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Au service de l'État

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Jean Le Bihan

Troisième partie. Ordre et désordre administratifs

Chapitre VI. L’idéologie administrative

Texte intégral

  • 1 Voir Padioleau Jean G., L'ordre social. Principes d'analyse sociologique, L'Harmattan, 1986, p. 21 (...)
  • 2 Chevallier Jacques, Science administrative, Presses universitaires de France, p. 535-590.
  • 3 Ibid., p. 536.

1Se pencher sur les valeurs administratives revient à poser la question d’un « ordre administratif ». L’expression ne va sans doute pas de soi. La notion d’ » ordre », si elle utilisée depuis longtemps par les sociologues, notamment appliquée au corps social1, l’est semble-t-il plus rarement par les politistes et pratiquement jamais par les historiens de l’administration. Elle est pourtant particulièrement féconde pour penser le rapport du fonctionnaire à l’État dans une perspective culturelle, voire anthropologique, qui constitue une troisième et dernière piste pour appréhender les fonctionnaires intermédiaires. Ce rapport à l’État peut être en premier lieu envisagé à l’échelle du fonctionnaire, à travers ce que les spécialistes de science administrative ont coutume d’appeler l’idéologie administrative2. J. Chevallier définit celle-ci comme un système de représentations destiné à « imprégner dans les esprits la croyance dans la sincérité et le bien-fondé de son autorité3 ». La décoder, c’est donc accéder à la culture administrative du temps par le biais de son infrastructure normative, telle que l’ont à la fois produite et intériorisée les fonctionnaires eux-mêmes. Cette opération n’est pas exempte de difficultés. Se pose d’abord le problème des sources, en l’occurrence des discours dans lesquels s’objective et se formalise cette idéologie. Il existe bien quelques textes de portée générale, qu’il s’agisse de réflexions sur l’organisation administrative, sur le modèle des Études administratives de Vivien, ou bien tout simplement d’ouvrages de droit ; néanmoins, il serait vain de s’en contenter, non seulement parce que de tels documents n’émanent pas toujours de l’Administration, mais aussi parce qu’ils ne livrent le plus souvent qu’un aperçu figé et abstrait de l’éthique administrative. Il est donc nécessaire de compléter la documentation imprimée au moyen des dossiers de carrière, et singulièrement des feuilles signalétiques, qui, malgré leur dispersion, permettent d’observer comment cette idéologie s’exprime et prend forme. Au problème des sources s’ajoute celui de leur interprétation, dans la mesure où l’objet étudié consiste ici en discours, et que, comme tout langage, ceux-ci constituent un matériau historique fondamentalement équivoque. Pour autant, l’analyse mérite assurément d’être menée. L’objectif est de comprendre comment évolue cette idéologie administrative, et d’examiner si oui ou non l’administration intermédiaire se normalise au cours du xixe siècle.

Les développements de la notation administrative

  • 4 Thuiller Guy, « Une histoire de la notation administrative », RA, 159, 1974, p. 228-236. Voir auss (...)

2La notation n’est évidemment ni le seul observatoire ni le seul vecteur de l’idéologie administrative. Celle-ci emprunte également d’autres voies, plus ou moins symbolisées, qu’il reviendrait à une anthropologie du phénomène administratif de décoder en détail. Pour autant, l’acte de noter est d’une nature et d’un intérêt tout particuliers pour notre propos car il constitue l’expression même d’un certain ordre de valeurs, que, de surcroît, il explicite. On peut même le considérer comme l’un des principaux moments où l’ordre en question à la fois se réalise et se manifeste. C’est dire tout l’intérêt qu’il y a à le constituer en objet d’histoire à part entière, conformément aux vœux formés naguère par G. Thuillier4.

La notation professionnelle

Les percepteurs et le formulaire

  • 5 Durieu, Manuel des percepteurs et des receveurs municipaux, Paris, chez l'auteur, 1822, p. 408-409 (...)
  • 6 Instruction générale du 17 juin 1840, MP, 17, 1840, p. 277.
  • 7 Isidor Maurice, Vérification et établissement des documents à produire par les percepteurs-receveu (...)

3Du fait de leurs fonctions, les percepteurs sont dès l’origine soumis à une étroite surveillance de la part de leurs supérieurs immédiats, les receveurs particuliers des Finances. Depuis la Restauration, cette surveillance s’exerce en deux deux principaux moments : lors des versements que les percepteurs effectuent, à intervalles réguliers, à la recette des Finances, et lors de la vérification que le receveur est tenu de faire chaque année à leur domicile5. Cette vérification est l’occasion d’un bilan plus approfondi, sans doute plus personnalisé, que le receveur peut confier à son fondé de pouvoir. Le temps passant, le ministère se montre plus exigeant quant à l’étendue et la précision des renseignements recueillis, et, surtout, normalise la mise en forme de cette surveillance. À partir des années 1820, le receveur particulier doit ainsi fournir deux types de compte-rendu : un résumé trimestriel des bordereaux de situation fournis par les percepteurs, dans lequel doivent notamment figurer « des indications sommaires sur le service de chaque percepteur6 », et une synthèse annuelle des procès-verbaux de vérification à domicile. En outre, à partir de 1831, le receveur général est tenu d’adresser chaque semestre au ministère un rapport chiffré et circonstancié sur la marche du recouvrement dans son département. On le voit, l’État s’emploie donc à organiser aussi rigoureusement que possible le contrôle administratif des percepteurs, en particulier sous la Restauration qui en ce domaine apparaît comme une période décisive. Par la suite, si les procédures se complexifient, en réponse à la technicisation continue de l’activité, elles restent cependant commandées par les mêmes principes, comme le montre le modèle de vérification publié en 1910 par Maurice Isidor, receveur des Finances lui-même7.

  • 8 Annexe à la circulaire du 15 juin 1824, MP, 1, 1824, p. 227-228.
  • 9 Circulaire du 28 juin 1844, MP, 21, 1844, p. 233.

4Cela dit, aussi précis soient-ils, ces renseignements ne concernent qu’à la marge le percepteur lui-même. Ainsi le modèle de procès-verbal annexé à la circulaire du 15 juin 1824 contient bien une rubrique intitulée « Personnel », mais celle-ci ne rassemble que des informations d’ordre général : date de nomination, résidence, cautionnement8 etc. En 1844, pour améliorer sa connaissance des percepteurs, le ministère décide donc de compléter le contrôle administratif stricto sensu par l’établissement de « feuilles individuelles de signalement », semestrielles, dont il confie également la rédaction aux receveurs des Finances9. Cette innovation est justifiée par l’intérêt même des comptables : dès lors qu’elle est éclairée « sur le plus ou moins d’aptitude et de zèle » dont ils font preuve, l’administration centrale peut récompenser les plus méritants d’entre eux en favorisant leur avancement, tout comme les protéger contre d’éventuelles plaintes et calomnies. Le formulaire élaboré par le ministère se compose de 15 rubriques couvrant divers aspects de la vie professionnelle et privée du percepteur. Les attentes de l’administration sont souvent précisées par de véritables questions, si bien que cette feuille a finalement l’allure d’un véritable questionnaire. La tâche du receveur des Finances, auquel on ne demande pas encore de porter une appréciation générale sur son subordonné, se trouve ainsi guidée, tout à la fois facilitée et contrôlée.

  • 10 Circulaire du 30 avril 1845, MP, 22, 1845, p. 100-104.

5Par la suite, la feuille signalétique se transforme moins sur le plan du contenu que de la forme. Au moins trois autres formulaires voient le jour après 1844 : le premier dès l’année suivante10, le second à une date que nous n’avons pu déterminer, le troisième en 1894. En comparant ce dernier à la version de 1844, plusieurs évolutions apparaissent. En premier lieu, la feuille s’est individualisée : le simple en-tête de 1844 a fait place à une sorte de fiche d’identité rassemblant tous les renseignements à caractère personnel. En second lieu, l’information s’est hiérarchisée, selon un système d’accolades soigneusement étudié : on compte désormais quatre rubriques principales, toutes subdivisées, de sorte que le travail de notation gagne en clarté et plus encore en précision. Enfin, est apparu un espace réservé à l’appréciation générale du notateur. Ce petit exercice de sémiologie administrative traduit deux tendances longues, qui ne sont pas contradictoires : d’une part, une certaine liberté d’appréciation a été concédée aux receveurs particuliers des Finances, qu’il faut certainement mettre en rapport avec la professionnalisation et la responsabilisation de leur activité ; mais, d’autre part, leur tâche est de plus en plus rigoureusement encadrée, et tend en fin de compte à se standardiser.

Conducteurs et conquête de l’identité

  • 11 Voir en particulier le « Tableau général du personnel des Ponts et chaussées », qui couvre la péri (...)
  • 12 Circulaire du 3 mai 1856, Brunot André et Coquand Roger, Le corps des Ponts et chaussées, CNRS, p. (...)
  • 13 ACPC, 1905, p. 491-492.
  • 14 Voir Thuillier Guy, « Pour une histoire de la notation administrative : la communication du dossie (...)

6Durant toute la première moitié du xixe siècle, il n’existe pas de feuille signalétique pour les conducteurs. Aussi, pour les connaître et pour les gérer, l’administration centrale se contente-t-elle à cette époque des « états collectifs » que lui communiquent les ingénieurs en chef. On sait peu de choses, à vrai dire, de ces documents, dont nulle trace ne subsiste apparemment dans les dossiers de carrière. Peut-être ont-ils servi à l’élaboration de répertoires du personnel, dont quelques-uns sont encore conservés aujourd’hui11, mais rien ne le prouve vraiment. Toujours est-il que, de l’avis même du ministère, ces états se révèlent, à l’usage, complètement inutiles, raison pour laquelle on leur substitue des feuilles signalétiques individuelles en 185612. Comme dans le Trésor, le formulaire mis au point se compose de plusieurs rubriques intéressant la vie professionnelle et privée du fonctionnaire, mais, à l’inverse, fait une place d’emblée importante aux appréciations générales des ingénieurs, rassemblées sous l’intitulé « Observations particulières et propositions ». Si ces appréciations sont en principe réservées à l’ingénieur en chef et à l’inspecteur général, l’ingénieur ordinaire, qui connaît le mieux l’agent, y ajoute presque toujours la sienne. En dépouillant attentivement les dossiers, on s’aperçoit même que ce dernier est le véritable notateur, et que ses supérieurs se contentent en général de le suivre. Ce premier modèle se transforme ensuite : en 1857 pour un remaniement de détail, puis, surtout, en 1905. Si on le compare, à cette dernière date, avec celui utilisé pour les percepteurs, plusieurs différences se font jour : la place faite au jugement d’ensemble demeure plus importante, l’individualisation du document est un peu moins poussée, enfin et surtout le nombre de rubriques a considérablement diminué. C’est cette simplification, a priori étonnante, qui constitue la principale divergence d’évolution entre les deux formulaires. La circulaire du 26 mai 1905, qui en est à l’origine, ne fournit pas vraiment d’explication13. Toutefois, en raison de sa date, on peut imaginer que ce texte fait suite à la loi de Finances du 22 avril précédent, consécutive au scandale des fiches, qui instaure le droit à la communication du dossier14.

7Au total, on voit donc que la notation émerge et se codifie au cours du xixe siècle, et cela en lien avec la réglementation de l’avancement : dans le Trésor, la création des feuilles de note est décidée seulement cinq ans après l’ordonnance de 1839, dans les Ponts cinq ans après le décret de 1851. L’importance historique de ce processus est décisive car il accroît, s’il ne le crée dans une large mesure, le pouvoir de contrôle détenu par l’administration centrale sur les fonctionnaires intermédiaires. Pointons toutefois deux différences entre le Trésor et les Ponts. D’abord, le processus est plus précoce pour les percepteurs. Cela tient à l’ordonnance de 1839, on vient de le dire, mais aussi au fait qu’en raison des enjeux propres à leur mission les agents du Trésor ont été dès l’origine soumis à un contrôle administratif individuel qui a sans doute préparé l’apparition de la notation. En second lieu, le supérieur en grade conserve une liberté de notation plus grande dans les Ponts. Faut-il comprendre que les ingénieurs sont jugés plus dignes de confiance que les receveurs des Finances ? Peut-être. Cela n’aurait rien de surprenant compte tenu de leur grande compétence technique et administrative.

La notation politique

Une pratique obscure

  • 15 Machelon Jean-Pierre, La République contre les libertés ?, Presses de la Fondation nationale des s (...)
  • 16 ADIV 105 J 1. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Souvenirs d'un vieux Rennais », parus dans Le nou (...)
  • 17 Le Bihan Jean « Le " bon fonctionnaire " au xixe siècle : une étude de cas », Atala, 3, 2000, p. 8 (...)

8Plus difficile à étudier est la notation politique, que sa nature a toujours condamnée à une certaine clandestinité. Certes, des sources existent, comme les témoignages des contemporains, en partie recensés et exploités par J.-P. Machelon15, auxquels s’ajoutent quelques dossiers conservés dans les fonds de la préfecture ou des sous-préfectures. Il reste que la représentativité de tous ces documents échappe complètement à l’historien. La chronologie de cette pratique est dans ces conditions difficile à fixer. J.-P. Machelon est très vague sur ses origines. Il insiste surtout sur l’apogée qu’elle connaît sous la République combattante, particulièrement sous le ministère Combes, tout en observant qu’elle perdure après 1905, malgré l’immense scandale provoqué par l’affaire des fiches. Ce schéma est globalement juste, mais il demande à être nuancé. L’extrême majorité des feuilles de note conservées s’échelonnent, certes, sur les années 1890-1910. En revanche, nous n’observons pas d’intensification de la surveillance au cours des années 1902-1905. Surtout, il semble que celle-ci apparaisse beaucoup plus tôt dans le temps, comme en témoigne un curieux petit article publié au début du xxe siècle par Adolphe Orain sous le titre « un ancien fonctionnaire »16. Ce texte est à lire comme le témoignage rétrospectif d’un ancien « gradé » de la préfecture de Rennes sur l’un de ses secrétaires généraux, Eugène Pontallié17. S’il est précieux, c’est parce qu’il nous apprend que Pontallié s’est constitué au cours de sa carrière un gigantesque fichier concernant l’ensemble des fonctionnaires du département, et que ce fichier, conservé et classé avec une rigueur obsessionnelle à la préfecture, a été probablement détruit en 1877, à un moment où son auteur dit l’avoir commencé depuis « plus de vingt années ». Pris à la lettre, il laisse donc entendre que ce vaste dispositif de surveillance a vu le jour au début du second empire. Cette hypothèse n’a rien d’incongru : cette époque est celle où Persigny enrégimente le corps préfectoral ; c’est aussi celle où, à la préfecture d’Ille-et-Vilaine, le jeune Pontallié s’installe à la tête du cabinet et de la première division. Bref, même si la majeure partie des sources ont disparu, on peut tout à fait penser que la genèse de la notation politique est antérieure à la république, en tout cas dans certains départements.

  • 18 ADIV 105 J 1. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Souvenirs d'un vieux Rennais ».
  • 19 Machelon, Jean-Pierre, La République contre les libertés ?, op. cit., p. 341.
  • 20 ADIV 105 J 1. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Souvenirs d'un vieux Rennais ».

9Dans ce type de notation, qui se fait à l’insu du fonctionnaire, la principale difficulté est évidemment de collecter et de centraliser les informations. À cet effet est mis en place un vaste système de renseignements, qu’il est possible de décrire dans ses grandes lignes. À l’échelle nationale, ce sont les préfets et leur entourage qui en sont la cheville ouvrière. Comme pour leurs missions administratives habituelles, ils sont l’ » œil de paris » : le ministère leur transmet ses instructions, et eux le renseignent en retour sur l’état du pays. À l’échelle départementale, chaque préfecture coiffe à son tour tout un réseau d’informateurs, composés essentiellement de fonctionnaires et d’élus pro-gouvernementaux. Parmi ceux-ci se trouvent d’abord les subordonnés immédiats du préfet, à savoir les quatre sous-préfets, bien sûr, mais aussi le commissaire central de police de Rennes qui, selon Orain, « conférait chaque matin pendant plus d’une heure avec le secrétaire général18 ». Ces cinq fonctionnaires produisent ou du moins transmettent la majorité des notes politiques, surtout lorsque celles-ci intéressent des agents en résidence en ville. C’est le cas pour 19 des 20 conducteurs dont les notateurs ont pu être identifiés. Puis, vient un second cercle d’informateurs, plus étendu et moins bien connu. On le voit partiellement émerger dans le cas des percepteurs, plus dispersés dans les campagnes : dans leur cas, sur les 10 séries de notes conservées, seulement 2 émanent du commissaire central de Rennes, alors que 5 sont directement adressées à la préfecture par des conseillers généraux et qu’une dernière provient d’un maire. Au total, on voit donc que le territoire départemental est couvert par un véritable réseau, dont les ramifications ultimes restent obscures, attendu que les signataires des notes sont eux-mêmes susceptibles d’avoir des informateurs, d’aucuns diront des « délateurs19 » ou des « mouchards20 ».

Surveillance et notation

  • 21 ADIV vrac de la série P (non coté). Notation des percepteurs (1880-1887).
  • 22 ADIV vrac de la série P (non coté) Dossier Allaire Charles François.
  • 23 ADIV 1 S 16. Fonds de la préfecture. Dossier Delagrée.
  • 24 ADIV 3 P 22. Personnel du Trésor public. Correspondance.

10L’évolution formelle de la feuille de note s’avère, dans ces conditions, difficile à caractériser. Ce qui frappe, à première vue, c’est l’extrême variété des pratiques de notation. Dans une série de notes relatives aux percepteurs, classées par arrondissement et datant des années 1880, la présentation adoptée par les sous-préfets change ainsi d’une année sur l’autre : tantôt elle consiste en une note unique, tantôt elle se décompose en rubriques auxquelles est adjointe une observation générale21. Le constat est à peine différent dix ans plus tard lorsque commencent à se généraliser feuilles et bulletins de note. Le plus souvent, la préfecture utilise un formulaire conçu spécialement pour la recherche de « renseignements confidentiels » : dans la colonne de gauche, elle indique l’identité du fonctionnaire, dans celle de droite l’informateur rédige librement une appréciation d’un seul tenant. Le rythme de cette notation politique est en outre irrégulier : à titre d’exemple, le percepteur Charles François allaire est noté huit fois entre 1889 et 1902, ce qui fait une note tous les 19 mois22, alors que le conducteur Julien Delagrée est noté huit fois, lui aussi, mais en 20 ans, ce qui fait une note tous les 30 mois23. Certes, un certain effort de standardisation se devine à la fin de la période. A partir du tout début du xxe siècle, le commissaire central de Rennes prend ainsi l’habitude d’utiliser pour ses réponses le « bulletin individuel » conçu par la ville de Rennes24. Encore plus significative est la mise au point par la préfecture d’un modèle de notation, à une date malheureusement impossible à déterminer avec précision. Ce document a été très soigneusement élaboré et contient 13 rubriques, dont certaines sont assez subtiles pour distinguer « Opinions politiques apparentes » et « Sentiments politiques réels ». Néanmoins, cette harmonisation, sans doute souhaitée par les cabinets préfectoraux, peine visiblement à s’inscrire dans les faits. C’est là que réside la grande différence entre notations professionnelle et politique. Jusqu’à la Grande Guerre, celle-ci demeure beaucoup plus variable et hétérogène, tant dans ses procédures que dans sa mise en forme. Ce phénomène s’explique par la plus grande fragmentation de la décision, le ministère se déchargeant de la mise en œuvre pratique du processus de surveillance sur les préfets et leurs cabinets, qui forment eux-mêmes un personnel très mobile. Les conséquences ne sont pas minces : une plus grande liberté de fait est accordée aux notateurs ; mais, en contrepartie, une fois centralisée, l’information est sans doute moins sûre et moins facile d’utilisation.

Le cas des bureaux de préfecture

  • 25 Baradat Jean, L'organisation d'une préfecture, thèse de droit, université de Toulouse, 1907, p. 18 (...)

11Dans les bureaux de préfecture, la notation possède toute une série de traits propres. Sa chronologie, d’abord, frappe par son caractère à la fois tardif et irrégulier : dans le cas rennais, la première feuille de note date de 1886, soit plus de 40 ans après son introduction dans le Trésor, et l’on ne compte semble-t-il que trois vagues de notation générales entre 1886 et 1914 : 1886, 1892 et 1902. Le dispositif de notation est par ailleurs très spécifique : les notateurs sont toujours les chefs de division, qui évaluent l’ensemble des agents placés sous leurs ordres, simples employés, chefs de bureau, sous-chefs de division ; mais eux-mêmes ne sont presque jamais notés, ce qui tient sans doute au fait que le secrétaire général, qui les coiffe, les connaît tous personnellement et n’a aucune information à communiquer à sa hiérarchie, si ce n’est évidemment au préfet. À vrai dire, les chefs de division sont ici les relais du secrétaire général pour tout ce que ce dernier ne voit pas ou voit moins bien qu’eux. Enfin, le formulaire se compose de trois parties : une série d’informations sur la personne de l’agent, un peu sur le modèle de la feuille signalétique utilisée à partir de 1894 dans le Trésor, le récapitulatif de ses services, et une appréciation générale. Or, chose importante, celle-ci non seulement n’est pas subdivisée en rubriques, mais sert en même temps d’évaluation professionnelle et de jugement politique. Contrairement à ce que l’on observe chez les fonctionnaires d’État, il y a donc ici confusion entre les deux notations. En résumé, le processus de notation est à la fois plus tardif et moins codifié dans les bureaux de préfecture qu’ailleurs. Cela n’a rien d’étonnant : les « gradés » n’étant pas fonctionnaires stricto sensu, leur surveillance relève de la seule initiative du préfet et de son secrétaire général25 ; sans compter que ceux-ci ont en permanence leurs subordonnés sous les yeux, ce qui rend de facto moins nécessaire le recours à l’écrit.

12Au total, la notation administrative connaît donc un développement spectaculaire au cours du xixe siècle. Malgré de multiples disparités tant chronologiques que techniques, ce phénomène touche l’ensemble des professions et gagne en précision avec le temps. Au fil des années, la notation individuelle devient ainsi la pièce essentielle du dossier de carrière, et une sorte de reconnaissance personnelle pour les fonctionnaires. Quant à l’État central, il y trouve le moyen de contrôler le comportement de ses agents et d’agir sur lui en connaissance de cause.

Production d’une image : le bon fonctionnaire

13Le contenu de l’idéologie administrative et les valeurs qui la structurent ont été déjà entrevus au cours des développements précédents. Mais l’inventaire complet de ces valeurs reste à faire, afin d’analyser comment elles se combinent et font sens. Quelle image du bon fonctionnaire produisent-elles ? Cette image, qui est l’image normative par excellence, associe manifestement trois ordres de valeurs.

La rhétorique de la compétence

  • 26 Compte tenu du nombre inégal de dossiers conservés, ce test porte en fait sur les conducteurs, qui (...)

14Comme l’indique la notation professionnelle, et plus laconiquement la notation politique, le bon fonctionnaire se doit d’abord d’être un fonctionnaire compétent. On en conviendra, tout le problème est de savoir ce que signifie précisément cette épithète. Un test lexicologique portant sur 252 appréciations générales fournit un début de réponse26 :

Tableau VI.1 - Typologie des qualités professionnellles des fonctionnaires intermédiaires d’après les appréciations générales portées sur leurs feuilles de note (seconde moitié du xixe siècle)

Tableau VI.1 - Typologie des qualités professionnellles des fonctionnaires intermédiaires d’après les appréciations générales portées sur leurs feuilles de note (seconde moitié du xixe siècle)

15On voit que trois types de qualité, d’importance inégale, définissent la compétence administrative : le goût de l’effort, la capacité technique, enfin ce que l’on peut appeler le sens de l’ordre.

Le goût de l’effort

  • 27 AN F14 2554. Dossier Hermier Jules. Feuille signalétique 1875.
  • 28 AN F14 19231. Dossier Ollivier. Feuille signalétique 1894.
  • 29 AN F14 19365. Dossier Dubost. Feuille signalétique 1900.
  • 30 AN F14 2542. Dossier Gourville Gabriel. Feuille signalétique 1866.

16L’importance accordée au goût, et même à la passion du travail, est attestée par l’existence de plusieurs rubriques spécifiques dans les feuilles signalétiques : celle intitulée « Zèle, activité, exactitude », devenue ensuite « Aptitude, activité, Zèle », puis tout simplement « Travail » pour les percepteurs ; celles baptisées « Zèle et activité » et « Exactitude et régularité dans le service », auxquelles on peut adjoindre celle appelée « Tenue » pour les conducteurs. Leur point commun est de répertorier des qualités qui, dans l’esprit du temps, dépendent largement de la volonté individuelle et résultent donc d’un effort de la part du fonctionnaire. Cet effort combine plusieurs éléments. D’abord le bon vouloir de l’agent. Le notateur dit alors de son subordonné qu’il est « dévoué » ou « zélé », ces deux adjectifs représentant à eux seuls 15 % de tous ceux utilisés par les ingénieurs ordinaires dans leurs appréciations générales. Un conducteur comme Jules Hermier est jugé « plein de zèle27 », Eugène Ollivier, lui, passe pour « dévoué tout entier à son service28 » etc. Cependant, le simple bon vouloir ne suffit pas, il doit s’accompagner d’une seconde qualité, appelée généralement « activité », à laquelle s’attache l’idée d’énergie, du moins d’une certaine effectivité. Dans les observations générales, toute une série d’adjectifs s’y rapporte : « actif » bien sûr, mais aussi « laborieux » et « travailleur », voire « expéditif ». Un troisième élément, enfin, revient souvent sous la plume des notateurs : le soin avec lequel le fonctionnaire accomplit sa tâche. Cette fois encore, de nombreuses épithètes l’attestent : « soigneux », « consciencieux », « sérieux », ainsi qu’ » exact », « régulier », ou tout simplement « ponctuel ». Il est remarquable que l’appréciation du soin s’étend au-delà, notamment à l’allure et à la mise du fonctionnaire, que l’on entend à l’époque sous le terme de « tenue ». Ce critère d’évaluation est peu perceptible à première vue, car le jugement du notateur est très vague tant que l’agent donne satisfaction. Néanmoins, survienne le moindre problème et son importance éclate : ici Louis Dubost « manque […] de dignité29 », là Gabriel Gourville « ne se tient pas comme l’exige sa position30 » etc. On voit bien, mais en creux, que le fonctionnaire est astreint à une forme de correction qui est un peu le pendant, dans sa vie professionnelle, de l’ » honorabilité » qu’on attend de lui en dehors du travail. Au total, bon vouloir, énergie et application définissent donc ce goût de l’effort caractéristique du bon fonctionnaire.

  • 31 ADIV 1 S 74. Dossier Le Dosseur. Rapport de l'ingénieur ordinaire chargé du service spécial des po (...)
  • 32 ADIV 4 S 5006. Dossier Sicot. Lettre de l'ingénieur en chef Bellinger, 22 mai 1862.
  • 33 L'Avenir de Rennes, 22 novembre 1881.
  • 34 ADIV 1 S 73. Dossier Bon. Lettre au maire de Rennes, 1er décembre 1900.

17À travers toutes ces observations, il est tentant de chercher à saisir le regard des notateurs. Cela dit, comment faire le départ entre ce qui relèverait chez eux du simple assentiment à un code de valeurs générales, et ce qui procéderait au contraire d’une sorte de jugement propre ? La question est difficile, peut-être même insoluble. Il n’en demeure pas moins patent que les appréciations sont diversement personnalisées. Ainsi il arrive que le supérieur hiérarchique se montre particulièrement élogieux, exaltant à grand renfort de superlatifs le zèle de son subordonné, jouant le cas échéant sur le thème de la fatigue au travail. C’est fréquent pour les conducteurs, et particulièrement pour ceux affectés dans les services spéciaux, très éprouvants comme on sait : Louis Le Dosseur, par exemple, est loué pour la « surveillance toujours fatigante et pénible, parfois même dangereuse31 » qu’il exerce, de nuit comme de jour, sur les travaux de fondation de l’écluse de Saint-Malo ; Jacques Sicot a également droit à un éloge appuyé de la part de son ingénieur en chef pour le « zèle infatigable » qu’il a déployé « dans des circonstances pénibles, c’est-à-dire sur un chantier entouré par la mer, privé de toute espèce d’abri, et où l’on travaille du matin au soir les pieds dans l’eau et dans la boue32 ». On voit que le dévouement du fonctionnaire est ici grandi aux dimensions d’un véritable don de soi, d’un sacrifice personnel. Cette rhétorique culmine dans l’évocation de la mort en fonction, véritable topos qui mériterait certainement une enquête à part entière. Quelques jours après le décès d’Eugène Pontallié, en 1881, le préfet Prosper André déclare avec emphase : « La mort l’a pris pour ainsi dire debout et travaillant, ou essayant de travailler jusqu’à son dernier souffle33. » De même, revenant sur la tuberculose qui vient d’emporter le conducteur Pierre Bon, et que ce dernier a contractée en participant aux travaux de lutte contre les inondations, l’ingénieur en chef Georges Thiébaut s’écrie : « il est mort à la tâche, victime de son dévouement au service, comme le soldat sur la brèche34. » Tout à la fois contaminé et vitalisé par l’imaginaire militaire, le processus d’héroïsation du bon fonctionnaire atteint ici son niveau d’intensité maximal.

  • 35 ADIV 2 M 18. Dossier Branger. Note du 10 décembre 1886.
  • 36 AN F14 2544. Dossier Gras. Feuille signalétique 1860.
  • 37 AN F14 2461. Dossier Buan Simon. Feuille signalétique 1860.
  • 38 AN F14 19417. Dossier Rose. Feuille signalétique 1894.

18À l’inverse, comme on peut s’en douter, le manque d’effort est jugé avec une extrême sévérité. D’Eugène Branger, par exemple, le chef de division Albert Peyraud écrit sèchement en 1886 : il « est venu jusqu’à présent au bureau en amateur et ne m’a été d’aucun secours comme chef de bureau35 ». Des appréciations de ce type fourmillent dans les dossiers. Cela dit, à rebours de l’image ordinaire d’un ordre administratif inflexible, il n’est pas rare que le notateur se montre étonnamment compréhensif, au risque de se retrouver en porte-à-faux avec ses propres supérieurs. Son ingénieur ordinaire écrit ainsi de François Gras qu’ » il serait un bon conducteur détaché s’il joignait à sa capacité plus de régularité et de zèle dans son service36 ». Le choix du conditionnel n’est ni fortuit ni anodin ici ; il traduit au contraire le caractère provisoire du jugement, suspendu aux progrès éventuels de l’agent. On trouve la même disposition d’esprit – est-ce un hasard ? – chez le conducteur faisant fonction d’ingénieur Adolphe Sion, qui note du jeune conducteur Simon Buan qu’ » il arriverait promptement s’il avait plus de zèle et s’il était plus laborieux37 ». Parfois même, lorsque c’est l’énergie et non le bon vouloir qui manque à son subordonné, il arrive que le notateur mise sur une sorte de pédagogie par entraînement, le plaçant sous son contrôle direct afin qu’il bénéficie « non seulement de la direction mais aussi de l’impulsion constante de ses chefs38 ». De cette façon, comme on peut le lire au sujet d’Ernest Rose, il est à espérer que les « qualités […] lui viendront ». Au total, on voit donc poindre en filigrane non pas tant des conceptions que des sensibilités assez diverses dans l’appréciation de l’effort de travail. S’opposent grosso modo les notateurs pour qui cet effort procède de qualités constitutives et pérennes, et ceux, plus attentifs à l’individu qu’à la fonction, qui jugent le fonctionnaire perfectible au cours de la carrière.

La capacité technique

  • 39 AN F14 19393. Dossier Lhôtellier. Feuille signalétique 1884.
  • 40 AN F14 19758. Dossier Forest. Feuille signalétique 1907.
  • 41 AN F14 2534. Dossier Génu. Feuille signalétique 1866.

19L’effort n’est cependant rien sans la capacité. Au reste, comme on l’a vu grâce au tableau VI.1 (page 269), celle-ci compte presque autant que celui-là dans l’évaluation des qualités du bon fonctionnaire. Le terme est vague, là encore, mais son contenu peut être précisé grâce à une lecture attentive des feuilles de note. Il faut d’abord l’entendre comme une série d’aptitudes générales érigées en valeurs professionnelles. Si l’on en croit le test lexicologique, la première de ces aptitudes serait l’ » intelligence » de l’agent. Celle-ci est explicitement invoquée, sous sa forme adjectivale, à 54 reprises dans les appréciations générales des ingénieurs ordinaires, ce qui en fait la qualité la plus fréquemment prise en compte au total. Curieusement, elle forme rarement une rubrique en tant que telle. Ce n’est le cas que dans le Trésor, entre 1844 et 1845 et à partir de 1894, et encore est-elle à chaque fois associée à une autre notion, d’abord à celle d’ » aptitude », ce qui peut se comprendre, puis à celle de « caractère », ce qui va moins de soi. Il est assez difficile de cerner exactement sa signification : abstraction faite du sens commun, que faut-il entendre lorsque tel ingénieur ordinaire juge un conducteur « servi par une intelligence qui dépasse l’ordinaire39 » ? Observons en tout cas que le notateur invoque fréquemment l’autonomie de son subordonné, ainsi pour Jean Forest, « qui apporte une intelligente initiative dans son service40 ». À l’inverse, parce qu’il n’est capable que d’une « exécution littérale des instructions41 », Emile Génu n’a droit qu’à une appréciation mitigée. On voit donc que certains notateurs se montrent très préoccupés par la capacité d’adaptation de leurs subordonnés, et même par leur sens de l’innovation, qu’ils n’hésitent pas à valoriser. Un fonctionnaire intelligent, pour eux, c’est de toute évidence un fonctionnaire ingénieux, innovant, et en fin de compte autonome dans la limite de ses attributions.

  • 42 AN F14 2549. Dossier Guillou. Feuille signalétique 1859.

20Encore cette inventivité suppose-t-elle un savoir-faire. Aussi la formation du fonctionnaire est-elle également prise en compte dans l’évaluation de sa capacité technique. Certes, les notateurs n’y font pas souvent référence dans leurs observations finales. En témoigne le fait qu’avec huit occurrences, « instruit » ne se classe qu’en onzième position des adjectifs les plus fréquemment utilisés par les ingénieurs ordinaires. De même est-il rare que les rubriques consacrées à l’ » instruction » donnent lieu à des commentaires détaillés de la part du supérieur. Il n’en demeure pas moins que ces rubriques existent et que cela suffit à prouver l’intérêt que la hiérarchie administrative porte à la formation de ses agents. Que ce soit dans le Trésor ou dans les Ponts, celle-ci est systématiquement envisagée sous le double rapport de l’instruction dite « générale » ou « littéraire » et de l’instruction « administrative » ou « professionnelle ». Cependant, le contenu et la consistance des appréciations laissent penser que cette dernière l’emporte peu à peu en importance dans l’esprit de l’évaluateur. Cela témoignerait logiquement de la technicisation du métier, ainsi peut-être que d’un certain effacement des valeurs bourgeoises chez les ingénieurs. Du moins est-il sûr qu’une appréciation comme celle portée en 1859 sur l’instruction du conducteur Pierre Guillou – « bonne pour la littérature42 » – n’est plus pensable à la fin de la période.

  • 43 AEF 1 C 5585. Dossier Tramond. Feuille signalétique 1881.
  • 44 AN F14 19550. Dossier Gauthier. Feuille signalétique 1903.
  • 45 AN F14 2451. Dossier Boucherot. Feuille signalétique 1861.

21Bien entendu, telle que la conçoivent les notateurs, la formation du bon fonctionnaire doit être obligatoirement complétée et enrichie par une expérience du métier ; mais, chose curieuse, celle-ci est encore plus rarement évoquée : elle ne figure dans le titre d’aucune rubrique et n’apparaît presque jamais dans les observations générales des ingénieurs ordinaires. Pourtant, les faits prouvent la place décisive que tient la pratique dans l’apprentissage puis dans le cours même de la vie professionnelle. Il faut donc croire qu’en dehors de circonstances très déterminées, comme les demandes de mutation, l’expérience est une qualité implicite. Comme d’autres, elle n’est évoquée que quand elle manque, donc plutôt en début de carrière : constatant « quelques irrégularités » dans le service du nouveau percepteur de Vitré Martial Tramond, le receveur particulier les explique par l’ » inexpérience43 » de ce dernier, minimisant du coup leur gravité ; de même, de l’avis de sa hiérarchie, le jeune Daniel Gauthier ne sera « un bon conducteur » que « lorsqu’il aura acquis l’expérience qui lui fait défaut44 ». Les formules de ce genre sont nombreuses ; elles indiquent que certains notateurs savent se montrer compréhensifs et même encourageants à l’égard de leurs jeunes subordonnés. Cela dit, cette capacité de compréhension a ses limites, du moins paraît-elle diminuer une fois passées les premières années. De Prosper Boucherot, quinquagénaire, son ingénieur ordinaire note sèchement en 1861 : « il n’est plus à l’âge où l’on apprend45 ».

  • 46 AN F14 2525. Dossier Forcinal. Feuille signalétique 1861.
  • 47 AN F14 19231. Dossier Ollivier. Feuille signalétique 1894.
  • 48 AN F14 19184. Dossier Delagrée. Feuille signalétique 1886.
  • 49 AN F14 2567. Dossier Labbé Félix. Feuille signalétique 1862.
  • 50 AN F14 19600. Dossier Vilain. Feuille signalétique 1894.

22Le bon fonctionnaire conjugue donc inventivité et savoir-faire. À ces aptitudes générales s’ajoutent encore d’autres atouts, plus spécifiques à la tâche effectuée. Le premier d’entre eux est l’autorité personnelle. Il ne concerne par définition que les fonctionnaires ayant à diriger un personnel subalterne, principalement les chefs de projet et les « gradés » de préfecture, mais on sait que le nombre de ces cadres ne cesse d’augmenter au cours de la période étudiée. Edme Forcinal, par exemple, « sait commander et se faire obéir46 ». De même, Eugène Ollivier, vu son « esprit d’organisation », vu surtout son « ascendant sur le personnel inférieur », est considéré par sa hiérarchie comme le modèle du « véritable chef de travaux47 ». On a rarement plus de détails. On devine cependant que l’âge, invalidant par ailleurs, peut se révéler ici un avantage, et que dans l’esprit de certains ingénieurs l’autorité bien comprise présuppose un « tact48 » qui la distingue du pouvoir brut. Le second atout, mélange de précision et de vitesse d’exécution, est plutôt requis du technicien de bureau, adonné à des travaux d’écriture et de comptabilité. Félix Labbé est un modèle du genre : il « dessine et écrit bien et vite » et « connaît parfaitement la comptabilité du conducteur49 ». Le temps passant, ces qualités sont toutefois rendues insuffisantes par la complexification du travail administratif, aussi faut-il bientôt leur adjoindre la capacité à « rédiger », de nature à la fois formelle et technique. Auguste Vilain passe ainsi pour un « rédacteur de projets très remarquables50 ». Mais tous n’ont pas son talent, si bien que se crée momentanément un clivage propre aux techniciens de bureau, clivage vite résorbé, toutefois, par l’élévation générale de leur niveau de formation.

Le sens de l’ordre

  • 51 AN F14 2473. Dossier Chalette. Feuilles signalétiques 1860-1861. AN F14 2601. Dossier Margueritte. (...)
  • 52 AN F14 2584. Dossier Le Gendre. Feuille signalétique 1861.
  • 53 AN F14 2451. Dossier Boucherot. Feuille signalétique 1858.

23Un troisième type de qualité vient enfin compléter le portrait du fonctionnaire idéal : la faculté à s’insérer dans l’organisation administrative. Après le goût de l’effort et la capacité technique, deux vertus éminemment individuelles, les relations de travail sont donc à leur tour évaluées. Les feuilles signalétiques classent ces relations en deux catégories : celles avec les supérieurs et celles avec les subordonnés. Pour les premières, la norme est l’obéissance respectueuse, presque la soumission. La notion de « déférence » est l’une des plus fréquemment convoquées par les notateurs pour définir l’attitude idoine. Jules Chalette et Emmanuel Margueritte, en bons conducteurs qu’ils sont, manifestent ainsi une « déférence complète51 » pour leurs ingénieurs ordinaires, Julien Le Gendre a des gestes « pleins de déférence52 » etc. Quant aux relations qui lient les fonctionnaires intermédiaires à leurs subordonnés, et qui excluent donc, en principe, les percepteurs, elles sont implicitement évaluées selon le critère de la bonne distance, sorte de combinaison de « fermeté » et de « bienveillance » dans le langage du temps. Souvent, cependant, les fonctionnaires pèchent d’une façon ou de l’autre, tant il est difficile de concilier ces deux vertus. Certains se montrent « doux », « faibles », au point parfois de se laisser « mener et tromper indignement53 » par leurs employés, tandis que d’autres, coupables de ce que Dostoïevski, en fin observateur de la vie administrative de son époque, appelait l’ » ivresse administrative », abusent de leur pouvoir. En définitive, c’est tout un idéal d’ordre et de modération qui ressort des appréciations portées sur les feuilles signalétiques : au fond, nul n’est un bon fonctionnaire s’il ne connaît, n’accepte ni n’assume sa position dans la hiérarchie, sa place dans l’organisation.

  • 54 AN F14 2443. Dossier Bidard de la Noë. Feuilles signalétiques 1856-1857, 1862, 1867, 1873, 1875-18 (...)

24Pour mieux évaluer les qualités relationnelles de ses agents, l’administration centrale entend sonder ce qu’elle appelle leur « caractère ». À cet effet, une rubrique spéciale voit le jour dès 1856 dans les Ponts. Il s’en crée également une dans le Trésor, mais plus tard, associant, on l’a dit, les notions de « caractère » et d’ » intelligence ». Ce qui visiblement préoccupe avant tout les notateurs, c’est le problème de l’influence des tempéraments individuels sur l’organisation collective. On a pour tout dire l’impression que dans leur esprit le « caractère » du fonctionnaire n’a aucune réalité propre, qu’il n’a de signification que relationnelle. En témoignent les adjectifs utilisés : « facile », « conciliant », « sociable » etc. Le « mauvais caractère », lui, n’est jamais expliqué ; il est tout au plus identifié et décrit comme un trait constitutif de la personne. Parfois, évidemment, on sent bien que le regard du notateur achoppe sur un excès d’étrangeté. C’est le cas avec Gustave Bidard de la Noë : impuissants à cerner son comportement, ses ingénieurs se rabattent, faute de mieux, sur une litanie de qualificatifs, le décrivant tour à tour comme « inconstant », « excentrique », « têtu », « bizarre », stigmatisant son manque de « fixité dans les idées54. »

25Au bout du compte, on le voit, goût de l’effort, capacité technique et sens de l’ordre délimitent avec une précision grandissante les contours de l’image du fonctionnaire idéal, laquelle, partant, se normalise, se précise et s’homogénéise. Le phénomène est observable partout, même si le déséquilibre documentaire entre les Ponts et les deux autres administrations biaise légèrement l’analyse. On remarquera en passant que le service public, au sens de valeur professionnelle, paraît occuper une place encore secondaire, sinon marginale, dans la culture administrative du temps, du moins au vu des feuilles signalétiques.

L’éloge du dévouement politique

26Un second ordre de valeurs constitue l’image du bon fonctionnaire : le dévouement politique. Il culmine sous la Troisième République, dans la figure du fonctionnaire de combat. Faut-il, pour autant, voir dans cette figure une invention du régime républicain ? L’examen de la notation politique peut le laisser croire, mais il faut tenir compte du biais introduit par le caractère tardif de cette dernière.

L’idéal républicain : le fonctionnaire de combat

  • 55 ADIV 1361 W 11. Dossier Gérard. Note de 1902.
  • 56 ADIV vrac de la série P (non coté). Dossier Maillard. Note du sous-préfet de Saint-Malo, 24 janvie (...)
  • 57 ADIV 1 S 16. Dossier Cozic. Note du sous-préfet de Redon, 30 janvier 1901.
  • 58 ADIV 1 S 16. Dossier dubost. Note du sous-préfet de Vitré, 30 novembre 1906.
  • 59 ADIV 1 S 16. Dossier Bénard. Note du sous-préfet de Saint-Malo, 18 décembre 1907.
  • 60 ADIV 1 S 17. Dossier Planchais. Lettre du maire de Guipry, 3 novembre 1891.

27En matière politique, si l’on en juge par les feuilles de note, la première qualité du fonctionnaire républicain est sa soumission idéologique. À la préfecture, par exemple, le chef de division Jules Soyer écrit de son chef de bureau Edmond Gérard qu’il a « des opinions nettement républicaines55 ». Même chose dans le Trésor : Henri Maillard et Marie Charles Motais, pour ne citer qu’eux, sont jugés « sincèrement républicain[s]56 ». Même chose aussi dans les Ponts : le subdivisionnaire de Redon est qualifié de « bon républicain57 », son collègue de la Guerche-de-Bretagne a des « opinions nettement républicaines58 » etc. A l’évidence, donc, nul ne peut être un bon fonctionnaire s’il n’est avant tout loyal envers la République. Ceci dit, cette condition, pour nécessaire qu’elle soit, n’est pas suffisante. Car plus qu’une simple soumission, ce que souhaite obtenir de ses agents l’administration centrale, c’est un véritable engagement, public et combatif. Cet engagement doit avant tout se manifester lors des élections : ainsi le conducteur malouin auguste Bénard est vivement félicité par le sous-préfet pour avoir « fait son devoir à toutes les élections59 » ; de même, son collègue François Planchais, subdivisionnaire à Bain, a droit aux louanges de sa hiérarchie pour avoir offert un « concours dévoué » et un « appui précieux » lors de toutes les élections, ayant poussé le zèle jusqu’à « surveiller les abords du scrutin et empêcher l’intimidation causée par les réactionnaires60 ». Certaines appréciations insistent toutefois moins sur les élections que sur le travail de propagande à long terme : sans doute a-t-on dans ce cas affaire à des fonctionnaires plus engagés, à de véritables militants pour certains. Le terme clé et récurrent est alors l’ » influence » qu’ils possèdent ou conquièrent sur leurs administrés, et qu’ils mettent au service de la République.

  • 61 ADIV 6 Z 32, 34. Associations de l'arrondissement de Vitré.
  • 62 ADIV 1 M 221. Palmes académiques Dossier Hamon. Note du sous-préfet de Vitré, 15 novembre 1922. Vo (...)
  • 63 Salaun Gaston, Les comptables directs du Trésor, Berger-Levrault, 1908, p. 56-58. Bovier-Lapierre (...)
  • 64 ADIV 1 M 221. Palmes académiques. Dossier Hervouin. ADIV 1 M 230. Mérite agricole. Dossier Hervoui (...)

28Les feuilles de note ne permettent pas d’aller plus loin. Fort heureusement, d’autres sources nous montrent les fonctionnaires à l’œuvre sur le terrain. D’aucuns animent des associations pro-gouvernementales : tel est le cas du percepteur Henri Maillard, qui déploie une formidable énergie pour fonder et diriger une société de préparation militaire à Argentré-du Plessis, en plein territoire conservateur61, ou du secrétaire de la sous-préfecture de Vitré, Ambroise Hamon, dont la résolution et l’abnégation font l’admiration de ses sous-préfets successifs62. D’autres se portent candidats aux élections, et sont élus. Sans doute ne sont-ils qu’une poignée, par suite des incompatibilités pesant sur certaines professions administratives d’une part63, des transformations sociales affectant l’administration intermédiaire (au premier rang desquelles le départ des notables) d’autre part, mais l’essentiel est d’observer que l’administration couvre systématiquement d’éloges ceux qui poussent aussi loin le dévouement à la République. En témoigne le portrait que ses sous-préfets brossent du conducteur Vitréen Modeste Hervouin, à la fois bon administrateur et engagé avec persévérance dans la lutte électorale, sorte d’incarnation parfaite du fonctionnaire intermédiaire républicain64.

  • 65 MP, 56, 1879, p. 338.
  • 66 Circulaire du 21 janvier 1886, ACPC, 1886-1, p. 17.
  • 67 Machelon, Jean-Pierre, La République contre les libertés ?, op. cit., p. 329.

29Il donc clair que le bon fonctionnaire républicain ne saurait se contenter d’être loyal. Sa hiérarchie est autrement plus exigeante : elle attend de lui qu’il s’engage activement au service du régime, qu’il soit un véritable fonctionnaire de combat. Les textes officiels vont dans le même sens, du moins jusqu’aux premières années du xxe siècle. D’un ton menaçant, la circulaire du 28 juin 1879 stigmatise non seulement l’hostilité mais aussi la neutralité politique des agents du Trésor : « c’est à tort que certains agents se flatteraient de trouver dans leur effacement une garantie d’impunité65 ». Quelques années plus tard, une autre circulaire réclame un « concours dévoué66 » de la part des fonctionnaires des Ponts, « indépendamment de l’accomplissement de leurs devoirs professionnels ». De telles formules tendent bien à accréditer la thèse d’une « transformation des agents de l’État en agents du gouvernement67 », pour reprendre la formule de J.-P. Machelon.

Archéologie d’une figure

  • 68 Circulaire du 26 février 1848, MP, 25, 1848, p. 10.
  • 69 AN F14 2659. Dossier Richard. Lettre de Léonide Richard à l'ingénieur ordinaire chargé du service (...)
  • 70 ADIV 3 P 22. Personnel du Trésor public. Lettre du Trésorier-payeur général au préfet, 20août 1870
  • 71 Ibid. Lettre du receveur particulier des Finances de Fougères au préfet, 17 août 1870.

30Cette thèse mérite cependant discussion. Ce que l’on constate tout de suite, quand on entreprend de reconstituer la genèse de cette figure combative, c’est qu’au cours du premier xixe siècle l’accent est mis avec insistance sur la soumission politique du fonctionnaire, sur sa loyauté. En cela notre analyse concorde parfaitement avec celle de J.-P. Machelon. Encore faut-il préciser que cette loyauté, loin d’être univoque, désigne des attitudes plus variées que ne le suggère l’analyse des seuls textes normatifs. Dans un premier sens, le terme signifie fidélité à la collectivité, à la nation. Celle-ci est invoquée à l’occasion des crises, lorsque le pouvoir, chancelant ou menacé, présente les fonctionnaires comme l’ultime rempart contre le chaos. En 1848, par exemple, le ministère des Finances prend soin de rappeler à ses agents combien le « pays » compte sur leur « dévouement68 ». C’est plus net encore dans le contexte dramatique de 1870. Les ingénieurs n’hésitent pas alors à saluer le courage des conducteurs qui, comme Léonide richard, prennent les armes pour défendre le pays69. Une telle bravoure n’est sans doute pas possible dans le Trésor, à cause des nécessités du service ; cela n’empêche pas sa hiérarchie d’ » applaudi[r] à l’élan patriotique70 » du percepteur Alfred Krempel, un ancien lieutenant de cavalerie qui fait des pieds et des mains pour être autorisé à s’engager pendant la durée de la guerre, soit dans la garde mobile, soit dans l’armée active71.

  • 72 Séance du Sénat du 2 février 1877, MP, 54, 1877, p. 124.
  • 73 Guerre et mort à la calomnie, ou abus des destitutions, par le sieur CHARLOT, ancien officier de h (...)
  • 74 ADIV 3 P 18. Personnel du Trésor public. Lettre de Victor Aubrée au président de la République, sd

31La loyauté manifestée avant d’entrer dans l’administration compte tout autant. C’est si vrai qu’elle justifie dans l’esprit du législateur la création du système des candidatures exceptionnelles, dans le Trésor principalement, comme nous l’avons vu. Au-delà de considérations sociales, déjà évoquées, cette politique tire sa légitimité d’une idéologie de la « dette », pour reprendre le terme utilisé par un sénateur en 187772. On le voit bien avec les militaires, et particulièrement avec les vétérans de la Grande armée, grâce à des témoignages aussi étonnants que celui du percepteur de Fougères Jacques Philippe Charlot Breton. Cet ancien officier de Napoléon, révoqué en 1830 après une trentaine d’années de service, est l’auteur d’un violent pamphlet renseignant précieusement sur son rapport à l’État73. Il y rappelle avec une grande véhémence le courage et même l’héroïsme dont il a naguère fait preuve, obtenant sa perception « au prix de [son] sang ». Celle-ci ne saurait donc être considérée comme une simple « retraite » ; elle est une véritable « récompense » et à ce titre sa « propriété pendant toute [sa] vie ». On ne peut être plus explicite : par sa loyauté, son dévouement au service de la patrie, le soldat estime acquérir une sorte de créance personnelle sur l’État. C’est pourquoi sa révocation apparaît à Charlot Breton comme bien plus qu’une marque d’ingratitude : elle est une véritable trahison. Ajoutons que cette créance peut être capitalisée et transmise. En 1849, le percepteur de Châteaugiron, Victor Aubrée, n’hésite pas à invoquer les hauts faits d’armes accomplis par ses père, oncle, et même cousin sur les grands champs de bataille du début du siècle dans le seul dessein d’appuyer une demande de changement74. De tels exemples montrent que la relation à l’État est vécue par certains – par tous ? – sur un mode pratiquement patrimonial.

  • 75 ADIV 2 M 18. Demandes d'emploi (1830).

32Parfois, cependant, la loyauté du fonctionnaire s’applique plus précisément au régime en place. Ce deuxième sens ne doit pas être occulté, même si, en pratique, la distinction est souvent difficile à faire entre nation ou patrie d’un côté, régime de l’autre, vu que celui-ci prétend justement absorber celles-là. Quelques documents attestent cependant la prise en compte, par la hiérarchie adminisrative, de la fidélité proprement partisane. C’est le cas des demandes d’emploi adressées à la préfecture juste après la Révolution de 1830, dont 171 concernent les perceptions75. Sur chacune d’elles ou presque, le nouveau secrétaire général Jacques Bourdais a rédigé une note dans laquelle il résume, en les commentant, les informations fournies par le candidat. On dispose ainsi d’une synthèse des arguments avancés par les impétrants, mais filtrés et recomposés par l’Administration, donnant à lire pêle-mêle l’idée que les premiers se font des attentes de la seconde, et ces attentes elles-mêmes. Or l’analyse révèle que l’argument de la soumission idéologique figure dans 71 % des lettres. Dans 57 cas, l’opinion personnelle de l’intéressé est présentée de manière implicite : elle est supposée résulter soit de l’opinion de la famille, soit d’un fait personnel significatif, principalement la destitution sous le régime précédent. Mais dans 71 demandes, ce qui fait beaucoup, elle est énoncée comme telle. De François Sanson, par exemple, futur percepteur de Balazé, on lit qu’il est « connu pour son patriotisme et son attachement à la cause constitutionnelle » ; d’un autre, Louis Posselius, futur percepteur de Gennes, on apprend qu’il a d’ » excellents sentiments politiques ». Il importe peu de savoir si cette loyauté est ici exagérée (sans doute l’est-elle, d’ailleurs) : ce qui compte, c’est qu’elle est considérée comme un atout de recrutement, qu’elle passe pour une qualité constitutive du bon fonctionnaire, tant du côté libéral que conservateur.

  • 76 ADIV 3 p 20. Personnel du Trésor public. Lettre du préfet Paul Féart aux sous-préfets du départeme (...)

33Au total, la loyauté apparaît donc comme la valeur fondatrice du dévouement politique au cours du premier xixe siècle. Cela signifie que, sous ce rapport du moins, la Troisième République est une héritière. Seulement, comme on l’a déjà dit, il y a loin entre être un fonctionnaire loyal et un fonctionnaire de combat. C’est bien qu’un changement décisif se produit vers le milieu du siècle. Ce changement, c’est que le peuple, l’électorat, peu présents voire absents jusque-là dans la définition du dévouement politique, deviennent dès ce moment-là son objet, sa cible. Les contre-exemples ne manquent pas, certes, qui attestent que, déjà sous les monarchies censitaires, certains fonctionnaires font œuvre de propagandistes auprès de leurs administrés. Néanmoins, au vu des sources consultées, il faut attendre l’Empire autoritaire pour que de pareilles mentions non seulement se multiplient mais se précisent (ce qui, soit dit en passant, s’accorde parfaitement avec ce que l’on sait des origines de la notation politique). Pour ne prendre qu’un exemple, c’est vraisemblablement en 1858 que pour la première fois le préfet Paul Féart ordonne à ses sous-préfets de classer les percepteurs de leurs arrondissements respectifs « par ordre de mérite au point de vue politique76 ». Bref, le Second Empire serait le véritable inventeur du fonctionnaire de combat. Faut-il s’en étonner ? N’est-ce pas là tout simplement la conséquence de l’entrée du pays dans l’ère démocratique ? Est-il si curieux que le peuple, source exclusive de la légitimité politique depuis 1848, fasse l’objet d’un contrôle plus actif de la part du régime en place, par l’intermédiaire des fonctionnaires locaux notamment ? C’est sur ce point que la thèse de J.-P. Machelon paraît finalement révisable : à l’évidence, elle minimise le rôle préparatoire du Second Empire, donc la continuité avec la Troisième République, moins probablement par parti pris idéologique qu’en raison de son excessive focalisation sur les sources institutionnelles et juridiques.

34Deux étapes sont en définitive repérables dans la genèse de l’idéologie du dévouement politique : la Révolution et l’Empire produisent l’image du fonctionnaire loyal, le Second Empire y ajoute celle du propagandiste. On voit que cette chronologie reflète l’entrée progressive du pays dans la modernité politique. Pour autant, il ne s’agit évidemment pas de dénier toute spécificité à la Troisième République, bien au contraire, puisque c’est elle qui, en se l’appropriant, précise, explicite et donne un développement inédit à cet ordre de valeurs.

L’exigence d’ « honorabilité »

  • 77 Vivien, Etudes administratives, Guillaumin, 1845, p. 65.

35Les qualités d’ « honorabilité » du fonctionnaire sont les plus extérieures à l’activité professionnelle et les moins spécifiques, « les plus vulgaires et les plus indispensables77 » comme dit Vivien. On les trouve donc signalées à la fois dans la notation professionnelle et dans la notation politique. La notation professionnelle – les feuilles signalétiques – est la plus riche d’enseignements. Elle révèle tout d’abord l’intérêt porté à la « conduite privée » des fonctionnaires. Dès 1844, il existe une rubrique explicitement intitulée « Conduite privée » dans les feuilles signalétiques des percepteurs, à laquelle succède, plus tard, une rubrique appelée « Goûts, habitudes, relations ». De même, dans les Ponts, une rubrique « Conduite privée » figure dans le premier formulaire, mais elle disparaît en 1905. En matière de conduite publique, c’est dans le Trésor que les fonctionnaires sont manifestement les plus surveillés (il est vrai que ce sont les percepteurs qui ont le plus de contacts avec les administrés), du moins n’y a-t-il que dans cette administration que l’on trouve une rubrique spécialement consacrée au comportement en société, rubrique intitulée successivement « Considération et estime publique » et « Conduite, considération, estime publique ». Des notes politiques nous savons qu’elles sont beaucoup plus succinctes, et que leur découpage en rubriques est plus rare et plus aléatoire. Cela ne signifie pourtant pas que l’honorabilité du fonctionnaire ne préoccupe pas le sous-préfet ou le commissaire de police. Tout au contraire, ceux-ci évoquent systématiquement la question, que ce soit sous l’angle de la « moralité » ou de l’ » estime » publique. Si bien qu’au bout du compte, la notion d’honorabilité apparaît elle aussi constitutive de la définition du bon fonctionnaire. Comme on voit, cette notion ignore ou plutôt dépasse l’opposition entre sphères privée et publique, au nom de l’idée implicite que même en dehors du travail le fonctionnaire demeure un représentant de l’État.

36Sa signification demeure toutefois difficile à circonscrire. Le seul moyen est de raisonner à l’envers, en examinant les vices incriminés par la hiérarchie administrative. Sans entrer dans les détails, car nous y reviendrons, ces vices se répartissent en trois principales catégories : déviances conjugales et sexuelles, alcoolisme et endettement. Aussi le bon fonctionnaire doit-il tout simplement posséder les vertus inverses : il faut que sa vie privée soit rangée et discrète, que son comportement en société traduise la maîtrise de soi, la tempérance, loin de tout débordement pulsionnel. Ici encore, on voit qu’il est identifié à tout un ordre de valeurs, qui correspond dans ses grandes lignes à l’ordre moral et somatique dominant. Cette pression diminue-t-elle avec le temps ? C’est assez difficile à dire. La suppression de certaines rubriques semble aller dans ce sens. On peut aussi penser que la notion d’ » honorabilité », qui fait écho à celle d’ » honnêteté », fondée sur l’éducation et in fine sur la naissance, notion par conséquent foncièrement élitiste, se trouve en décalage grandissant avec la démocratisation du siècle en général, et de l’administration intermédiaire en particulier. Reste, précisément, que le travail d’évaluation n’est pas le fait de cette dernière mais de sa hiérarchie, dont le recrutement demeure plus bourgeois. On sait bien par ailleurs que la culture des élites, loin de s’affaiblir, au contraire se précise, se codifie considérablement au cours du xixe siècle. De ce point de vue, il n’y aurait donc rien de curieux à ce que les notateurs restent attachés à un tel ordre de valeurs, qui remplit pour eux une fonction de distinction, très sécurisante, en objectivant l’écart culturel qui continue de les séparer de leurs subordonnés. En outre, comme on l’a vu, les rubriques concernées ne disparaissent pas partout, et dans la notation politique, confidentielle par nature, l’intérêt pour les qualités et les défauts ressortissant à cet ordre de valeurs ne se dément pas. Par conséquent, même s’il est vrai que, le temps passant, les sources font moins souvent ou moins explicitement référence à l’ « honorabilité » du fonctionnaire, il est difficile de conclure que les exigences, dans ce domaine, baissent en tant que telles.

37Ce travail de décryptage constitue une opération assurément délicate : le va-et-vient que l’on doit incessamment effectuer entre les modèles des feuilles signalétiques et leur contenu, la nécessité dans laquelle on se trouve de recourir à des sources complémentaires et de raisonner par défaut, tout le prouve. Il n’en est pas moins indispensable pour comprendre, au-delà du sens commun, la façon dont s’élabore l’image du bon fonctionnaire. On voit bien, à présent, que celle-ci combine trois valeurs génériques : l’ » honorabilité », valeur héritée mais persistante ; la compétence, valeur centrale et constante, qui se précise ; enfin le dévouement politique, seule valeur qui gagne vraiment en importance au cours de la période.

Des normes aux faits : la question de l’obéissance

38Encore faut-il mesurer l’écart existant entre l’administrateur idéal, dont on vient de décrire la figure, et l’administrateur réel. Le problème est de savoir si l’idéologie administrative, à mesure qu’elle se codifie et qu’elle se diffuse, notamment à travers la notation, entraîne une normalisation effective des comportements.

Les formes de désobéissance

  • 78 ADIV 3 P 16. Personnel du Trésor public. Lettre du ministère au préfet, 17 janvier 1838.
  • 79 AN F14 2556. Dossier Hubert. Lettre de l'ingénieur ordinaire chargé du service du canal de Nantes (...)
  • 80 Ibid. Lettre du préfet du Morbihan, 18 janvier 1873.
  • 81 ADIV 20 P 4. Organisation des bureaux de la préfecture. Arrêté du 9 novembre 1859.

39Pour mémoire, nous avons repéré au cours de nos dépouillements 57 fautes commises par 43 fonctionnaires, le mot faute étant entendu ici comme tout acte sanctionné par la hiérarchie. De très loin, le premier type de désobéissance concerne l’activité elle-même (45 cas). C’est la négligence du fonctionnaire qui est le plus souvent incriminée. Cela va de la simple distraction au laisser-aller complet. Ainsi, en 1838, le ministère inflige un blâme à cinq percepteurs de l’arrondissement de Vitré coupables de ne pas résider, de ne pas effectuer toutes les tournées réglementaires, et même de faire des erreurs dans la confection des rôles78. Autre exemple, plus grave, le conducteur Jean Hubert, employé au service du canal de Nantes à Brest, s’absente sans autorisation durant plusieurs jours en 1873, passant outre le refus de son ingénieur ordinaire79. Soucieux de « maintenir la discipline qui doit toujours exister dans tous les rangs de l’administration80 », les ingénieurs et le préfet du Morbihan s’accordent aussitôt pour lui infliger une retenue de 10 jours de salaire. La sanction est parfois plus lourde encore. En 1859, à la préfecture, Jean de Chaigneau, chef de la division de l’administration communale, est brusquement rétrogradé pour défaut de surveillance. Son chef de bureau Yves Guyot, responsable des mêmes « faits de négligence et d’incurie », connaît un sort identique et redevient illico simple employé81. On pourrait multiplier les exemples.

  • 82 ADIV 3 P 14. Personnel du Trésor public. Lettre du receveur particulier des Finances de Vitré, 5 j (...)
  • 83 Ibid. Arrêté du 26 février 1833.
  • 84 ADIV 3 P 15. Personnel du Trésor public. Lettre du receveur général des Finances, 4 décembre 1836. (...)
  • 85 Ibid. Arrêté du 8 juillet 1835.
  • 86 Voir De Oliveira Matthieu, « Corruption, malversation et détournement. Les fonctionnaires des fina (...)

40Ce premier type de désobéissance peut prendre des formes plus spécifiques. Est ainsi sanctionnée l’incompétence technique, surtout dans le Trésor où ses répercussions sont les plus graves. En 1833, le percepteur de Balazé, « homme dénué de capacités82 » selon son receveur particulier, est suspendu puis poussé à la démission suite à une vérification à domicile qui a révélé le déficit de sa caisse83. Trois ans plus tard, c’est son collègue de Liffré, François Chesnel, qui doit à son tour rendre des comptes : lui aussi en déficit, il est dans un premier temps suspendu, puis révoqué84. Dans la quasi totalité des cas, ces marques d’incapacité concernent le premier xixe siècle, nouvelle preuve que la formation des comptables s’améliore après la grande ordonnance de 1839. Malheureusement, vu le laconisme des sources, il est très difficile de distinguer l’incompétence de la fraude proprement dite, d’autant qu’une affaire de détournement peut tout à fait se conclure par une démission forcée, qui la rend pratiquement invisible. On ne connaît à vrai dire qu’un seul cas avéré de malversation : celui du percepteur de Balazé Louis Simon, révoqué en 183585. Compte tenu de la rareté des dossiers de carrière, la seule façon d’arriver à une évaluation rigoureuse serait probablement de partir des sources judiciaires86.

  • 87 AN F14 2497. Dossier Davy. Lettre du préfet Henry, 13 décembre 1847. Ibid. Arrêté du 16 janvier 18 (...)
  • 88 AN F14 2591. Dossier Levron. Lettre de l'ingénieur en chef chargé du service ordinaire de l'Ain, 2 (...)
  • 89 Ibid. Arrêté du 16 août 1862.

41A l’inverse, on trouve davantage de conflits personnels dans les Ponts et chaussées. Ce fait s’explique en partie par le plus grand nombre de dossiers conservés, mais il tient également aux conditions de l’activité administrative. Il est en effet facile d’imaginer que les percepteurs, isolés dans leur circonscription, ont moins de contacts entre eux, moins de relations avec leur hiérarchie, et que dans les bureaux de préfecture la permanence de la surveillance et la plus grande imprévisibilité de la sanction désamorcent et préviennent de multiples accrochages. Toujours est-il que les 12 affaires mettant en cause l’ordre hiérarchique intéressent exclusivement des conducteurs. Sur ces 12 affaires, 2 concernent les relations avec le personnel subalterne. Ce sont deux cas d’abus de pouvoir. François Davy est déplacé dans la Seine-Inférieure, en 1848, pour avoir mis des notes fictives à ses cantonniers, et, plus grave, pour avoir inventé un refus d’obéissance en vue de nuire à l’un d’eux87. Un autre conducteur, Jean Levron, est quant à lui devenu un tel « sujet de crainte dans toute sa subdivision88 » que nul n’ose dénoncer ses méfaits. Avisée du problème, estimant fondées les charges retenues contre lui, l’administration supérieure lui inflige aussitôt la même sanction, en le mutant en Ille-et-Vilaine89.

  • 90 AN F14 2440. Dossier Bernier Jean. Lettre de l'ingénieur ordinaire Vossier, 29 octobre 1854.
  • 91 AN F14 2435. Dossier Beaudien. Lettre de François Beaudien, 12 mars 1862.
  • 92 Ibid. Lettre du ministre, 28 mars 1862. Arrêté du 1er juin 1862.
  • 93 AN F14 2668. Dossier Saint-Gal. Lettre de l'ingénieur en chef Bellinger au ministre, 25 septembre (...)
  • 94 Ibid. Lettre du ministre, 25 novembre 1867.

42Les affaires d’insubordination, qui concernent les relations entre les conducteurs et leurs supérieurs, sont au nombre de sept. Plus nombreuses, elles sont sans doute aussi plus significatives. L’affaire Bernier, notamment, est très documentée. En 1854, Jean Bernier, le subdivisionnaire de Bazouges-la-Pérouse, non content de faire indûment traîner en longueur un congé, refuse de s’établir au centre de sa circonscription, comme le lui demande son ingénieur ordinaire. Ce dernier le convoque alors à son bureau, mais l’entrevue dégénère : le conducteur s’emporte, injuriant aussi bien « l’administration en général » que « ses chefs immédiats90 », et finalement déchire sa lettre de convocation. Etonnamment clément, Alexandre Vossier se borne à réclamer l’éloignement de son subordonné. Mais sa propre hiérarchie s’en mêle alors, et obtient la révocation pure et simple de Bernier. Dans deux autres affaires, le conflit oppose deux conducteurs que les nécessités du service ont placés dans une relation hiérarchique. En 1862, François Beaudien, contraint par son ingénieur ordinaire d’être « conducteur en second sous les ordres d’un autre conducteur91 », refuse tout net d’obéir et de lui-même demande son changement. Mais le ministère ne l’entend pas ainsi : pour prix de sa désobéissance, il le suspend, puis le déplace en Corse92. Alexandre Saint-Gal entre lui aussi en conflit ouvert avec un autre conducteur, Jacques Chalette, qui fait fonction d’ingénieur ordinaire. Cette affaire est d’autant plus instructive que, contrairement à Beaudien, Saint-Gal est jusque-là considéré comme un bon agent, plutôt sans histoire. D’après les rapports conservés, il est depuis longtemps animé d’un sourd ressentiment à l’égard de Chalette, mais il ne commet de faute à proprement parler qu’en 1867, en s’absentant sans autorisation pendant 10 jours93. Aussitôt les ingénieurs font bloc derrière Chalette, stigmatisant chez le vieux Saint-Gal un « oubli des convenances, de la hiérarchie et des devoirs ». Tout juste se bornent-ils à réclamer un changement de service, compte tenu de son âge94. Une telle affaire conduit d’ailleurs à se demander si l’institution des faisant fonction, à partir de la monarchie de Juillet, si elle a l’avantage de pallier l’insuffisance d’ingénieurs, de responsabiliser et de valoriser les conducteurs, n’a pas en contrepartie pour effet d’attiser les rivalités au sein de la profession. Plus généralement, on constate que toutes les affaires d’insubordination, comme l’ensemble des conflits de personnes, datent du second empire. Ce synchronisme n’est pas fortuit. On peut invoquer pour l’expliquer divers facteurs généraux, tels que la stagnation du niveau des salaires ou l’encombrement du cadre, mais on peut également penser que la déception provoquée par la loi du 20 novembre 1850, qui ne fait qu’entrouvrir la porte d’accès au grade d’ingénieur, non seulement accroît les frustrations des conducteurs mais les focalise sur les ingénieurs, peut-être aussi sur les faisant fonction.

  • 95 ADIV 3 P 14. Personnel du Trésor public. Lettre du receveur particulier des Finances de vitré, 5 j (...)
  • 96 ADIV 3 P 1. Trésor public. Instructions. Note du ministère, 14 avril 1851.
  • 97 AN F14 2436. Dossier Brulay de Beauvais Alexandre. Lettre de l'ingénieur en chef Vionnois, 1er fév (...)
  • 98 AN F14 2557. Dossier Huguet. Lettre d'un ingénieur ordinaire, 20 août 1886.
  • 99 AN F14 2604. Dossier Martin Gustave. Lettre d'un ingénieur ordinaire, 12 novembre 1855.
  • 100 Ibid. Lettre du directeur général des Ponts et chaussées au ministre, octobre 1855.

43Après ce premier type de faute, de loin majoritaire, viennent l’ensemble des agissements jugés attentatoires à la dignité de l’administration. Au total, ceux-ci sont au nombre de 22, mais dans 12 cas ils se confondent avec une faute professionnelle, si bien que le scandale n’est réellement dissocié de l’activité que dans 10 cas. L’intempérance arrive largement en tête. Le percepteur Adolphe Landel, par exemple, est connu pour ses fréquents « excès de boisson95 ». De même son collègue de Hédé, Alfred Anne Duportal, est révoqué en 1851 à cause d’ » habitudes d’intempérance qui nuisent à sa considération96 ». Viennent ensuite les dettes et les déviances sexuelles. Notons que les dettes ne sont pas propres aux mauvais agents, ceux qui cumulent les reproches et les sanctions de toute sorte ; elles font ainsi figure de vices plus isolés : en témoigne l’exemple d’Alexandre Brulay de Beauvais, un très bon conducteur qui fait même fonction d’ingénieur ordinaire, mais que des travaux engagés sans la solvabilité suffisante discréditent complètement à Redon97. Tel n’est pas le cas, en revanche, des déviances sexuelles, regardées par la hiérarchie administrative comme un véritable avilissement personnel, et traitées à ce titre avec la plus grande sévérité. En 1886, Jean Huguet est ainsi révoqué parce qu’il fréquente des prostituées, et plus encore parce que cela attente au « prestige de l’administration des Ponts et chaussées98 ». Gustave Martin est rayé des cadres pour les mêmes raisons. Il est vrai qu’il a poussé très loin la provocation, se compromettant à la fois par une relation adultère, par « d’ignobles orgies », peut-être même par la pratique déguisée du proxénétisme99, devenant en tout cas une véritable « cause de déconsidération pour ses collègues100 », une « honte pour le corps ».

44Telle est la typologie des formes de désobéissance que l’on peut esquisser à partir des sources consultées. L’exercice ne manque pas d’intérêt, et il est même très instructif sous le rapport d’un certain quotidien administratif, mais on voit qu’au regard de la question posée, il présente deux limites : l’extrême rareté des faits de désobéissance à caractère politique jette le soupçon sur l’exhaustivité de notre inventaire, et, surtout, le défaut de représentativité des fautes inventoriées empêche d’entrevoir une évolution d’ensemble.

Une moralisation de fait

45Aussi faut-il changer de méthode. Pour établir l’existence ou l’absence d’une moralisation effective de l’administration intermédiaire, une autre voie consiste à décomposer le problème en repartant des deux principaux ordres de valeurs mis en lumière plus haut : la compétence technique d’un côté, le dévouement politique de l’autre. On doit alors répondre à deux questions : les fonctionnaires intermédiaires deviennent-ils plus compétents techniquement ? deviennent-ils plus dévoués politiquement ?

Des fonctionnaires plus compétents

  • 101 ADIV 3 P 13. Personnel du Trésor public. Rapport du 17 avril 1828.
  • 102 ADIV 3 P 20. Tableau des percepteurs de l'arrondissement de Rennes, sd. Divers recoupements permet (...)
  • 103 ADIV vrac de la série P (non coté). Notation des percepteurs (1880-1887).
  • 104 ADIV 5 Z 21. Sous-préfecture de Saint-Malo. Personnel administratif pour l'année 1900.

46À la première question on peut répondre grâce aux appréciations générales portées sur les agents. L’opération est sans difficulté pour les conducteurs dont les dossiers de carrière couvrent toute la période. Si l’on répartit en trois catégories les observations formulées dans les feuilles signalétiques, on constate qu’entre les agents entrés en fonction avant 1849 et leurs successeurs, la part de ceux jugés très bons s’élève de 30 % à 43 % et, à l’inverse, que la part de ceux jugés mauvais chute de 59 % à 4 %. Si l’on en juge d’après ce critère, l’évolution est donc significative. Les lacunes documentaires rendent le calcul plus malaisé pour les percepteurs, mais on peut contourner la difficulté en effectuant des sondages. Quatre documents, respectivement datés de 1828, 1858-1859, 1881 et 1900, permettent de se faire une idée du niveau de compétence technique des comptables. Le premier est un rapport du directeur départemental des Contributions directes. En l’examinant, on découvre que 10 % des percepteurs des arrondissements de Rennes et de Vitré sont alors considérés comme de très bons comptables, 58 % comme corrects et 32 % comme mauvais101. À l’échelle des contrôles, la situation est parfois pire encore. Au sud de l’arrondissement de Rennes, par exemple, seul 1 des 18 percepteurs est jugé très compétent : Pierre Chédemail, en poste à Piré, « dont le zèle et l’exactitude sont dignes des plus grands éloges ». En revanche, pas moins de 10 autres (soit 55 %) s’attirent des critiques : Thomas Denis, à Amanlis, « a très peu de facilité pour le travail », Julien Briand, à Cesson, « très heureusement pour le service […] a été remplacé » etc. À la fin de la Restauration, le niveau de compétence du percepteur moyen laisse donc fortement à désirer. Une génération plus tard, la situation n’est plus la même, du moins si l’on en juge par un état des percepteurs de l’arrondissement de Rennes, peut-être établi par la préfecture : 3 des 13 percepteurs de cet arrondissement sont alors regardés comme très bons, 7 comme corrects et 3 comme mauvais102, ce qui porte à 23 % 54 % et 23 % la part de chaque catégorie. L’amélioration se poursuit : en 1881-1882, les chiffres sont de 26 % 65 % et 9 % pour l’ensemble des deux arrondissements103. À cette date, on le voit, si la part des fonctionnaires les plus compétents tend à plafonner, la part des plus mauvais, elle, continue de baisser. Enfin, le dernier document permet de faire le point au tournant du siècle, mais seulement pour les percepteurs de l’arrondissement de Saint-Malo. Il fait apparaître un léger tassement d’ensemble, puisque 20 % des comptables sont jugés très bons, 70 % corrects et 10 % incapables104.

47Cette méthode a bien entendu ses limites, du fait notamment qu’elle suppose un niveau d’exigence constant chez tous les évaluateurs et qu’elle porte sur des échantillons très restreints. Aussi ne faudrait-il pas lui prêter une précision qu’elle n’a pas. Cela dit, on peut raisonnablement admettre que la tendance générale, à savoir l’accroissement des compétences, est juste. Dans cette hypothèse, il n’y a finalement que sur le compte des « gradés » de préfecture qu’on ne peut se prononcer, faute de sources.

Des fonctionnaires plus dociles

  • 105 ADIV p 20. Personnel du Trésor public. Lettre du 11 novembre 1858.
  • 106 ADIV vrac de la série P (non coté). Notation des percepteurs (1880-1887).
  • 107 ADIV vrac de la série P (non coté). Dossier Barjon.

48La seconde question est plus difficile. Ici aussi, quelques documents épars permettent de prendre une première mesure du phénomène. Ainsi, en 1858, si l’on en croit le rapport du sous-préfet Auguste Parisot, l’arrondissement de Vitré ne compte que trois percepteurs entièrement dévoués au régime, les autres se signalant par un manque complet de zèle et d’initiative105. En 1881, la situation est tout aussi contrastée : sur l’ensemble des percepteurs des arrondissements de Rennes et de Vitré, seulement neuf sont considérés comme de bons républicains, alors que trois sont assimilés à des « libéraux » et que huit ont une attitude qualifiée de « réservée »106. Quatorze ans plus tard, encore, le sous-préfet de Vitré Jean Roudaud juge avec sévérité les huit comptables de sa circonscription. Certes, reconnaît-il, trois sont très bons, mais outre André Robin, qui vient d’arriver, deux sont indécis et deux autres se dissimulent derrière une inacceptable neutralité : Ambroise Poirier, à Argentré, dont « il serait à désirer qu’il ne prît pas autant de soin à dissimuler ses opinions », et Auguste Gougeon, à Martigné-Ferchaud, qui « n’est d’aucune utilité aux républicains » et dont le sous-préfet s’étonne que, bien que « payé par la République », il « fasse tous ses efforts pour dissimuler son drapeau ». Jean Roudaud conclut avec humeur : « je ne puis que constater une fois de plus combien il est déplorable, dans un arrondissement aussi réactionnaire que celui de Vitré, de voir un aussi petit nombre de fonctionnaires républicains107 ».

  • 108 ADIV 1 S 16. Dossier Delagrée. Note du commissaire central de Rennes, 24 novembre 1889.
  • 109 Ibid. Note du commissaire central de Rennes, 10 novembre 1891.
  • 110 Sur cette notion, voir Baruch Marc Olivier et Duclert Vincent, Serviteurs de l'État. Une histoire (...)

49À première vue, l’unité d’opinion est plus grande dans les Ponts. En tout cas les dossiers établis par les services préfectoraux indiquent que tous les conducteurs sont républicains. Cela dit, la situation se révèle plus complexe dès qu’on analyse minutieusement les appréciations portées sur eux. Certains conducteurs se signalent par la tiédeur de leurs convictions, ainsi Ferdinand Cauret et Alexis Lhôtellier. Au moins quatre autres se sont progressivement ralliés à la République. Citons l’exemple de Julien Delagrée, chef de bureau de l’ingénieur en chef : jugé au départ « clérical et réactionnaire108 », il devient, en à peine deux ans, « partisan du Gouvernement de la République109 », puis n’est jamais plus qualifié de conservateur. Avouons que ces conversions intriguent un peu. Du moins posent-elles le problème de la sincérité des fonctionnaires. Car on voit bien que si celle-ci ne fait guère de doute pour les agents les plus zélés, ceux qui ne comptent ni leur temps ni leur énergie, en revanche il est très difficile de distinguer entre les républicains, discrets et modérés, certes, mais convaincus, et les conservateurs tentés de dissimuler leurs opinions par crainte des sanctions. En tout état de cause, ce qui frappe, c’est que sur le plan proprement idéologique, que ce soit dans le Trésor ou dans les Ponts, l’administration intermédiaire est beaucoup plus diverse qu’on ne serait tenté de le croire. Des normes aux faits, l’écart est donc plutôt grand ici, si bien qu’une notion comme celle d’État républicain, sans doute valable pour caractériser le sommet de l’administration du temps110, apparaît totalement inopérante pour définir ses étages inférieurs.

  • 111 ADIV 1 M 147. Régimes et affaires politiques. Troisième République. Conflits à motifs politiques a (...)
  • 112 ADIV 1 S 177. Dossier Hugget. Lettre du ministère, 27 février 1891.
  • 113 ADIV 1 M 105. Régimes et affaires politiques. Restauration. Fonctionnaires fédérés (destitutions, (...)
  • 114 Tulard Jean, « Les épurations administratives en France de 1800 à 1830 », in Gerbod Paul et al., l (...)
  • 115 Ibid., p. 57.

50Seulement, s’agit-il vraiment là de désobéissance ? Sans doute pas, la notion de désobéissance supposant un véritable acte d’opposition à l’ordre en place, qui est bien plus qu’un simple désaccord intime. Faut-il, dans ce cas, conclure que l’administration intermédiaire n’a jamais désobéi ? Sans doute pas non plus. Certes, nous l’avons dit, les fautes énoncées et sanctionnées comme actes subversifs sont rares. Tout juste apprend-on que le percepteur Pierre Burgot est déplacé « pour motifs politiques111 » en 1877, et que, 13 ans plus tard, le conducteur Robert Hugget est révoqué pour avoir incité « les ouvriers placés sous ses ordres […] à des manifestations hostiles au gouvernement de la République112 ». Le bilan est donc très maigre, même en supposant que des faits similaires ont échappé à nos dépouillements. Cela dit, d’autres indices invitent à le corriger. En 1815 comme en 1830, le Trésor est frappé par une pluie de révocations, auxquelles il est difficile de ne pas prêter une dimension politique. Pour être précis, parmi les 127 comptables du département, 47 sont remplacés immédiatement après la chute de l’Empire113, et sur les 31 révocations identifiées pour l’ensemble de l’échantillon, pas moins de 10 ont lieu pendant les seules années 1830 et 1831. Voilà des faits bien peu équivoques. Encore faut-il y ajouter les effets de l’ » auto épuration114 » pratiquée par certains fonctionnaires : six percepteurs au moins – sans doute davantage en réalité – refusent de prêter serment en 1830. Au total, ce sont 20 des 32 percepteurs en poste dans les circonscriptions étudiées qui sont remplacés, directement ou non, lors la mise en place du régime de Juillet. Il faut donc donner raison à J. Tulard, qui pressentait que la Révolution de 1830 a été « peut-être […] la plus grande épuration du xixe siècle115 », concernant en tout cas cette administration.

  • 116 ADIV 1 S 13. Personnel des Ponts et chaussées. Correspondance. Registres de prestation de serment (...)
  • 117 AN F1b I 156/39. Dossier Bourdais. Lettre du préfet Leroy, 10 septembre 1830.
  • 118 ADIV 2 M 1. Préfecture d'Ille-et-Vilaine. Registre des employés et des gens de service (depuis 182 (...)
  • 119 Goallou Henri, Hamon Commissaire du Gouvernement puis Préfet d'Ille-et-Vilaine (3 mars 1848-25 jan (...)
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  • 123 AM Rennes 2 K 24. Dossier Mouton (secrétaire général). Lettre de Pierre Mouton au conseil municipa (...)

51À l’évidence, ce phénomène n’a pas la même ampleur ailleurs. Dans les Ponts, l’examen des registres de prestation de serment ne fait apparaître aucun refus en 1830116. De même, dans les bureaux de la préfecture, la composition du personnel d’encadrement reste pratiquement inchangée. On n’enregistre à vrai dire que deux modifications : la promotion de Jacques Bourdais au grade de secrétaire général, consécutive au décès de son prédécesseur, Louis Chesnel, en septembre 1830117 ; la démission, certes plus suspecte, du chef du bureau des émigrés, Lucas, le 1er octobre suivant118. Il n’y a donc aucune purge dans les bureaux de préfecture en 1830, malgré les craintes formées par une partie du personnel. Par ailleurs, le phénomène s’estompe dans la seconde moitié du siècle, et cela quelle que soit l’administration considérée. On sait, grâce aux très minutieuses recherches d’H. Goallou, que l’épuration est très limitée en Ille-et-Vilaine en 1848, et pratiquement nulle pour les fonctionnaires intermédiaires119. Même constat en 1877 : selon une note confidentielle, seuls trois fonctionnaires sont révoqués entre le 16 mai et le 14 décembre, et 29 autres sont simplement déplacés dans le département120. Dix ans plus tard, l’épisode boulangiste n’entraîne lui non plus aucune purge. Bien sûr, çà et là on constate que des démissions continuent de dissimuler ce que C. Goyard appelle « l’épuration répressive121 » : c’est le cas pour le percepteur de Retiers, Paul Mullon, qui quitte motu proprio le Trésor afin de ne pas participer aux inventaires en 1906122. Il s’en faut de peu que le chef de bureau Pierre Mouton ne connaisse le même sort123. Mais au vu des sources, le phénomène est sans commune mesure avec les purges de la première moitié du siècle, notamment celle de 1830. Il y a là une grande différence, insuffisamment soulignée, entre l’administration intermédiaire et l’administration supérieure.

52En résumé, on voit donc que les faits de désobéissance politique caractérisée soit refluent (dans le cas des percepteurs), soit se maintiennent à un niveau somme toute négligeable (dans le cas des « gradés » de préfecture et des conducteurs). Ce constat n’est pas contradictoire avec celui d’une certaine hétérogénéité politique : il signifie seulement que les fonctionnaires intermédiaires, s’ils ne sont pas plus dévoués en leur âme et conscience au régime en place, se montrent en tout cas moins hostiles envers lui dans les faits. Manifestement, donc, la moralisation interne de l’administration intermédiaire, qu’il s’agisse de la compétence technique ou du dévouement politique, est une réalité.

Histoire d’un rapport de forces

53Plusieurs hypothèses sont permises pour expliquer cette mutation. On peut d’abord imaginer que, le temps passant, l’Administration anticipe davantage sur les conflits en sélectionnant plus rigoureusement ses agents. En somme, la moralisation de l’administration intermédiaire résulterait des transformations des procédures de recrutement. Cette hypothèse est assurément valable en ce qui concerne la compétence technique. S’agissant des percepteurs, par exemple, on a vu que c’est entre la Restauration et le Second Empire que les progrès sont les plus marqués, c’est-à-dire précisément au cours de la période de mise en place du surnumérariat. De même, il ne fait aucun doute que l’amélioration du niveau technique des conducteurs doit directement à la sélectivité grandissante de l’examen – puis du concours – de conducteur. Peut-on étendre le raisonnement au dévouement politique ? Peut-on supposer que les procédures de sélection, à mesure qu’elles se perfectionnent, permettent à l’administration d’écarter plus facilement les opposants en puissance, ou, ce qui revient au même, de favoriser davantage les partisans du régime ? Certes, la généralisation des enquêtes préalables sous la Troisième République, confiées, comme la notation politique, aux services de police en ville, à divers indicateurs à la campagne, peut accréditer cette idée. Néanmoins celle-ci reste sujette à caution : d’abord en raison des disparités documentaires, considérables, ensuite parce que, nous l’avons vu, le critère de l’opinion politique des candidats joue dès la première moitié du siècle un rôle de premier plan dans la sélection, enfin et surtout parce que la plupart des vices et déviances n’apparaissent qu’au cours de la carrière, et sont donc indétectables au moment du recrutement des fonctionnaires.

  • 124 Instructions des 7 thermidor an XI et 18 décembre 1815, Durieu, Manuel des percepteurs…, op. cit., (...)
  • 125 ADIV 3 P 10. Personnel du Trésor public. État des percepteurs du département, 1 818. ADIV 3 P 17. (...)
  • 126 ADIV 3 P 1. Trésor public. Instructions. Lettre du préfet de la Villegontier au ministre, 5 novemb (...)
  • 127 ADIV 3 P 17. Personnel du Trésor public. État des percepteurs dispensés du département, 1844.

54On peut alors penser que la hiérarchie administrative accroît sa capacité de pression ou de coercition sur les agents en exercice. Certes, à première vue, la fin de la période est plutôt placée sous le signe des nouvelles garanties concédées aux fonctionnaires. On songe à l’instauration de la communication du dossier par la loi du 22 avril 1905 ou à la création de commissions disciplinaires dans la plupart des secteurs. De telles mesures, si elles n’entraînent sans doute pas la disparition complète de l’arbitraire hiérarchique, rendent néanmoins son recul irréversible, au plus grand bénéfice du personnel. Cela dit, un autre phénomène joue en sens inverse : la démocratisation de l’administration intermédiaire, longuement évoquée dans le chapitre ii. Il est facile d’imaginer, en effet, qu’à mesure que les notables se font plus rares et que les parvenus se font plus nombreux, la crainte d’être sanctionné, et par-dessus tout de perdre son emploi, pèse de plus en plus sur les comportements. Le problème de la non-résidence des percepteurs le montre bien. Dès le début du xixe siècle, l’administration supérieure entend obliger les comptables à résider dans leur circonscription, soit « dans la commune de leur perception », soit, « s’ils ont la réunion de plusieurs communes, dans celle qui est fixée par le préfet124 ». Pour cela, elle se dote d’un puissant arsenal répressif. Or, malgré ses efforts, la situation évolue peu : entre 1818 et 1844 la part des contrevenants ne baisse que de 43 % à 28 %125. Ce manque d’efficacité tient à deux principaux facteurs : la capacité de résistance des comptables et la faiblesse de l’Administration. La capacité de résistance des percepteurs se manifeste notamment lorsque certains d’entre eux, mis en demeure de résider, anticipent sur le conflit qui s’annonce en démissionnant. Mais dans la haute administration aussi on s’alarme. On redoute que la profession ne rebute à terme les notables : en cas de sévérité excessive, « la misère seule […] fera rechercher ces places126 », avertit un préfet de la Restauration. C’est pourquoi, précisément, les hauts fonctionnaires font souvent preuve de faiblesse en cédant aux exigences de leurs subordonnés. Félix de Gennes de Chanteloup, par exemple, refuse de s’établir à la Chapelle-Erbrée, où il est nommé en 1827, malgré les objurgations de la préfecture. Et voici que huit ans plus tard celle-ci l’autorise à résider à Vitré127 ! Pourtant, la correspondance administrative le prouve, ce genre de comportement disparaît peu à peu dans la seconde moitié du siècle. Certes, les mécontents continuent de se plaindre, mais ils ne désobéissent plus ouvertement ; ils préfèrent désormais inonder de supplications les administrations compétentes ou solliciter des protecteurs. L’évolution est sans doute moins spectaculaire pour les conducteurs et les « gradés » de préfecture, que leur recrutement social, plus modeste, rend moins aptes à résister aux injonctions de leurs hiérarchies respectives, mais on peut supposer que la démocratisation, qui les touche aussi, joue dans le même sens.

55S’il y a moralisation de l’administration intermédiaire, c’est donc principalement en raison d’une mutation progressive mais nette du rapport de forces entre les fonctionnaires et l’État, mutation favorable à l’État et d’autant plus marquée que la transformation sociologique de la profession considérée est forte. Il est plus que probable, notons-le, qu’un tel processus rétroagisse sur la psychologie des fonctionnaires, de plus en plus astreints à refouler les conflits.

Conclusion

  • 128 Voir en particulier Dumons Bruno et Pollet Gilles, « "Fonctionnaires" municipaux et employés de la (...)

56Assurément il est donc fructueux d’essayer de saisir l’idéologie administrative sur le vif, telle qu’elle s’élabore quotidiennement dans la pratique des relations hiérarchiques. Ce choix méthodologique entraîne sans doute un certain nombre de difficultés techniques et conceptuelles propres, il n’en a pas moins le mérite de faire entrevoir toute la complexité sociale, culturelle et même psychologique qui s’attache à la notion d’idéologie administrative. Il autorise par ailleurs deux conclusions importantes. En premier lieu, il n’est plus discutable que cette idéologie est non seulement de mieux en mieux définie, combinant, comme on l’a vu, les trois principaux ordres de valeurs que sont la compétence technique, le dévouement politique et la dignité morale, mais aussi de mieux en mieux diffusée, que ce soit au quotidien si l’on peut dire, à travers l’intensification du travail de notation, ou plus ponctuellement, à travers le durcissement des sanctions. De là un second enseignement : l’administration intermédiaire se normalise indiscutablement au cours de la période considérée, comme c’est apparemment le cas aussi pour les grades inférieurs128. On en vient même à se demander si le tournant du siècle ne constitue pas le véritable âge d’or de la pression hiérarchique, intercalé qu’il est entre un xixe siècle auquel font longtemps défaut la volonté politique et les moyens techniques, et un xxe siècle qui voit triompher les droits du personnel. Reste, en tout état de cause, que ce processus de moralisation ou de normalisation contribue puissamment à l’unification idéologique et comportementale des fonctionnaires intermédiaires.

Notes

1 Voir Padioleau Jean G., L'ordre social. Principes d'analyse sociologique, L'Harmattan, 1986, p. 21 et suivantes.

2 Chevallier Jacques, Science administrative, Presses universitaires de France, p. 535-590.

3 Ibid., p. 536.

4 Thuiller Guy, « Une histoire de la notation administrative », RA, 159, 1974, p. 228-236. Voir aussi « Pour une histoire du style administratif, le style de la notation des sous-préfets sous le Second Empire », RA, 132, 1969, p. 297-304.

5 Durieu, Manuel des percepteurs et des receveurs municipaux, Paris, chez l'auteur, 1822, p. 408-409. Josat Jules, Le ministère des Finances, son fonctionnement, Berger-Levrault, 1882, p. 226.

6 Instruction générale du 17 juin 1840, MP, 17, 1840, p. 277.

7 Isidor Maurice, Vérification et établissement des documents à produire par les percepteurs-receveurs municipaux, Berger-Levrault, 1910.

8 Annexe à la circulaire du 15 juin 1824, MP, 1, 1824, p. 227-228.

9 Circulaire du 28 juin 1844, MP, 21, 1844, p. 233.

10 Circulaire du 30 avril 1845, MP, 22, 1845, p. 100-104.

11 Voir en particulier le « Tableau général du personnel des Ponts et chaussées », qui couvre la période An IX-1832 (AN F14* 2139).

12 Circulaire du 3 mai 1856, Brunot André et Coquand Roger, Le corps des Ponts et chaussées, CNRS, p. 246.

13 ACPC, 1905, p. 491-492.

14 Voir Thuillier Guy, « Pour une histoire de la notation administrative : la communication du dossier et l'article 65 du 22 avril 1905 », RA, 167, 1975, p. 454-468.

15 Machelon Jean-Pierre, La République contre les libertés ?, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1976, p. 339-343.

16 ADIV 105 J 1. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Souvenirs d'un vieux Rennais », parus dans Le nouvelliste de Bretagne à partir de 1903 (13e article).

17 Le Bihan Jean « Le " bon fonctionnaire " au xixe siècle : une étude de cas », Atala, 3, 2000, p. 89-103.

18 ADIV 105 J 1. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Souvenirs d'un vieux Rennais ».

19 Machelon, Jean-Pierre, La République contre les libertés ?, op. cit., p. 341.

20 ADIV 105 J 1. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Souvenirs d'un vieux Rennais ».

21 ADIV vrac de la série P (non coté). Notation des percepteurs (1880-1887).

22 ADIV vrac de la série P (non coté) Dossier Allaire Charles François.

23 ADIV 1 S 16. Fonds de la préfecture. Dossier Delagrée.

24 ADIV 3 P 22. Personnel du Trésor public. Correspondance.

25 Baradat Jean, L'organisation d'une préfecture, thèse de droit, université de Toulouse, 1907, p. 185. Guerrini Maurice, Origines et pouvoirs du secrétaire général de préfecture, Trévoux, imp. de Trévoux, 1938, p. 78.

26 Compte tenu du nombre inégal de dossiers conservés, ce test porte en fait sur les conducteurs, qui sont concernés par 240 des 252 appréciations.

27 AN F14 2554. Dossier Hermier Jules. Feuille signalétique 1875.

28 AN F14 19231. Dossier Ollivier. Feuille signalétique 1894.

29 AN F14 19365. Dossier Dubost. Feuille signalétique 1900.

30 AN F14 2542. Dossier Gourville Gabriel. Feuille signalétique 1866.

31 ADIV 1 S 74. Dossier Le Dosseur. Rapport de l'ingénieur ordinaire chargé du service spécial des ports de Saint-Malo et Saint-Servan, 21 janvier 1882.

32 ADIV 4 S 5006. Dossier Sicot. Lettre de l'ingénieur en chef Bellinger, 22 mai 1862.

33 L'Avenir de Rennes, 22 novembre 1881.

34 ADIV 1 S 73. Dossier Bon. Lettre au maire de Rennes, 1er décembre 1900.

35 ADIV 2 M 18. Dossier Branger. Note du 10 décembre 1886.

36 AN F14 2544. Dossier Gras. Feuille signalétique 1860.

37 AN F14 2461. Dossier Buan Simon. Feuille signalétique 1860.

38 AN F14 19417. Dossier Rose. Feuille signalétique 1894.

39 AN F14 19393. Dossier Lhôtellier. Feuille signalétique 1884.

40 AN F14 19758. Dossier Forest. Feuille signalétique 1907.

41 AN F14 2534. Dossier Génu. Feuille signalétique 1866.

42 AN F14 2549. Dossier Guillou. Feuille signalétique 1859.

43 AEF 1 C 5585. Dossier Tramond. Feuille signalétique 1881.

44 AN F14 19550. Dossier Gauthier. Feuille signalétique 1903.

45 AN F14 2451. Dossier Boucherot. Feuille signalétique 1861.

46 AN F14 2525. Dossier Forcinal. Feuille signalétique 1861.

47 AN F14 19231. Dossier Ollivier. Feuille signalétique 1894.

48 AN F14 19184. Dossier Delagrée. Feuille signalétique 1886.

49 AN F14 2567. Dossier Labbé Félix. Feuille signalétique 1862.

50 AN F14 19600. Dossier Vilain. Feuille signalétique 1894.

51 AN F14 2473. Dossier Chalette. Feuilles signalétiques 1860-1861. AN F14 2601. Dossier Margueritte. Feuilles signalétiques 1859-1861.

52 AN F14 2584. Dossier Le Gendre. Feuille signalétique 1861.

53 AN F14 2451. Dossier Boucherot. Feuille signalétique 1858.

54 AN F14 2443. Dossier Bidard de la Noë. Feuilles signalétiques 1856-1857, 1862, 1867, 1873, 1875-1882.

55 ADIV 1361 W 11. Dossier Gérard. Note de 1902.

56 ADIV vrac de la série P (non coté). Dossier Maillard. Note du sous-préfet de Saint-Malo, 24 janvier 1902. ADIV vrac de la série P (non coté). Dossier Motais. Note du sous-préfet de Redon, 26 avril 1894.

57 ADIV 1 S 16. Dossier Cozic. Note du sous-préfet de Redon, 30 janvier 1901.

58 ADIV 1 S 16. Dossier dubost. Note du sous-préfet de Vitré, 30 novembre 1906.

59 ADIV 1 S 16. Dossier Bénard. Note du sous-préfet de Saint-Malo, 18 décembre 1907.

60 ADIV 1 S 17. Dossier Planchais. Lettre du maire de Guipry, 3 novembre 1891.

61 ADIV 6 Z 32, 34. Associations de l'arrondissement de Vitré.

62 ADIV 1 M 221. Palmes académiques Dossier Hamon. Note du sous-préfet de Vitré, 15 novembre 1922. Voir aussi ADIV 6 Z 33. Associations de l'arrondissement de Vitré.

63 Salaun Gaston, Les comptables directs du Trésor, Berger-Levrault, 1908, p. 56-58. Bovier-Lapierre A., Les employés de préfecture et de sous-préfecture, Nancy, Marc Imhaus et René Chapelot, p. 14. Le phénomène est bien connu pour les conseils municipaux (Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain de la fin de l'Ancien Régime aux années 1880, thèse d'État, université Paris-IV, 2000, p. 1148-1 153).

64 ADIV 1 M 221. Palmes académiques. Dossier Hervouin. ADIV 1 M 230. Mérite agricole. Dossier Hervouin.

65 MP, 56, 1879, p. 338.

66 Circulaire du 21 janvier 1886, ACPC, 1886-1, p. 17.

67 Machelon, Jean-Pierre, La République contre les libertés ?, op. cit., p. 329.

68 Circulaire du 26 février 1848, MP, 25, 1848, p. 10.

69 AN F14 2659. Dossier Richard. Lettre de Léonide Richard à l'ingénieur ordinaire chargé du service de la navigation d'Ille-et-Vilaine, 6 septembre 1870.

70 ADIV 3 P 22. Personnel du Trésor public. Lettre du Trésorier-payeur général au préfet, 20août 1870.

71 Ibid. Lettre du receveur particulier des Finances de Fougères au préfet, 17 août 1870.

72 Séance du Sénat du 2 février 1877, MP, 54, 1877, p. 124.

73 Guerre et mort à la calomnie, ou abus des destitutions, par le sieur CHARLOT, ancien officier de hussards, percepteur à vie de Fougères (Ille-et-Vilaine), dédiée à M. le ministre, secrétaire d'État des Finances et à MM. les députés d'Ille-et-Vilaine, Paris, Porthmann, sd.

74 ADIV 3 P 18. Personnel du Trésor public. Lettre de Victor Aubrée au président de la République, sd.

75 ADIV 2 M 18. Demandes d'emploi (1830).

76 ADIV 3 p 20. Personnel du Trésor public. Lettre du préfet Paul Féart aux sous-préfets du département, sd.

77 Vivien, Etudes administratives, Guillaumin, 1845, p. 65.

78 ADIV 3 P 16. Personnel du Trésor public. Lettre du ministère au préfet, 17 janvier 1838.

79 AN F14 2556. Dossier Hubert. Lettre de l'ingénieur ordinaire chargé du service du canal de Nantes à Brest, 11 janvier 1873.

80 Ibid. Lettre du préfet du Morbihan, 18 janvier 1873.

81 ADIV 20 P 4. Organisation des bureaux de la préfecture. Arrêté du 9 novembre 1859.

82 ADIV 3 P 14. Personnel du Trésor public. Lettre du receveur particulier des Finances de Vitré, 5 janvier 1833.

83 Ibid. Arrêté du 26 février 1833.

84 ADIV 3 P 15. Personnel du Trésor public. Lettre du receveur général des Finances, 4 décembre 1836. Ibid. Arrêté du 13 janvier 1837.

85 Ibid. Arrêté du 8 juillet 1835.

86 Voir De Oliveira Matthieu, « Corruption, malversation et détournement. Les fonctionnaires des finances face à la tentation (première moitié du xixe siècle) », in Garnot Benoît, Justice et argent dans l'histoire : les crimes et les peines pécuniaires du xiiie au xxie siècle, Dijon, Editions universitaires de Dijon, 2005, p. 87-97.

87 AN F14 2497. Dossier Davy. Lettre du préfet Henry, 13 décembre 1847. Ibid. Arrêté du 16 janvier 1848.

88 AN F14 2591. Dossier Levron. Lettre de l'ingénieur en chef chargé du service ordinaire de l'Ain, 20 juin 1862.

89 Ibid. Arrêté du 16 août 1862.

90 AN F14 2440. Dossier Bernier Jean. Lettre de l'ingénieur ordinaire Vossier, 29 octobre 1854.

91 AN F14 2435. Dossier Beaudien. Lettre de François Beaudien, 12 mars 1862.

92 Ibid. Lettre du ministre, 28 mars 1862. Arrêté du 1er juin 1862.

93 AN F14 2668. Dossier Saint-Gal. Lettre de l'ingénieur en chef Bellinger au ministre, 25 septembre 1867.

94 Ibid. Lettre du ministre, 25 novembre 1867.

95 ADIV 3 P 14. Personnel du Trésor public. Lettre du receveur particulier des Finances de vitré, 5 janvier 1833.

96 ADIV 3 P 1. Trésor public. Instructions. Note du ministère, 14 avril 1851.

97 AN F14 2436. Dossier Brulay de Beauvais Alexandre. Lettre de l'ingénieur en chef Vionnois, 1er février 1860.

98 AN F14 2557. Dossier Huguet. Lettre d'un ingénieur ordinaire, 20 août 1886.

99 AN F14 2604. Dossier Martin Gustave. Lettre d'un ingénieur ordinaire, 12 novembre 1855.

100 Ibid. Lettre du directeur général des Ponts et chaussées au ministre, octobre 1855.

101 ADIV 3 P 13. Personnel du Trésor public. Rapport du 17 avril 1828.

102 ADIV 3 P 20. Tableau des percepteurs de l'arrondissement de Rennes, sd. Divers recoupements permettent de dater ce document de 1858 ou 1859.

103 ADIV vrac de la série P (non coté). Notation des percepteurs (1880-1887).

104 ADIV 5 Z 21. Sous-préfecture de Saint-Malo. Personnel administratif pour l'année 1900.

105 ADIV p 20. Personnel du Trésor public. Lettre du 11 novembre 1858.

106 ADIV vrac de la série P (non coté). Notation des percepteurs (1880-1887).

107 ADIV vrac de la série P (non coté). Dossier Barjon.

108 ADIV 1 S 16. Dossier Delagrée. Note du commissaire central de Rennes, 24 novembre 1889.

109 Ibid. Note du commissaire central de Rennes, 10 novembre 1891.

110 Sur cette notion, voir Baruch Marc Olivier et Duclert Vincent, Serviteurs de l'État. Une histoire politique de l'administration française 1875-1945, La découverte, 2000.

111 ADIV 1 M 147. Régimes et affaires politiques. Troisième République. Conflits à motifs politiques avec les secteurs administratifs. Lettre du sous-préfet de Montfort Moigno, 18 décembre 1878.

112 ADIV 1 S 177. Dossier Hugget. Lettre du ministère, 27 février 1891.

113 ADIV 1 M 105. Régimes et affaires politiques. Restauration. Fonctionnaires fédérés (destitutions, remplacements…). Lettre au ministre, 21 décembre 1815.

114 Tulard Jean, « Les épurations administratives en France de 1800 à 1830 », in Gerbod Paul et al., les épurations administratives xixe et xxe siècles, Genève Droz, 1977, p. 59.

115 Ibid., p. 57.

116 ADIV 1 S 13. Personnel des Ponts et chaussées. Correspondance. Registres de prestation de serment des 12 et 14 septembre 1830.

117 AN F1b I 156/39. Dossier Bourdais. Lettre du préfet Leroy, 10 septembre 1830.

118 ADIV 2 M 1. Préfecture d'Ille-et-Vilaine. Registre des employés et des gens de service (depuis 1822). Fiche Lucas.

119 Goallou Henri, Hamon Commissaire du Gouvernement puis Préfet d'Ille-et-Vilaine (3 mars 1848-25 janvier 1849), Klincksieck, 1973, p. 52-53.

120 ADIV 1 M 147. Régimes et affaires politiques. Troisième République. Conflits à motifs politiques avec les secteurs administratifs. Note du 23 décembre 1878.

121 Goyard Claude, « La notion d'épuration administrative », in Gerbod Paul et al., Les épurations administratives…, op. cit., p. 23 et suivantes.

122 ADIV 1 M 147. Régimes et affaires politiques. Troisième République. Conflits à motifs politiques avec les secteurs administratifs. Lettre de Paul Mullon, 8 mars 1906. Patrick Pierre assure qu'à l'occasion des inventaires des refus semblables à celui de Paul Mullon ont été « nombreux » en Bretagne (Les Bretons et la République. La construction de l'identité bretonne sous la Troisième République, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2001, p. 99), mais il ne produit aucun chiffre.

123 AM Rennes 2 K 24. Dossier Mouton (secrétaire général). Lettre de Pierre Mouton au conseil municipal de Rennes, 22 octobre 1887.

124 Instructions des 7 thermidor an XI et 18 décembre 1815, Durieu, Manuel des percepteurs…, op. cit., p. 393.

125 ADIV 3 P 10. Personnel du Trésor public. État des percepteurs du département, 1 818. ADIV 3 P 17. Personnel du Trésor public. État des percepteurs dispensés du département, 1844.

126 ADIV 3 P 1. Trésor public. Instructions. Lettre du préfet de la Villegontier au ministre, 5 novembre 1818.

127 ADIV 3 P 17. Personnel du Trésor public. État des percepteurs dispensés du département, 1844.

128 Voir en particulier Dumons Bruno et Pollet Gilles, « "Fonctionnaires" municipaux et employés de la ville de Lyon (1870-1914) : légitimité d'un modèle administratif décentralisé », Revue historique, 581, 1992, p. 124.

Table des illustrations

Titre Tableau VI.1 - Typologie des qualités professionnellles des fonctionnaires intermédiaires d’après les appréciations générales portées sur leurs feuilles de note (seconde moitié du xixe siècle)
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