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Au service de l'État

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Jean Le Bihan

Chapitre liminaire. À la recherche des fonctionnaires intermédiaires

Texte intégral

1Commençons donc par tracer les contours de cet ensemble de professions administratives que nous avons jusqu'ici désignées par l'expression de « fonctionnaires de second rang ». Il s'agit en somme de donner un contenu concret à l'hypothèse formulée en introduction, ce qui veut dire à la fois définir la notion de « fonctionnaire de second rang », élaborer un dispositif d'enquête adapté à leur étude, enfin prendre une première mesure de l'émergence de ces agents dans l'administration du xixe siècle. L'entreprise n'est pas simple. Elle présente toutes les difficultés propres à la caractérisation de groupes intermédiaires ou intercalés, qu'aucune limite ne vient cerner a priori. Elle est en outre compliquée par l'hétérogénéité du groupe en question : l'ensemble des agents de l'État, et même, on le verra, des collectivités locales. Les quelques tentatives déjà effectuées par les historiens pour saisir ou même simplement nommer ces fonctionnaires disent bien, d'ailleurs, dans leur diversité comme dans leur répétition, tout à la fois la complexité et la nécessité d'un pareil travail. Celui-ci constitue en tout cas une étape liminaire indispensable à cette recherche, qu'il doit « cadrer » avec autant de rigueur possible.

Essai de définition

Une catégorie utile mais embarrassante : le « fonctionnaire moyen »

  • 1 Daumard Adeline (dir.), Les fortunes françaises au xxe siècle, Mouton, 1973, p. 289-290.
  • 2 Ibid., p. 453-461.
  • 3 Charle Christophe, Les élites de la République 1880-1900, Fayard, éd. 2006, p. 28-29.

2C'est par l'expression de « fonctionnaire moyen » que les « fonctionnaires de second rang » ont été généralement désignés jusqu'ici par les historiens. Cette expression a connu une certaine diffusion à partir des années soixante, lorsque se sont multipliées les enquêtes à visée quantitative, qui imposaient de coder les groupes socioprofessionnels. Dans Les fortunes françaises au xixe siècle, par exemple, F.-P. Codaccioni parle d'« employés, petits et moyens fonctionnaires et rattachés1 », tandis que G. Dupeux et J. Herpin distinguent, entre les fonctionnaires supérieurs et le personnel administratif subalterne, des « fonctionnaires moyens2 ». Il est frappant d'observer que ce groupe, quoique nommé et donc implicitement reconnu, n'est cependant défini nulle part. C. Charle a bien tenté de résoudre la difficulté. Sous sa plume les « fonctionnaires moyens », qui forment l'un des quatre groupes inférieurs opposés aux élites, sont présentés comme « [répondant] aux hauts fonctionnaires mais à un niveau inférieur3 » : précision importante, sans aucun doute, mais qui ne suffit pas pour délimiter exactement le groupe. Sans compter que C. Charle a fait le choix d'exclure certaines professions administratives du groupe des « fonctionnaires moyens », ainsi les magistrats et les professeurs, respectivement intégrés dans les « professions juridiques » et les « fractions intellectuelles ».

  • 4 « Pour une histoire des traitements des fonctionnaires de l'administration au xixe siècle : l'appo (...)

3J.-P. Jourdan a récemment repris le problème à nouveaux frais en faisant du salaire un critère propre à identifier les fonctionnaires moyens. Il a pour cela élaboré un programme d'analyse, à la fois technique et méthodologique, dont les grandes lignes ont été fixées dans deux articles fondamentaux parus en 1991 et 19954. Dans le premier, il s'efforce de reconstituer l'ensemble des traitements des fonctionnaires au cours des périodes révolutionnaire et impériale. L'entreprise est plus délicate qu'il n'y paraît puisqu'elle impose d'isoler le cas très complexe des rétributions sous forme de remise ou de perception de droits, puis de corriger le montant des traitements fixes en tenant compte des compléments et charges divers. Moyennant ces précautions, J.-P. Jourdan parvient à établir une grille générale des traitements administratifs. Il peut alors distinguer trois strates au sein de la fonction publique : d'abord « les préfets, les hauts fonctionnaires, les sommets de la hiérarchie judiciaire à partir de 1806, les administrateurs et inspecteurs généraux de l'administration centrale » dont les salaires sont supérieurs à 10 000 francs ; à l'opposé, « la catégorie des petites rémunérations » inférieures à 1 000 francs ; enfin un troisième groupe d'agents, qui « se situeraient alors dans une échelle de rémunération de 1 000 à 10 000 francs ». La conclusion est décisive et constitue la seule tentative de définition des fonctionnaires moyens jamais entreprise.

  • 5 Voir à ce sujet Rousselet Marcel, Histoire de la magistrature française, Plon, 1957, tome 2, p. 23 (...)

4Elle prête cependant le flanc à deux critiques. En premier lieu, les multiples découplages existant entre les fonctions et les rémunérations ne sont pas pris en compte. Avancement oblige, le déroulement d'une carrière administrative, fût-elle tout entière cantonnée dans un grade unique, entraîne en effet l'augmentation périodique du traitement, de sorte qu'à bien les considérer les seuils fixés par J.-P. Jourdan séparent certains fonctionnaires au seul motif de leur ancienneté. A cette variable temporelle vient s'ajouter une variable spatiale, distinguant Paris de la province : où classer par exemple les premiers avocats généraux des cours d'appel, sachant qu'en 1811 leurs traitements sont de 12 000 francs à Paris mais qu'ils sont au plus de 8 000 francs dans le reste de la France ? Il est dans ces conditions malaisé, on le voit, de caractériser une fonction, ou un grade, par un niveau de traitement significatif. En outre, le traitement ne préjuge pas toujours du niveau de responsabilité effective du fonctionnaire : tel est le cas, désormais bien connu, de certains magistrats5. De là une seconde objection : les limites proposées pour borner la classe moyenne administrative, paraissent trop larges. On peut naturellement les modifier et résoudre ainsi certaines difficultés ; mais la réduction de l'éventail augmenterait du même coup le nombre de cas de chevauchement dus à l'avancement. Ainsi, finalement, cette entreprise de définition s'avère insuffisante : elle ne prend pas en compte le contenu de l'activité administrative, et occulte la mobilité professionnelle des administrateurs.

Construction d'une nouvelle catégorie d'analyse : le « fonctionnaire intermédiaire »

  • 6 Bonin Hubert, « Banquiers et classes moyennes. Esquisse d'un projet », in Guillaume Pierre (dir.), (...)
  • 7 Bouneau Christophe, « Les ingénieurs de production et les techniciens qualifiés de l'industrie éle (...)

5Force est donc de changer d'approche. Le plus efficace, pour ce faire, consiste à partir de ce qui fait le propre des « fonctionnaires de second rang » : leur position hiérarchique, située entre le haut et le bas de l'organisation administrative. Il n'est plus question de s'interroger sur la fortune, ni même sur le salaire, mais seulement de prendre en compte le degré de responsabilité exercée au sein de l'administration. Ce changement de perspective paraît d'autant plus indiqué que les fonctionnaires sont par définition, ainsi qu'y insistait M. Weber, inscrits dans une hiérarchie ; et c'est pour le matérialiser que nous préférerons désormais l'épithète « intermédiaire » à l'expression « de second rang ». Il est à noter que ce critère, hiérarchique ou fonctionnel comme on veut, a déjà été utilisé dans le champ de l'histoire sociale. C'est grâce à lui qu'H. Bonin a proposé d'identifier des « classes moyennes bancaires », à la fois distinctes des équipes de direction et des simples employés6, ou que C. Bouneau a pu isoler, au sein du personnel de l'industrie électrique, un « personnel intermédiaire » composé de techniciens qualifiés et d'ingénieurs de production7. En revanche, on ne l'a pas encore utilisé en histoire administrative.

  • 8 Charle Christophe, Les hauts fonctionnaires en France au xixe siècle, Gallimard, 1980, p. 17.
  • 9 Chagnollaud Dominique, Le premier des ordres. Les hauts fonctionnaires xviiie-xxe siècle, Fayard, (...)
  • 10 Lallement Jean-Noël, « La Seconde République et le Second Empire (1848-1870) », in Pinet Marcel (d (...)

6Définir les fonctionnaires intermédiaires revient donc, dans cette perspective, à effectuer une double exclusion : celle de leurs supérieurs (les hauts fonctionnaires), et celle de leurs subordonnés (les petits fonctionnaires). La première est aisée. Selon C. Charle, deux critères permettent d'isoler la haute administration : sa position hiérarchique, « à la jonction du gouvernement et des bureaux », et des salaires supérieurs à 7 000 francs8. Raisonnant en termes wébériens, D. Chagnollaud ne retient pour sa part que le premier critère : les hauts fonctionnaires se différencient à la fois par une fonction spécifique et des attributs distinctifs. Ils forment ainsi un groupe restreint de dirigeants, qui s'opposent à la masse des gestionnaires qu'ils ont pour mission spéciale de contrôler, tant au plan technique que politique9. En pratique, les deux auteurs s'accordent à peu près sur l'inventaire des fonctions concernées : grands corps de l'État, « fonctionnaires politiques » (préfets, diplomates), corps techniques (ingénieurs, inspecteurs des Finances, hauts fonctionnaires militaires), si l'on reprend la typologie élaborée par C. Charle. Cette classification prête peu à la discussion. Seule sa limite inférieure suscite, à la rigueur, quelques interrogations : ainsi lorsque D. Chagnollaud étend son raisonnement aux subordonnés immédiats du préfet (sous-préfets, secrétaires généraux), ou quand C. Charle, prenant aussi en compte la dynamique des carrières, exclut de son échantillon les hauts gradés que sont pourtant les trésoriers-payeurs généraux et les recteurs. Nous nous en tiendrons pour notre part au seul critère hiérarchique et ainsi considérerons comme hauts fonctionnaires l'ensemble des responsables en chef de chaque administration déconcentrée, à savoir : les préfets, les présidents de cour d'appel et les procureurs généraux, les officiers généraux, les trésoriers-payeurs généraux, les directeurs des régies financières et des Postes, les ingénieurs en chef des Mines et des Ponts et chaussées, les recteurs, les conservateurs des Forêts. Ainsi se trouvent énumérés tous ceux que J.-N. Lallement appelle justement les « hauts fonctionnaires provinciaux10 ». Ceux-ci se distinguent de leurs subordonnés par un écart de salaire souvent significatif, et, plus encore, par un rôle spécifique d'intermédiaire entre Paris et la province, entre le centre et la périphérie de l'appareil administratif.

  • 11 Block Maurice, Dictionnaire de l'administration française, Berger-Levrault, 2e éd. 1877, p. 971.
  • 12 La Grande Encyclopédie du siècle, Lamirault, 1893, tome 17, p. 705.

7L'identification des petits fonctionnaires est plus délicate. Où fixer en effet, et avec exactitude, la limite supérieure de ce groupe ? Les contemporains n'étaient guère plus à l'aise. Si l'on en croit M. Block : « Le mot fonctionnaire n'a, ni dans le langage usuel, ni dans la langue de la loi, une signification nettement définie11 ». La Grande Encyclopédie du xixe siècle confirme qu'« il n'existe pas de définition suffisamment claire et compréhensive du mot fonctionnaire public12... » Cela dit, les auteurs du temps distinguent bien fonctionnaires et employés, en accordant tout son sens à l'activité administrative. E. Charton écrit ainsi dans son Dictionnaire des professions :

  • 13 Charton Edouard, Dictionnaire des professions, Hachette, 1880, p. 1.

Les fonctionnaires exercent, comme délégués du pouvoir exécutif, à divers degrés de la hiérarchie et dans différentes sphères d'attributions, une partie de l'autorité publique [...]. Les employés n'exercent en général aucune partie de l'autorité publique ; ils préparent seulement ou exécutent, sous les ordres des fonctionnaires, les actes de l'administration13.

  • 14 Block Maurice, Dictionnaire de l'administration française, op. cit., p. 971.
  • 15 Boltanski Luc, Les Cadres. La formation d'un groupe social, Editions de Minuit, 1982.
  • 16 Duguit Léon, Études de droit public, tome 2, L'État, les gouvernants et les agents, Fontemoing, 19 (...)

8M. Block admet, lui aussi, que les employés sont des agents « qui n'ont point par eux-mêmes le droit de prendre des décisions et qui ne font que préparer ou exécuter les mesures prescrites prises par les véritables fonctionnaires14 ». Notons qu'un second clivage oppose fonctionnaires et employés, concernant cette fois le statut de l'administration employeuse : seuls ont qualité de fonctionnaire les agents des administrations d'État, à l'exclusion, donc, du personnel départemental et communal. Au total, on voit que la définition du fonctionnaire, élaborée en opposition à celle de l'employé, est de nature statutaire, et qu'elle recoupe très largement un clivage hiérarchique dans les administrations d'État. Cette frontière entre fonctionnaires (qui encadrent) et employés (qui exécutent) semble alors anticiper de quelques décennies sur celle, formulée puis instituée à partir des années 1930, entre cadres et employés15. De ce fait, et avec toutes les précautions d'usage, on peut admettre que la notion de « fonctionnaire » correspond à peu près au xixe siècle à celle de « cadre du secteur public » aujourd'hui. En d'autres termes, et sans méconnaître le progressif élargissement sémantique du mot « fonctionnaire »16, il est certain que l'opposition entre le fonctionnaire et l'employé traduit un fait organisationnel majeur au xixe siècle, et permet ainsi d'isoler, suivant les catégories même du temps, le niveau inférieur de la hiérarchie administrative.

  • 17 Daumard Adeline, « Une référence pour l'étude des sociétés urbaines en France aux xviiie et xixe s (...)
  • 18 Guillaume Pierre, La population de Bordeaux au XIX siècle : essai d'histoire sociale, Armand Colin (...)
  • 19 Jourdan Jean-Paul, Du sans-grade au préfet : fonctionnaires et employés de l'administration dans l (...)

9Certains historiens ne s'y sont d'ailleurs pas trompés. C'est le cas d'A. Daumard, la première à réutiliser cette opposition pour construire un code socioprofessionnel adapté à l'étude de l'administration publique : « Pour distinguer les catégories, nous avons adopté les termes de fonctionnaires et d'employés en usage au xixe siècle dans le style administratif et dans le langage courant17 ». P. Guillaume agit de même18. Vingt ans plus tard, J.-P. Jourdan fait aussi reposer son étude « sur la distinction traditionnelle entre fonctionnaires et employés19 ». Mais derrière cet accord de principe demeure un différend crucial : où situer la limite séparant les fonctionnaires des employés ? Selon A. Daumard, « la coupure hiérarchique [...] paraît devoir se placer assez haut, afin de rendre compte des oppositions sociales ». Dérivée d'une vision binaire de la fonction publique, une telle vue est tout à fait inapplicable dans le détail : qu'on songe aux professeurs de lycée, classés parmi les employés ! Tenant d'une approche ternaire, J.-P. Jourdan propose au contraire de réduire les employés aux seules « troupes administratives (commis, rédacteurs, surnuméraires.) ». Nous le suivrons sans hésiter et assimilerons ces « troupes administratives » à ceux désignés jusqu'à présent comme les petits fonctionnaires (on a compris que l'expression est impropre dans la langue du xixe siècle). Reste enfin, pour embrasser l'ensemble des agents de la puissance publique, à abolir le clivage établi à l'époque entre le personnel d'État et celui des collectivités territoriales (département, commune), puis à distinguer pareillement, au sein cette fois des organigrammes départementaux et municipaux, les agents d'encadrement et les agents d'exécution. Au bout du compte se trouvent précisément repérés à la fois hauts et petits fonctionnaires, et partant ceux situés entre eux, autrement dit les fonctionnaires intermédiaires.

  • 20 Annuaire d'Ille-et-Vilaine, Rennes, Alphonse Leroy, 1881.

10Il faut à présent entrer dans le détail de chaque organisation administrative, et, pour ce faire, reconstituer préalablement chacun des organigrammes, toujours à l'échelle départementale. La source la plus appropriée, pour cette opération, est la collection des annuaires administratifs. Nous avons effectué une coupe aléatoire en 188120. Celle-ci laisse entrevoir de significatives analogies entre les administrations. On constate d'abord que la hiérarchisation du personnel administratif s'opère partout suivant deux logiques : la première est verticale et suit l'ordre continu des grades, la seconde latérale ; dans ce dernier cas, les agents travaillent en bureau, sous la direction immédiate du supérieur qu'ils assistent. Puis on observe que, rapporté aux organigrammes, ce modèle général tolère plusieurs écarts. Le premier concerne les hauts fonctionnaires : la plupart d'entre eux sont à la tête du département, mais quelques-uns gèrent un espace administratif plus vaste, comme le président et le procureur général de la cour d'appel, le général commandant le 10e corps d'armée etc. On considérera que leurs subordonnés immédiats sont tous des fonctionnaires intermédiaires, même s'ils dirigent une circonscription départementale. À la base, cette fois, les simples employés ne peuvent être comparés à ceux qui, sans avoir pour autant la qualité de fonctionnaire, remplissent une fonction d'encadrement comme chefs de bureau. Compte tenu de leurs fonctions réelles, on classera également ceux-ci dans l'administration intermédiaire. Reste enfin le problème du personnel communal, seulement hiérarchisé dans les villes de préfecture et de sous-préfecture. Dans ce dernier cas, les différents chefs de service seront assimilés aux agents intermédiaires de l'administration d'État.

Tableau Pr.1 - Essai de classification du personnel administratif. L'exemple du département d'Ille-et-Vilaine en 1881

Tableau Pr.1 - Essai de classification du personnel administratif. L'exemple du département d'Ille-et-Vilaine en 1881

Précisions :
(1) Seules les principales administrations figurent sur ce tableau. Mais le raisonnement peut être naturellement étendu, suivant les mêmes principes, à l'administration pénitentiaire, aux archives, etc. L'annuaire ne mentionne pas l'ensemble du petit personnel, en particulier les agents temporaires (commis de perception, cantonniers etc.) qui se fondent pourtant dans la masse des employés lato sensu.

11Il devient enfin possible de proposer un inventaire précis des fonctions concernées. L'examen du tableau Pr.1 (voir page 25) révèle alors la subdivision de l'administration intermédiaire en deux niveaux distincts, qui traduit une séparation assez nette dans les fonctions exercées. On constate en effet que les fonctionnaires intermédiaires « supérieurs » remplissent une mission d'encadrement de proximité, et qu'hormis les universitaires, ils ne collaborent pas directement au service public. Les fonctions de leurs subordonnés sont plus complexes : assistés d'un nombre variable d'auxiliaires, ils sont en même temps des agents de terrain placés au contact direct du public (exception faite, cette fois, des inspecteurs primaires et de certains agents départementaux et communaux). Cette opposition s'inscrit enfin dans l'organisation du territoire administratif : sans qu'il y ait jamais coïncidence parfaite, les premiers administrent des circonscriptions dont la taille correspond grosso modo à celle de l'arrondissement, les seconds à celle du canton.

12La catégorie « fonctionnaire intermédiaire », ainsi définie, permet donc d'identifier avec précision l'ensemble des grades situés entre le sommet et la base de l'organisation administrative. L'utilisation du critère hiérarchique doit être cependant bien comprise. Ici, le grade n'est évidemment pas corrélé a priori à la condition sociale : il n'est qu'un simple site d'observation, construit comme tel pour les besoins de l'enquête.

Présentation de l'enquête

13Cette mise au point conceptuelle effectuée, il devient possible de décrire le dispositif technique mis au point pour mener à bien cette recherche.

Le cadre de travail

14Une étude générale de la fonction publique intermédiaire n'était pas envisageable dans les limites de ce travail. Outre l'ampleur démesurée des dépouillements, une telle entreprise présentait en effet le risque de maintenir la réflexion à un trop haut niveau de généralité pour que puissent être prises en compte les spécificités de chaque secteur administratif. Aussi bien, pour pallier cette double difficulté, technique et méthodologique, l'enquête a-t-elle été limitée sous plusieurs rapports.

Trois professions tests

  • 21 On les appellera désormais fonctionnaires « supérieurs », pour les distinguer de leurs subordonnés (...)

15Nous avons d'abord sélectionné trois professions, compromis à nos yeux satisfaisant permettant d'échapper aux exigences de l'exhaustivité sans tomber dans l'enfermement monographique. Nous avons, à cette fin, procédé à deux restrictions successives. Nous avons d'abord abandonné l'étude des fonctionnaires intermédiaires « supérieurs »21, beaucoup plus avancée globalement. Dans le but d'apporter un éclairage aussi neuf que possible sur les fonctionnaires étudiés, il paraissait ensuite naturel d'écarter les secteurs administratifs ayant déjà fait, directement ou non, l'objet d'une recherche universitaire. Enfin, nous n'avons choisi qu'une seule profession par secteur restant, afin de prendre au mieux en compte la diversité de l'administration intermédiaire, et ainsi de conserver son plein intérêt à la démarche comparative. Dans ces conditions, la sélection des trois professions s'est imposée d'elle-même : les « gradés » de préfecture (précisément, à la préfecture, les chefs de division et de bureau, à la sous-préfecture le secrétaire), les percepteurs des Contributions directes et les conducteurs des Ponts et chaussées. Seront donc étudiés des bureaucrates, des comptables et des techniciens.

  • 22 Girard Louis, « Histoire sociale et histoire de l'administration », in Histoire de l'administratio (...)
  • 23 Jourdan Jean-Paul, « "Professionnalisation" et fonction publique : le cas de l'administration préf (...)
  • 24 Bodineau Pierre, « Les bureaux de la préfecture de la Côte-d'Or au xixe siècle », Annales de Bourg (...)
  • 25 Jourdan Jean-Paul, « "Professionnalisation" et fonction publique... », op. cit. « Le personnel des (...)
  • 26 Presses de l'Ecole nationale des Ponts et chaussées, 1984.
  • 27 Weiss John H., Careers and Comrades : Professional Lives in a French Administration, 1804-1930, ma (...)
  • 28 Vacant Claude, Du cantonnier à l'ingénieur. Les métiers de la route au fil des siècles, Presses de (...)
  • 29 Etienvre Marc, Les conducteurs. Etude d'un corps des Ponts et Chaussées en Ille-et-Vilaine de 1850 (...)

16Ces trois professions sont très largement méconnues, mais dans des proportions différentes. Indiscutablement, les principaux oubliés de l'histoire administrative sont les percepteurs. Le constat surprend d'autant plus qu'ils forment le groupe le plus connu et le plus nombreux des trois. Or, comme le regrettait déjà L. Girard en 197522, pas un article scientifique, pas même un mémoire de maîtrise, ne leur a été semble-t-il consacré. La situation est à peine meilleure en ce qui concerne les « gradés » de préfecture. Comme le notait il y a plus de 10 ans J.-P. Jourdan : « Avec les chefs de division, les chefs de bureau, les rédacteurs, commis et autres, l'on pénètre dans un monde presque inconnu de la recherche historique23... » A ce jour, on ne dispose que de deux véritables études régionales : celle de P. Bodineau sur la Côte-d'Or24 et celle de J.-P. Jourdan sur l'Aquitaine25. Les conducteurs des Ponts et chaussées sont les mieux lotis. C'est A. Guillerme qui, le premier, s'est penché sur l'histoire de ce corps technique intermédiaire, fixant ses principaux jalons dans Corps à corps sur la route. Les routes, les chemins et l'organisation des services au xixe siècle26. Cet ouvrage, déjà ancien, fait toujours référence mais il peut être aujourd'hui complété par les recherches, partiellement publiées, de J. H. Weiss27, la synthèse de C. Vacant, notamment en ce qui concerne les premières années du xxe siècle28, et l'étude locale de M. Etienvre, très novatrice en ceci qu'elle privilégie le recours à l'archive29. Au final, et malgré ce bref inventaire, le bilan reste maigre. Il justifie le choix effectué.

L'espace test

  • 30 Burdeau François, Histoire de l'administration française du 18 au 20e siècle, Montchrestien, éd. 1 (...)
  • 31 Calcul réalisé à partir des chiffres fournis par l'Indicateur historique, Rennes, Archives départe (...)
  • 32 Roncayolo Marcel, « Logiques urbaines », in Agulhon Maurice (dir.), La ville de l'âge industriel. (...)
  • 33 Ibid., p. 56.

17Ces trois professions seront étudiées dans un cadre départemental. Le choix est banal, mais il se justifie par le sujet même de l'enquête, le département, quoi qu'on en pense, s'étant peu à peu imposé comme l'un des cadres majeurs de la vie politico-administrative provinciale au xixe siècle30. L'Ille-et-Vilaine a été retenue pour diverses raisons, aussi bien matérielles que méthodologiques. Situé à l'ouest du pays, et ainsi tenu à l'écart de la Révolution industrielle, ce département forme un espace densément bien qu'inégalement peuplé au xixe siècle : 74 habitants/km2 sous l'Empire, 92 à son maximum en 1891, 90 enfin à la veille de la Grande Guerre31. Pesée globalement, la population agglomérée y est assez nombreuse et s'accroît32. Cela tient au poids démographique de Rennes : située au 21e rang de la hiérarchie urbaine nationale en 191133, la ville-préfecture compte à cette date environ 80 000 habitants, coiffant ainsi le réseau urbain départemental que composent, au niveau inférieur quelques petites villes périphériques, et à la base une trame de petits bourgs caractéristiques. En outre, et bien que très contrastée dans le détail, la croissance urbaine n'a pas été négligeable au xixe siècle, fait important quand on sait que celle-ci interagit fortement avec la croissance administrative. La population du département demeure cependant majoritairement rurale. L'habitat y est dispersé, sous forme de hameaux, ici appelés villages, un peu moins nombreux sur les côtes il est vrai. Ce fait a de l'importance, notamment pour les percepteurs astreints à des tournées de recouvrement dans les campagnes. L'existence d'un littoral, étendu au nord sur environ 70 kilomètres, et de deux cours d'eau navigables, le canal d'Ille-et-Rance et la Vilaine canalisée, requiert d'autre part des soins spécifiques de la part de l'administration des Ponts. Il s'agit là d'un territoire somme toute ordinaire, mais qui impose à l'action administrative une assez grande variété de contraintes locales.

  • 34 Siegfried André, Tableau politique de la France de l'Ouest sous la IIIe République, Armand Colin, (...)

18L'Ille-et-Vilaine forme par ailleurs un ensemble très hétérogène au point de vue politique : à une zone centrale républicaine, qui, du bassin de Rennes, se dilate au fil des années en direction de la région malouine, s'oppose un croissant périphérique conservateur. Par-delà les frontières départementales, ce dernier n'est que l'appendice d'un arc beaucoup plus vaste formant, du Morbihan à la Mayenne, le cœur du « domaine royaliste de l'Ouest » identifié jadis par André Siegfried34. De tels clivages, s'ils sont perceptibles sous l'angle électoral, traduisent aussi des postures profondément différenciées dans le rapport à l'État. Aussi le département d'Ille-et-Vilaine constitue-t-il, pour cette raison également, un bon observatoire, permettant de mesurer la réception de l'administration intermédiaire par les sociétés locales.

19Reste, pour finir, à adapter l'espace choisi aux particularités de cette recherche. La première retouche concerne l'administration des Ponts et chaussées. Dans le cas de certains services spéciaux, en effet, l'espace administratif ne coïncide pas toujours avec le département. Dans le détail, deux configurations se présentent : soit le service est interdépartemental, comme dans le cas du chemin de fer, et nous n'avons alors inclus dans l'enquête que sa partie présente en Ille-et-Vilaine ; soit, ce qui est très différent, le service déborde marginalement sur un département voisin, souvent en raison de contraintes topographiques, et nous avons alors pris en compte sa partie extra-départementale. En pratique, la partie costarmoricaine du canal d'Il-le-et-Rance (qui forme une subdivision à part entière du service du canal jusqu'en 1875) a été intégrée au présent travail, tandis que la partie de la Vilaine située au sud de Guipry en a été exclue pour la période 1861-1901 (au cours de laquelle elle est momentanément annexée par le service de la navigation de la Loire-Inférieure). La seconde retouche concerne l'administration du Trésor. Comme nous l'avons déjà dit, les percepteurs forment, et de très loin, le groupe le plus nombreux. Une étude complète risquait donc non seulement d'alourdir, mais aussi et surtout de déséquilibrer inutilement la tâche. C'est pourquoi nous avons procédé, dans ce seul cas, à une modification adaptée de l'échelle d'analyse, en sélectionnant deux arrondissements parmi les six que compte le département : ceux de Rennes et de Vitré. On a compris, au vu des lignes qui précèdent, les raisons de cette sélection : ces deux espaces s'opposent tant au plan géographique (le second plus rural que le premier) que politique (le second plus conservateur que le premier).

La séquence chronologique

  • 35 Dreyfus Françoise, L'invention de la bureaucratie. Servir l'Etat en France, en Grande-Bretagne et (...)
  • 36 Guglielmi Gilles, La notion d'administration publique dans la théorie juridique française : de la (...)

20Chronologiquement, nous nous sommes tenu à un indicateur précis : l'évolution statutaire. Outre sa précision, cet indicateur présente en effet le grand intérêt de mettre en lumière les ruptures majeures intervenues dans l'histoire des carrières, donc d'esquisser à gros traits l'évolution des rapports entre l'État et les fonctionnaires étudiés. Où commencer l'enquête ? On songe au Premier Empire, dont on a assez souligné le rôle crucial dans la fondation de l'administration contemporaine. Les sources confirment en partie cette idée : la loi du 25 février 1804 modifie le système de recrutement des percepteurs, et la même année le décret du 25 août codifie pour la première fois la profession de conducteur. A bien les examiner, ces prescriptions réglementaires restent pourtant très limitées, insuffisantes en tout cas pour définir de véritables carrières. F. Dreyfus estime d'ailleurs que « l'apport consulaire et impérial à l'organisation de la fonction publique est, de ce point de vue, pratiquement nul35 ». En revanche, la monarchie de Juillet fait césure : la grande ordonnance du 31 octobre 1839, qui réglemente la profession de percepteur, la circulaire du 7 juillet 1847, puis, sous la République, la loi du 30 novembre 1850, qui codifient, l'une le recrutement des conducteurs, l'autre leur avancement, constituent de frappants synchronismes. Ceux-ci sont d'autant plus significatifs qu'ils s'inscrivent dans un contexte réformateur plus général. On songe aux nombreux efforts menés, au cours des années 1840, en vue de doter d'un statut la fonction publique. On pense aussi aux multiples réflexions dont celle-ci devient alors l'objet : en témoignent les célèbres Etudes administratives de Vivien, qui paraissent en 1845, et plus largement l'essor d'une casuistique d'un nouveau genre, centrée sur la définition du personnel de l'administration publique36. Reste qu'en bonne logique, il paraît difficile d'apprécier à sa juste mesure le tournant que représentent ces années charnières sans prendre en compte la situation antérieure. C'est pourquoi nous ferons démarrer l'analyse à la fin de la Restauration. Pour être précis, c'est l'année 1825 qui a été choisie, non pas arbitrairement, mais en regard de contraintes documentaires qui seront exposées plus loin.

21Où arrêter l'enquête à présent ? L'immédiat après-guerre constitue une autre rupture, avec la loi du 1er avril 1920 qui crée le statut des employés de préfecture, le décret du 29 juin 1920 qui confère aux conducteurs le titre d'ingénieur des travaux publics de l'État. D'autres décisions, encore, le démontrent. Néanmoins, cette vague de modifications statutaires ne doit pas tout à la guerre, loin s'en faut. Elle apparaît même, à maints égards, comme une sorte d'épilogue différé de la période réformatrice de l'immédiat avant-guerre : loi du 24 décembre 1907 réformant l'avancement des conducteurs, loi du 8 avril 1910 organisant le personnel des préfectures, décret du 11 juin 1912 fondant le « statut intégral » des percepteurs etc. Au reste, c'est plus généralement l'ensemble de la fonction publique que l'on s'efforce alors de réformer, sous l'effet d'un protosyndicalisme particulièrement actif depuis 1901. Bref, c'est plutôt vers 1910 que paraît se situer la rupture recherchée. Nous avons cependant étendu l'enquête jusqu'à la Première Guerre mondiale, en vue d'y intégrer complètement l'étude de ce tournant décisif.

22Le cadre de cette enquête se trouve à présent défini : les « gradés » de préfecture, conducteurs des Ponts et chaussées et percepteurs des Contributions directes seront étudiés à l'échelle du département d'Ille-et-Vilaine pour les deux premiers groupes, de deux arrondissements tests pour le dernier, au cours de la période 1825-1914.

La constitution de l'échantillon

23La constitution de l'échantillon constitue une opération tout à la fois décisive et très délicate : décisive dans la mesure où elle conditionne directement le traitement puis l'interprétation des données recueillies ; délicate dans la mesure où elle pose un redoutable problème technique, celui de la possibilité même d'une prosopographie rigoureuse.

  • 37 Nicolas Gilbert, L'école normale primaire de Rennes et la première génération de normaliens en Bre (...)
  • 38 Mickeler Pierre, Les agents des régies financières au xixe siècle, thèse d'histoire du droit, univ (...)

24Cette méthode n'est certes pas neuve, y compris dans le champ de l'histoire administrative. Il n'est que de songer aux études de V. Wright, de C. Charle, ou de P.-F. Pinaud. La liste serait longue, d'ailleurs, de tous ces travaux dont la conception, souvent similaire (un volume principal et un dictionnaire biographique annexé) révèle l'étroite parenté méthodologique. Néanmoins, on l'aura remarqué, ce sont là des enquêtes consacrées aux élites administratives, dont l'étude est facilitée par le grand nombre de dossiers de carrière conservés. En poussant plus loin le raisonnement, on peut même se demander si la prosopographie — rigoureuse et complète -ne constitue pas une méthode de facto réservée à l'étude de la haute administration. On objectera que plusieurs historiens en ont étendu l'usage à celle de l'administration intermédiaire. G. Nicolas, par exemple, a tourné la difficulté en utilisant les registres matricules. De cette façon, alors même qu'il n'a trouvé de dossiers de carrière que dans deux des cinq départements bretons, il est parvenu à reconstituer le fichier complet des normaliens bretons sous la monarchie de Juillet37. Une telle réussite est cependant rare ; elle s'explique ici par les spécificités documentaires de l'enquête, en particulier l'existence d'un registre matricule complet, lui-même lié à l'existence d'un établissement unique de formation, l'école normale. Le plus souvent, en revanche, le problème de la lacune des dossiers est réglé, faute de mieux, par hypothèse implicite : sont exploités les dossiers existants, dont le contenu est supposé généralisable. Ainsi agit P. Mickeler, par exemple, dans sa thèse sur les agents du fisc38. Le problème d'un tel procédé est qu'il ne peut garantir la représentativité des échantillons constitués.

  • 39 Pour le détail des cotes, voir la liste des sources en fin d'ouvrage.

25Pour preuve, tournons-nous vers les trois professions sélectionnées39. Aux archives départementales d'Ille-et-Vilaine, nous disposons : pour les conducteurs, de trois collections de dossiers, dont la plus ancienne commence en 1856 ; pour les percepteurs, d'une seule collection, encore non classée, qui couvre les années 1889-1899 ; pour les « gradés » de préfecture, d'une seule collection aussi, qui démarre en 1874. L'ensemble est donc très lacunaire. Bien entendu, les Archives nationales conservent également des dossiers, du moins pour les conducteurs et les percepteurs, qui ont le statut de fonctionnaire, mais ces dossiers sont classés suivant l'ordre alphabétique des patronymes, si bien qu'il est impossible d'identifier a priori les fonctionnaires exerçant dans une même circonscription. Les archives départementales conservent en outre un « registre des employés et gens de service » de la préfecture, qui couvre les années 1822 à 1883, et le registre matricule des conducteurs du département, pour les années 1856 à 1902. Il n'existe en revanche aucun document de ce type pour les percepteurs. Certes, pour ces derniers, le Centre des archives économiques et financières possède une collection quasiment complète d'états de service, qui démarre en 1870 ; mais leur mode de classement est le même que celui des dossiers et pose par conséquent le même problème d'utilisation. Ces sources ne sont donc pas négligeables, et sans doute fournissent-elles déjà un solide matériau à l'analyse ; seulement, on le voit bien, elles présentent de fortes distorsions, tant catégorielles que chronologiques, et ne permettent pas de constituer un échantillon exhaustif.

  • 40 Pour plus de détails, voir Buffet Henri-François, Répertoire de la presse et des publications péri (...)
  • 41 Merley Jean, « Une source de l'histoire économique et sociale méprisée : les annuaires provinciaux (...)
  • 42 Il s'agit des chefs de bureau. Les sous-chefs ne font leur apparition qu'en 1837.
  • 43 Jourdan Jean-Paul, « Recherches sur le personnel de l'Administration publique à Bayonne (1886) et (...)

26La solution à ce problème nous a été fournie par une source ordinairement négligée par les historiens de l'administration : les annuaires départementaux. Négligée, cette source l'a toujours été pour deux principaux motifs : elle serait lacunaire et peu fiable. Or ni l'une ni l'autre de ces deux accusations ne résistent à une analyse minutieuse. D'une part, contrairement à une idée reçue, les lacunes ne sont pas si nombreuses : plusieurs départements possèdent en effet des collections complètes. L'Ille-et-Vilaine dispose même de deux publications, momentanément concurrentes : l'Annuaire du département d'Ille-et-Vilaine jusqu'en 1854, et les Etrennes de Rennes et du département d'Ille-et-Vilaine, qui existent sous des noms différents entre 1833 et Seconde Guerre mondiale40. Leur fiabilité, d'autre part, est certaine. J. Merley l'a démontré, il y a plus de trente ans, en confrontant les renseignements fournis par l'Annuaire de la Haute-Loire à ceux contenus dans les documents comptables des séries N et P des archives départementales. Ses résultats établissent que les imprécisions, c'est-à-dire les retards de mise à jour, concernent 8 % des données recoupées, et les erreurs proprement dites 2 %41. A vrai dire, l'unique limite imposée par l'annuaire est d'ordre chronologique, dans la mesure où les trois professions sélectionnées n'y font que successivement leur apparition : en 1815, seuls certains « gradés » de préfecture figurent dans l'édition d'Ille-et-Vilaine42, et il faut attendre 1821 et 1826 pour que les rejoignent, d'abord les conducteurs, puis les percepteurs. De là, justement, le terminus a quo de 1825. Par ailleurs, avant 1848, les conducteurs sont presque toujours confondus avec les piqueurs dans une rubrique intitulée « conducteurs et autres agents de l'administration ». Mais le bilan reste très positif : l'annuaire offre d'incontestables garanties documentaires et permet l'étude quasiment complète des professions sélectionnées. C'est pourquoi nous l'avons utilisé comme la source de départ de cette enquête prosopographique, rejoignant en cela J.-P. Jourdan et G. Naud, qui avaient déjà démontré son intérêt dans le domaine de l'histoire administrative43.

  • 44 Dumons Bruno, Pollet Gilles et Saunier Pierre-Yves, Les élites municipales sous la IIIe République (...)
  • 45 Elles concernent un bureaucrate (Jean Declay, secrétaire de la sous-préfecture de Montfort entre 1 (...)

27Nous avons ainsi commencé par tracer les contours de l'échantillon en partant de l'annuaire, comme l'avaient fait B. Dumons et al. dans leur étude sur les élites administratives municipales44. Au terme d'un dépouillement exhaustif, 115 « gradés » de préfecture, 214 percepteurs et 209 conducteurs, soit un total de 538 fonctionnaires ont été identifiés. La liste obtenue a été ensuite confrontée à celle fournie par les registres et sommiers disponibles : seuls 4 nouveaux noms sont apparus, et l'enquête a pu alors commencer avec un échantillon provisoirement composé de 542 individus. Seulement, plus tard, au cours des dépouillements, 11 autres fonctionnaires, qui ne figurent ni dans l'annuaire ni sur les registres disponibles, ont été repérés, si bien que le total a été porté à 553 individus. Ce résultat justifie a posteriori la confiance placée dans l'annuaire, puisque sa marge d'erreur ne dépasse pas 3 %. Sans compter que les omissions relevées ne sont souvent qu'apparentes : dans 11 cas au moins, elles tiennent au fait que les fonctionnaires ont passé moins d'un an dans le département, et qu'ils sont donc à la fois arrivés et repartis entre deux éditions de l'annuaire. Finalement, seules trois erreurs certaines ont été repérées45. Songeons que, sans l'annuaire, pas moins de 187 individus auraient échappé à l'enquête.

28Ce premier dénombrement a été complété par l'examen des dossiers et registres matricules, notamment ceux conservés aux Archives nationales. L'état général des sources individuelles disponibles (voir page 35, tableau Pr.2) montre que les dossiers sont peu nombreux : nous en avons trouvé 188. Tous ont été dépouillés. Pour les « gradés » de préfecture, un complément d'information a été puisé aux dossiers de retraite, que conservent les archives départementales. La rareté relative des dossiers rend d'autant plus précieux les registres matricules, qui nous renseignent sur trois individus sur cinq. Ces registres sont de deux types, qu'il ne faut pas confondre : registre national pour les percepteurs, contenant un résumé complet de chaque carrière ; registres départementaux pour les « gradés » de préfecture et les conducteurs, ne renseignant que jusqu'à la date à laquelle le fonctionnaire quitte l'Ille-et-Vilaine. Dans ce dernier cas, nous avons tenté de suivre à la trace les fonctionnaires après leur départ, dans 33 départements exactement, pour autant du moins qu'un indice l'ait permis. Ces registres, indispensables à l'enquête, ont été eux aussi dépouillés en totalité.

  • 46 Ce fichier est aujourd'hui consultable, sous la forme d'un CD-Rom, aux archives départementales d' (...)

29Enfin, la documentation a été étoffée en recourant — mais en dernier lieu — aux sources ordinaires de la prosopographie. La tâche a été grandement facilitée, en ce qui concerne Rennes, par l'existence du volumineux fichier constitué par C. Priet46. L'état civil et les registres paroissiaux ont été mis à contribution pour reconstituer les trajectoires familiales. En dépit d'un léger biais, l'ascendance des fonctionnaires natifs d'Ille-et-Vilaine a été établie, dans la mesure du possible, jusqu'à la génération des grands-parents, celle des autres jusqu'à la génération des parents seulement.

Tableau Pr.2 - Etat général des sources individuelles

Tableau Pr.2 - Etat général des sources individuelles
  • * Ce chiffre est celui des individus possédant un dossier et non celui des dossiers en tant que tels (...)

30Notes*

  • 47 Œuvre du Cercle généalogique d'Ille-et-Vilaine, ce travail se présente sous la forme de 12 index t (...)
  • 48 Ce fichier n'est malheureusement pas informatisé et doit être consulté à la bibliothèque de Rennes (...)
  • 49 Bibliothèque municipale (désormais notée BM) de Rennes Ms 1106. « Journal d'événements survenus à (...)
  • 50 ADIV 105 J 3. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Mes souvenirs », manuscrit inédit, sd.

31Cette différence de traitement ne tient pas seulement à des raisons matérielles, elle s'explique aussi par l'existence du formidable outil que représente l'indexation des 370 000 mariages enregistrés en Ille-et-Vilaine au cours du xixe siècle47. Bien entendu, ont été aussi recherchés le ou les mariages contractés par les fonctionnaires eux-mêmes, ainsi que leurs déclarations de succession, et leur présence sur les listes nominatives de population ; dans ce dernier cas, cependant, un protocole spécifique a été élaboré, qui sera exposé en temps voulu. L'engagement dans la vie publique n'a pas été oublié : décorations, militantismes de toute sorte, publications etc. ont été patiemment inventoriés. En ce domaine, le fichier établi naguère par J. Malo-Renault s'est révélé très utile48. Enfin, l'analyse a été enrichie par l'existence de deux documents inédits : le journal du conducteur Marie Pierre Gobaille (1817-1894)49, et les mémoires du chef de division Adolphe Orain (1834-1918)50.

  • 51 Les 553 notices sur lesquelles se fonde notre enquête ont été l'objet d'une publication séparée : (...)

32Tel est le dispositif mis au point pour cette enquête51. Le groupe étudié est à présent circonscrit et l'échantillon constitué, aussi est-il possible d'en prendre une première mesure.

Pour une première pesée

Flux et reflux dans les Ponts et Chaussées (graphique Pr.1, p. 37)

  • 52 Puech A., « Coup d'œil historique sur les Ponts et chaussées et état actuel de cette administratio (...)
  • 53 Potiquet Alfred, Note sur l'organisation du corps des conducteurs des Ponts et chaussées, Eugène L (...)

33De 1831 à 1856, le nombre de conducteurs double ; il passe exactement de 24 à 47. L'augmentation est encore plus nette en regard de la période antérieure. Les rares indices disponibles permettent de croire, en effet, qu'il n'y a que cinq à sept conducteurs en Ille-et-Vilaine en 1820. Leur nombre est donc multiplié par huit en 36 ans, avec une hausse très brutale sous la Restauration, puis une légère décélération : 30 conducteurs en 1837, 39 en 1849. Ce mouvement concorde à peu près avec ce que l'on sait du phénomène à l'échelle nationale, puisque l'effectif total des conducteurs sextuple entre 1815 et 1856, passant précisément de 48052 à 3 02553.

  • 54 AN F14 2601. Dossier Margueritte. Lettre de l'ingénieur en chef Robinot, 9 mars 1842.
  • 55 Guillerme André, Corps à corps sur la route..., op. cit., p. 128-29.
  • 56 Cucarull Jérôme, « Le développement des moyens de communication : une révolution inachevée », in D (...)
  • 57 Chronologie dans Julie Delaporte, « 1803/1966 — Chronique des travaux », in Richard Nathalie et Pa (...)
  • 58 Le Fèvre Soazig, Les ports fluviaux à Rennes (1800-1940), mémoire de maîtrise, université d'Angers (...)
  • 59 Chauvel Jean-Pierre, Le port maritime de Redon 1789-1940, mémoire de DEA, université Rennes 2, 198 (...)
  • 60 Giovannelli Jean-Claude, Saint-Malo-Saint-Servan au xixe siècle. Le bassin à flot (1836-1885), mém (...)

34Cette croissance est la conséquence des grands aménagements réalisés en matière de transports par les monarchies censitaires puis par le Second Empire. Comme le déclare en 1842 l'ingénieur en chef du service ordinaire : « les travaux publics reçoivent de toute part une grande impulsion54 ». Cette impulsion concerne d'abord la route. A. Guillerme a bien montré la grande continuité opérationnelle existant à cet égard entre les ministères de la Restauration et ceux de Louis-Philippe, qui ne cessent d'augmenter les crédits, et particulièrement ceux affectés aux travaux de construction55. Le réseau routier national croît alors à très vive allure, gagnant entre 2 000 et 4 000 kilomètres par an. L'Ille-et-Vilaine, dont les routes sont « quasiment à l'abandon56 » vers 1820, profite évidemment de cette politique, comme le reste de la Bretagne. Aussi le service des routes, intégré au service ordinaire, gonfle-t-il en proportion. Les besoins de la navigation fluviale suscitent également de multiples aménagements, en gros jusqu'au règne de Napoléon III57. La construction du canal d'Ille-et-Rance, commencée dès le Premier Empire par crainte d'un blocus maritime, se poursuit sous les régimes suivants : dès 1832 Rennes est reliée à Saint-Malo, et les travaux sont définitivement achevés en 1843. On entreprend ensuite de canaliser la Vilaine, les travaux étant décidés par le ministère en 183758. Le port de Redon, situé à la confluence de la Vilaine et du canal de Nantes à Brest, acquiert par là une importance stratégique. Il devient un nœud entre Manche et Atlantique, mais unit également Rennes, Nantes et Brest. Logiquement, son trafic s'accroît et impose la construction d'un bassin à flot entre 1840 et 185959. La ville de Rennes, dont la traverse n'a pas été comprise dans le programme d'aménagement de la Vilaine, doit alors s'équiper. Ses quais, complétés par trois cales, voient le jour entre 1841 et 1846. Le littoral, enfin, n'est pas oublié. La réalisation la plus marquante est la construction du bassin à flot du port de Saint-Malo, qui débute en 1836 mais rencontre de nombreuses difficultés administratives et financières60.

Graphique Pr.1 - Evolution de l'effectif des conducteurs d'Ille-et-Vilaine (1831-1914)

Graphique Pr.1 - Evolution de l'effectif des conducteurs d'Ille-et-Vilaine (1831-1914)
  • 61 Brunot André et Coquand Roger, Le corps des Ponts et chaussées, CNRS, 1982, p. 198.

35Pour faire face à de tels travaux, aussi nombreux que rapidement exécutés, l'administration des Ponts et chaussées recourt à des services qualifiés de spéciaux, essentiels dans la carrière des conducteurs. Sur l'ensemble du territoire, 62 de ces services sont constitués en 1847, pour les seuls travaux liés à la navigation61. Leur étude de détail est rendue difficile par l'imprécision des sources, mais on voit tout de même, à travers l'exemple de l'Ille-et-Vilaine, que ces services évoluent de manière cyclique, alternant des phases de concentration et de déconcentration. Dans un premier temps, la construction et l'entretien de toutes les voies navigables du département relèvent d'un unique service spécialisé. Mais à la fin des années 1830, l'organigramme se complique. Un service spécial des ports de Saint-Malo et Saint-Servan est créé en 1836, avec six conducteurs. Puis l'ancien service de navigation est démembré : le service du canal d'Ille-et-Rance devient autonome, avec ses cinq conducteurs, tandis que l'aménagement de la Vilaine est rattaché au service ordinaire. Ce dispositif perdure 10 ans, mais peu avant la Révolution de 1848, l'Administration décide de reformer un vaste service de la navigation, dont elle confie la direction à l'ingénieur en chef Charles Féburier. En l'espace de deux années, ce nouveau service annexe tous les autres, spéciaux ou non ; il emploie jusqu'à 31 conducteurs en 1856, soit deux fois plus que le service ordinaire. Comme le montre le graphique, ce pic est aussi celui de l'effectif total.

  • 62 Laurent-Talabardon Catherine, « La ligne Paris-Brest ou les débuts du chemin de fer en Ille-et-Vil (...)
  • 63 Cucarull Jérôme, « Le développement des moyens de communication... », art. cit., p. 73.

36À ces travaux d'amélioration des modes de transport traditionnels, s'ajoutent, à partir de la monarchie de Juillet, les aménagements ferroviaires. Ceux-ci sont très lents au départ, car entravés par de multiples obstacles62. Ils s'accélèrent en revanche à partir du Second Empire et structurent le « premier réseau63 » régional, qui comprend les gares de Rennes (1857), Redon (1862) et Saint-Malo (1864). Le rôle de l'État étant, depuis la loi de 1842, de construire les infrastructures et de contrôler les travaux et l'exploitation qui en est faite par la Compagnie de l'Ouest, les Ponts et chaussées créent des services spécifiques, à l'échelle de plusieurs départements. Le premier d'entre eux, chargé des études et travaux préparatoires, apparaît dans l'Annuaire en 1842. Il atteint sa plus grande extension entre 1847 et 1849, avec quatre conducteurs employés à plein temps, mais il est démembré et partagé peu après entre le service ordinaire et le service de la navigation. Un autre service est alors spécialement constitué pour la construction du chemin de fer Paris-Rennes, mais il disparaît à son tour à la fin des années 1850. Enfin, le contrôle s'organise lui aussi, pour les travaux d'abord, puis pour l'exploitation des lignes à partir de 1857.

  • 64 Brunot André et Coquand Roger, Le corps des Ponts et chaussées, op. cit., p. 396.

37Cette prodigieuse croissance s'interrompt sous le Second Empire. Entre 1856 et 1913, le nombre des conducteurs chute de 47 à 18, si bien qu'à la veille de la Grande Guerre leur effectif redevient comparable à ce qu'il était sous la Restauration. Cette baisse est irrégulière jusqu'au milieu des années 1880, alternant hausses et baisses brutales, puis devient nette. La situation du département contraste alors avec celle du pays, la fin du siècle étant marquée, à l'échelle nationale, par une nouvelle phase d'expansion, qui culmine au milieu des années 1880. Ce n'est qu'à ce moment-là que l'effectif total des conducteurs et sous-ingénieurs, évalué à plus de 4 000 individus, plafonne vraiment64. Le département d'Ille-et-Vilaine n'étant pas exclu du programme Freycinet, il faut admettre que cette apparente anomalie s'explique par la croissance de la période antérieure, proportionnellement plus forte qu'ailleurs.

  • 65 AN F14 2565. Dossier Kerboliou. Rapport de l'inspecteur général, 31 décembre 1874.

38Ce basculement résulte d'un changement de conjoncture sous le Second Empire et les premières années de la Troisième République, qui voient s'achever la plupart des grands travaux liés aux transports. Le phénomène est patent pour les réseaux routier et fluvial. Même la lente construction des bassins à flot de Saint-Malo prend fin en 1885. L'organigramme enregistre progressivement tous ces changements : en 1874, le service du canal d'Ille-et-Rance est annexé par le service ordinaire, 11 ans plus tard c'est le service des ports de Saint-Malo et Saint-Servan — reconstitué depuis 1859 — que l'on supprime. Dès lors, comme le montre le graphique, l'Ille-et-Vilaine ne compte plus aucun service spécial. À ce retournement de conjoncture s'ajoutent les effets de plusieurs remaniements organisationnels. Le déclassement des routes départementales provoque ainsi la suppression de six emplois de conducteur en 187565. De même, l'annexion des services de la Vilaine et du port de Redon par le département de Loire-Inférieure enlève à l'Ille-et-Vilaine cinq agents en 1861. Certes, l'aménagement du territoire départemental se poursuit et impose de nouvelles tâches aux services des Ponts et chaussées. Avec le plan Freycinet, par exemple, un service spécial des chemins de fer de l'État voit le jour en 1879 et oblige à faire appel à quatre conducteurs étrangers au département. De nouveaux services, comme la pêche ou les permis de circulation, font également leur apparition, et plus significativement, les tâches de contrôle gagnent en importance. Mais ces besoins sont peu de chose en regard des emplois suscités naguère par les grands travaux.

  • 66 Rapport présenté à l'Assemblée nationale sur le budget des travaux publics pour 1875, ACPC, 1874-2 (...)
  • 67 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Emile Brousse. (...)
  • 68 Proposition de loi portant réorganisation du corps des Ponts et chaussées présentée par M. Montaut (...)
  • 69 Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d'examiner le projet de loi portant fixatio (...)
  • 70 ACPC, 1900, p. 8.
  • 71 ACPC, 1910, p. 273.

39Ce reflux tient encore à une autre raison : l'entreprise de réforme administrative engagée sous la Troisième République en réponse aux diverses critiques pointant l'excès de personnel. Déjà, en 1848, des coupes sombres avaient été prévues dans le personnel des conducteurs, jugé trop nombreux, mais elles n'avaient pas abouti. L'offensive budgétaire reprend après 1870. En 1874, le ministère a déjà supprimé plus de 100 emplois de conducteur, en partie sous l'inspiration de la Commission de révision des services administratifs66. La volonté de réforme faiblit momentanément par la suite, dans le contexte du plan Freycinet qu'on lance alors, mais elle se manifeste de nouveau une fois celui-ci terminé. Dès 1891, la commission chargée d'examiner la proposition de loi d'Emile Brousse convient que « l'exagération de ce personnel est évidente67 » et demande sa réduction. Trois ans plus tard, la proposition de loi du député ingénieur Montaut somme à son tour le ministère de « réprimer cette tendance générale des chefs d'accroître sans cesse le nombre des employés sous leurs ordres68 ». On pourrait multiplier les exemples de cette condamnation du surnombre des fonctionnaires, presque toujours associée à la question salariale. La pression parlementaire pèse en tout cas réellement sur la politique ministérielle puisque 120 postes de conducteur disparaissent entre 1894 et 189769, et que la suppression de 300 autres est programmée entre 1899 et 190570. En 1910, le bilan est jugé satisfaisant par le ministère, qui déclare vouloir continuer dans cette voie71.

40On voit donc que l'évolution du nombre des conducteurs dépend de deux paramètres principaux : le flux des travaux d'une part, la politique budgétaire du ministère d'autre part. Leurs effets, d'abord contradictoires, se conjuguent ensuite pour provoquer la baisse, forte et généralisée, que l'on observe à la fin de la période.

Le Trésor rétracté (graphique Pr.2, page 43)

  • 72 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain de la fin de l'Anci (...)

41En perspective longue, le nombre de percepteurs baisse quant à lui dans des proportions considérables : à l'échelle du département il passe de 126 à 53, diminuant ainsi de 58 % Il en va de même à l'échelle des arrondissements : dans celui de Rennes il chute de 25 à 10, dans celui de Vitré de 19 à 7. Ces chiffres n'ont cependant rien d'exceptionnel. J.-P. Jourdan a montré qu'en Gironde le nombre de percepteurs diminue de 42 % entre le Premier Empire et 1887, et qu'en Dordogne il baisse même de 65 %72. Ces chiffres invitent donc à penser que la France a perdu un peu plus d'un percepteur sur deux entre la Restauration et la Première Guerre mondiale.

42Si l'on en croit le graphique, cette décrue s'effectue en trois phases. Les deux premières sont assez brutales : elles correspondent aux années 1820 et aux années 1850 ; la troisième, étendue sur les années 1870-1900, est en revanche plus progressive. La reconstitution de la totalité des circonscriptions fiscales des arrondissements de Rennes et de Vitré permet de préciser cette évolution. C'est au cours de la première phase qu'on supprime le plus de postes : 12 au total des deux arrondissements. On ne peut malheureusement rien dire ou presque des remaniements réalisés au début des années 1820. Tout au plus constate-t-on que la stabilisation est plus précoce à Vitré qu'à Rennes, les suppressions se poursuivant dans cet arrondissement jusqu'à l'extrême fin du règne de Charles X. La carte n'évolue plus alors, sauf en 1840, lorsqu'est créée une troisième perception à Rennes. La seconde phase entraîne proportionnellement moins de suppressions de poste, mais elle est beaucoup plus brève. En l'espace de seulement trois années (1851-1853), disparaissent cette fois trois perceptions dans l'arrondissement de Rennes, et deux dans celui de Vitré. La réunion en une seule circonscription des deux derniers arrondissements de Rennes, en 1855, clôt cette deuxième phase, et de nouveau la carte administrative est fixée pour 20 ans. Enfin, la dernière phase couvre une période beaucoup plus étendue. Elle débute en 1875, avec la suppression de la perception de Bais, se poursuit en 1880-1881, et s'achève en 1906 avec la fusion des circonscriptions de Saint-Grégoire et Cesson. Son impact n'est pas négligeable, puisqu'un tiers des circonscriptions existant au début de la République sont alors rayées de la carte.

  • 73 Wagner Adolf, Traité de la science des finances. Histoire de l'impôt depuis l'Antiquité jusqu'à no (...)
  • 74 MP, 24, 1847, p. 122.
  • 75 Circulaire du 5 août 1853, MP, 30, 1853, p. 178-181.
  • 76 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain..., op. cit., p. 28 (...)

43Pareille décrue interroge. On peut se demander si elle ne tient pas d'abord à une diminution de la charge de travail. L'évaluation de cette dernière est difficile. Néanmoins, on sait qu'en plus des impôts directs d'État formés par les quatre principales contributions, qui perdurent tout au long de la période, un nombre considérable de nouvelles taxes, dont le recouvrement incombe également aux percepteurs, apparaissent après 187073. D'autre part, la fonction des percepteurs, en tant que receveurs municipaux, se complexifie et s'étend, à mesure que s'élargissent les attributions des communes. Sous la monarchie de Juillet, par exemple, la loi sur l'instruction primaire leur impose un surcroît de travail considérable, que tout le monde reconnaît74. La fiscalité liée aux chemins vicinaux a, peu après, des effets comparables. Enfin, l'Administration n'hésite pas à charger les percepteurs de tâches indépendantes du recouvrement, comme la préparation les mutations à partir de 185375. Par conséquent, même si le développement « d'un certain civisme fiscal76 » facilite sans doute l'activité des comptables, il faut conclure que les missions imparties au Trésor tendent bien plutôt à s'alourdir, et il faut chercher ailleurs l'explication de la baisse drastique des effectifs.

  • 77 Circulaire du 15 juillet 1823, MP, 1, 1824, p. 9.
  • 78 Rapport de la commission du budget du ministère des Finances présenté par M. Goutay rapporteur à l (...)
  • 79 Séance de l'Assemblée nationale du 17 avril 1849, MP, 1849, p. 85-97.
  • 80 Circulaire du 23 mai 1850, MP, 1850, p. 105.
  • 81 Projet de loi relatif à l'admission et à l'avancement dans les emplois de percepteur des Contribut (...)
  • 82 Séance de la Chambre des députés du 13 février 1879, MP, 56, 1879, p. 155.
  • 83 MP, 50, 1873, p. 75.
  • 84 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi adoptée par le Sénat (...)
  • 85 Décret du 24 mars 1896, JP, 41, 1896, p. 150.
  • 86 Rapport de Thomson, rapporteur de la commission du budget de 1903, MP, 80, 1903, p. 50.

44Ici aussi cette baisse est due aux restrictions budgétaires. Dès la Restauration, la Chambre, soucieuse de faire des économies, ampute brutalement de 2 400 000 francs le budget alloué aux remises des percepteurs77. Ipso facto de nombreux fonctionnaires sont privés d'emploi. Un quart de siècle plus tard, la commission du budget de 1849 diminue à son tour ce budget. Dans son rapport, elle estime que « ce service [la perception] était susceptible de recevoir d'importantes modifications qui doivent amener de notables économies78 », et juge nécessaire d'amputer immédiatement de 500 000 francs le crédit affecté aux remises. À l'Assemblée, le 17 avril, la proposition donne lieu à un vif débat, au cours duquel le ministre obtient que la coupe soit finalement limitée à 200 000 francs, ce qui est déjà beaucoup79. L'année suivante, les « économies considérables [...] prescrites par l'Assemblée législative80 » justifient un second programme de réorganisation, qui se solde par la suppression de 1 500 postes81. Après la chute de l'Empire, les commissions du budget des années 1870 réclament à leur tour, et avec insistance, la baisse du nombre de postes82. Les perceptions urbaines sont les plus visées. La loi de finances du 20 décembre 1872 ordonne ainsi la suppression de toutes les perceptions des chefs-lieux de département et d'arrondissement, au fur et à mesure des vacances83. L'entreprise déçoit cependant. Non seulement elle ralentit l'avancement, mais elle est moins lucrative que prévu. En 1879, l'économie réalisée n'est que de 668 000 francs, au lieu des 1 208 000 francs escomptés au départ84. Aussi ses adversaires réclament-ils puis obtiennent-ils sept ans plus tard l'abrogation de la loi de 1872. Le ministère ne désarme pourtant pas. En 1896, il arrête un nouveau plan de réorganisation des « grosses perceptions », comme on les appelle à l'époque, portant sur les emplois des chefs-lieux d'arrondissement de moins de 20 000 habitants85. La perception de Vitré, par exemple, en fait partie. Dès la mise à la retraite de son dernier titulaire, Henri Blanchard de la Brosse, elle est rattachée à la recette des Finances de l'arrondissement. Ce plan, contrairement au précédent, donne vite des résultats satisfaisants86. Il est d'ailleurs étendu à d'autres catégories d'emploi, mais dans des proportions et selon des modalités qui évoluent avec le temps.

Graphique Pr.2 - Evolution de l'effectif des percepteurs d'Ille-et-Vilaine (1818-1914)

Graphique Pr.2 - Evolution de l'effectif des percepteurs d'Ille-et-Vilaine (1818-1914)

45Dans le Trésor, la politique budgétaire du ministère pèse donc de manière décisive sur l'évolution des effectifs. Sans doute la charge de travail des percepteurs s'accroît-elle parallèlement, mais dans des proportions insuffisantes pour compenser, même momentanément, les effets des restrictions imposées par l'administration centrale. Ainsi s'explique que contrairement aux conducteurs, ils voient leur nombre diminuer en permanence au cours du siècle.

Préfecture et sous-préfectures : une immobilité trompeuse (graphique Pr.3, page 47)

  • 87 Leschevin, De l'organisation des bureaux de préfecture, Bordeaux, P. Coudert, 1836, p. 52. Lavoine(...)
  • 88 Proposition de loi tendant à organiser le personnel des bureaux de préfectures et sous-préfectures (...)
  • 89 Loi du 20 avril 1920, BAFEP..., 46, 1920, p. 5.

46Les sous-chefs de bureau n'apparaissant dans l'Annuaire qu'en 1837, il n'est possible ni de les dénombrer, ni de calculer l'effectif total des « gradés » avant cette date. Si l'on considère donc l'évolution du nombre total d'agents à partir de celle-ci, on observe que le département compte 14 « gradés » en 1837 et 16 en 1914, et que l'effectif oscille entre 12, à la fin de la monarchie de Juillet puis au début de la Troisième République, et 17 en 1906-1907. Un certain immobilisme semble donc prévaloir. Cela dit, si l'on examine l'évolution par grade, la situation apparaît plus complexe. Certes, le nombre de secrétaires de sous-préfecture est pratiquement constant : cela tient simplement au fait que celui des sous-préfectures reste identique tout au long de la période (la seule variation, qui peut intriguer, concerne les années 1832-1852, au cours desquelles les deux agents de la sous-préfecture de Fougères ne sont pas hiérarchisés, et qualifiés l'un et l'autre de secrétaires). Mais tel n'est pas le cas du personnel d'encadrement de la préfecture : le nombre de chefs de division diminue, passant de cinq sous la Restauration et même de sept en 1832, à trois à la veille de la Guerre, tandis que celui des chefs de bureau double entre 1837 et 1914. Autant qu'on puisse en juger, cette évolution n'est pas propre à l'Ille-et-Vilaine. Dans la plupart des propositions de réforme datant de la monarchie de Juillet et du Second Empire, le ratio entre le nombre de chefs et le nombre de sous-chefs est proche de 187, tandis que dans la proposition de loi déposée par Adrien Bastid en 1883 on prévoit un chef de division pour deux à trois chefs de bureau88, et qu'après la Première Guerre mondiale le texte uniformisant le cadre des bureaux fixe un rapport maximal de 0,589.

  • 90 Bodineau Pierre, « Les bureaux de la préfecture de la Côte-d'Or... », art. cit., p. 19.
  • 91 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain..., op. cit., p. 27 (...)
  • 92 Lavoine A., Essai sur l'organisation..., op. cit., p. 4.
  • 93 Bovier-Lapierre A., Les employés de préfecture et de sous-préfecture, Nancy, Marc Imhaus et René C (...)

47Nous retrouvons ici la question des rapports entre les effectifs et la charge de travail. À l'échelle de l'administration préfectorale dans son ensemble, il est entendu que cette charge ne cesse d'augmenter au cours du xixe siècle, à mesure que le champ d'intervention de l'action publique s'accroît. Il en résulte une augmentation du travail global des bureaux, qui entraîne à son tour une croissance des effectifs. Dans la Côte-d'Or, par exemple, le nombre d'agents s'élève de 22 en 1835 à 28 en 190590 ; dans les Basses-Pyrénées, il double, passant de 14 en 1814 à 31 en 188091 etc. Cela dit, cette augmentation du personnel ne concerne que les employés stricto sensu, expéditionnaires et rédacteurs, car, comme l'explique A. Lavoine, c'est la quantité et non la difficulté des affaires qui change alors92. Sans doute arrive-t-il qu'une soudaine surcharge de travail entraîne la création d'un poste d'encadrement93, mais ce type de mesure demeure apparemment ponctuel, et peut être provisoire, dans l'attente d'un remaniement plus général des bureaux. Ainsi l'accroissement de la charge globale de travail ne rétroagit pratiquement pas sur l'effectif des « gradés », qui, logiquement, demeure stable.

  • 94 Baradat Jean, L'organisation d'une préfecture, thèse de droit, université de Toulouse, 1907, p. 18 (...)
  • 95 ADIV 4 N 155. Personnel de la préfecture et des sous-préfectures. Règlements, nominations. Lettre (...)
  • 96 ADIV 20 P 4. Organisation des bureaux de la préfecture et des sous-préfectures. Circulaire du 21 j (...)

48L'évolution du ratio entre chefs et sous-chefs est plus difficile à expliquer. Ce que l'on peut dire, c'est que la baisse du nombre de chefs de division reflète une dynamique de concentration organisationnelle. Sous ce rapport, quatre phases se distinguent en Ille-et-Vilaine. Jusqu'en 1842, l'organigramme se caractérise par une très forte instabilité : le bureau des domaines ne fonctionne que jusqu'en 1836, avant d'être sans doute annexé par celui des contributions directes, ce dernier ayant été distrait du secrétariat général quatre ans plus tôt... avant de lui être de nouveau associé six ans plus tard. Ce chassé-croisé cesse en 1842. Dès lors, le nombre de services se stabilise à trois, exception faite des années 1851-1852 pendant lesquelles on tente de reconstituer un bureau de l'administration communale. Une troisième période commence ensuite, caractérisée par l'existence de quatre services. Enfin, une ultime rupture intervient en 1882, lorsque la division des travaux publics fusionne avec celle de l'administration générale. L'organigramme possède donc de nouveau, et cette fois définitivement, une structure tripartite. Ce mouvement de concentration tient à une pluralité de facteurs. Chaque préfecture fonctionnant pratiquement en vase clos, il existe d'abord un effet d'échelle. Concrètement, les conceptions personnelles des préfets en matière de travail administratif pèsent de manière décisive sur l'évolution de l'organigramme94. La brève et unique tentative de passage à sept bureaux, par exemple, n'est probablement due qu'à l'initiative du préfet Leroy, qui, moins d'un an après son arrivée, se plaint déjà que « les chefs de bureau en général [centralisent] trop sur eux-mêmes le travail dont ils sont chargés95 ». De même, dans une si petite structure, le fonctionnement des services est plus dépendant qu'ailleurs des ressources humaines. On l'observe très bien en 1882 : tous les remaniements effectués cette année-là résultent du décès, quelques mois plus tôt, du secrétaire général Eugène Pontallié. Les progrès de la compétence administrative jouent sans doute aussi un rôle dans cette évolution, en ce sens qu'ils permettent aux chefs de division d'assumer de plus en plus de responsabilités au fil du siècle. Enfin, il n'est pas exclu que la question de l'avancement pèse à sa façon sur le phénomène. Car si l'on raisonne à moyens constants, on voit bien que la baisse du ratio entre chefs et sous-chefs multiplie les perspectives de promotion pour les simples employés (même si, en contrepartie, elle les diminue pour les sous-chefs). Une circulaire le dit explicitement en 1859 : « par une division intelligente de la hiérarchie, [cette réforme] assure une carrière aux employés d'élite, qui peuvent espérer d'en franchir successivement les divers degrés96 ». Bref, autant de facteurs qui ne jouent pas forcément simultanément, mais qui, en perspective longue, conjuguent leurs effets et expliquent l'évolution constatée.

Graphique Pr.3 - Evolution de l'effectif des « gradés » de préfecture d'Ille-et-Vilaine (1826-1914)

Graphique Pr.3 - Evolution de l'effectif des « gradés » de préfecture d'Ille-et-Vilaine (1826-1914)

49On est frappé, au bout du compte, par la diversité de ces évolutions, une diversité qui distingue nettement les fonctionnaires intermédiaires des employés, dont le nombre, lui, ne cesse de croître au cours du xixe siècle. Cela dit, si l'on considère les causes de ces évolutions, on voit que la politique ministérielle de compression d'effectifs, induite par la recherche d'économies, est partout à l'œuvre : il y a là une convergence essentielle, qui n'est pas sans effet sur l'activité des fonctionnaires intermédiaires.

Contours d'une activité

Une tâche alourdie

  • 97 Lettre du directeur général de la comptabilité publique aux trésoriers-payeurs généraux du 27 octo (...)
  • 98 Lagadec Yann et Le Bihan Jean, « L'espace de l'État. Pour une histoire des circonscriptions admini (...)

50Ce qui caractérise en premier lieu cette activité, c'est l'alourdissement de la charge de travail. Le phénomène paraît général. Dans le Trésor, il est facilement mesurable puisque chaque poste est associé à une circonscription. Tout au long de la période, les perceptions ne cessent de s'agrandir. Leur superficie moyenne passe de 83 km2 en 1830 à 99 km2 en 1855, puis à 138 km2 en 1913. Les toutes petites circonscriptions, comme Melesse (qui compte moins de 50 km2 à la fin de la Restauration), ont totalement disparu à la veille de la Grande Guerre. Le ressort communal de chaque perception s'accroît parallèlement : 4,7 communes par perception, en moyenne, en 1830, 5,6 en 1855 et 7,7 en 1913. Avec la circulaire de 1895, qui prescrit de regrouper en moyenne huit communes par perception97, la carte administrative réelle s'est rapprochée de la carte idéale projetée par l'administration centrale, qui correspond grosso modo à celle des cantons. L'Administration essaie donc d'harmoniser les maillages administratifs98. Enfin, logiquement, le nombre d'habitants par perception va aussi en augmentant. Si l'on exclut les perceptions urbaines, il passe de 5 994 en 1830 à 7 531 en 1855, puis à 9 341 en 1913. À cette date, la plus importante des perceptions rurales, la Guerche, dessert 13 722 habitants, contre seulement 7 147 habitants à la fin de la Restauration.

  • 99 Circulaire du 18 octobre 1850, MP, 1850, p. 218.
  • 100 Lettre du directeur général de la comptabilité publique aux trésoriers-payeurs généraux du 27 octo (...)
  • 101 ADIV 3 P 23. Personnel du Trésor public. Circulaire du 28 décembre 1886.
  • 102 Verdier Nicolas, Penser le territoire au xixesiècle. Le cas des aménagements de la Seine-Inférieur (...)

51Ces chiffres ne suffisent évidemment pas à prouver que la charge individuelle de travail augmente. Pour vraiment évaluer celle-ci, il faudrait à la fois tenir compte du nombre et du contenu des missions administratives confiées aux percepteurs, qui s'accroissent, et de la relation au contribuable, qui s'améliore. Plusieurs témoignages attestent cependant que, tout pesé, la concentration des circonscriptions entraîne une inexorable surcharge de travail pour les percepteurs. Ainsi le Mémorial des percepteurs prévient que le projet de réorganisation de 1850 « aura pour effet d'accroître [...] leur travail99 ». Un demi-siècle plus tard, l'administration centrale reconnaît que ce surcroît d'activité est même le fondement de la réforme : il faut, pour « diminuer le nombre de perceptions, [.] [augmenter] le travail des comptables dans les réunions où leur tâche peut être accrue100 ». On voit que les restrictions budgétaires obligent le ministère à tirer le meilleur parti possible de ses agents. Les méthodes qu'il met progressivement au point en témoignent également. Il consulte avec une attention grandissante les responsables administratif locaux, notamment les receveurs particuliers qui sont « à raison de leur position, plus à portée que tous autres de connaître les défectuosités que présenteraient les circonscriptions actuelles et d'indiquer les moyens de les faire disparaître101 » ; il définit de nouvelles techniques d'expertise, dans lesquelles l'outil cartographique joue un rôle de plus en plus déterminant102. Bref, il cherche à gagner en efficacité.

  • 103 MP, 1850, p. 116.
  • 104 ADIV 3 P 1. Trésor public. Instructions. Lettre au ministère, 17 août 1850.

52Cela ne va certes pas sans contrepartie. À de nombreuses reprises, percepteurs, fonctionnaires de haut rang et même parlementaires disent leurs craintes de voir atteint le point de rupture. Dès 1850, le Mémorial assure que « les ressorts de perception [sont] déjà portés, dans certains endroits, à leur limite extrême103 ». La même année, le préfet d'Ille-et-Vilaine Eugène Caffarelli exprime lui aussi de sérieuses réserves au sujet du programme ministériel104. Sans même parler de l'encombrement des carrières, inévitable, il estime que « le recouvrement [.] deviendra plus lent et plus difficile », et que les percepteurs seront obligés de délaisser la mission d'assistance et de contrôle qu'ils remplissaient jusque-là auprès des administrations municipales. Le ministère n'est évidemment pas de cet avis, et sans doute a-t-il raison à cette date. En revanche, sa position est certainement moins facile à justifier un demi-siècle plus tard, une fois le double mouvement de diminution des effectifs et d'agrandissement des perceptions plus avancé.

  • 105 ADIV 1 S 73. Fonds des Ponts et chaussées. Dossier Bon. Rapport de l'ingénieur ordinaire, 22 janvi (...)
  • 106 AN F14 19359. Dossier Cozic. Feuille signalétique 1908.
  • 107 Ibid. Feuilles signalétiques 1907, 1909.
  • 108 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Emile Brousse. (...)
  • 109 ADIV 1 S 132. Fonds des Ponts et chaussées. Fonctionnement des services. Organisation des services (...)
  • 110 Circulaire du 19 mars 1890, ACPC, 1890, p. 197-199.
  • 111 Pour l'Ille-et-Vilaine, voir l'arrêté du 11 juillet 1890, ibid., p. 533-535.

53Il est plus difficile de quantifier l'alourdissement de la charge individuelle de travail dans les Ponts et chaussées attendu que dans cette administration tous les postes ne sont pas associés à une circonscription. L'examen de la carte administrative a néanmoins valeur indicative. De la Restauration aux années 1870-1880, le nombre de subdivisions de conducteur augmente, passant de sept ou huit à probablement une petite vingtaine. Puis la tendance s'inverse : certaines subdivisions de navigation sont annexées par le service ordinaire, tandis que des subdivisions du service ordinaire fusionnent entre elles. Le nombre de circonscriptions évolue donc de la même façon que l'effectif total des conducteurs : il augmente puis diminue. Au bout du compte, en 1914, il ne reste plus que 14 conducteurs subdivisionnaires. Cela laisse imaginer que la charge pesant sur chaque subdivisionnaire s'accroît. De nombreux témoignages viennent du reste confirmer cette idée. Ainsi, lorsque sa circonscription annexe une partie de la quatrième subdivision de Rennes, en 1899, le conducteur Pierre Bon se retrouve à la tête d'une « subdivision très importante105 », qui l'oblige à redoubler d'efforts. Selon le même mécanisme, la subdivision constituée à Redon en 1906 se révèle elle aussi particulièrement lourde ; elle « nécessite beaucoup d'activité106 » et oblige son titulaire à un surcroît de zèle107. Les dossiers de carrière regorgent de témoignages de ce type, qui datent, tous ou presque, de la fin de la période. Ce surplus d'activité est en fait prévu et même escompté par les artisans de la réforme. Le député Paul Ménard-Dorian déclare tout net, en 1891, que « la somme de travail qu'on [.] demande [aux conducteurs] peut être augmentée108 ». C'est l'époque où se multiplient les enquêtes destinées à mieux évaluer les ressources et les contraintes des appareils administratifs locaux, associant expertises de grande ampleur, communes à tous les ministères, et évaluations propres aux Ponts. Le rapport commandé en 1903 à l'ingénieur en chef d'Ille-et-Vilaine est un bon exemple de ces enquêtes internes, dont beaucoup ont malheureusement disparu109. L'administration centrale entend parallèlement accroître ses moyens d'action. La circulaire du 19 mars 1890 marque en ce domaine une étape importante. Elle enlève à l'ingénieur en chef le droit de répartir les conducteurs dans les arrondissements de sa circonscription et de définir la carte des subdivisions110, réservant désormais ce droit au ministère, qui prend aussitôt un arrêté par département111. Les Ponts et chaussées cherchent donc eux aussi à moderniser la gestion de leur personnel et à accroître leur productivité.

  • 112 AN F14 19598. Dossier Trochel. Lettre de l'ingénieur en chef Corbeaux, 19 mars 1912.

54Mais, comme dans le Trésor, cette entreprise de rationalisation a ses limites. Le rapport rédigé par l'ingénieur Thiébaut en 1903 le prouve. Selon ce haut fonctionnaire, certaines subdivisions ont déjà atteint leur taille maximale. C'est le cas de celles de Rennes, qui sont « en l'état aussi chargées qu'on peut le désirer », de la première circonscription de Saint-Malo, dont le « service [est] extrêmement lourd », de la seconde circonscription de Saint-Malo, dont le « service est très lourd et ne paraît pas susceptible d'extension ». Certes, il reste encore une marge ailleurs, mais celle-ci est faible. La suppression d'un poste à Redon, par exemple, si elle est jugée possible, ferait atteindre le « maximum d'utilisation du personnel que peut désirer l'administration supérieure », avec tous les inconvénients que cela comporte. C'est la même chose à Saint-Malo. On voit ici comment la recherche de l'efficacité, si elle est poussée au maximum, risque de s'avérer contre-productive. Les conducteurs employés dans les bureaux doivent, eux aussi, faire face à une lourde charge de travail. À Rennes, François Planchais ne s'acquitte de sa tâche qu'au prix de deux heures supplémentaires quotidiennes, non rémunérées bien sûr ; son collègue Alphonse Trochel a quant à lui un « service chargé ». Il est évidemment impossible, dans ces conditions, d'opérer la moindre réduction supplémentaire. Cette situation de quasi saturation des bureaux, si elle ne s'aggrave pas, en tout cas perdure, puisque 10 ans plus tard le successeur de Thiébaut se plaint à son tour que « l'ingénieur de Rennes et ses bureaux sont véritablement surchargés112 ».

Des fonctions redéfinies

D'indispensables auxiliaires

  • 113 Calculs effectués à partir des chiffres fournis par André Brunot et Roger Coquand (Le corps des Po (...)

55L'activité des fonctionnaires intermédiaires se transforme aussi sur un plan plus qualitatif. En témoigne en premier lieu l'évolution de leurs relations avec leurs supérieurs. Le ratio entre les deux grades varie différemment selon les administrations. Dans le Trésor et dans les bureaux de préfecture, le nombre de fonctionnaires supérieurs (receveurs particuliers des Finances d'une part, secrétaires généraux et sous-préfets de l'autre) est pratiquement constant au cours du xixe siècle, si bien que les changements d'effectif du niveau intermédiaire sont seuls à modifier ce ratio. Celui-ci augmente donc dans le premier cas (puisque le nombre de percepteurs diminue) et il est à peu près constant dans le second (vu que le nombre de « gradés » reste à peu près le même). Le calcul est plus compliqué dans les Ponts attendu que le nombre de fonctionnaires supérieurs (les ingénieurs ordinaires) évolue lui aussi. Le mouvement général est heureusement facile à reconstituer. Au cours de la première moitié du siècle, le nombre de conducteurs grimpant en flèche, le ratio diminue très fortement : on compte un ingénieur ordinaire pour un peu plus d'un conducteur au début du siècle, mais un ingénieur ordinaire pour six à sept conducteurs en 1848. Le rapport se stabilise ensuite : il s'élève jusqu'à presque 10 à l'époque des grands travaux, puis retombe à moins de 8 à la veille de la Guerre113. L'exemple de l'Ille-et-Vilaine le confirme : en 1853, les 2 ingénieurs du service ordinaire ont sous leurs ordres 16 conducteurs, leurs 3 collègues du service de la navigation 27 ; en 1914, l'ingénieur de l'arrondissement de Rennes en a 10, celui de l'arrondissement de Saint-Malo 8.

  • 114 Le mot est de l'ingénieur député Montaut (séance de la Chambre des députés du 3 décembre 1896, ACP (...)
  • 115 ADIV 1 S 177. Fonds des Ponts et chaussées. Rapport à l'empereur, 1867.
  • 116 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Emile Brousse. (...)
  • 117 Puech A., « Coup d'œil historique... », art. cit., p. 201-202.
  • 118 Proposition de loi portant réorganisation du corps des Ponts et chaussées présentée par M. Montaut (...)

56L'évolution de ce ratio rétroagit sur les fonctions exercées. Du moins est-ce très net en cas de diminution, quand les fonctionnaires supérieurs se retrouvent en trop petit nombre pour exercer convenablement leur mission d'encadrement. La meilleure illustration de ce phénomène est fournie par les Ponts. Par suite du malthusianisme pratiqué au bénéfice des ingénieurs, cette administration est amenée à confier certains arrondissements aux conducteurs, qui prennent alors le « titre bizarre114 » de « faisant fonction ». Le phénomène démarre au début de la monarchie de Juillet, puis s'amplifie rapidement. À l'échelle de l'hexagone, 50 conducteurs sont dans cette situation en 1850, 88 en 1863115, et 125 en 1891116. En Ille-et-Vilaine, le premier promu est Adolphe Sion, qui administre l'arrondissement du sud pendant 33 ans, entre 1840 et 1873 ; 13 autres conducteurs l'imitent avant 1914, soit 6 % de ceux compris dans l'échantillon. Le phénomène est lourd de signification. Il est l'expression d'une progressive redéfinition pratique des fonctions administratives, qu'il présuppose et amplifie tout à la fois. Le conducteur A. Puech l'explique simplement : « à mesure que le service de l'ingénieur ordinaire s'est étendu, il a été forcé de confier à ses collaborateurs une partie de la besogne qu'il ne pouvait faire lui-même117 ». Le député Montaut résume : « les conducteurs n'ont [.] cessé de se rapprocher progressivement des ingénieurs en s'élevant peu à peu118 ». Il va néanmoins sans dire que si ce processus de délégation est possible, c'est parce la compétence, théorique et pratique, des conducteurs s'améliore, et de beaucoup. Partant, le problème des fonctions est inséparable de celui de la formation, sur lequel nous reviendrons plus loin.

  • 119 Un mot sur l'organisation des bureaux de l'administration départementale, Amiens, Duval et Herment (...)
  • 120 Leschevin, De l'organisation..., op. cit., p. 52.
  • 121 ADIV 4 N 155. Personnel de la préfecture et des sous-préfectures. Règlements, nominations. Lettre (...)
  • 122 ADIV 105 J 3. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Mes souvenirs »..., p. 90.

57On observe une évolution similaire dans les bureaux de préfecture et de sous-préfecture. Là aussi les fonctionnaires préfectoraux sont amenés à se décharger d'une partie de leurs fonctions sur leurs subordonnés, du simple fait que leur tâche s'accroît et que leurs effectifs stagnent119. Cependant, contrairement à ce qui se passe dans les Ponts et chaussées, cette responsabilisation de fait des « gradés » de préfecture — surtout des chefs de service - n'est jamais institutionnalisée, ni même reconnue par l'administration supérieure. À preuve, aucun des règlements consultés n'en fait état. Pour autant, le phénomène est bien réel, comme l'attestent de nombreux témoignages. Dès la monarchie de Juillet, Leschevin insiste sur le rôle de conseil que les chefs de service remplissent auprès du préfet, à travers notamment les « conférences » qu'ils ont avec ce dernier « sur la direction dont certaines affaires sont susceptibles120 ». De même, dans les instructions qu'il adresse à son secrétaire général, en 1830, le préfet Leroy, tout juste nommé en Ille-et-Vilaine, appelle ses chefs de bureau à le « seconder de tout leur pouvoir121 », prévoyant à cet effet une séance quotidienne de travail avec eux. Aussi n'est-il pas douteux qu'au fil des années certains chefs de service ont acquis un véritable pouvoir administratif, quoique occulte. Tel est le cas, entre autres, du chef de division Pierre d'Oultremer du Margat, dont Adolphe Orain écrit qu'il « était le conseiller et le bras droit des préfets122 ». Ce raisonnement vaut aussi pour les secrétaires de sous-préfecture, dont dépend souvent la continuité des affaires administratives de l'arrondissement.

58À coup sûr, cette responsabilisation des fonctionnaires intermédiaires est le trait le plus marquant de la transformation de leurs rapports de travail avec leurs supérieurs immédiats. Autant qu'on puisse en juger, c'est là un phénomène assez général, même si son institutionnalisation, et partant sa visibilité documentaire, varient d'une administration à l'autre. Certes, on n'en trouve pas trace dans le Trésor. Cela tient probablement au fait que les fonctions des receveurs des Finances et des percepteurs sont par trop différentes. Ceci dit, les receveurs se déchargent vraisemblablement de plus en plus sur leurs fondés de pouvoir, qui sont également des fonctionnaires intermédiaires.

Des cadres émergents

  • 123 Le corps des Ponts et chaussées, op. cit., p. 208, 396.
  • 124 On ne trouve que quelques états isolés pour les années 1847 à 1855 (ADIV 3 P 18-20. Personnel du T (...)
  • 125 ADIV 5 Z 21. Sous-préfecture de Saint-Malo. Personnel administratif.
  • 126 « Étude sur la perception des contributions directes », MP, 52, 1875, p. 564.
  • 127 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain..., op. cit., p. 26 (...)

59L'étude du rapport au grade inférieur révèle une autre évolution. Dans les bureaux de préfecture, le ratio est nettement à la baisse. À Rennes, on passe de 8 « gradés » pour 9 employés en 1837, à 11 « gradés » pour 18 employés en 1913. Si l'on prend en compte les seuls chefs de service, la tendance est encore plus marquée : alors que chacun d'eux ne dirige qu'un peu plus de deux employés sous Louis-Philippe, il en encadre exactement six à la veille de la Guerre. Dans les Ponts et chaussées, la difficulté vient de ce que, sans même compter les ouvriers proprement dits, les grades inférieurs sont formés à la fois de piqueurs (auxquels succèdent les employés secondaires en 1853) et de cantonniers. Il faut donc calculer deux ratio. Au vu des chiffres fournis par A. Brunot et R. Coquand, celui entre les conducteurs et leurs subordonnés immédiats, piqueurs et employés secondaires, qui sont seuls du reste à augmenter en nombre, diminue, qui plus est fortement ; mais celui avec les cantonniers, dont le ministère s'attache à réduire l'effectif après l'achèvement des grands travaux, reste très stable123. C'est dans le Trésor, enfin, que l'évaluation est la plus difficile. Elle est même tout à fait impossible si l'on veut raisonner à partir du nombre de commis des trésoreries générales et des recettes des Finances, qui n'ont aucun statut avant 1907124. En revanche, on dispose de quelques indices numériques pour les perceptions. Grâce aux feuilles signalétiques, on sait par exemple que 6 des 11 comptables de l'arrondissement de Saint-Malo emploient un commis en 1900125. Ce chiffre paraît marquer une hausse, du moins si l'on en croit les budgets professionnels publiés par le Mémorial des percepteurs en 1875, qui ne prévoient l'emploi d'un ou de plusieurs commis que pour les perceptions de première classe126. Un tel sondage invite ainsi à conclure à la généralisation de l'emploi des commis à la fin de la période, et à la diminution du ratio entre les deux grades considérés. Cela dit, cette hypothèse, si elle est sans doute recevable globalement, ne signifie pas que le phénomène est linéaire. D'autres sources, moins normatives, attestent en effet que l'emploi de commis est dans les faits plus fréquent qu'il ne devrait. Mais c'est là le résultat d'un phénomène propre au Trésor : l'habitude d'user des postes administratifs comme de véritables sinécures, qui amène les titulaires à se décharger de leur besogne sur des auxiliaires recrutés et appointés par leurs soins ; si bien que les deux constats ne sont pas contradictoires, en dépit des apparences. Au final, le ratio entre les fonctionnaires intermédiaires et leurs subordonnés est donc partout à la baisse, comme l'est aussi, de manière plus générale, le rapport entre fonctionnaires et employés127.

  • 128 Frout de Fontpertuis Adalbert, De l'organisation générale des bureaux de préfecture, Le Puy, M.-P. (...)
  • 129 ADIV 6 K q1. Arrêté du 1er janvier 1865.
  • 130 Lavoine A., Essai sur l'organisation..., op. cit., p. 4.

60Ici aussi cette mutation rétroagit sur les fonctions exercées. Dans les bureaux de préfecture, l'évolution est assez peu spectaculaire il est vrai, attendu que la mission d'encadrement impartie aux « gradés » est explicite dès le départ. Il n'empêche, à mesure que se développe la réflexion sur l'organisation des bureaux, cette mission reçoit une définition plus précise. Les règlements départementaux jouent un rôle clé dans ce mouvement de codification. Dans la Haute-Loire, les chefs de division sont tenus « [d'entretenir] l'activité des employés, [de veiller] à leur exactitude et à leur bonne tenue128 ». Le règlement arrêté en Ille-et-Vilaine en 1865 stipule de son côté que « les chefs de division seront responsables de l'ensemble du service de la division ; [qu'] ils seront chargés de la répartition du travail entre les employés129 ». Les fonctions des sous-chefs sont elles aussi clarifiées. On insiste en particulier sur leur double rôle d'adjoint au chef de service (d'« adjudant130 », commente A. Lavoine) et de responsable à l'échelle du bureau, la structure de travail de base. Mais qu'on ne s'y trompe pas : leur mission d'encadrement a beau gagner en importance, tous les « gradés » continuent de traiter directement certains dossiers, et ainsi ne cessent jamais d'être tout à fait des techniciens.

  • 131 ACPC, 1890, p. 199.

61Les fonctions des conducteurs se transforment bien davantage. En effet, plus le siècle avance et plus ces fonctions se démarquent des tâches de simple exécution. La circulaire du 19 mars 1890, déjà citée, témoigne bien de cette évolution. Elle stipule qu'« un seul conducteur peut être affecté au bureau des ingénieurs pour la préparation ou la révision des projets », et que « la comptabilité, la tenue des registres, les expéditions de pièces et de dessins, le classement des archives doivent être confiés aux commis131 ». Ce besoin de clarifier les attributions propres à chaque grade, qui conduit l'Administration à formuler plus précisément la prééminence hiérarchique des conducteurs sur leurs subordonnés, montre que le rôle technique ainsi surtout que la mission d'encadrement de ces fonctionnaires s'affirment alors, exactement sur le modèle des « gradés » de préfecture. Au reste, preuve d'un consensus au tournant du siècle, l'ingénieur Thiébaut recourt au même type d'argument — la compétence distinctive du conducteur — quand il réclame, pour sa part, un assouplissement de la réglementation. Voici par exemple comment il décrit le service de François Planchais :

  • 132 ADIV 1 S 132. Fonds des Ponts et chaussées. Fonctionnement des services. Organisation des services (...)

Les fonctions de M. Planchais ne peuvent être remplies par un commis. En effet, le chef de bureau fournit non seulement un travail personnel de conducteur, mais il doit aussi exercer les fonctions de chef à l'égard d'un personnel de 8 autres agents, d'ailleurs bien dévoués, mais dont il y a lieu d'obtenir, à chaque instant, le maximum de rendement, par une surveillance et une bonne répartition du travail132.

  • 133 Rapport de Thomson, rapporteur de la commission du budget de 1903, MP, 1903, p. 51.
  • 134 Lettre du directeur général de la comptabilité publique aux trésoriers-payeurs généraux du 27 octo (...)

62Reste enfin le cas des percepteurs, que l'on serait tenté d'évacuer, dans la mesure où leurs subordonnés directs, les commis de perception, n'ont aucune existence statutaire à l'époque. Cela dit, il n'est que plus significatif que se forme au tournant du siècle le projet d'augmenter ce personnel subalterne en réponse à la diminution du nombre de perceptions. En 1903, considérant l'extension spatiale de certaines circonscriptions, le député Gaston Thomson propose ainsi de multiplier les fondés de pouvoir133. Le ministère lui-même réfléchit à cette solution. En 1895, par exemple, le directeur général de la comptabilité publique indique que l'augmentation de la charge individuelle de travail, si elle est un bon moyen de faire aboutir la réforme des effectifs, doit être complétée par une seconde stratégie, qui réserve « au percepteur une plus forte proportion de travaux d'un ordre plus élevé » et reporte « sur ses subalternes la besogne en quelque sorte secondaire134 ». Ce ne sont là que des prescriptions isolées, mais qui témoignent d'une évolution décisive : le temps passant, l'activité des percepteurs est de moins en moins pensable hors de la relation hiérarchique qui les lie à leurs subordonnés. C'est bien l'idée qu'eux aussi ont vocation à remplir une mission d'encadrement, qui se développe ainsi peu à peu.

63Au total, même si la chronologie varie d'une administration à l'autre, il est patent que cette mission s'affirme partout, marquant la dissociation, parfois nouvelle, toujours croissante, de l'activité des fonctionnaires intermédiaires avec les tâches de pure exécution.

Conclusion

64Au terme de ce chapitre liminaire, les fonctionnaires intermédiaires sont donc un peu sortis du flou qui les enveloppait au départ. Nous disposons désormais d'une définition rigoureuse de ce groupe, définition fondée sur le critère de la position hiérarchique et partant adaptée à l'étude du personnel administratif. Cette mise au point conceptuelle nous a permis de constituer un échantillon, composé de 553 individus répartis en trois professions jugées significatives. Nous avons dit combien les annuaires administratifs se sont avérés précieux en ce domaine ; d'une façon plus générale, nous pensons que toute enquête prosopographique ayant pour objet le personnel intermédiaire — voire inférieur — de l'administration publique est étroitement subordonnée à leur utilisation. Une première approche transversale, à la fois quantitative et qualitative, des trois groupes sélectionnés s'est dès lors trouvée possible. Elle révèle un point capital : par-delà des résultats à première vue très différents selon les ministères, notamment sur le plan des effectifs, la gestion du personnel administratif est partout sous-tendue par une même volonté d'optimisation. Cette volonté modernisatrice conduit à un alourdissement de la charge de travail, mais assure aussi responsabilisation et promotion, toutes choses qui créent de facto les conditions d'une unification administrative. C'est pourquoi on peut dire que les fonctionnaires intermédiaires émergent alors en tant que groupe professionnel. L'enquête tient là, sans doute, un premier acquis important.

Notes

1 Daumard Adeline (dir.), Les fortunes françaises au xxe siècle, Mouton, 1973, p. 289-290.

2 Ibid., p. 453-461.

3 Charle Christophe, Les élites de la République 1880-1900, Fayard, éd. 2006, p. 28-29.

4 « Pour une histoire des traitements des fonctionnaires de l'administration au xixe siècle : l'apport du Bulletin des Lois à travers les années 1789-1814 », HES, 10-2, 1991, p. 227-244. « À la recherche d'une classe moyenne dans les rangs de la fonction publique : le cas du xixe siècle », in Guillaume Pierre (dir.), Regards sur les classes moyennes xixe-xxe siècles, Talence, Maison des sciences de l'homme d'Aquitaine, 1995, p. 45-52.

5 Voir à ce sujet Rousselet Marcel, Histoire de la magistrature française, Plon, 1957, tome 2, p. 234 et suivantes.

6 Bonin Hubert, « Banquiers et classes moyennes. Esquisse d'un projet », in Guillaume Pierre (dir.), Regards sur les classes moyennes..., op. cit., p. 11-15.

7 Bouneau Christophe, « Les ingénieurs de production et les techniciens qualifiés de l'industrie électrique en France depuis la fin du xixe siècle », ibid., p. 17-37.

8 Charle Christophe, Les hauts fonctionnaires en France au xixe siècle, Gallimard, 1980, p. 17.

9 Chagnollaud Dominique, Le premier des ordres. Les hauts fonctionnaires xviiie-xxe siècle, Fayard, 1991, p. 17-18.

10 Lallement Jean-Noël, « La Seconde République et le Second Empire (1848-1870) », in Pinet Marcel (dir.), Histoire de la fonction publique en France, tome 3, Les xix et xxe siècles, G.-V. Labat, 1995, p 181.

11 Block Maurice, Dictionnaire de l'administration française, Berger-Levrault, 2e éd. 1877, p. 971.

12 La Grande Encyclopédie du siècle, Lamirault, 1893, tome 17, p. 705.

13 Charton Edouard, Dictionnaire des professions, Hachette, 1880, p. 1.

14 Block Maurice, Dictionnaire de l'administration française, op. cit., p. 971.

15 Boltanski Luc, Les Cadres. La formation d'un groupe social, Editions de Minuit, 1982.

16 Duguit Léon, Études de droit public, tome 2, L'État, les gouvernants et les agents, Fontemoing, 1901-1902, p. 417.

17 Daumard Adeline, « Une référence pour l'étude des sociétés urbaines en France aux xviiie et xixe siècles. Projet de code socioprofessionnel », RHMC, 10, 1963, p. 206.

18 Guillaume Pierre, La population de Bordeaux au XIX siècle : essai d'histoire sociale, Armand Colin, 1972, p. 44.

19 Jourdan Jean-Paul, Du sans-grade au préfet : fonctionnaires et employés de l'administration dans les villes d'Aquitaine (1870-1914), Talence, Maison des sciences de l'homme d'Aquitaine, 1994, p. 12.

20 Annuaire d'Ille-et-Vilaine, Rennes, Alphonse Leroy, 1881.

21 On les appellera désormais fonctionnaires « supérieurs », pour les distinguer de leurs subordonnés, et on réservera à ces derniers l'épithète « intermédiaire ».

22 Girard Louis, « Histoire sociale et histoire de l'administration », in Histoire de l'administration française depuis 1800, Genève, Droz, 1975, p. 12.

23 Jourdan Jean-Paul, « "Professionnalisation" et fonction publique : le cas de l'administration préfectorale au xixe siècle », in Guillaume Pierre (dir.), La professionnalisation des classes moyennes, Talence, Maison des sciences de l'homme d'Aquitaine, 1996, p. 78.

24 Bodineau Pierre, « Les bureaux de la préfecture de la Côte-d'Or au xixe siècle », Annales de Bourgogne, 213, 1982, p. 17-48.

25 Jourdan Jean-Paul, « "Professionnalisation" et fonction publique... », op. cit. « Le personnel des bureaux des préfectures et des sous-préfectures du Sud-Ouest au xixe siècle », in Actes du colloque du bicentenaire du corps préfectoral, Agen, Académie des Sciences, Lettres et Arts d'Agen, 2000, p. 113-127.

26 Presses de l'Ecole nationale des Ponts et chaussées, 1984.

27 Weiss John H., Careers and Comrades : Professional Lives in a French Administration, 1804-1930, manuscrit non publié. « Les ingénieurs des Ponts et chaussées et leurs subordonnés au xixe siècle », in La France des X, deux siècles d'histoire, Economica, 1995, p. 75-86.

28 Vacant Claude, Du cantonnier à l'ingénieur. Les métiers de la route au fil des siècles, Presses de l'Ecole nationale des Ponts et chaussées, 2001.

29 Etienvre Marc, Les conducteurs. Etude d'un corps des Ponts et Chaussées en Ille-et-Vilaine de 1850 à 1918, mémoire de maîtrise, université Rennes 2, 1998.

30 Burdeau François, Histoire de l'administration française du 18 au 20e siècle, Montchrestien, éd. 1994, p. 118.

31 Calcul réalisé à partir des chiffres fournis par l'Indicateur historique, Rennes, Archives départementales d'Ille-et-Vilaine, éd. 1981, p. 132.

32 Roncayolo Marcel, « Logiques urbaines », in Agulhon Maurice (dir.), La ville de l'âge industriel. Le cycle haussmannien, Seuil, éd. 1998, p. 23.

33 Ibid., p. 56.

34 Siegfried André, Tableau politique de la France de l'Ouest sous la IIIe République, Armand Colin, éd. 1964, p. 452.

35 Dreyfus Françoise, L'invention de la bureaucratie. Servir l'Etat en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis (xviiie-xxe siècle), La Découverte, 2000, p. 118.

36 Guglielmi Gilles, La notion d'administration publique dans la théorie juridique française : de la Révolution à l'arrêt Cadot 1789-1889, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1991, p.215 et suivantes.

37 Nicolas Gilbert, L'école normale primaire de Rennes et la première génération de normaliens en Bretagne : 1831-1852, thèse, université Paris-IV, 1992.

38 Mickeler Pierre, Les agents des régies financières au xixe siècle, thèse d'histoire du droit, université Paris 12, 1994.

39 Pour le détail des cotes, voir la liste des sources en fin d'ouvrage.

40 Pour plus de détails, voir Buffet Henri-François, Répertoire de la presse et des publications périodiques d'Ille-et-Vilaine (1784-1958), Rennes, imprimeries réunies, 1959, p. 12-13.

41 Merley Jean, « Une source de l'histoire économique et sociale méprisée : les annuaires provinciaux et départementaux des xviiie et xixe siècles », Bulletin du Centre d'histoire économique et sociale de la région lyonnaise, 1974-3, p. 29.

42 Il s'agit des chefs de bureau. Les sous-chefs ne font leur apparition qu'en 1837.

43 Jourdan Jean-Paul, « Recherches sur le personnel de l'Administration publique à Bayonne (1886) et à Pau (1906) », Revue de Pau et du Béarn, 17, 1990, p. 183. Naud Gérard, « Les archives départementales et l'histoire de l'administration », Histoire de l'administration, Cujas, 1972, p. 53-54.

44 Dumons Bruno, Pollet Gilles et Saunier Pierre-Yves, Les élites municipales sous la IIIe République des villes du Sud-Est de la France, CNRS, 1997, p. 107.

45 Elles concernent un bureaucrate (Jean Declay, secrétaire de la sous-préfecture de Montfort entre 1846 et 1848), un percepteur (Charles Lodie, percepteur du Pertre entre 1858 et 1861), et un conducteur (Emile Le Bret, conducteur auxiliaire dans le service ordinaire du département entre 1842 et 1844). On voit, de toute façon, que ces trois fonctionnaires n'ont séjourné que peu de temps en Ille-et-Vilaine.

46 Ce fichier est aujourd'hui consultable, sous la forme d'un CD-Rom, aux archives départementales d'Ille-et-Vilaine ainsi qu'aux archives municipales de Rennes.

47 Œuvre du Cercle généalogique d'Ille-et-Vilaine, ce travail se présente sous la forme de 12 index territoriaux.

48 Ce fichier n'est malheureusement pas informatisé et doit être consulté à la bibliothèque de Rennes Métropole.

49 Bibliothèque municipale (désormais notée BM) de Rennes Ms 1106. « Journal d'événements survenus à Rennes de 1860 à 1890 par M. J. A. Gobaille fonctionnaire des Ponts et chaussées », manuscrit inédit.

50 ADIV 105 J 3. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Mes souvenirs », manuscrit inédit, sd.

51 Les 553 notices sur lesquelles se fonde notre enquête ont été l'objet d'une publication séparée : Le Bihan Jean, « Fonctionnaires intermédiaires en Ille-et-Vilaine (1825-1914). Dictionnaire biographique I. Les "gradés" de préfecture », BSIV, 110, 2006, p. 385-450. « II. Les percepteurs », ibid., 111, 2007, p. 415-521. « III. Les conducteurs », ibid., 112, 2008, p. 265-375.

52 Puech A., « Coup d'œil historique sur les Ponts et chaussées et état actuel de cette administration », ACPC, 1865-1, p. 203.

53 Potiquet Alfred, Note sur l'organisation du corps des conducteurs des Ponts et chaussées, Eugène Lacroix, 1864, p. 7.

54 AN F14 2601. Dossier Margueritte. Lettre de l'ingénieur en chef Robinot, 9 mars 1842.

55 Guillerme André, Corps à corps sur la route..., op. cit., p. 128-29.

56 Cucarull Jérôme, « Le développement des moyens de communication : une révolution inachevée », in Dhombres Jean (dir.), La Bretagne des savants et des ingénieurs 1825-1900, tome 2, Rennes, Ouest-France, 1994, p. 77.

57 Chronologie dans Julie Delaporte, « 1803/1966 — Chronique des travaux », in Richard Nathalie et Paillier Yveline (dir.), L'aventure intérieure... Des canaux en Bretagne, Rennes, Apogée, 1995, p. 48-54.

58 Le Fèvre Soazig, Les ports fluviaux à Rennes (1800-1940), mémoire de maîtrise, université d'Angers, 2001, p. 54.

59 Chauvel Jean-Pierre, Le port maritime de Redon 1789-1940, mémoire de DEA, université Rennes 2, 1988, p. 66-68.

60 Giovannelli Jean-Claude, Saint-Malo-Saint-Servan au xixe siècle. Le bassin à flot (1836-1885), mémoire de maîtrise, université Rennes 2, sd, p. 30-36.

61 Brunot André et Coquand Roger, Le corps des Ponts et chaussées, CNRS, 1982, p. 198.

62 Laurent-Talabardon Catherine, « La ligne Paris-Brest ou les débuts du chemin de fer en Ille-et-Vilaine (1842-1870) », BSIV, 80, 1978, p. 52 et suivantes.

63 Cucarull Jérôme, « Le développement des moyens de communication... », art. cit., p. 73.

64 Brunot André et Coquand Roger, Le corps des Ponts et chaussées, op. cit., p. 396.

65 AN F14 2565. Dossier Kerboliou. Rapport de l'inspecteur général, 31 décembre 1874.

66 Rapport présenté à l'Assemblée nationale sur le budget des travaux publics pour 1875, ACPC, 1874-2, p. 89-90.

67 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Emile Brousse..., par M. Ménard-Dorian député, ACPC, 1891, p. 348.

68 Proposition de loi portant réorganisation du corps des Ponts et chaussées présentée par M. Montaut., ACPC, 1894, p. 380.

69 Rapport fait au nom de la commission du budget chargée d'examiner le projet de loi portant fixation du budget général de l'exercice 1898., par M. de Lasteyrie député, ACPC, 1897, p. 795.

70 ACPC, 1900, p. 8.

71 ACPC, 1910, p. 273.

72 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain de la fin de l'Ancien Régime aux années 1880, thèse d'État, université Paris-IV, 2000, p. 278-279.

73 Wagner Adolf, Traité de la science des finances. Histoire de l'impôt depuis l'Antiquité jusqu'à nos jours : depuis 1815 jusqu'à 1910, M. Giard et E. Brière, 1913, p. 263-264.

74 MP, 24, 1847, p. 122.

75 Circulaire du 5 août 1853, MP, 30, 1853, p. 178-181.

76 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain..., op. cit., p. 280.

77 Circulaire du 15 juillet 1823, MP, 1, 1824, p. 9.

78 Rapport de la commission du budget du ministère des Finances présenté par M. Goutay rapporteur à l'Assemblée nationale..., MP, 26, 1849, p. 77.

79 Séance de l'Assemblée nationale du 17 avril 1849, MP, 1849, p. 85-97.

80 Circulaire du 23 mai 1850, MP, 1850, p. 105.

81 Projet de loi relatif à l'admission et à l'avancement dans les emplois de percepteur des Contributions directes... par M. P. Tirard (7 juillet 1883), imp. P. Mouillot, sd, p. 2.

82 Séance de la Chambre des députés du 13 février 1879, MP, 56, 1879, p. 155.

83 MP, 50, 1873, p. 75.

84 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi adoptée par le Sénat relative au rétablissement des perceptions de ville, par M. Laumond député, MP, 1878, 55, p. 281.

85 Décret du 24 mars 1896, JP, 41, 1896, p. 150.

86 Rapport de Thomson, rapporteur de la commission du budget de 1903, MP, 80, 1903, p. 50.

87 Leschevin, De l'organisation des bureaux de préfecture, Bordeaux, P. Coudert, 1836, p. 52. Lavoine A., Essai sur l'organisation du personnel des bureaux des préfectures et des sous-préfectures, Mézières, F. Devin, 1857, p. 4-5.

88 Proposition de loi tendant à organiser le personnel des bureaux de préfectures et sous-préfectures, présentée par MM. Bastid... (28 décembre 1883), DP, 3e législature, session extraordinaire 1884, n° 2529, p. 2234.

89 Loi du 20 avril 1920, BAFEP..., 46, 1920, p. 5.

90 Bodineau Pierre, « Les bureaux de la préfecture de la Côte-d'Or... », art. cit., p. 19.

91 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain..., op. cit., p. 276.

92 Lavoine A., Essai sur l'organisation..., op. cit., p. 4.

93 Bovier-Lapierre A., Les employés de préfecture et de sous-préfecture, Nancy, Marc Imhaus et René Chapelot, 1912, p. 186-187.

94 Baradat Jean, L'organisation d'une préfecture, thèse de droit, université de Toulouse, 1907, p. 185.

95 ADIV 4 N 155. Personnel de la préfecture et des sous-préfectures. Règlements, nominations. Lettre du préfet Leroy de Boisaumarié, 28 avril 1831.

96 ADIV 20 P 4. Organisation des bureaux de la préfecture et des sous-préfectures. Circulaire du 21 juillet 1859.

97 Lettre du directeur général de la comptabilité publique aux trésoriers-payeurs généraux du 27 octobre 1895, JP, 1896, p. 602.

98 Lagadec Yann et Le Bihan Jean, « L'espace de l'État. Pour une histoire des circonscriptions administratives (Ille-et-Vilaine, xixe siècle) », ABPO, 110-4, 2003, p. 81-93.

99 Circulaire du 18 octobre 1850, MP, 1850, p. 218.

100 Lettre du directeur général de la comptabilité publique aux trésoriers-payeurs généraux du 27 octobre 1895, JP, 1896, p. 602.

101 ADIV 3 P 23. Personnel du Trésor public. Circulaire du 28 décembre 1886.

102 Verdier Nicolas, Penser le territoire au xixe siècle. Le cas des aménagements de la Seine-Inférieure et de l'Eure, thèse, Ecole des hautes études en sciences sociales, 1999, p. 163-165.

103 MP, 1850, p. 116.

104 ADIV 3 P 1. Trésor public. Instructions. Lettre au ministère, 17 août 1850.

105 ADIV 1 S 73. Fonds des Ponts et chaussées. Dossier Bon. Rapport de l'ingénieur ordinaire, 22 janvier 1900.

106 AN F14 19359. Dossier Cozic. Feuille signalétique 1908.

107 Ibid. Feuilles signalétiques 1907, 1909.

108 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Emile Brousse., par M. Ménard-Dorian député, ACPC, 1891, p. 350.

109 ADIV 1 S 132. Fonds des Ponts et chaussées. Fonctionnement des services. Organisation des services. Rapport de l'ingénieur en chef Thiébaut, 3 octobre 1903.

110 Circulaire du 19 mars 1890, ACPC, 1890, p. 197-199.

111 Pour l'Ille-et-Vilaine, voir l'arrêté du 11 juillet 1890, ibid., p. 533-535.

112 AN F14 19598. Dossier Trochel. Lettre de l'ingénieur en chef Corbeaux, 19 mars 1912.

113 Calculs effectués à partir des chiffres fournis par André Brunot et Roger Coquand (Le corps des Ponts et chaussées, op. cit., p. 208, 396).

114 Le mot est de l'ingénieur député Montaut (séance de la Chambre des députés du 3 décembre 1896, ACPC, 1896, p. 723).

115 ADIV 1 S 177. Fonds des Ponts et chaussées. Rapport à l'empereur, 1867.

116 Rapport fait au nom de la commission chargée d'examiner la proposition de loi de M. Emile Brousse., par M. Ménard-Dorian député, ACPC, 1891, p. 347.

117 Puech A., « Coup d'œil historique... », art. cit., p. 201-202.

118 Proposition de loi portant réorganisation du corps des Ponts et chaussées présentée par M. Montaut., ACPC, 1894, p. 372.

119 Un mot sur l'organisation des bureaux de l'administration départementale, Amiens, Duval et Herment, 1855, p. 4-5.

120 Leschevin, De l'organisation..., op. cit., p. 52.

121 ADIV 4 N 155. Personnel de la préfecture et des sous-préfectures. Règlements, nominations. Lettre du préfet Leroy de Boisaumarié, 5 octobre 1830.

122 ADIV 105 J 3. Fonds Adolphe Orain (1834-1918). « Mes souvenirs »..., p. 90.

123 Le corps des Ponts et chaussées, op. cit., p. 208, 396.

124 On ne trouve que quelques états isolés pour les années 1847 à 1855 (ADIV 3 P 18-20. Personnel du Trésor public). L'Annuaire, pour sa part, n'est d'aucun secours ici puisqu'il ne mentionne que les chefs de service.

125 ADIV 5 Z 21. Sous-préfecture de Saint-Malo. Personnel administratif.

126 « Étude sur la perception des contributions directes », MP, 52, 1875, p. 564.

127 Jourdan Jean-Paul, Le personnel de l'administration dans le Sud-Ouest aquitain..., op. cit., p. 266.

128 Frout de Fontpertuis Adalbert, De l'organisation générale des bureaux de préfecture, Le Puy, M.-P. Marchessou, 1856, p. 12.

129 ADIV 6 K q1. Arrêté du 1er janvier 1865.

130 Lavoine A., Essai sur l'organisation..., op. cit., p. 4.

131 ACPC, 1890, p. 199.

132 ADIV 1 S 132. Fonds des Ponts et chaussées. Fonctionnement des services. Organisation des services. Rapport de l'ingénieur en chef Thiébaut, 3 octobre 1903.

133 Rapport de Thomson, rapporteur de la commission du budget de 1903, MP, 1903, p. 51.

134 Lettre du directeur général de la comptabilité publique aux trésoriers-payeurs généraux du 27 octobre 1895, JP, 1896, p. 602-603.

Notes de fin

* Ce chiffre est celui des individus possédant un dossier et non celui des dossiers en tant que tels, qui sont dispersés dans plusieurs collections.)

Table des illustrations

Titre Tableau Pr.1 - Essai de classification du personnel administratif. L'exemple du département d'Ille-et-Vilaine en 1881
Légende Précisions : (1) Seules les principales administrations figurent sur ce tableau. Mais le raisonnement peut être naturellement étendu, suivant les mêmes principes, à l'administration pénitentiaire, aux archives, etc. L'annuaire ne mentionne pas l'ensemble du petit personnel, en particulier les agents temporaires (commis de perception, cantonniers etc.) qui se fondent pourtant dans la masse des employés lato sensu.
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Titre Tableau Pr.2 - Etat général des sources individuelles
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Titre Graphique Pr.1 - Evolution de l'effectif des conducteurs d'Ille-et-Vilaine (1831-1914)
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Titre Graphique Pr.2 - Evolution de l'effectif des percepteurs d'Ille-et-Vilaine (1818-1914)
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Titre Graphique Pr.3 - Evolution de l'effectif des « gradés » de préfecture d'Ille-et-Vilaine (1826-1914)
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© Presses universitaires de Rennes, 2008

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