique. Le 2 janvier, à l’initiative du sénateur-candidat Bob Dole, les Républicains de la Chambre haute saisissent l’initiative pour mettre fin à l’impasse. Ils proposent une mesure187 qui rouvre temporairement certaines agences de l’État fédéral et renvoie tous les fonctionnaires à leurs postes tout en assurant leur paye pour les jours de fermeture188. Le 5 janvier la Chambre finit par capituler et dès le 6 janvier 1996, le président signe cette première loi. Les employés fédéraux retournent au travail et c’est la fin symbolique de ce bras de fer historique.

83Une seconde loi temporaire d’allocation des crédits est également adoptée le 5 janvier et signée le 6 janvier189. Ce texte rouvre potentiellement les services de l’administration fédérale jusqu’au 26 janvier 1996 à condition que le président soumette un budget en équilibre à l’horizon 2002 selon les projections du CBO. Rien n’est donc résolu sur le fond puisque les deux parties demeurent très éloignées quant aux moyens pour parvenir à ce but, « des milliards les séparent sur les dépenses, ils sont à des kilomètres les uns des autres quant à la politique fiscale190 ».

84Au final, l’accord du 6 janvier 1996 se fait exactement sur les mêmes termes que l’accord du 19 novembre 1995. Au bout de 21 jours de fermeture de l’État fédéral, les Républicains ont perdu beaucoup de crédit auprès de l’opinion publique et ils n’ont rien obtenu de plus de la part du président. Il faut insister sur le fait qu’ils avaient fait le choix de fermer les services de l’administration fédérale pour forcer la main de Clinton191. Depuis le début, les négociations portent sur un équilibre budgétaire à sept ans, des réductions de dépenses pour les programmes Medicare et Medicaid, et des baisses d’impôt. Aucun de ces objectifs n’était directement impacté par les lois d’affectations de crédits qui doivent assurer le financement de l’État fédéral pour l’année fiscale 1996. Le Congrès et la Maison-Blanche auraient donc pu négocier ces questions sans avoir recours à une tactique qui confine à la prise d’otages et se révèle finalement infructueuse. Les désaccords entre Républicains et Démocrates portent sur des aspects si vastes et fondamentaux qu’ils ne pouvaient sans doute pas trouver une résolution unique en un seul accord. À défaut, ils vont continuer à négocier sur chaque sujet tout au long de l’année 1996.

85Les priorités incontournables sont résolues au printemps. Les dernières lois d’affectations de crédits non encore adoptées sont compilées dans une seule proposition de loi signée par le Président Clinton le 26 avril 1996192. Auparavant, le 29 mars 1996, après de nombreuses semaines d’impasse, d’innovations financières de la part du Secrétaire au Trésor et de menaces de mise en accusation (impeachment) à son encontre, le plafond de la dette avait enfin été porté à 5 500 milliards193. Restent les désaccords sur les baisses d’impôts et le financement des programmes Medicare, Medicaid ainsi que la réforme de l’aide sociale. À la sortie de cette crise institutionnelle, les Républicains sont donc parvenus à imposer les termes du débat mais pas son contenu.

La crise des nominations

86Le Sénat des États-Unis n’est pas juste chargé de collaborer avec la Chambre des représentants pour rédiger le contenu de la loi. Il doit également collaborer avec la Maison-Blanche pour remplir les rangs de l’administration et les bancs des tribunaux fédéraux. L’article 2 section II de la Constitution américaine prévoit en effet que le président dispose du pouvoir de nomination mais installer les candidats dans leurs fonctions requiert d’obtenir « l’avis et le consentement » (advice and consent) du Sénat. Dans la logique des pouvoirs partagés, le président nomme un candidat qui doit ensuite être confirmé par le Sénat. Chaque année, le Sénat confirme la nomination de plus de 20 000 personnes choisies par le président des États-Unis pour servir l’État fédéral. Les sénateurs utilisent bien sûr leur pouvoir de confirmation des candidats nommés par le président pour tenter d’influer la politique de l’administration194. Pourtant, en dehors des figures du Cabinet du président et des juges de la Cour suprême, ce pouvoir de nomination s’est longtemps exercé de manière discrète. Le mouvement concomitant d’affirmation institutionnelle de la minorité Sénatoriale et d’éloignement idéologique entre les partis a cependant fini par étendre le maniement beaucoup plus conflictuel du pouvoir d’avis et de consentement au Sénat.

87Les règles de la procédure législative s’appliquent de manière identique pour la confirmation des nominations présidentielles. Cela signifie que le président soumet son choix au Sénat, la nomination est alors déférée à la commission compétente qui émet un avis favorable ou défavorable puis le Sénat en séance plénière vote pour ou contre la nomination à la majorité simple. Les mêmes causes qui entraînent le blocage de la procédure législative produisent les mêmes effets sur les nominations. Chaque nomination peut faire l’objet d’un débat au cours duquel tous les sénateurs peuvent s’exprimer sans limite de temps. Les nominations sont donc susceptibles d’être victimes d’une flibuste du parti minoritaire ou bien du refus d’un seul sénateur de consentir à un accord unanime permettant de mener au vote.

88On a vu le pouvoir que détient chaque sénateur de « suspendre » (hold) l’examen d’un texte. Ce pouvoir est encore plus clairement institutionnalisé lorsqu’il s’agit d’une nomination. En effet, la tradition et le calcul politique le plus élémentaire font que le président est incité à proposer la nomination (nominate) d’une personne qui dispose du soutien du sénateur de son État. La « courtoisies sénatoriale » (« senatorial courtesy195 ») que les présidents sont invités à respecter se fonde sur le fait que les sénateurs peuvent se montrer extrêmement jaloux de leur capacité à distribuer des postes dans leurs fiefs. Chaque sénateur tendra à respecter l’avis de ses collègues de l’État dont le juge désigné est issu, non seulement parce qu’ils le connaissent mieux, mais aussi pour s’assurer un soutien réciproque en cas de nomination d’un de leurs propres administrés.

89Pour assurer l’indépendance du pouvoir judiciaire, l’article 3 section I de la Constitution prévoit que les magistrats fédéraux « conserveront leur charge aussi longtemps qu’ils en seront dignes196 ». Leur nomination à vie permettait de protéger les détenteurs de ce pouvoir fragile contraints de s’appuyer sur la force exécutive et le Trésor public pour faire appliquer leurs décisions197. Pour déloger un juge d’une Cour fédérale, les autres pouvoirs peuvent uniquement user de la procédure de mise en accusation (impeachment) ou attendre patiemment qu’il passe de vie à trépas. Dans la mesure où le recours à la mise en accusation est extrêmement rare198 et l’horloge biologique des juges présumée hors d’atteinte, le pouvoir de nomination avec avis et consentement du Sénat constitue donc le seul moyen dont disposent le président et le Congrès d’influer sur le pouvoir judiciaire. L’administration de la justice est intuitivement présentée comme un pouvoir sur lequel les intérêts partisans ne doivent pas empiéter199. En partageant ainsi le pouvoir de nomination des magistrats, les rédacteurs de la Constitution américaine avaient pourtant permis de faire ressortir le caractère hautement politique de la fonction judiciaire200.

90Le processus de sélection présidentielle des candidats à une nomination pour la magistrature fédérale est complexe et relativement variable. Le choix du locataire de la Maison-Blanche doit cependant toujours être analysé comme un outil pour prolonger son pouvoir d’influence par d’autres moyens201. La nomination de la personne sélectionnée par le président est ensuite confrontée à l’exercice du pouvoir des sénateurs.

91Au terme d’une première procédure de consultation, la Commission judiciaire fait une recommandation puis c’est le Sénat en séance plénière qui doit voter la confirmation. Chaque sénateur peut demander une « suspension » au leader de sa majorité dans l’étude d’une nomination. Cela signifie également que les nominations peuvent faire l’objet d’une flibuste. S’il est impossible d’amender une nomination, il reste tout à fait possible de l’empêcher en débattant jusqu’à la fin de la session parlementaire ou jusqu’à ce que la majorité se lasse et décide de passer à l’examen d’une mesure plus prioritaire. Jadis réservée aux nominations majeures, la flibuste s’est progressivement étendue aux nominations moins médiatiques. La période de domination républicaine au Sénat est marquée par une nouvelle étape dans la politisation de la procédure de nomination avec l’extension de l’usage de la flibuste et du recours aux motions de clôture des débats pour les nominations des juges aux Cours d’appel fédérales et aux Cours de district.

92Dans la mesure où le pouvoir d’installer un magistrat dans une Cour d’appel est partagé entre la présidence et le Sénat, il semblerait nécessaire de bien différencier la période durant laquelle la majorité républicaine doit confirmer les nominations du Président Clinton et celle où il s’agit de confirmer les nominations du Président Bush. Pourtant, en se limitant aux nominations aux Cours d’appel fédérales, on constate que le Texan n’obtient pas vraiment de meilleurs résultats que son prédécesseur.

93La majorité républicaine du 104^e Congrès (1995-1996) confirme 11 des 20 personnes nommées par le Président Clinton pour devenir magistrats auprès d’une Cour d’appel fédérale. La majorité républicaine du 109^e Congrès confirme 15 des 40 personnes nommées par le Président Bush. Le taux de confirmation des personnes nommées par le Président Clinton pour ces postes avait atteint 66 % au 105^e Congrès (1997-1998) avant de descendre à 44 % durant le 106^e Congrès (1999-2000). Le Président Bush a vu moins de 30 % de ses propositions de nominations confirmées par le Sénat du 107^e Congrès (2001-2002) ; un Congrès au cours duquel les Démocrates retrouvent temporairement la majorité. Le retour d’une majorité républicaine au Sénat du 108^e Congrès (2003-2004) lui permet de voir le Sénat confirmer la nomination de 49 % des juges désignés mais, dès le 109^e Congrès (2005-2006), le taux retombe à 40 %. Les autres statistiques illustrent cette tendance lourde à une confirmation de plus en plus difficile des impétrants aux Cours d’appel fédérales. Durant le 104^e Congrès (1995-1996), il s’écoulait en moyenne 124 jours entre le moment où le président annonçait la nomination d’une personne pour un poste de magistrat dans une Cour d’appel fédérale et sa confirmation par le Sénat. Durant le 109^e Congrès (2005-2006), 125 jours. Entre ces deux dates, le délai de confirmation moyen avait augmenté pour atteindre un pic de 227 jours durant le 106^e Congrès (1999-2000). Il fallait donc alors plus de six mois au Sénat pour se décider à confirmer un nombre toujours plus faible de magistrats pour les Cours d’appel fédérales.

94Ces chiffres révèlent une dégradation tendancielle de la procédure de confirmation des juges des Cours d’appel fédérales. Le problème latent va progressivement venir occuper le devant de la scène à mesure que l’opposition des sénateurs démocrates se durcit devant des nominations de magistrats jugés beaucoup trop conservateurs202. Les Démocrates avaient profité de leur très courte majorité pour s’opposer à de nombreuses nominations proposées par le Président Bush au cours du 107^e Congrès. Les Républicains ayant retrouvé la majorité après les élections de mi-mandat de 2002, le président décide de soumettre de nouveau au Sénat certaines de ses propositions de nominations recalées dont celle de Charles W. Pickering, juge fédéral de première instance du Mississippi. La nomination de cet ami personnel du Sénateur Trent Lott203 avait été rejetée par la majorité démocrate de la Commission judiciaire en mars 2002 qui lui reprochait de s’être montré peu zélé dans la défense des droits civiques des plaignants Afro-Américains et trop compréhensif en réduisant la peine d’un homme condamné pour avoir fait brûler une croix devant la maison d’un couple métis204. En janvier 2003, la Maison-Blanche soumet de nouveau le nom de ce juge controversé. Le 2 octobre, la Commission judiciaire désormais contrôlée par le GOP donne un avis favorable à sa nomination. Les Démocrates décident alors de recourir à une flibuste pour empêcher de passer au vote en séance plénière.

95Le 30 octobre 2003, la motion de clôture déposée par les Républicains pour mettre fin au débat sur cette nomination est rejetée par une majorité insuffisante de 54 sénateurs. Les sénateurs républicains se déclarent outrés mais, contrairement à leurs accusations205, il ne s’agissait pas de la première fois que la minorité demandait le vote d’une motion de clôture pour une nomination à un poste de juge d’une Cour d’appel fédérale206. La nouveauté du 108^e Congrès (2003-2004) réside dans le succès que connaît la minorité démocrate dans sa stratégie d’opposition. Pour la première fois, la minorité parvient à empêcher la nomination d’un juge d’une Cour d’appel fédérale en rassemblant plus de 40 sénateurs contre la motion de clôture des débats. Au cours du 108^e Congrès, les Démocrates parviennent ainsi à faire échouer les nominations de neuf autres magistrats nommés pour les Cours d’appel fédérales207.

96En novembre 2004, le Président Bush est réélu et le 109^e Congrès voit le renforcement de la majorité républicaine au Sénat qui atteint 55 membres. La bataille à couteaux tirés avec la minorité démocrate va alors connaître un nouvel épisode spectaculaire. En mai 2005, face au succès de l’obstruction des Démocrates contre une seconde tentative de nomination de la juge Priscilla Owens sur le banc du 5^e circuit, les Républicains tentent de mettre fin à la possibilité des flibustes contre les nominations judiciaires. Ils arguent que la Constitution n’indique à aucun moment que l’exercice du pouvoir sénatorial d’avis et de consentement sur les nominations doit requérir le vote d’une majorité qualifiée de 60 sénateurs. Imposer le vote de 60 sénateurs pour la motion de clôture des débats serait donc anticonstitutionnel. Sur cette base, le Sénateur Frist, leader de la majorité républicaine, menace donc la minorité démocrate de recourir à une manœuvre procédurière complexe pour rendre impossible toute flibuste sur une nomination. La procédure impliquait de réécrire l’interprétation du règlement de la Chambre. L’interprétation du règlement est une prérogative du président de séance dont les jugements peuvent être confirmés ou infirmés par un simple vote majoritaire. Le stratagème implique donc qu’un allié, potentiellement le Vice-président Cheney, préside la séance. Lors du débat sur la nomination un sénateur républicain aurait alors demandé au président de séance de déclarer que la Constitution impose au Sénat de voter sur les nominations présidentielles. Le président de séance aurait donné raison au Sénateur. La minorité aurait fait appel de cette décision. Un sénateur allié aurait alors déposé une motion pour rejeter cet appel et mettre ainsi fin à la discussion. La majorité aurait ainsi clos le débat, retoqué l’appel et, par là même, inscrit la nouvelle interprétation dans le règlement208.

97Afin de rallier le soutien d’une majorité de sénateurs en faveur de cette stratégie, Bill First décrit une « option constitutionnelle » (« constitutional option209 ») permettant d’écarter l’obstruction de la minorité qui pèse sur le processus de confirmation car l’article 1, section 5 de la Constitution autorise une majorité du Sénat à modifier librement son règlement et ainsi se débarrasser de la majorité qualifiée requise pour le vote d’une motion de clôture des débats. Les conséquences potentiellement dévastatrices d’une telle innovation procédurière vont pourtant la rendre célèbre sous le nom d’« option nucléaire » (« nuclear option210 »).

98Confrontée à un tel changement radical qui amoindrirait sérieusement leur influence, une coalition de 14 sénateurs centristes, sept Démocrates211 et sept Républicains212, décident de désamorcer la bombe. Ils proposent un compromis par lequel ils s’engagent à s’opposer à toute tentative de recourir à l’option constitutionnelle, à voter en faveur de la motion de clôture des débats pour trois des dix nominations en souffrance et à n’user de la flibuste sur les nominations judiciaires qu’en cas de « circonstances extraordinaires » (« extraordinary circumstances213 »). Leur nombre fait que ni la majorité, ni la minorité ne peuvent agir sans leur accord. C’est ainsi que se termine l’épisode mouvementé qui a failli faire imploser la procédure sénatoriale.

99Durant les six années de cohabitation à l’américaine (divided government) entre le Président Clinton et les majorités républicaines, le nombre de postes de juges de Cours d’appel fédérales laissés vacants avait augmenté du fait de la réticence à confirmer les nominations présidentielles. Au cours du 107^e Congrès, on semble atteindre un seuil critique avec 32 % de vacances sur les bancs des Cours d’appel fédérales. Par ce biais, le fait que le Sénat et la Maison-Blanche ne parviennent pas à s’entendre sur un remplaçant nuit directement à l’administration efficace de la justice par les tribunaux214. Les présidents accusent la minorité sénatoriale d’obstruction illégitime. Les sénateurs de la minorité se défendent en accusant le président de proposer la nomination de juges trop extrémistes (out of the mainstream). Quelles que soient les responsabilités respectives, on assiste indéniablement à une banalisation d’une opposition sénatoriale devenue systématique dans un domaine jusque-là plutôt épargné par les affrontements partisans. Outre ces conséquences sur l’administration de la justice, les batailles politiques autour du processus de confirmation révèlent en tout cas le pouvoir que la minorité continue d’exercer au Sénat des États-Unis. Cependant, à mesure que l’obstruction devient systématique, le parti majoritaire devient de plus en plus enclin à revisiter le règlement de la chambre haute. Dans cette « pathologie du Sénat215 » l’obstruction de la minorité amène la majorité à vouloir limiter le débat et, à mesure que la minorité se sent limitée dans son droit d’expression, elle tendra à user de son pouvoir d’obstruction. Comme on va le voir en conclusion, en 2013, ce cercle vicieux convaincra la majorité démocrate de déclencher « l’option nucléaire ».