1Au vu du résultat final, on pourrait considérer que la révolution républicaine a échoué dans sa quête du graal de l’équilibre budgétaire. Cependant, cet objectif n’était pas forcément poursuivi comme une fin en soi mais plutôt comme un moyen, ou un symbole, d’une rétractation de l’État fédéral. De ce point de vue, leurs succès majeurs sur le front des impôts constituent bien plus qu’un lot de consolation. D’une certaine manière, l’aspect réellement révolutionnaire des actions de la majorité républicaine sur ces douze ans, est à chercher dans la manière dont les militants anti-impôts ont pris le pas sur les « faucons » anti-déficit. La question fiscale était une arme dans la lutte déclarée par Ronald Reagan contre l’État fédéral. La cible n’était pas tant un niveau de déficit donné que le retranchement de l’État-Providence. Les objectifs de réformes des grands programmes sociaux créées au moment du New Deal et de la Grande société sont cependant rendus très risqués politiquement par la nature même de ces programmes et leur inscription durable dans la culture politique des États-Unis.

2Le Social Security Act du 14 août 19351 constitue le socle institutionnel de l’État-Providence américain. Il crée un système d’assurance sociale administrée par l’État fédéral pour assurer une retraite minimum aux travailleurs âgés ainsi que des financements pour que les États développent leurs propres systèmes d’assurance chômage, de pensions d’invalidité, de pensions pour les mères veuves ou célibataires et leurs enfants. Le Président Roosevelt a sciemment organisé le système pour créer un lien direct entre l’administration et les citoyens et mettre ainsi le programme à l’abri des partis politiques et du Congrès2. Le Congrès va pourtant jouer un rôle essentiel dans sa consolidation en étendant progressivement le nombre de bénéficiaires et en assurant son financement3.

3L’enracinement du système de sécurité sociale s’appuie sur la notion de droit. Les cotisations du travailleur durant sa vie active lui donnent le droit de percevoir une retraite. Dans cette vision, l’État fédéral se fait simple distributeur de prestations auxquelles un certain nombre de citoyens peuvent prétendre à condition qu’ils entrent dans les critères d’éligibilité fixés par la loi. Le droit des individus éligibles au versement des prestations est opposable en justice4. C’est pour cela que l’on parle de dépense dite obligatoire dans la nomenclature budgétaire.

4Témoin du succès initial du Président Roosevelt, le second acte de naissance de l’État-Providence américain vient se greffer sur sa création. Les Social Security Amendments de 19655 créent deux programmes d’assurance maladie : Medicare et Medicaid. Le premier est destiné à rembourser les frais d’hospitalisation et de consultation des personnes de plus de 65 ans. Le second offrait des subventions fédérales pour que les États financent des programmes d’assurance maladie pour les personnes les plus démunies, celles qui bénéficiaient de l’aide sociale (welfare6). Le système de santé américain était construit autour d’assurances privées dont le coût était partiellement pris en charge par les employeurs. La société devait donc s’occuper des exclus de ce système privé car ils étaient tenus à l’écart du marché du travail : les personnes âgées, les handicapés et les femmes seules avec des enfants à charge. Quarante ans plus tard, c’est ce public des bénéficiaires de l’aide sociale qui est le premier visé par les velléités de réforme des révolutionnaires conservateurs.

Victoires conservatrices

5Les douze années de majorités républicaines au Congrès permettent aux conservateurs d’enregistrer quelques victoires dans leur quête de réforme d’un État fédéral qu’ils souhaitent voir moins directement présent dans la société américaine. Ce recul de l’état va se concrétiser par un déplacement de ses responsabilités en direction des États fédérés et de la sphère privée. Relance du fédéralisme et privatisation constitueront deux facettes d’un même objectif de retranchement de l’État-Providence.

La réforme de l’aide sociale : Ending Welfare as We Knew It

6Aux États-Unis, le terme de « welfare » fait référence aux programmes d’assistance directe aux personnes les plus vulnérables afin de leur assurer des moyens de subsistance. En réalité, au fil des ans, le sens de ce terme est devenu encore plus précis pour ne finalement désigner qu’un programme précis de « Soutien aux Familles avec des enfants à Charge » (Aid to Families with Dependent Children) plus connu sous ses initiales AFDC. On s’intéressera donc spécifiquement aux tentatives de réformes de ce programme.

7Ses origines remontent au Social Security Act de 1935. Outre le volet qui crée un programme d’assurance retraite et d’assurance chômage financés par une contribution obligatoire, cette loi majeure intègre également un volet d’assistance publique sans contreparties pour les personnes âgées sans ressources au moment de l’adoption du programme, les aveugles et les enfants. Dans le cadre fixé par la loi7, l’État fédéral distribue aux États des moyens financiers pour qu’ils aident directement les enfants de moins de 16 ans rendus vulnérables par la mort, le handicap où l’abandon d’au moins un de leurs parents. L’objectif est d’éviter leur placement dans une institution8. À l’époque, il s’agissait donc d’un programme de subsistance pour porter assistance aux catégories de la population les plus démunies prises dans la tourmente de la Grande Dépression. Dès le départ, AFDC est administré au niveau des États. Ils fixent les modalités d’attributions ainsi que le niveau de prestations et ils en assurent le financement avec le concours de l’État fédéral.

8En 1950, l’État fédéral autorise les États à verser une allocation supplémentaire à un parent des enfants couverts par le programme9. Au début des années 1960, l’État fédéral permet également aux États d’inclure le chômage d’un parent comme un motif suffisant pour que l’enfant puisse bénéficier de l’AFDC. L’évolution des mœurs s’accompagne d’une multiplication des grossesses hors mariage. La montée du chômage et le nombre grandissant des familles monoparentales entraînent une hausse notable du nombre de bénéficiaires10. À partir de 1985, pour pouvoir bénéficier de l’aide sociale, le foyer doit inclure un enfant de moins de 18 ans dont le père et, ou, la mère ne peuvent s’occuper convenablement soit parce qu’ils sont morts, handicapés physiques ou mentaux, ou parce qu’ils ont quitté le domicile familial. Les États peuvent choisir d’inclure le chômage d’un parent comme motivation supplémentaire et ils décident des critères d’éligibilité et du montant des prestations en fonction du seuil de pauvreté au sein de leur population. L’État fédéral fournit 50 % des fonds nécessaires à l’administration du programme et au moins 50 %11 des fonds nécessaires au versement des prestations12. Les coûts associés déclenchent les premières critiques contre ce programme et les premières tentatives de réformes13.

9Les politiques d’aide sociale sont souvent mal perçues par l’opinion publique. Les classes moyennes dénoncent parfois des programmes qu’ils pensent trop coûteux et trop généreux. Les discours populistes rappellent que l’argent public est destiné à aider les enfants mais il doit nécessairement être géré par leurs mères14. Ces dernières sont parfois stigmatisées parce qu’elles élèvent leurs enfants seules. Il arrive même qu’on les accuse de chercher à « profiter » sciemment du système en multipliant les grossesses. Cette tension abreuvée de nombreux mythes entraîne une certaine réticence à financer correctement le programme. Outre son coût, les critiques dénoncent depuis de longues années les fraudes présumées et les effets pervers d’un système qui encouragerait les pères à quitter le foyer et condamnerait ainsi les ménages les plus pauvres à une précarité perpétuelle15. La fracture socio-économique se double d’une lancinante dimension raciale dans la mesure où l’exclusion économique des Afro-Américains les condamne bien souvent à se retrouver bénéficiaires de l’aide sociale tandis qu’elle met à mal la cohésion familiale.

10Les critiques ne sont pas uniquement conservateurs mais ces derniers se montrent les plus véhéments16. Les bénéficiaires étant généralement les citoyens les plus vulnérables, ils ne disposent pas du capital économique, culturel et politique pour défendre leurs intérêts dans la sphère politique17. Le candidat Reagan joue sur les pires instincts de l’électorat conservateur blanc pour dénoncer des imaginaires « reines de l’aide sociale » (« welfare queens ») qui se languissent en Cadillac grâce aux largesses fédérales payées par la sueur des contribuables18. Pour les conservateurs, l’aide sociale n’était pourtant pas qu’une préoccupation électorale. Leurs appels à la réforme du système étaient motivés par une volonté affichée de porter une assistance véritable aux populations en détresse. En un brillant renversement rhétorique ils parviennent à déplacer la discussion autour d’une thématique qui délaisse la question idéologique de la taille de l’État pour privilégier la question du déni d’opportunité. Les conservateurs présentent l’État Providence comme l’obstacle qui empêche la réussite des populations défavorisées en créant des incitations destructrices.

11Ce seraient donc ceux qui veulent aider davantage ces mères et leurs enfants en augmentant les prestations distribuées dans le cadre d’AFDC qui deviennent les vrais coupables. Une partie des débats dérive dès lors sur un mode paternaliste qui se concentre plus sur les moyens pratiques pour rendre l’aide sociale plus efficace et moins coûteuse que sur la nécessité de l’assistance. Le discours général sur la question penche progressivement vers la droite à mesure que se développent par exemple les idées d’une obligation de travail en échange du versement des allocations. Dès 1967, l’État fédéral crée un nouveau programme d’incitation au travail19 qui oblige les bénéficiaires adultes non handicapés et dont les enfants sont scolarisés à trouver un travail ou suivre une formation. L’idée d’une obligation de retrouver un emploi est renforcée au fil des réformes. La rhétorique de la responsabilité a pris progressivement le pas sur la nécessité de porter secours aux enfants.

12On le voit, l’aide sociale constitue un problème politique excessivement complexe et hautement sensible. Les différends idéologiques ne se superposent pas de manières claires avec les solutions évoquées par les partis. À titre d’exemple, l’un des plans le plus ambitieux pour lutter contre la pauvreté est à mettre au crédit de l’Administration Nixon. En 1970, le président républicain avait en effet proposé un « plan d’assistance familiale » (Family Assistance Plan) qui promettait d’instaurer un revenu minimum universel en créant un impôt sur le revenu négatif20. Il ne parvient pas à convaincre le Congrès et, à partir de cette date, les dépenses en faveur du programme AFDC reculent au sein du budget fédéral. Le lent mouvement de convergence entre conservateurs et Républicains permet de clarifier quelque peu les lignes dans ce débat où chaque parti accuse l’autre de semer ou de vouloir semer la désolation parmi les populations les plus fragiles. Au début des années 1990, le diagnostic d’une grave crise du système s’étend mais le désaccord demeure total quant aux solutions qui permettraient d’y remédier21.

13En 1992, 4,8 millions de familles reçoivent des allocations AFDC22. Cela représente 13 millions d’individus dont 9 millions d’enfants. Chaque famille perçoit en moyenne 373,10 dollars d’aide par mois pour un coût total de 21,6 milliards de dollars. Malgré cela, les résultats ne sont pas au rendez-vous. En 1993, 15,1 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté23. Durant la campagne, le candidat Clinton avait promis d’« en finir avec le système actuel d’aide sociale » (« to end welfare as we know it »). Le flou de la formule permettait à chacun de projeter ses aspirations quant au contenu concret à donner à une telle réforme. Le candidat proposait notamment d’instaurer une limite de deux ans pour la perception des prestations. La réforme de l’aide sociale s’intégrait dans la tentative de Clinton de se présenter comme un néo-démocrate centriste, prêt à reconnaître les errements de l’État-Providence tout en protégeant les populations à risques. Ces considérations de stratégie électorale allaient se révéler désastreuses pour les objectifs de l’administration.

14En juin 1994, le Président Clinton dévoile son projet de réforme qui prétend durcir les obligations de travail et instaurer une limite maximale avec suffisamment de garde-fous pour ne pas sacrifier la santé des enfants. L’aile progressiste du Parti démocrate au Congrès se détourne largement de cette initiative présidentielle qu’ils dénoncent comme trop punitive envers les familles en difficulté24 tandis que leurs collègues républicains dénoncent au contraire une réforme cosmétique qui ne résout aucun problème25. Après les élections de 1994, le président se retrouve confronté à ces mêmes Républicains conservateurs bien décidés à lui rappeler ses promesses pour imposer leur propre définition d’une réforme qui permettrait d’« en finir avec l’aide sociale telle qu’on la connaît ». En cooptant en partie la rhétorique et les prescriptions des conservateurs, le président légitime leurs propositions tout en leur permettant de déplacer le curseur encore plus à droite.

15Dans leur manifestes électoraux les futurs représentants et sénateurs républicains promettaient des réformes d’envergure. Les propositions incluses dans le « Contrat avec l’Amérique » étaient radicales. Les Républicains de la Chambre reprennent les propositions du Président Clinton et durcissent les obligations de travailler ainsi que la proposition de limiter à deux ans la durée maximale de perception des allocations. Inspirés par leurs convictions traditionalistes, ils insistent pour résoudre les problèmes sociaux en renforçant la structure familiale. Leurs priorités sont arrangées ainsi : « Réduire les naissances hors-mariage, obliger les bénéficiaires à travailler, et faire des économies pour le contribuable26. » Ils ajoutent donc une interdiction des allocations pour les mères mineures et le refus des allocations pour les nouvelles naissances des bénéficiaires du programme. L’accent n’est plus tant sur le soutien aux enfants mais sur la nécessaire lutte contre les grossesses hors mariage. Lors de son premier discours en tant que Speaker, Newt Gingrich reprend un de ses thèmes préférés pour décrire sa vision d’une société d’opportunité (« opportunity society ») aux antipodes de la « crise morale » que traverse la société américaine, une crise qu’il décrit comme étant « d’une ampleur comparable à la ségrégation et l’esclavage27 ».

16Dès les premiers jours de la première session du 104^e Congrès, les Républicains déposent leur projet de loi28. Ils proposent de remplacer le programme AFDC par un nouveau programme temporaire d’aide aux familles en difficulté (« Temporary Assistance for Needy Families ») entièrement placé sous la responsabilité des États. Les motivations traditionalistes derrière ce transfert de compétences sont inscrites dans le préambule de la loi29.

17Afin de poursuivre ces objectifs, les Républicains veulent commencer par supprimer la notion d’un droit individuel à l’aide sociale. Leur proposition de loi ôte au programme AFDC son statut de « entitlement ». Les individus ne pourraient plus se pourvoir en justice contre un État qui refuserait de leur porter assistance30. Cette révolution juridique constitue en réalité le couronnement d’une longue lutte d’influence entre les tribunaux fédéraux, le Congrès et les États31. Le Congrès jugeait désormais nécessaire de laisser une plus grande liberté d’action aux États. Dans les faits, le niveau des prestations entre les États était déjà extrêmement variable32. La disparition de cette garantie juridique constituait surtout un symbole fort. En cherchant à retirer le statut de « entitlement », les Républicains cherchent à gagner une bataille symbolique dans leur « croisade33 » contre l’État-Providence.

18Les gouverneurs républicains sont étroitement associés à l’effort de réforme de l’aide sociale. John Engler, gouverneur Républicain du Michigan, Tommy Thompson, alors gouverneur Républicain du Wisconsin, et Terry Branstad, gouverneur de l’Iowa, avaient été chargés par l’Association des gouverneurs républicains (Republican Governors Association) de diriger un groupe de travail sur la réforme de l’aide sociale. En lieu et place du système de co-financement (« matching grant34 ») instauré en 1935, ils proposaient de financer l’aide social par une dotation globale (« block grant35 »). L’État fédéral verserait en une seule fois l’équivalent de sa participation et laisserait ensuite l’État entièrement libre d’utiliser ces fonds pour atteindre ses objectifs en matière d’aide sociale. Cette idée fait l’unanimité chez les Républicains. Elle figure de manière centrale dans la proposition de loi de la nouvelle majorité. La réforme que proposent les Républicains cherche ainsi à transférer la responsabilité pour ce programme vers les États. Les convictions idéologiques renforcent ici les effets d’aubaine budgétaire. En laissant les États encore plus libres de déterminer les modalités de l’aide sociale, les Républicains espèrent extraire des économies pour le budget fédéral.

19La proposition de loi autorise les États à restreindre l’accès aux subventions mais elle leur impose de les refuser dans de nombreux cas afin de développer de nouvelles incitations plus compatibles avec une vision conservatrice de l’idéal social. Pour continuer à percevoir leur subvention globale, les États doivent remplir des objectifs chiffrés en termes de participation dans les programmes de retour vers l’emploi36. Si les bénéficiaires refusent de travailler les États doivent soit réduire le montant des prestations soit arrêter les versements37. La loi instaure également une limite maximale de cinq ans pour tous les bénéficiaires de l’aide social. Sur toute une vie, chaque individu ne peut percevoir d’allocations pendant plus de 60 mois, consécutifs ou non-consécutifs. Une fois dépassée cette période de 60 mois, l’individu devient inéligible aux prestations38.

20Les groupes religieux avaient été consultés dès le départ dans la rédaction du « Contrat avec l’Amérique ». Ils appuient fortement la réforme de l’aide sociale qu’ils voient comme un moyen fondamental de restaurer le rôle central de la famille. Après avoir participé au succès dans les urnes, ils font tout leur possible pour influer le contenu des propositions républicaines. Par la plume de son directeur Ralph Reed, le groupe Coalition chrétienne (Christian Coalition) rappelle au Sénateur Dole qu’ils s’étaient entendus pour que la version finale de loi intègre l’interdiction de verser des prestations supplémentaires aux mères qui ont un nouvel enfant alors qu’elles perçoivent l’aide sociale. Cette mesure constitue leur « priorité absolue pour cette réforme39 ».

21La proposition de loi des Républicains prévoit que le montant de la dotation globale versée aux États peut être augmenté si l’État remplit des objectifs précis de lutte contre les naissances hors-mariage40. Elle exclut des participants au programme : les familles dont les enfants sont majeurs, celles qui donnent naissance alors qu’elles avaient déjà des enfants bénéficiaires, les familles de mineurs qui ne sont plus scolarisés ou qui ne vivent pas avec leurs parents. La loi prévoit également l’inéligibilité de tous les immigrés qui sont présumés devoir être capables de subvenir à leurs besoins41. Les Républicains étaient convaincus que la possibilité de percevoir l’aide sociale créait un effet d’aubaine contre lequel il faut absolument lutter. Jusqu’alors les immigrés légalement présents sur le territoire avaient le droit de percevoir des allocations pour lesquelles ils avaient cotisé et payé des impôts. On voit que l’approche républicaine de la réforme de l’aide sociale est extrêmement sévère envers les populations concernées. Elle donne aux États de confortables marges de manœuvres pour réduire le nombre de bénéficiaires tout en cherchant à leur imposer un grand nombre de restrictions pour remplir des objectifs dictés par une idéologie traditionaliste.

22Pour tenter de faire adopter leur réforme au Congrès, les Républicains suivent deux voies parallèles. Dans un premier temps, dès le mois de janvier de 1995, ils déposent leur projet de loi selon la procédure législative traditionnelle. H.R.3 le « Personal Responsability Act » est incorporé dans la proposition de loi H.R.4 le « Work Opportunity Act » dont on vient d’étudier les principales caractéristiques. En parallèle, pour s’assurer une voie alternative en cas d’échec, ils décident d’inclure dans la Résolution budgétaire un fonds de réserve pour leurs propositions de réforme de l’aide sociale42. Cela leur permettrait de potentiellement recourir à une loi de réconciliation et d’éviter l’obstruction des Démocrates du Sénat. La solution de la voie budgétaire mène initialement à une impasse. En effet, une partie des mesures sur l’aide sociale avait été intégrée dans cette proposition de loi de réconciliation budgétaire que les Républicains avaient intitulée « Loi sur l’équilibre budgétaire de 1995 » (Balanced Budget Act of 199543). Le 6 décembre 1995, le président refuse de signer le texte déclenchant ainsi le second épisode de fermeture des services de l’État fédéral de l’hiver 1995.

23La voie législative mène à la même conclusion. La proposition de loi H.R. 4 avait été adoptée le 24 mars 1995 par la Chambre des représentants. La Commission des finances du Sénat, responsable des programmes financés par les dépenses obligatoires, avait rédigé sa propre version qui fut acceptée par le Sénat. Une Commission de conciliation entre les deux Chambres avait ensuite été réunie pour trouver un compromis finalement adopté le 21 décembre à la Chambre et le lendemain au Sénat44. Le 9 janvier 1996, le Président Clinton décide d’utiliser une seconde fois son droit de veto contre les propositions républicaines de réforme de l’aide sociale. Il rappelle son engagement à réformer un système en crise « pour le bien du contribuable qui le finance et celui des personnes qui y sont enfermées45 ». Il insiste sur son accord de principe concernant les principaux points : durée maximale pour percevoir les prestations, obligation de trouver un emploi et obligation pour les parents mineurs de vivre chez leurs parents. Malgré les convergences de principe, le Président Clinton déclare que la proposition de loi n’est pas acceptable en l’état. Il reproche aux Républicains de vouloir réaliser des économies budgétaires sous couvert de réforme. Avec ce nouveau veto, le président des États-Unis montre sa détermination face aux propositions des Républicains. Au début de l’année 1996, un an après la première réunion de travail, la situation semble bel et bien bloquée.

24Plusieurs événements permettent de sortir du statut quo. L’abandon de la tactique radicale de la fermeture des services administratifs fédéraux permet de rétablir un minimum de confiance entre les deux partis. Dès le mois de février, les majorités du Congrès font un pas dans la direction du président lorsqu’ils décident de revoir leur copie en intégrant les propositions plus modérées de l’Association nationale des gouverneurs46. En coulisses, les réformes républicaines se retrouvent engluées dans les considérations de stratégie électorale.

25Le 13 mars, le Sénateur Dole, leader de la majorité au Sénat, remporte les primaires de sept États. Après avoir été le favori pendant des mois il devient le candidat quasi-officiel du GOP pour faire face au Président Clinton. Le Sénateur Dole éprouve les pires difficultés pour concilier son rôle de législateur et son rôle de candidat à l’élection présidentielle. Le législateur souhaite un accord mais le candidat ne peut se permettre d’offrir une victoire à son adversaire47 Conscient de la situation intenable dans laquelle il se trouve, le Sénateur Dole annonce le 16 mai 1996 qu’il quittera le Sénat avant le 11 juin pour pouvoir se consacrer entièrement à la campagne48. Trent Lott, sénateur du Mississippi, le remplace à la tête de la majorité républicaine. Bien que le Sénateur Lott soit plus conservateur que son prédécesseur, il bénéficie d’une plus grande marge de manœuvre car il est libre de poursuivre les intérêts de sa majorité plutôt que ceux de la campagne présidentielle. Or, les Républicains du Congrès savent qu’ils vont devoir faire face aux électeurs au mois de novembre et ils pensent qu’il leur serait bénéfique de pouvoir présenter autre chose que des réformes avortées pour cause de veto présidentiel. Le Sénateur Lott peut aussi compter sur un atout supplémentaire : il entretient une relation de confiance avec le consultant Dick Morris qu’il avait embauché pour se faire élire sénateur du Mississippi en 198849.

26Après la débâcle électorale de 1994, le Président Clinton avait rappelé auprès de lui ce sulfureux consultant républicain qui l’avait déjà aidé à se faire élire gouverneur de l’Arkansas en 197850. Le président l’avait chargé tout à fait officieusement de travailler à sa réélection. Or, Dick Morris n’a de cesse de répéter à Clinton que sa réélection passera par la tactique de la triangulation. Le président démocrate doit coopter les thèmes du Parti républicain comme l’équilibre budgétaire, les baisses d’impôts et la réforme de l’aide sociale, pour mieux convaincre le public qu’il se place bien au centre de l’échiquier politique, là où prétend se trouver la majorité de l’électorat. Selon les calculs politiques du consultant, le président doit donc absolument signer un accord, quel que soit son contenu. Cet avis est loin de faire l’unanimité dans le camp démocrate. Nombre de conseillers du président soutiennent les efforts de certains Démocrates du Congrès qui insistent plutôt pour que Bill Clinton n’abandonne pas la défense des familles en difficultés. Afin de se ménager une porte de sortie, le président continue les négociations en secret, court-circuitant largement son équipe pour parler directement avec le Sénateur Lott via les offices de Dick Morris51.

27Depuis 1992, le Président Clinton déclare son ambition d’en finir avec le système actuel d’aide sociale. Ses adversaires sont convaincus qu’il ne peut pas se présenter devant les électeurs quatre ans plus tard en ayant opposé par trois fois son veto aux tentatives du Congrès. L’épée de Damoclès que représente le veto présidentiel ne semble dès lors plus si menaçante et les législateurs en profitent pour aller aussi loin que possible dans leurs propositions52. Le 13 juin 1996, le Congrès adopte sa Résolution budgétaire pour l’année fiscale 1997 qui contient des instructions de réconciliation pour la réforme de l’aide sociale53. En conformité avec ces instructions, la proposition de loi de réconciliation « Personal Responsibility and Work Opportunity Act » est déposée deux semaines plus tard. Chaque chambre ayant adopté sa propre version du texte, une Commission de conciliation se réunit à la fin du mois de juillet. Ils parviennent à un compromis qui rassemble une majorité écrasante dans les deux chambres54, des majorités suffisantes pour éventuellement surmonter un veto présidentiel.

28Une vingtaine de sénateurs démocrates avaient décidé de changer leur vote par rapport à la proposition de loi de l’année précédente. Pour se justifier, ils mettent notamment en avant les financements supplémentaires ainsi que les améliorations à la marge des mesures concernant l’obligation de trouver un emploi55. Pourtant, la proposition de loi qui arrive dans le bureau ovale reprend pour l’essentiel les propositions que le président avait écartées l’année précédente ; cette même loi que le Sénateur Kennedy décrivait à l’automne 1995 comme « de la maltraitance législative56 ». Le programme fédéral d’assistance AFDC créé en 1935 est remplacé par un programme d’« aide temporaire pour les familles en difficultés » (Temporary Assistance for Needy Families ou TANF). C’est la fin du statut juridique de « entitlement », i.e. le principe selon lequel toutes les personnes éligibles disposent d’un droit opposable en justice au versement des prestations. La loi de 1996 instaure une limite maximale de 5 ans sur toute une vie pour bénéficier de l’aide sociale et oblige les bénéficiaires à justifier d’un emploi. Les États se voient verser une dotation globale. Ils sont ensuite libres de fixer les modalités de fonctionnement du programme. L’État fédéral prévoit de leur verser un bonus s’ils atteignent des objectifs chiffrés de lutte contre les naissances hors-mariage. Les immigrés présents légalement sur le territoire sont largement exclus du programme57. Selon les estimations du CBO, la loi permettrait à l’État fédéral d’économiser 54 milliards sur cinq ans58. Les défenseurs de la réforme ont beau jeu d’insister sur le fait que ce retrait de l’intervention fédérale ne doit avoir que des incidences bénéfiques sur les populations concernées. Les critiques remarquent qu’il s’agit d’une baisse nette des fonds alloués aux membres les plus fragiles de la société qui ne fera qu’appauvrir des foyers déjà pauvres. Ils ne parviennent cependant pas à convaincre le président des États-Unis qui décide, le 22 août 1996, d’apposer sa signature en bas du texte.

29La signature de la loi ne signifie pourtant pas la fin de la controverse sur ce sujet. La loi doit entrer en vigueur progressivement mais dès le mois d’août 1998, Bill Archer, le président de la Commission des moyens budgétaires à la Chambre des représentants, publie un éditorial dans le Washington Post pour vanter le succès de la réforme en s’appuyant sur la nette réduction du nombre de bénéficiaires59. Il reconnaît l’importance de l’amélioration des conditions économiques mais explique que « l’expansion économique n’explique pas à elle seule la baisse du nombre de bénéficiaires60 ». Dans les débats autour du bilan de la réforme de l’aide sociale, la baisse du nombre de bénéficiaires est brandie comme une marque indiscutable de son succès61. Ce chiffre offre une mesure objective dont l’évolution satisfait à la fois ceux qui veulent un retrait de l’État-Providence, ceux qui veulent voir les bénéficiaires retrouver le marché du travail et ceux qui espèrent simplement réduire les dépenses de l’État pour l’aide sociale. Pour les défenseurs des droits des personnes qui reçoivent l’aide sociale, il s’agit pourtant d’une statistique trompeuse qui glorifie à tort les bienfaits de l’emploi même précaire et ignore les effets de l’arrêt du versement des allocations sur les populations62.

30Avec le recul, il est possible de tenter de dresser un bilan des effets de la loi à la fin de la période de domination républicaine au Congrès. Il faut commencer par noter que tout le monde s’accorde pour reconnaître la portée de la révolution opérée en matière de politique publique pour l’aide sociale63. Entre 1995 et 2004, le nombre de familles bénéficiaires a effectivement été réduit de plus de 50 %64. En termes de retour à l’emploi, le bilan est cependant plus mitigé puisqu’on note seulement une modeste augmentation du nombre de bénéficiaires ayant un travail65. La loi s’est révélée plutôt efficace pour lutter contre l’extrême pauvreté parmi les bénéficiaires66. Conformément aux souhaits des conservateurs, l’adoption de la loi a entraîné une diminution du nombre d’allocataires vivant seuls. Cependant, cette baisse s’explique par l’augmentation du nombre de foyers dans lesquels les parents cohabitent sans être mariés67. Malheureusement, la réforme ne semble pas avoir permis d’améliorer le sort des enfants qu’elle était censée protéger. Le nombre d’enfants vivants dans des foyers dont le revenu est inférieur au seuil de pauvreté a augmenté entre 2000 et 2004 tandis que leurs parents travaillaient davantage68. Au final, il semble que la réforme a permis d’améliorer quelque peu la situation de nombreuses familles tant que la croissance économique rendait possible leur accès au marché du travail mais le ralentissement économique à partir de 2001 a largement entamé les progrès enregistrés69.

31La mesure du succès ou de l’échec de cette réforme dépend de la perspective adoptée. Du point de vue comptable, il s’agit d’un franc succès pour le Trésor public américain. En matière de lutte contre le chômage des populations les plus exclues, on note une amélioration modeste. Le fait que les emplois en question soient très mal rémunérés ne constitue pas le plus important pour les conservateurs qui insistent sur l’importance morale de l’exemple parental sur le futur des enfants70. Les chiffres sur la pauvreté infantile restent préoccupants mais les Républicains peuvent se targuer de lutter contre la « culture de la dépendance71 ». Du point de vue des allocataires, ce que les experts décrivent comme des incitations pour « encourager les mères seules à accepter un emploi faiblement rémunéré plutôt que de les laisser languir avec des allocations72 » peut facilement apparaître comme un arsenal de mesures vexatoires. Dans une enquête de terrain originale, la journaliste Barbara Ehrlichman a expérimenté les difficultés insurmontables qui se dressent sur la route du travailleur pauvre pour subvenir à ses besoins dans le marché du travail américain contemporain73.

32Au final, difficile de ne pas penser que si cette réforme avait été adoptée dans une conjoncture économique moins exceptionnelle, elle se serait immédiatement traduite par une augmentation nette de la pauvreté dans le pays74. Les bonnes performances de la fin des années 1990 ont permis de masquer les difficultés et faire accepter les changements radicaux qu’avaient souhaités les conservateurs. Ils pouvaient dès lors accuser de cynisme les critiques qui doutaient des bienfaits la loi. Pourtant, le ralentissement de la croissance et l’arrivée de la Grande récession à partir de 2008 ont entraîné un retour en arrière inquiétant. En 2010, 15,1 % de la population américaine vivait en dessous du seuil de pauvreté, soit la même proportion qu’en 199375. Cette simple statistique pourrait être vue comme une marque de l’échec de la réforme de 1996. De manière encore plus préoccupante, en 2008, 1,2 million de mères célibataires se seraient retrouvées au chômage sans recevoir de subvention du programme TANF. Un quart des mères célibataires disposant de faibles revenus seraient ainsi « déconnectées » à la fois de l’emploi et de l’assistance publique ; un taux qui aurait quasiment doublé depuis 199676. L’approche paternaliste, sévère et intrusive prônée par les Républicains semble modérément efficace pour aider les populations en difficulté. À mesure que les difficultés économiques limitent leurs recettes fiscales, les États tentent par tous les moyens de limiter le nombre de bénéficiaires du programme TANF. Les fonds issus de la subvention globale que leur verse l’État fédéral pour l’aide sociale peuvent alors être affectés à combler leur déficit77. En se défaussant largement sur les États, les conservateurs sont parvenus à la fois à faire des économies pour le budget fédéral78 et à brouiller les responsabilités en déplaçant la question de l’aide sociale en dehors de la sphère publique. Cela constitue un succès idéologique incontestable.

Les réformes ambiguës du programme Medicare

33En dehors de leur succès sur l’aide sociale, les conservateurs républicains ont éprouvé de sérieuses difficultés à mettre en œuvre leur objectif de retrait de l’État-Providence. Le programme d’aide sociale qu’ils étaient si fiers d’avoir réformé représentait seulement 1 % des dépenses obligatoires de l’État fédéral. Les dépenses pour les trois plus gros programmes (Medicaid, Medicare et Social Security) représentent, elles, plus de 40 % des dépenses totales de l’État fédéral. Une véritable révolution conservatrice devait nécessairement se concrétiser par une réforme conséquente des programmes de santé et de retraite.

34Le programme Medicare fut créé en 1965 pour prendre en charge les frais de santé des personnes de plus de 65 ans79. À l’origine, il s’agissait uniquement de rembourser les dépenses d’hospitalisation. Le financement était assuré par une cotisation obligatoire de tous les travailleurs (payroll tax) qui pouvaient commencer à être pris en charge après quarante annuités. L’État fédéral rembourse alors directement les professionnels de santé pour chaque acte et le patient n’a rien à débourser. Cette partie du programme est connue sous le nom de Part A. La loi de 1965 établit aussi un programme facultatif d’assurance pour les frais de consultation d’un médecin. Les personnes de plus de 65 ans qui le souhaitent peuvent choisir de payer chaque mois une cotisation supplémentaire pour se voir rembourser leurs dépenses de consultation. Cette partie du programme était appelée Part B et elle devait être financée par les cotisations mensuelles des bénéficiaires et le budget fédéral80.

35Dès sa création, Medicare connaît un franc succès et, avec le vieillissement de la population et l’extension aux personnes handicapées81, le programme couvre un public de plus en plus vaste. En 2010, 47,5 millions d’individus participaient au programme82, soit 15 % de la population. Les évolutions démographiques et l’inflation exceptionnelle des dépenses de santé posent des problèmes sévères de financement du programme. À l’image du système de retraite créé par la loi Social Security de 1935, le programme Medicare est théoriquement financé par des fonds propres (« trust funds ») indépendants du Trésor public. Les cotisations sociales sur les salaires83 sont affectées à un fond spécifiquement créé pour les frais d’hospitalisation (Hospital Insurance Trust Fund). Le fond pour les frais de consultation (Supplementary Medical Insurance Fund) est financé par des cotisations mensuelles supplémentaires de la part des personnes qui souhaitent bénéficier de ce service84 ainsi que par le Trésor public.

36Cependant, le système des fonds propres est essentiellement une fiction juridique. Il avait été créé pour instiller dans l’esprit du public le sentiment qu’il s’agissait d’un véritable programme d’assurance dans lequel ils déposent une part de leur salaire afin d’obtenir une couverture maladie pour leurs vieux jours. L’indépendance symbolique des fonds propres doit théoriquement les mettre à l’abri de toute tentation des hommes politiques de puiser dans les excédents prévisibles pour financer d’autres dépenses. Dans les faits, le fond pour les consultations (Part B) est alimenté de plus en plus par des fonds issus du Trésor public85. Surtout, les fonds propres sont gérés par un directoire à la tête duquel on retrouve le Secrétaire d’État au Trésor. Les excédents accumulés par les fonds propres des programmes de Social Security sont reversés au Trésor public et crédités sous forme de bons du trésor86. Malgré l’existence de ces fonds propres, il ne faut pas s’y tromper, les cotisations de l’année sont versées aux bénéficiaires de l’année en cours et non pas épargnées pour l’avenir. Le système fonctionne à flux tendu.

37La mécanique complexe du fond propre a des conséquences importantes sur le niveau de financement du programme. De manière symbolique, le système est censé accumuler des excédents budgétaires pour verser les pensions des générations futures. En réalité, le surplus des fonds propres permet de réduire l’endettement de l’État fédéral. Les excédents enregistrés sont transformés en bons du Trésor spéciaux et portés au crédit de l’État fédéral. Si le budget fédéral est en déficit, les sommes récupérées dans les excédents des fonds propres constituent autant de liquidités qui n’ont pas à être empruntées sur les marchés, réduisant ainsi la charge des intérêts de la dette. Si le budget fédéral est en équilibre, les sommes récupérées dans les excédents des fonds propres sont utilisées pour réduire la charge de la dette existante. Les surplus accumulés sur les fonds propres constituent donc une source de financement privilégiée pour l’État fédéral87. À l’inverse, si les fonds propres se retrouvent en déficit, les administrateurs doivent piocher dans le budget général pour récupérer les sommes empruntées en période d’excédents au risque de creuser d’avantage le déficit fédéral. Les responsables politiques se montrent logiquement réticents à accepter que les fonds propres se trouvent en déficit. Fiscalement parlant, il est préférable que le montant des cotisations sur le travail soit supérieur aux dépenses pour le programme Medicare afin de réduire l’endettement global de l’État fédéral. Du point de vue politique, cela permet de se mettre à l’abri d’attaques du parti adverse qui peut accuser la majorité de mener le système à la banqueroute. Chaque année, le rapport du directoire qui gère le fonds est étudié rapidement afin de pouvoir utiliser la date hypothétique d’épuisement des réserves à législation constante88. Pour éviter l’épuisement des fonds et assurer la pérennité du système, le Congrès et le président ont été obligés de recourir régulièrement à des hausses de cotisations et tenter de contrôler l’augmentation rapide des dépenses de santé89.

38Lorsque les Républicains obtiennent la majorité au Congrès, ils pointent du doigt la faillite annoncée du programme lorsque les cohortes du baby-boom atteindront 65 ans pour justifier les efforts à faire en matière de discipline budgétaire. Un mémorandum de l’organe national du parti (Republican National Committee) rappelle le mot d’ordre du GOP pour expliquer la nécessité des réformes : « Préserver, protéger et renforcer Medicare90. » En théorie, la sauvegarde du système passe soit par une hausse des cotisations qui le financent, soit par une baisse des remboursements aux professionnels de santé. Dans les années 1990, les Républicains vont proposer une alternative qui leur permettrait d’éviter ce choix difficile. Les conservateurs sont convaincus que toute réforme efficace du programme doit s’appuyer sur une plus grande intervention du secteur privé dans le domaine de la santé des seniors. Ils savent cependant que, pour des raisons essentiellement électorales, ils doivent absolument éviter de bouleverser le système actuel et respecter le droit des seniors à choisir de conserver leurs prestations. Pour faire des économies, ils proposent donc de mettre l’État fédéral en concurrence avec le secteur privé pour ce qui concerne l’administration du programme.

39Les conservateurs pestent contre les effets pervers de la déresponsabilisation des individus. Selon eux, le système d’assurance sociale crée une incitation à la dépense et de trop nombreux gaspillages. Pour éviter ce problème, ils essayent de promouvoir une alternative : un système d’assurance largement privé financé par des comptes épargnes individuels dédiés spécifiquement au paiement des frais médicaux (Medical Savings Account). Ces supports d’épargne permettraient à chaque citoyen de cotiser de manière personnelle pour financer toutes les dépenses de santé non couvertes par son assurance (franchise, reste dû ou « ticket modérateur ») sur un compte défiscalisé91.

40Cette logique de privatisation partielle, amène les Républicains à créer le troisième volet du programme Medicare : Medicare Part C. Initialement intitulé Medicare+Choice, ce programme fait partie du grand accord de 1997 sur le budget92. Il s’agit de proposer aux seniors qui le souhaitent d’abandonner le système traditionnel administré par l’État fédéral pour une police d’assurance maladie gérée par une entreprise privée comparable à celles qui couvrent les travailleurs de moins de 65 ans. Les seniors versent leurs cotisations mensuelles directement à cet organisme. La cotisation varie en fonction du niveau de protection souhaité. De son côté, l’État fédéral verse directement à ces entreprises une somme qui leur permet de couvrir ces populations à risque tout en dégageant un bénéfice. Les modalités de la couverture maladie varient en fonction de la police d’assurance choisie et de l’organisme qui la gère mais, en général, cette formule offre aux seniors des remboursements plus généreux et des franchises réduites contre des cotisations plus élevées93. La loi de 1997 organise déjà l’expérimentation du mécanisme mais ce n’est qu’en 2003 que les Républicains parviennent véritablement à réformer en profondeur le programme Medicare.

41Le 8 décembre 2003, la signature du Président Bush donne force de loi à la proposition H.R. 1 Medicare Prescription Drug, Improvement, and Modernization Act of 200394. Elle conforte la privatisation partielle de l’assurance publique en renforçant le programme expérimental Medicare+Choice désormais intitulé Medicare Advantage95. De manière plus surprenante, la loi étend de nouveau le périmètre d’action de Medicare en créant un programme optionnel de remboursement des médicaments prescrits par un médecin : Medicare Part D96. Cela représente une avancée considérable pour la couverture maladie des seniors. On voit d’emblée le caractère idéologiquement ambigu de la réforme orchestrée par une majorité qui se veut conservatrice. En créant un nouveau service de remboursement des médicaments, les Républicains participent à étendre le rôle de l’État-Providence. En développant la contractualisation à un tiers privé de l’assurance des personnes de plus de 65, ils ouvrent potentiellement la voie à de futures privatisations du système et espèrent dégager des économies pour l’État fédéral97. Pour comprendre les motivations des membres du Congrès et du Président Bush il faut revenir aux sources de la réforme.

42Depuis sa création, le programme Medicare prenait en charge les médicaments administrés dans le cabinet du médecin ou à l’hôpital. En dehors de ces cas précis, le patient devait assumer lui-même le coût du médicament ou alors souscrire une police d’assurance complémentaire qui couvrait de tels frais98. Le remboursement des médicaments avait été initialement écarté pour limiter les coûts99. Dès le départ, le programme Medicare se révèle plus onéreux que prévu et les perpétuelles craintes qui pèsent sur son financement à long terme ont longtemps incité le législateur à ne pas ajouter le remboursement des médicaments. Après une première tentative avortée à la fin des années 1980100, l’amélioration du paysage fiscal durant la deuxième moitié des années 1990, combinée à la forte hausse des prix des médicaments, incite les membres du Congrès à réévaluer la question.

43En 1999, le Président Clinton avait profité de son discours sur l’état de l’Union pour proposer son propre plan de remboursement des médicaments101. Le Congrès républicain décide d’ignorer les propositions du président en fin de mandat. Après son élection, le Président Bush propose au Congrès d’adopter sa version d’un plan limité. Le remboursement des médicaments serait réservé aux personnes âgées les plus modestes ainsi qu’à ceux qui sont confrontés à des dépenses extraordinaires (catastrophic coverage). Il ne couvrirait pas les dépenses ordinaires de la plupart des seniors. Il faudra attendre les élections de mi-mandat de 2002 et le retour d’une majorité républicaine au Sénat pour que la situation progresse.

44Alors qu’ils disposent de la mainmise conjuguée sur la Maison-Blanche et le Congrès pour la première fois depuis 1954, les conservateurs du Parti républicain décident que l’expansion du programme Medicare constitue leur priorité numéro un. L’Administration Bush laisse le Congrès en fixer les modalités. Afin de bien montrer l’importance qu’il accorde à cette question, le 26 juin 2003, le Speaker Dennis Hastert décide de déposer lui-même la proposition de loi à laquelle il assigne le numéro H.R.1. Les cadres du parti vont pourtant devoir user de l’ensemble des moyens de pression à leur disposition pour parvenir à convaincre la Chambre d’adopter leur texte par la plus courte des majorités102. Lorsqu’ils se retrouvent en difficulté au cours du vote de la proposition de loi, ils réveillent le Président Bush à 5 heures du matin pour qu’il use du pouvoir de persuasion présidentiel sur une poignée d’indécis103.

45À la chambre haute, Bill Frist, sénateur du Tennessee a remplacé le Sénateur Trent Lott à la tête de la majorité républicaine. Lui-même ancien chirurgien, le Sénateur Frist assigne lui-aussi la plus haute importance à cette réforme. Sa tâche est rendue moins ardue lorsque la Commission des finances du Sénat parvient à rassembler une large majorité de ses membres Républicains et Démocrates en faveur d’une proposition qui récolte les voix de 76 sénateurs en séance plénière104. Une Commission de conciliation est nommée pour trouver un compromis acceptable pour les deux chambres. Il est adopté par une majorité de 220 membres de la Chambre le 23 novembre et 54 sénateurs deux jours plus tard105.

46Les débats au Congrès exposent la violence des tensions idéologiques d’une majorité conservatrice en passe d’étendre la sphère d’influence de l’État-Providence. Les scrupules idéologiques de certains législateurs républicains vis-à-vis d’une proposition de loi qui consacrait l’enracinement et l’expansion d’un couteux programme fédéral n’ont pu être surmontés que par l’emploi de la force présidentielle et la pression intense des leaders du Congrès. Les rôles habituels sont inversés. Les législateurs du GOP se font les défenseurs des seniors accablés par les frais de médicaments après une vie de dur labeur. Leur leader au Sénat en appelle à la justice morale envers une génération qui a tant sacrifié106. Les Démocrates dénoncent eux un programme onéreux qui ne serait qu’une immense subvention fédérale pour les compagnies d’assurances et l’industrie pharmaceutique107. Les membres du Parti de l’âne se déclarent particulièrement outrés par l’interdiction faite à l’État fédéral de négocier les prix des médicaments108 ou encore de ré-importer des médicaments vendus moins cher dans les autres pays109. Après avoir longtemps argumenté en faveur de l’extension des remboursements Medicare aux médicaments, le Sénateur Daschle, leader des Démocrates au Sénat, se déclare opposé à la version qu’en offrent les Républicains110.

47Au sein des deux partis, on trouve des voix divergentes qui tentent de rappeler leurs collègues à la raison politique. Judd Gregg, sénateur républicain du New Hampshire connu pour ses positions de faucon (hawk) sur les questions budgétaires, se montre logiquement hostile à cette nouvelle obligation pour le Trésor public : « En tant que Républicains nous devrions considérer cette législation comme un affront. Elle va à l’encontre de toutes les valeurs de notre parti : l’État devrait opérer efficacement et de manière responsable, et non se contenter de résoudre un problème en jetant de l’argent public par les fenêtres pour en retirer un bénéfice politique111. » Dans le camp démocrate, Max Baucus, le très modéré sénateur du Montana, a participé à l’élaboration du compromis en Commission. Pour tenter de convaincre ses collègues démocrates, il leur rappelle leur obligation envers leurs électeurs : « Nous devons à nos seniors de leur offrir pour 400 milliards de dollars un nouveau droit au remboursement des médicaments112. » Ces arguments ne parviennent pas à convaincre plus d’une douzaine de ses collègues de voter en faveur de la proposition de loi.

48La loi finalement signée par le Président Bush le 8 décembre est beaucoup plus généreuse et coûteuse que sa proposition initiale présentée en 2001. Les mois de négociations au Congrès ont débouché sur un consensus qui a mis l’accent sur la protection des personnes âgées plutôt que sur le souci de contenir un déficit qui s’est de nouveau installé. La loi de 2003 crée donc un nouveau programme optionnel pour les bénéficiaires du programme Medicare, les personnes de plus de 65 ans ou certaines personnes handicapées. L’État fédéral offre à ceux qui le souhaitent une subvention113 pour choisir parmi un certain nombre de contrats offerts par des compagnies d’assurance privées. Le souscripteur s’acquitte d’une cotisation mensuelle114 et, au-delà d’une franchise de 250 dollars, la compagnie d’assurances lui rembourse 75 % du coût de ses médicaments prescrits par son médecin dans la limite de 2 250 dollars par an. Au-delà de ce seuil, le souscripteur doit de nouveau payer de sa poche. Cependant, s’il dépense plus de 3 600 dollars par an pour ses médicaments, le programme prend de nouveau en charge le remboursement de ses frais dans le cadre d’une couverture des frais dits « catastrophiques ». La loi crée ainsi un système de couverture partielle des dépenses de médicaments avec un seuil maximal pour les frais dits normaux et un seuil minimal pour les frais catastrophiques. Entre les deux, les souscripteurs sont livrés à eux-mêmes. Les critiques du programme se saisissent de ce qu’ils appellent ce « trou du doughnut » (doughnut hole) pour dénoncer l’inanité de cette couverture imparfaite.

49Ce système complexe de gestion privée de polices d’assurance dont les critères sont définis par l’État fédéral a été choisi pour des raisons politiques et fiscales. Le « trou du doughnut » permettait aux législateurs d’avancer une estimation du coût total du programme par le CBO inférieure à 400 milliards de dollars entre 2004 et 2013115. En 2012, les estimations du coût réel sur cette période dépassent les 730 milliards de dollars116. Malgré les discours rassurants des législateurs républicains favorables à cette extension de Medicare, le programme de remboursement des médicaments se révèle donc beaucoup plus onéreux qu’initialement prévu. De manière encore plus accablante du point de vue des adversaires des dépenses étatiques, le partenariat avec les compagnies d’assurance privées dans le cadre de Medicare Advantage se montre également très coûteux. En 2010, 25 % des bénéficiaires du programme Medicare avaient choisi de passer par le système hybride public-privé de Medicare Part C créé en 1997 et renforcé en 2003. Malgré les arguments idéologiques des conservateurs ce système de partenariat public-privé se révèle en moyenne 12 % plus cher que le financement traditionnel administré directement par l’État fédéral117.

50Au final, il semble donc très difficile d’analyser les réformes du programme Medicare mises en place par les majorités républicaines entre 1995 et 2006 comme une victoire des conservateurs contre l’État-Providence. Au contraire, à la sortie de ces douze années, le programme Medicare paraît plus enraciné dans la vie des seniors américains et ses problèmes de financement semblent encore plus aigus. L’adoption de la loi de 2003 apparaît comme une victoire à la Pyrrhus pour le Parti républicain. Par calcul électoraliste, ils décident de tourner largement le dos à leurs idéaux conservateurs en créant un programme complexe et coûteux qui bénéficie assez largement aux compagnies d’assurance privées et à l’industrie pharmaceutique. Ce succès ambigu laissera des traces dans les rangs républicains.

La force de l’inertie gouvernementale

51La grande lutte idéologique des conservateurs contre l’État fédéral fut aussi le théâtre d’escarmouches. En développant des programmes pilotes, des expérimentations, des modifications à la marge de la politique fédérale, ils sont parvenus à exercer une influence discrète mais notoire.

Les conservateurs avancent subrepticement sur la voie d’une privatisation partielle des retraites

52La popularité de l’État-Providence représente un problème fondamental pour les conservateurs. Les deux programmes les plus coûteux (Medicare et Social Security) sont également les plus populaires auprès de l’électorat118. Si les bénéficiaires de l’aide sociale ne votent pas assez pour constituer un bloc électoral digne d’être ménagé, il en va tout autrement pour les personnes de plus de 65 ans. Provoquer l’ire des seniors relève du suicide politique. Ce risque est symbolisé dans le cliché selon lequel Social Security serait le rail conducteur (« third rail ») de la vie politique américaine du nom de la ligne à haute tension placée entre les voies de chemin de fer pour alimenter les trains ; le moindre contact entraîne une mort assurée. Pour contourner la difficulté, les Républicains ont le plus souvent choisi d’éviter une attaque frontale.

53En 1983, deux analystes du think-tank libertaire Cato décrivent la tactique à utiliser pour s’attaquer au programme de retraite (Social Security119). Tout d’abord, diviser les rangs des défenseurs du système en remettant en doute sa solidité. Parallèlement, former une coalition en faveur de la réforme en mobilisant les bénéficiaires potentiels d’un changement de paradigme ; notamment les banques et les compagnies d’assurances qui récupéreraient une épargne jusqu’alors inaccessible. Enfin, instaurer des mesures incrémentales qui permettent d’affaiblir le système de l’intérieur en développant des véhicules d’épargne retraite individuelle hors des cotisations prélevées obligatoirement sur les salaires. L’objectif est de mettre en place un système parallèle de pensions retraite basées sur des contributions volontaires individuelles administrées par le secteur privé avec l’espoir qu’il se révélera plus rentable que le système public. Pour réussir leur pari, les conservateurs comptent s’appuyer sur un mécanisme créé sous l’Administration Ford et déjà bien implanté : les comptes-épargne retraite individuels (Individual Retirement Accounts ou IRA120).

54Comme évoqué plus haut, le système public d’assurance retraite (Social Security) est un héritage du New Deal. En 1935, le Social Security Act avait autorisé la distribution de pensions mensuelles aux personnes de plus de 65 ans et aux handicapés. Le financement était assuré par des cotisations obligatoires paritaires sur les salaires121 affectées à deux fonds propres : l’un pour les pensions de retraite (Old-Age and Survivors Insurance ou OASI) l’autre pour les pensions d’invalidité (Disability Insurance ou DI). Dans les faits, les deux fonds sont utilisés comme s’ils n’en formaient qu’un seul122 et une certaine confusion entoure le programme. Les travailleurs cotisent durant un nombre minimum d’annuités123 et, à partir de 65 ans, ils perçoivent une pension en fonction de ces cotisations donc de leurs revenus passés124. Afin d’éviter que les hauts salaires ne contribuent de manière trop disproportionnée, les revenus soumis aux cotisations obligatoires sont plafonnés125. De ce point de vue, le système ressemble donc à une assurance classique dont chacun retire des bénéfices relatifs à son effort d’épargne. La seule spécificité de Social Security viendrait alors du fait que cette assurance est administrée par l’État fédéral.

55Les apparences sont pourtant trompeuses car, en réalité, Social Security n’a rien à voir avec une assurance privée. De fait, les pensions versées ne reflètent que de manière très imparfaite les cotisations. L’importance des revenus pour fixer le montant des pensions est tempérée par un mécanisme de solidarité sociale qui permet de compléter les retraites des bas salaires126. De plus, pour renforcer le financement du système, les pensions elles-mêmes sont exemptées d’impôts sur le revenu seulement jusqu’à un certain seuil127. Un quart des bénéficiaires voient ainsi leurs pensions grevées d’une ponction fiscale supplémentaire qui contribue à la progressivité du système et la solidarité sociale. De manière encore plus fondamentale, la Social Security s’appuie sur la solidarité inter-générationnelle. Conformément aux mécanismes décrits pour les fonds propres de Medicare, les cotisations des travailleurs ne sont pas mises de côté pour payer leurs propres retraites mais bien versées directement aux retraités actuels. Le système fonctionne là aussi à flux tendu (pay-as-you-go). De plus, le versement des pensions est assuré jusqu’à la mort du bénéficiaire. À cotisation égale, un retraité qui vit jusqu’à 95 ans touchera donc nettement plus qu’un retraité décédé à 75 ans. Toujours à cotisations égales, les pensions varient également en fonction de la situation familiale. Un retraité marié et ou avec des enfants à charge percevra une pension plus généreuse. Enfin, les pensions sont indexées sur le taux d’inflation afin d’éviter toute baisse du pouvoir d’achat des retraités. Ces ajustements automatiques (Cost of Living Adjustments ou COLA) constituent une nouvelle différence avec un système d’épargne retraite privé qui ne peut offrir une telle garantie. On voit donc comment, derrière ses apparences de système d’assurance individuelle obligatoire contre le risque vieillesse, Social Security représente un mécanisme de retraite par répartition qui permet d’assurer aux personnes âgées un revenu minimum pour survivre après avoir quitté le marché du travail.

56Pour autant, les pensions distribuées dans le cadre de Social Security ne permettent absolument pas d’assurer un niveau de revenus équivalent aux salaires perçus avant la retraite. Les travailleurs aux revenus les plus modestes peuvent espérer percevoir l’équivalent de 55 % de leur dernière année de salaire. Pour les personnes âgées pauvres et les personnes en invalidité, l’État fédéral assure depuis 1974 une pension complémentaire (Supplemental Security Income) qui agit de manière à assurer un revenu minimum à ces populations en difficulté128. Pour les revenus les plus élevés, les versements de Social Security ne représenteront qu’un tiers de leurs revenus antérieurs129. Les travailleurs américains doivent donc nécessairement compléter leurs pensions de Social Security avec une autre source de revenus pour assurer le maintien de leur niveau de vie durant leurs vieux jours.

57Dans chaque entreprise, employés et employeurs peuvent s’accorder pour créer des fonds communs d’épargne ou des fonds de pensions pour compléter les versements de l’administration fédérale et leur épargne personnelle. Un tiers des retraités américains bénéficient actuellement d’une retraite complémentaire versée par leur entreprise130. 61 % des employés actuels travaillent pour une entreprise qui offre une forme d’épargne-retraite131. Agissant comme une reproduction en miniature du programme Social Security, ces fonds de pensions fonctionnaient initialement sur une base solidaire. Le travailleur cotisait durant ses années dans l’entreprise pour obtenir le droit au versement d’une pension dont le montant, variable en fonction de son ancienneté et de son salaire, était fixé à l’avance par la convention collective. Ce dispositif de pension fixe (defined benefit) s’est révélé très couteux pour de nombreuses entreprises. Le vieillissement de la population et les efforts des syndicats les contraignaient à affecter une part grandissante des bénéfices au versement des pensions. Afin de réduire et mieux anticiper ces coûts, la plupart sont passées à un système de contributions fixes (defined contribution). En 2010, 20 % des employés du secteur privé étaient couverts par un système de pensions fixes ; 43 % par un système de contributions fixes. Au lieu d’assurer un montant précis pour les pensions versées au moment de la retraite, les cotisations des salariés et leurs employeurs sont simplement investis dans un fonds de pension géré en commun. La participation au système donne droit à des versements équivalents aux sommes investies initialement plus d’éventuels intérêts ou dividendes en fonction des investissements du fonds de pension. La notion de solidarité sociale et inter-générationnelle disparaît complètement. Le risque est ainsi largement transféré de l’employeur vers l’employé132.

58Le législateur a contribué à encourager cette transition par le biais d’incitations fiscales. En 1974 le Congrès avait adopté la loi créant les compte-épargne retraite individuels défiscalisés (IRA)133. Quatre ans plus tard, une nouvelle loi134 venait ajouter le célèbre article 401(k) du code des impôts qui permet aux employés de déduire de leurs revenus les contributions qu’ils font sur un compte-épargne retraite géré par leurs employeurs, qui peuvent eux aussi y apporter une contribution défiscalisée. Le travailleur peut le plus souvent choisir entre différentes options d’investissement proposées par son employeur. La plupart des entreprises invitent leurs employés à investir une partie de leur épargne dans des actions de l’entreprise135.

59Les comptes épargnes retraite n’ont pas été créés pour affaiblir Social Security mais pour faciliter la « portabilité » et développer la couverture du risque vieillesse chez les travailleurs dont l’employeur n’offrait pas de fond de pension136. Dans cette optique, ils étaient initialement réservés aux employés alors exclus du système d’épargne retraite des entreprises. Cependant, quelles qu’aient étés les louables intentions de leurs créateurs, l’existence des comptes-épargnes retraite individuels offre aux adversaires du système par répartition un véhicule pour rediriger une partie grandissante de l’épargne des travailleurs tout en les familiarisant avec un système privé. En ce sens, le législateur s’est fait le complice involontaire des activistes conservateurs libertaires de l’institut Cato et de la fondation Heritage137. En 1981, la loi emblématique de l’ère Reagan138 comprend des baisses d’impôts majeures mais aussi une extension de l’éligibilité des IRA à tous les travailleurs. Cette expansion radicale du programme est tempérée par la grande loi de révision du code des impôts de 1986139. Entre-temps, le Président Reagan et le Congrès s’étaient accordés en 1983 pour augmenter progressivement l’âge de la retraite à taux plein afin d’assurer le financement à long-terme du système140.

60Les majorités républicaines élues en 1994 s’inscrivent ainsi dans un mouvement historique de grande ampleur. Depuis la création du système de retraite public, les conservateurs tentent de trouver une parade pour déconstruire Social Security tout en évitant les immenses coûts de transition vers un système privé qu’une telle réforme impliquerait. En effet, tout nouvel arrangement basé sur l’épargne individuelle devra cohabiter temporairement avec un système public pour assurer le financement des pensions des personnes ayant pris leur retraite avant la transition et ne disposant donc pas d’autres moyens de subsistance. La première génération de travailleurs d’un système privé individuel devra donc épargner à la fois pour sa retraite personnelle et pour celles des retraités actuels, un sacrifice qui paraît économiquement difficile et politiquement improbable. Les Républicains ne déclaraient donc pas vouloir révolutionner les retraites. Par instinct de survie politique, Newt Gingrich avait décidé de ne pas toucher à Social Security141, promettant seulement l’annulation de la hausse d’impôt sur les prestations décidée en 1993 et la suppression des plafonds de versements pour les bénéficiaires qui décident de continuer à travailler après 65 ans afin d’augmenter leurs revenus142. En parallèle, les Républicains continuent à œuvrer pour promouvoir l’épargne retraite individuelle143.

61En 1997, la loi de baisses d’impôts décidée lors du grand accord sur le budget avec le Président Clinton144 crée une nouvelle forme de compte épargne retraite individuel appelé Roth IRA145 en hommage au sénateur républicain William Roth du Delaware146. La loi de baisses d’impôts de 2001 va encore augmenter les limites affectant les dépôts sur les IRA147. Ainsi, par petites touches, les Républicains développent chez les travailleurs américains le réflexe individualiste. La popularité des 401(k)148 et des IRA149 est d’autant plus compréhensible qu’entre 1987 et 2001, la bourse connaît une période de hausse ininterrompue exceptionnelle. Les gains des sommes investies en action paraissent dès lors beaucoup plus attractifs que les modestes hausses des pensions de Social Security indexées sur une inflation faible durant toute la période. Le contexte paraît idéal pour enfin s’attaquer à une réforme plus fondamentale de l’emblème de l’État-Providence.

L’État-Providence résiste et s’étend

62En 1997, après avoir enfin trouvé un accord sur le budget fédéral, le président démocrate et les majorités républicaines du Congrès auraient pu se contenter d’expédier les affaires courantes. Confortablement installé dans son second mandat, le Président Clinton espérait au contraire profiter de la résolution du sempiternel problème de l’équilibre budgétaire pour réaliser une grande réforme de Medicare et Social Security, les deux programmes menacés à moyen terme par les évolutions démographiques150. Devant le risque politique majeur que constitue toute modification de politiques si populaires, Clinton avait décidé de proposer à Newt Gingrich de faire le premier pas pour rassembler une coalition centriste qui proposerait une réforme modérée assurant le financement à long-terme du programme tout en développant l’épargne retraite individuelle. Le 28 octobre 1997, dans le plus grand secret151, une rencontre entre le président et le Speaker a lieu à la Maison-Blanche. Un accord de principe sur la méthode à suivre est arrêté. Le président doit utiliser le discours sur l’état de l’Union de janvier 1998 pour préciser son plan de réforme à propos duquel le Speaker offrira alors des commentaires encourageants pour lancer le processus. Une semaine avant ce discours, l’affaire Lewinsky éclate152 et tous les espoirs d’une alliance entre les partis pour réformer la Social Security s’évaporent aussitôt pour le restant de l’Administration Clinton. Après ce premier embryon d’essai non transformé, il faut attendre 2005 pour voir réapparaître une proposition de réforme du système des retraites.

63Durant la campagne de 2000, le Gouverneur Bush avait bien annoncé son intention de « construire un consensus bipartite pour sauver Social Security153 ». Durant son premier mandat, George W. Bush se contentera de signer l’extension des IRA incluse dans la loi de 2001 sans aller plus loin, sans doute par souci d’assurer une réélection qui s’annonce difficile. Pendant l’année 2004, Bush centre sa campagne sur la guerre contre le terrorisme. Au moment d’accepter une nouvelle fois l’investiture de son parti à la convention de New York, il avait tout de même rappelé son engagement à « renforcer la Social Security en autorisant les travailleurs jeunes à économiser une partie de leur contribution obligatoire sur un compte personnel ; une épargne qui vous appartient et que l’État ne pourra jamais vous retirer154 ». Le 2 février 2005, il utilise le premier discours sur l’état de l’Union de son second mandat pour préciser sa pensée et dévoiler les détails de son plan.

64Pour tenter de rassurer les bénéficiaires actuels du système, il commence par préciser que la réforme ne concernerait que les travailleurs ayant moins de 55 ans. Les retraités ainsi que ceux qui ont réalisé l’essentiel de leur carrière en anticipant des prestations de la Social Security ne seraient pas affectés. Rappelant les données démographiques du problème, il annonce son objectif de trouver une solution durable devant la menace qui pèse sur le financement des retraites. Pour cela, toutes les options doivent être étudiées : limiter les pensions versées aux retraités les plus aisés, augmenter l’âge de la retraite, décourager les retraites anticipées ou encore modifier la formule d’indexation au taux d’inflation. En fait, toutes les options ne seront pas vraiment étudiées puisque, fidèle à ses convictions, le président refuse toute hausse des cotisations qui « affaiblirait notre économie155 ».

65Au-delà de la pérennité du programme, le Président Bush propose d’en faire un placement plus rémunérateur pour les jeunes travailleurs en leur offrant la possibilité d’affecter une partie de la cotisation obligatoire prélevée sur leur salaire à un compte retraite personnel (personal retirement account) dont ils auraient la maîtrise. L’ambition est de créer un système hybride. Les pensions de la Social Security seraient maintenues mais à des niveaux inférieurs. Pour compléter ces versements, le retraité pourrait cependant compter sur cette épargne personnelle dont le président assure qu’elle offrirait un bien meilleur retour sur investissement que les bons du Trésor de la Social Security. Les individus récupéreraient ainsi le contrôle de ce qui représente une épargne obligatoire, un objectif qui participe de la « société de propriétaires » (« ownership society ») que la Maison-Blanche cherche à promouvoir. Le Président Bush cherche à rassurer en promettant que la loi encadrerait les possibilités d’investissement de manière à assurer une pension à tous les participants et en instaurant une mise en place progressive pour permettre éventuellement aux travailleurs de mettre ainsi de côté au maximum 4 % des cotisations prélevées sur leur salaire.

66Les propositions de l’administration déclenchent immédiatement le début des hostilités au Congrès où chaque camp s’appuie sur une coalition de groupes d’activistes favorables et hostiles à la réforme156. Contrairement à la tactique adoptée pour l’expansion de Medicare, l’administration tente de dicter le contenu de la réforme en formulant des attentes très précises. Les exhortations du président permettent au Parti démocrate d’offrir un front unifié. Au sein du GOP, les propositions présidentielles se heurtent à la volonté des législateurs de préserver leur propre avenir politique. La majorité républicaine de la Chambre hésite à déposer un projet avant le Sénat de crainte de ne pas être suivie. L’unité des Démocrates, permet en effet à la minorité de la Chambre haute de bloquer la moindre initiative des sénateurs républicains car la procédure budgétaire, habituel recours d’une majorité déterminée contre l’obstruction organisée par la minorité, ne peut être utilisée pour réformer Social Security. Les propositions du président végètent dans les limbes de la procédure législative. Au cours de l’été, le projet est progressivement abandonné sans avoir jamais été soumis au moindre vote. L’ouragan Katrina, les difficultés des opérations militaires en Irak et les déboires éthiques de Tom DeLay, le leader de la majorité républicaine à la Chambre, prennent le pas sur la réforme des retraites.

67Le Président Bush avait pourtant fait tout son possible pour populariser sa réforme. L’administration avait notamment organisé une tournée de rencontres très encadrées pour en faire la promotion à travers le pays157. Malgré les sommes importantes investies par les groupes de la mouvance conservatrice, cet effort ne produit pas les effets escomptés158. À l’inverse, plus le président tentait de convaincre ses compatriotes des bienfaits de sa réforme et plus leur méfiance augmentait159. La rhétorique conservatrice semble avoir réussi à convaincre les Américains de l’existence d’un problème mais pas à leur faire accepter leur solution : une privatisation partielle qui, de surcroît, n’aurait aucune incidence sur la viabilité financière du programme. Le lourd sacrifice exigé aujourd’hui paraissait disproportionné pour résoudre d’hypothétiques problèmes de financement du programme à moyen et long-terme en fonction de projections économiques dont on connaît les limites160. À défaut de la grande réforme structurelle qui devait marquer son deuxième mandat, le Président Bush doit se contenter de revenir à la tactique initiale de l’évitement. En 2006, il signe donc une loi bien plus modeste de réforme des comptes épargne individuels (IRA)161. Alors qu’ils ambitionnaient de commencer le long processus de transition de la Social Security vers un système d’épargne individualisé, le Président Bush et les majorités républicaines de la Chambre et du Sénat parviennent uniquement à compléter le dispositif fiscal des retraites complémentaires.

68Au final, la réforme radicale du système public des pensions de retraite, pierre angulaire de l’édifice de protection sociale érigé par le Président Roosevelt, échappe encore aux conservateurs. L’idéologie libertaire, la méfiance envers l’État fédéral, et les craintes de distorsion économique les amènent à critiquer un modèle dont les utilisateurs semblent satisfaits. À l’inverse, la privatisation du risque est d’autant moins attrayante lorsque les marchés dévissent. En effet, en confiant aux travailleurs la gestion de leur épargne retraite les conservateurs les exposent aux risques boursiers. La crise financière de 2008 avait ainsi causé de lourdes pertes aux 401(k) des Américains. Aujourd’hui, malgré les incitations fiscales, les ménages américains n’épargnent toujours pas suffisamment pour être en mesure d’assurer le maintien de leur niveau de vie durant leur retraite162. En imposant une cotisation obligatoire, l’État Providence assure la gestion commune et inter-générationnelle de l’épargne nationale. Cela permet aux travailleurs d’éviter des choix difficiles en termes de supports d’investissement et les problèmes inhérents aux prévisions à long-terme. Une telle vision a beau constituer une abomination morale aux yeux de la philosophie conservatrice libertaire, elle semble pour l’instant bénéficier d’un soutien considérable dans la population. Dans les faits, des ajustements marginaux suffiraient sans doute à assurer la stabilité financière du programme pour accommoder les effets temporaires du vieillissement des cohortes du baby-boom163.

69Au moment de faire le bilan de la révolution conservatrice promise par les Républicains, force est de constater que l’État-Providence s’est étendu. Le programme Medicare couvre désormais les remboursements des médicaments. Les Républicains ont aussi dû consentir à la création d’un nouveau programme fédéral d’assurance maladie destiné aux enfants. Pour parvenir à l’accord de 1997, les Démocrates avaient échangé les coupes budgétaires, la création de Medicare+Choice et des comptes épargne médicaux contre ce nouveau programme dénommé S-CHIP (State Children’s Health Insurance Program164). La loi amendait ainsi le Social Security Act pour donner aux États les moyens financiers d’offrir une couverture santé aux enfants qui ne sont pris en charge ni par la police d’assurance privée de leurs parents, ni par le programme Medicaid165. L’État fédéral décide ainsi de se faire le garant de la couverture maladie d’une nouvelle partie de la population. Entre 2000 et 2006, le nombre total d’enfants couverts par le programme a été multiplié par deux pour atteindre plus de 4 millions de bénéficiaires166. La participation de l’État fédéral au financement représentait autour de 4 milliards par an jusqu’en 2007167.

70L’étude comparée du succès de la réforme de l’aide sociale et de l’échec de la réforme des retraites pourrait laisser penser que la portée de la révolution républicaine est fonction de ces cibles. L’aide sociale concernait une population peu mobilisée politiquement tandis que les retraités forment un bloc électoral uni. Le constat doit être nuancé lorsque l’on commence à s’intéresser à ce que l’on appelle les dépenses fiscales (Tax expenditures) : « Des pertes de revenus imputables à des provisions du code fédéral des impôts qui permettent une exclusion spéciale, une déduction des revenus bruts ou un crédit d’impôt, un taux d’impôt préférentiel ou un report de la charge fiscale168. » En effet, l’État fédéral n’opère pas que par le biais de la dépense publique. Le code des impôts est un instrument tout aussi efficace mais beaucoup plus discret pour influer les politiques publiques. En soulevant le revers de la médaille conservatrice, on voit que, non content d’avoir résisté à la révolution républicaine, l’État Providence s’est renforcé.

71Pour s’en convaincre il suffit de prendre l’exemple du crédit d’impôt pour les bas revenus (Earned Income Tax Credit ou EITC). En 1975, dans le sillage des efforts de l’Administration Nixon pour mettre en place un revenu minimum garanti, le Congrès avait fini par intégrer un mécanisme fiscal d’aide pour les revenus les plus modestes au sein d’une loi de baisses d’impôts qui visait à relancer une économie amorphe. L’idée longuement défendue par le sénateur démocrate de Louisiane Russell Long169 consistait à accorder un bonus sous la forme d’un crédit d’impôt remboursable pour chaque dollar de revenu jusqu’à un seuil maximal. L’objectif était de limiter ainsi les effets régressifs des cotisations obligatoires dont le taux fixe entamait sérieusement le pouvoir d’achat des salaires faibles. En ciblant exclusivement les personnes qui justifiaient d’un revenu modeste, ce mécanisme promettait d’éviter l’écueil de l’aide sociale comme frein au retour à l’emploi tout en offrant un soutien financier aux foyers les plus en difficulté170.

72Les caractéristiques du système le rendent populaire au sein des deux partis. Les Républicains peuvent se targuer de baisser les impôts ; les Démocrates d’aider les travailleurs pauvres. L’Administration Reagan et la majorité démocrate de la Chambre des représentants s’accordent ainsi pour étendre le nombre de participants et augmenter le montant du crédit au moment de leur accord sur la révision du code des impôts en 1986171. Sous les administrations de George H. W. Bush et Bill Clinton, les lois de réconciliation de 1990172 et 1993173 vont encore élargir le cercle des bénéficiaires de ce crédit d’impôt devenu l’instrument principal de la lutte contre la pauvreté174. Le programme concernait initialement six millions de bénéficiaires. En 1995, ils étaient plus de 19 millions. Entre 1986 et 1996, les dépenses de l’État fédéral pour ce crédit d’impôt ont augmenté de plus de 1 000 %175. Les réformes fiscales de 2001 et 2003 ont étendu encore davantage la portée du programme notamment par le biais de la lutte contre la pénalisation fiscale du mariage (marriage penalty) évoquée plus haut. Au final, tandis que les dépenses pour l’aide sociale traditionnelle stagnaient durant la période de domination républicaine au Congrès, les sommes consacrées au versement de ce crédit d’impôts ont plus que doublé.

73L’expansion ininterrompue du crédit d’impôt pour les bas salaires ne constitue qu’un exemple de la manière dont l’État fédéral utilise la fiscalité pour redistribuer la richesse nationale. En 2012, les dépenses fiscales les plus importantes (la déduction des intérêts d’emprunts immobiliers et les exemptions pour les dépenses d’assurance maladie) représentaient une charge annuelle sur le budget fédéral comparable aux dépenses pour Social Security176. Ces dépenses fiscales créent un manque à gagner dans les recettes de l’état fédéral et peuvent potentiellement limiter d’autant plus la possibilité d’augmenter la dépense publique. En redistribuant plus d’argent public aux contribuables via leur feuille d’impôts, les conservateurs peuvent ainsi affamer la bête (« starve the beast ») tandis qu’ils l’engraissent.

74Le bilan des années Bush est pourtant cruel pour ceux qui pensaient que la pression grandissante des déficits allait nécessairement se traduire par des baisses des dépenses et donc de la place de l’État dans la société américaine. Au moment de choisir entre des coupes budgétaires qui affectent de manière directe leur électorat et les effets potentiellement funestes à moyen terme du déficit, les hommes et les femmes qui dépendent du vote de leurs électeurs ont montré un penchant récurrent pour la seconde option.

75L’écart entre l’idéologie et les actes est encore évident lorsqu’on observe le cas de la réforme de l’éducation. En 2000, George W. Bush avait fait campagne en promettant une vaste réforme de l’éducation qui permettrait de « ne pas abandonner un seul enfant » (No Child Left Behind177). Les calculs électoraux et l’expérience d’une réforme qu’il avait engagée au Texas amènent le gouverneur à se positionner de manière forte dans un domaine sur lequel le GOP et les conservateurs se montrent d’habitude très réticents. La politique éducative ne fait pas partie des compétences que la Constitution confie explicitement à l’État fédéral. En vertu du Dixième Amendement de la Constitution178, les États et les autorités locales sont donc restés très longtemps absolument maîtres de fixer non seulement le contenu des programmes mais également les modalités d’administration et d’admission des élèves179. L’histoire tragique de la ségrégation raciale a entraîné l’intervention de l’État fédéral pour imposer une égalité d’accès. L’État fédéral intervient également par le biais de financements180. En 1980, le Président Carter crée un ministère chargé de l’éducation (Education Department) au sein de l’administration fédérale et par la suite l’influence de l’État fédéral n’a cessé de croître181. Depuis sa création, une partie du mouvement conservateur tente de supprimer ce qui apparaît à ses yeux comme un symbole de l’extension illégitime du pouvoir de Washington. La question de l’école cristallise la colère conservatrice car elle touche à la fois aux questions de liberté individuelle, de liberté religieuse, de fédéralisme et de dépenses publiques. De ce fait, la politique conservatrice en matière d’éducation est, par principe, hostile à l’intervention de l’échelon fédéral dans la sphère éducative.

76Après l’élection, le slogan de campagne devait être traduit en politique publique. Les conservateurs espéraient l’arrivée d’un président républicain décidé à réformer radicalement la politique éducative. Les écoles publiques américaines accueillent les élèves en fonction du quartier où ils habitent. Or, on observe une ségrégation résidentielle de fait (de facto segregation) aux conséquences déplorables puisque les écoles des quartiers défavorisés concentrent les élèves les plus en difficulté. Le manque de mixité raciale et économique entraine une spirale de l’échec aggravée par les difficultés de financement des écoles. Dans un système où plus d’un tiers des ressources dépendent du district et donc des impôts locaux, les établissements situés dans ces quartiers ne disposent pas d’une base de contribuables suffisante pour assurer un financement correct182.

77Les conservateurs proposent de réformer l’école publique américaine en développant la possibilité pour les parents de choisir l’école de leurs enfants. Dans les faits, leur idéal est basé sur un modèle de système éducatif privatisé dans lequel la concurrence entre les établissements scolaires oblige les administrateurs et les enseignants à améliorer la qualité de leurs services. Les écoles défaillantes sont condamnées à fermer leurs portes au profit d’établissements plus efficaces. Pour entamer la transition vers un tel système, les conservateurs ont expérimenté à l’échelon local des programmes qui offrent aux parents une plus grande latitude. Transposé au niveau fédéral, il s’agirait de remplacer le financement fédéral distribué de manière indifférenciée à toutes les écoles par des « coupons éducatifs » (school vouchers) distribués directement aux parents et qu’ils pourraient utiliser pour payer une partie des frais d’inscription d’un établissement situé hors de leur circonscription éducative. À eux d’étudier le marché pour faire le choix de l’établissement qui répond le mieux à leur attente. Outre la souplesse géographique et l’incitation à la concurrence entre les écoles qui plaisent nécessairement aux conservateurs libertaires, ce mécanisme possède un attrait supplémentaire pour les conservateurs de la mouvance traditionaliste puisqu’il permet de distribuer indirectement de l’argent public à des établissements privés religieux183.

78Le candidat Bush partage les convictions conservatrices et s’était déclaré favorable à la mise en place des « coupons éducatifs ». Une fois élu, il doit se montrer plus flexible car les Démocrates annoncent qu’il est hors de question d’envisager un tel système à l’échelon fédéral184. Pour surmonter les réticences idéologiques d’une partie du groupe républicain, le président avait choisi la voix de la négociation bipartite. Il sait qu’il lui faudra trouver un compromis acceptable par les deux partis. En décembre 2000, alors qu’il n’est pas encore intronisé dans ses nouvelles fonctions, il accueille un groupe de 16 législateurs, représentants et sénateurs, républicains et démocrates, membres des commissions responsables de l’éducation au Congrès185. Sa proposition initiale inquiète pourtant les Démocrates et pour assurer leur soutien il décide de négocier directement avec le sénateur du Massachusetts Ted Kennedy186, connu pour ses positions progressistes et très populaires chez les syndicats d’enseignants. Le président décide d’abandonner les « coupons éducatifs » et promet des financements substantiels pour donner aux écoles en difficultés les moyens suffisants pour résoudre leurs problèmes187. Le président envoie deux de ses conseillères188 pour les négociations finales qui s’organisent autour d’un groupe de quatre législateurs présidents et membres minoritaires les plus haut placés des commissions responsables dans chaque chambre189. Le Sénateur Kennedy et son homologue républicain du New Hampshire Judd Gregg travaillent ainsi directement avec le représentant républicain de l’Ohio John Boehner et le Démocrate californien George Miller. Les concessions se révèlent payantes puisqu’elles leur permettent de recueillir le soutien de la quasi-totalité des législateurs démocrates. À la Chambre, les Démocrates sont en effet plus nombreux que les Républicains190 à voter en faveur du projet phare du nouveau président républicain qui recueille une écrasante majorité191. Le soutien est tout aussi large au Sénat192.

79L’approche proposée par le Président Bush répond malgré tout aux vœux d’une partie minoritaire du mouvement conservateur qui propose un rôle plus éminent pour l’État fédéral en matière d’éducation. Avec le soutien des associations de défense des droits civiques, une partie des spécialistes républicains envisagent de confier à l’État fédéral un rôle étendu fonctionnant sur le principe de la standardisation193, un outil privilégié de l’action fédérale194. La loi No Child Left Behind crée donc un examen national qui doit permettre d’évaluer précisément le taux de réussite de chaque établissement en fonction de critères définis au niveau des États. Tous les établissements et les enseignants sont soumis à un contrôle régulier de leur travail et les financements de l’État sont modulés pour récompenser les établissements performants et punir ceux qui ne remplissent pas leurs objectifs195.

80Président de la Commission de l’Éducation et de la main-d’oeuvre (Education and Workforce Committee), le futur Speaker, John Boehner salue « la réforme la plus significative depuis une génération ». Une réforme difficile qui a demandé du « courage de la part de législateurs des deux partis pour remettre en cause la pensée conventionnelle et l’orthodoxie partisane pour adopter une loi profondément significative196 ». Les Républicains de la Chambre savaient dès le départ qu’ils allaient devoir composer sans les voix de l’aile la plus conservatrice de leur groupe qui refusait le principe même d’une intervention fédérale dans le domaine.

81Le Sénateur Voinovich fait partie d’un groupe de trois sénateurs républicains197 qui votent contre cette proposition de loi qui va à l’encontre des principes conservateurs. Selon lui, « [cette] loi dépense l’argent public pour s’attaquer à des problèmes qui ne peuvent être, résolus que par un plus grand investissement parental. Elle est contraire à notre tradition nationale d’un fédéralisme dans lequel les États et les autorités locales conservent les responsabilités qui ne sont pas directement confiées à l’État fédéral. En tentant d’abolir le rôle de l’État et des autorités locales, en particulier les commissions locales éducatives, dans l’éducation de nos enfants, je crains que l’on ne s’engage sur une pente dangereuse qui nous mènera tout droit à la fédéralisation de la politique éducative de ce pays198 ».

82L’idée d’une centralisation dangereuse et pernicieuse est reprise par un analyste du très conservateur Institut Cato, qui dresse un bilan très critique de la loi. Pour convaincre les personnes qui douteraient de la dangerosité du texte il rappelle : « Il n’a fallu que sept ans depuis les élections de 1994 pour que beaucoup de ces “révolutionnaires républicains” fassent machine arrière et votent pour la proposition de loi sur l’éducation la plus centralisatrice de l’histoire199. » Certains conservateurs se montrent encore plus acerbes. Décrivant le projet comme un « monstre200 », Joe Scarborough, ancien représentant de la première circonscription de Floride élu en novembre 1994 ayant quitté la Chambre en 2001, critique vertement les responsables Républicains du Congrès qui se sont inclinés devant le projet du Président Bush.

83Malgré leurs convictions, les membres de la majorité républicaine ne parviennent donc pas à s’opposer à un projet que le président a érigé en priorité principale. En 1993, le Président Clinton avait proposé une réforme comparable qui prévoyait des examens nationaux mais sur la base du volontariat. L’idée avait été incorporée dans la réforme de l’éducation signée le 23 mars 1994201. Le projet avait été adopté par la majorité démocrate malgré l’opposition farouche des législateurs Républicains et une flibuste au Sénat202. Puisque le GOP ne s’est pas vraiment déplacé vers les positions démocrates au cours de la période, difficile de ne pas reconnaître que « Bush a fait bouger le Parti républicain203 ». On peut y voir une tentation de la facilité qui amène les législateurs de la majorité présidentielle à vouloir se muer en chambre d’enregistrement. Le gain en efficacité et en confort peut impliquer qu’il faut parfois accepter en échange de voter contre ses convictions. Le prestige présidentiel peut aveugler, au moins temporairement, une majorité du Congrès.

84Après douze années de majorité républicaine au Congrès des États-Unis les conservateurs n’ont donc pas terrassé l’État-Providence. Derrière les discours révolutionnaires d’un retranchement de l’État fédéral, on voit émerger plutôt la persistance voir l’extension de ce dernier dans certains domaines précis. Derrière la permanence institutionnelle, il faut pourtant noter une inflexion notable de l’action étatique qui se détourne de certaines catégories de la population pour en privilégier d’autres. Surtout, les moyens de remplir les missions confiées à l’État fédéral ont été réévalués. L’État fédéral aux mains des conservateurs paraît consacrer plus d’attention aux personnes âgées. Il tend à privilégier le recours aux dépenses fiscales et le transfert de compétences vers les États. Dans le domaine budgétaire, le conservatisme fiscal des libertaires toujours prêts à réduire les impôts a pris le pas sur celui des faucons de la lutte contre le déficit.

85Une première interprétation consiste à voir dans l’abandon de la discipline fiscale une attitude électoraliste qui privilégie les gains à court-terme au risque d’imposer un sévère redressement à l’avenir. L’ampleur des baisses d’impôts d’aujourd’hui rend les hausses futures inéluctables204. L’exemple de la persistance des baisses d’impôts de 2001 et 2003 sous la présidence Obama permet cependant une analyse plus favorable aux conservateurs. En 2012, la négociation ne porte pas sur leur abrogation pure et simple. Les Républicains réclament le prolongement des taux réduits pour tous les contribuables et même de nouvelles baisses. Le Président Obama concède le besoin de conserver les taux réduits pour ne pas ralentir la très modeste reprise économique et propose uniquement de revenir aux taux antérieurs pour les ménages déclarant plus de 250 000 $ de revenus205. De ce point de vue, les Républicains semblent avoir remporté le débat206. La tactique consistant à déplacer le curseur des politiques publiques dans la direction la plus conservatrice possible afin d’attirer les Démocrates vers un compromis centriste toujours plus éloigné de leurs préférences initiales semble avoir payé207. Dans un système institutionnel marqué par de nombreux points de blocages, le fait de déplacer la trajectoire des politiques publiques peut avoir des conséquences à long-terme par le jeu de la dérive des politiques publiques (« policy drift208 »). Les blocages aux Congrès enracinent ce nouveau statu quo ; en pilote automatique l’État Providence suit une route qui pourrait bien l’emmener à l’abîme. Les conservateurs du futur peuvent ainsi s’appuyer sur les gains politiques de leurs prédécesseurs.