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Espaces de vie, espaces enjeux

 | 
Yves Bonny
, 
Sylvie Ollitrault
, 
Régis Keerle
, 
et al.

Troisième partie. Mobilisations par les autorités publiques

Chapitre 16. La lutte contre l’étalement urbain : articulations et tensions entre espaces de projet, intérêts localisés et espaces vécus à Bordeaux et Clermont-Ferrand

Sébastien Ségas et Salma Loudiyi

Texte intégral

1Les politiques de lutte contre l’étalement urbain dans les agglomérations bordelaise et clermontoise peuvent être interrogées en croisant deux entrées analytiques : d’une part, les analyses qui s’intéressent à la pluralité des régimes d’engagement dans l’action collective (Thévenot, 2006) et, d’autre part, les travaux qui pointent la complexité croissante des jeux de coopération et de concurrence entre les différents niveaux (ou échelles) d’intervention publique (Faure et al., 2007).

2L. Thévenot distingue trois formes de coordination de l’action « à plusieurs », qu’il appelle régimes d’engagement. Le premier régime est celui de « l’action en public » où la coordination des acteurs repose sur une montée en généralité qui relie l’action à des conventions collectives sur le bien commun. L’action collective est alors soumise à une contrainte de justification : de par son caractère public (elle est une action qui se donne à voir), elle s’expose à l’évaluation et à la critique. Le deuxième régime d’engagement est celui du plan : c’est le régime où se déploient les stratégies des acteurs intéressés et rationnels qui, afin de mener à bien une action, se coordonnent horizontalement dans une négociation. L’action en plan n’induit pas de montée en généralité : elle se déroule en dehors de toute contrainte de justification voire de toute publicité (qui pourrait nuire à la stabilité de l’arrangement entre les parties prenantes). Enfin, le dernier régime conceptualisé par L. Thévenot est celui du « proche ». Ce régime renvoie aux formes de coordination qui ne reposent ni sur des conventions générales, ni sur des arrangements négociés, mais sur des routines, des pratiques incorporées, des habitus. Dans le régime du proche, la coordination des actes n’est pas médiatisée par le langage ou l’échange mais par l’appartenance. L’évaluation de l’action est alors fondée sur des appréciations personnelles basées sur des repères locaux non généralisables qui engagent l’attachement de la personne à un environnement.

3Dans les cas étudiés, il nous semble que ces différentes formes de coordination correspondent pour partie à des échelles d’action publique différentes. À l’échelle de l’intercommunalité, sont construits des grands projets d’agglomération (type SCoT, Schéma de cohérence territoriale) qui invoquent des conventions collectives sur le bien commun : ici, la lutte contre l’étalement urbain défendue au nom de l’intérêt général de l’agglomération et de la préservation de l’environnement. Ces grands principes sont confrontés aux intérêts communaux : à cette échelle (celle des territoires d’élection), se dessinent des stratégies offensives ou défensives qui peuvent déboucher sur des arrangements non publicisés (car dérogatoires ou extérieurs aux objectifs publiquement affichés). Enfin, dans les espaces où sont mises en œuvre les traductions concrètes des grands projets intercommunaux (construction d’équipements, de logements, modification du Plan local d’urbanisme – PLU, etc.), les acteurs publics tentent de plus en plus de construire, au plus proche des acteurs, l’acceptabilité sociale de ces aménagements à travers des dispositifs participatifs qui permettent, entre autres, la prise en compte de l’attachement des habitants à leur environnement familier (consultation des riverains). La lutte contre l’étalement urbain se situe alors à la jonction d’une pluralité d’échelles et de régimes d’engagement, soulevant la question de l’articulation problématique entre des niveaux d’action publique où s’expriment des objectifs parfois contradictoires.

  • 1 Une « fabrication » peut se définir comme la manipulation d’un cadre d’action visant à tromper cer (...)

4La réduction des tensions entre ces échelles peut soit prendre la forme d’un compromis plus ou moins stable entre bien commun intercommunal, intérêts politiques des maires et attachements localisés des habitants (cas de l’agglomération bordelaise), soit, comme c’est le cas dans l’agglomération clermontoise, celle d’une « fabrication1 » (Goffman, 1991), l’affichage d’objectifs communs constituant un simple paravent venant masquer des stratégies municipales contribuant de facto à la dilution urbaine.

L’ÉCHELLE INTERCOMMUNALE : LA LUTTE CONTRE L’ÉTALEMENT URBAIN COMME BIEN COMMUN

  • 2 Cette imputation de responsabilité s’organise autour d’un discours qui attribue la « responsabilit (...)

5L’étalement urbain est institué en tant que problème public à l’échelle métropolitaine à la fois dans l’agglomération bordelaise et dans l’agglomération clermontoise. Dans les deux cas, le développement des surfaces urbanisées dans les périphéries des villes est présenté comme une atteinte au bien commun engageant la responsabilité des pouvoirs publics2 et justifiant leur intervention. Dans les deux sites étudiés, cette intervention publique prend une forme polycentrique, au sens où elle mise non pas sur la concentration des logements et des activités dans la ville-centre mais sur la définition de plusieurs pôles d’attractivité dispersés dans toute l’agglomération. De fait, une pluralité de projets localisés se retrouve rattachée à l’idée de la poursuite d’un bien commun à l’échelle de l’agglomération.

L’agglomération bordelaise : lutte contre l’étalement et densification des périphéries

  • 3 Quand on parle d’action visant à développer l’attractivité des centres urbains des communes périph (...)

6À partir du milieu des années 1990, la Communauté urbaine de Bordeaux (CUB) a mis en place une politique de rénovation et de reconstruction des centres-villes des communes périphériques de l’agglomération bordelaise via la mise en œuvre de deux types de dispositifs : des Zones d’aménagement concerté (ZAC) puis des Plans d’aménagement d’ensemble (PAE). À partir de 2002-2003, cette politique, d’abord centrée sur la promotion des déplacements doux et du commerce de proximité, a connu un tournant. Ces années correspondent à l’inscription sur l’agenda local, suite en particulier à l’état des lieux dressé par le PLH (Programme local de l’habitat) et par les travaux préparatoires du PLU, de deux nouveaux problèmes publics : la crise du logement et son corollaire, l’étalement urbain. La CUB a alors constaté son incapacité à répondre de manière suffisante à un fort besoin de construction de logements, et, plus particulièrement, de logement social. La question de la densification, envisagée comme une réponse à l’étalement urbain, a de fait occupé une place centrale dans le débat autour du PLU organisé par l’Agence d’urbanisme. Ce débat a débouché sur l’émergence de nouveaux objectifs (Allaman, 2000) dont l’augmentation de la densité des espaces périurbains à travers notamment des opérations de centre-bourg visant à renforcer les centralités existantes (Cuillier, 2005). La finalité de ces opérations est de contrecarrer la tendance à l’étalement urbain, entretenue par les coûts élevés de l’immobilier dans l’ensemble de l’agglomération, en recréant des lieux de polarisation des populations et de densification des logements. La prise en compte de ces problèmes s’est traduite par une évolution dans les programmes de ZAC « centre-ville » qui affichent désormais des objectifs en termes de logement beaucoup plus ambitieux, sans pour autant renoncer aux objectifs plus anciens : la revitalisation du commerce et la création d’espaces publics « conviviaux ». Du point de vue communautaire, cette action publique vise donc à (ré)instaurer des « centralités d’attraction » (Devisme, 2005) qui entendent attirer des populations, réguler des flux de transport, restaurer une attractivité commerciale ou encore faire venir des promoteurs. Il s’agit de fait de lutter contre des forces socio-économiques spontanément centrifuges par des aménagements polarisants3.

  • 4 Le terme de « justification » peut être pris dans deux sens très différents. Dans une première acc (...)

7À un premier niveau de lecture, la politique de rénovation des centres-villes mise en place par la CUB au milieu des années 1990 peut apparaître comme une politique fragmentée. En effet, elle se traduit par de multiples projets, tous situés dans des communes différentes. Pour autant, ces multiples projets sont justifiés par la référence à des objectifs d’intérêt communautaire. Autrement dit, du point de vue de la justification4 de cette politique, ce n’est pas uniquement l’aménagement de tel ou tel centre-ville particulier qui est en jeu, mais le développement futur de toute l’agglomération, développement inscrit dans un schéma polycentrique censé permettre un développement plus écologique et plus concentré de l’ensemble de l’agglomération. Le schéma de la ville polycentrique, élaboré et défendu par des experts (urbanistes de l’agence d’urbanisme, ingénieurs des services de la CUB) qui voient l’avenir de l’agglomération dans le développement de centralités complémentaires en réseaux plutôt qu’autour d’un seul centre, organise une « montée en généralité » (Boltanski & Thévenot, 1991) à partir de projets très localisés : la rénovation de chaque centre-ville se fait alors au nom du bien commun de toute l’agglomération. Ce bien commun est de nature composite : il renvoie à la fois à une grammaire civique (la référence à l’intérêt général communautaire) et à une grammaire industrielle (la recherche d’une solution efficace déterminée par des experts).

Une gestion économe des espaces inscrite au SCoT du Grand Clermont

  • 5 La communauté d’agglomération Clermont Communauté a été créée en décembre 1999 par transformation (...)
  • 6 En 2000, les communautés de communes de Clermont et de Riom, appuyées par le président du conseil (...)

8Le pays du Grand Clermont a été créé en 2004 par regroupement de dix intercommunalités périurbaines autour de la communauté d’agglomération de Clermont Communauté. Dès la constitution du pays, le choix des acteurs locaux s’est orienté vers l’élaboration d’un SCoT sur le périmètre du pays. Ce dernier est issu du périmètre du Schéma directeur (SD) de l’agglomération clermontoise de 1995. Le périmètre pays-SCoT s’en trouve néanmoins élargi et concerne les communes faisant partie de l’ancien SD et leurs regroupements, créés à partir de 1999. L’attractivité de l’agglomération clermontoise s’appuie sur la proximité d’espaces emblématiques à l’exemple de la chaîne des Puys. Ainsi, la communauté d’agglomération5 choisit à sa constitution de ne pas signer un contrat d’agglomération et s’oriente très vite vers un contrat de pays en maturation depuis 20006.

  • 7 Ce modèle conceptuel a été promu dès l’offre publique d’orientation qui consistait à présenter les (...)
  • 8 Syndicat mixte d’élaboration et de programmation de l’agglomération clermontoise (SEPAC), Charte d (...)
  • 9 Pont-du-Château ; Billom ; Vic-le-Comte ; Tallende, Saint-Amant-Tallende & Saint-Saturnin ; Volvic (...)
  • 10 Il s’agit de deux intercommunalités formées chacune par quatre communes. Situées sur le val d’Alli (...)
  • 11 Agence d’urbanisme Clermont Métropole, Bilan de l’évolution urbaine du schéma directeur (1995-2005 (...)

9Les enjeux relevés dans la charte concernent le renforcement de l’attractivité d’une agglomération intermédiaire et de l’identité du territoire dans une perspective de développement équilibré et durable. La gestion de l’étalement urbain est un enjeu fort qui lie agglomération et périphéries clermontoises. Les objectifs du SCoT sont structurés par une représentation conceptuelle du territoire clermontois7 qui fait la promotion d’une organisation multipolaire du territoire (OMT). À l’exemple de Bordeaux, le schéma d’organisation polycentrique entend assurer un développement harmonieux et solidaire de l’ensemble de la communauté. Il repose sur trois polarités : l’« espace urbain métropolitain » (EUM), les « pôles de vie », les « espaces stratégiques de projet ». L’identification de ces polarités est le produit à la fois de l’expertise et de la négociation politique : une analyse de l’organisation fonctionnelle de l’espace permet de dégager l’étendue de l’EUM (tâche urbaine centrale) et des polarités secondaires (concentration de la population, des services, les tropismes, etc.). L’identification des polarités secondaires est également le produit des « modes et des choix de gestion des acteurs8 ». Les sept pôles de vie identifiés9 correspondent aux polarités des intercommunalités périurbaines du pays, à l’exception d’un pôle (Pont-du-Château) situé dans la communauté d’agglomération et qui dans les faits est une ville de plus de 10 000 habitants. Ainsi, chaque intercommunalité périurbaine est représentée dans ce modèle polycentrique par un « pôle de vie », excepté la communauté de communes de Riom (contenue dans l’espace métropolitain) et deux « petites » intercommunalités10 situées à l’est de l’agglomération. Dans ce modèle, chaque type d’espace assure une fonction dans le projet du Grand Clermont et contribue au développement harmonieux et équilibré de la communauté. Le territoire urbain métropolitain doit assurer le rayonnement de l’agglomération. Les pôles de vie sont les points d’appui de l’espace urbain métropolitain et assurent le relais pour les fonctions urbaines de proximité. Les territoires stratégiques de projet sont, en revanche, les lieux de l’identité du pays et de l’amélioration de sa qualité de vie. Dans les faits, un ensemble hétérogène de projets est réuni dans cette dernière catégorie : projets touristiques, projets d’équipements industriels ou projets de protection et de valorisation d’espaces naturels. La gestion de l’étalement urbain inscrite dans les orientations du SCoT prend appui sur la promotion du modèle d’organisation polycentrique qui devient une référence pour l’action collective. Celui-ci est mis en avant dès la phase d’information précédant le diagnostic partagé du SCoT à travers la production d’un bilan de l’évolution urbaine11 entre 1995 et 2005.

10Ce bilan montre que sur une période de dix ans, la consommation des espaces ouverts s’est accrue de près de 10 % soit plus de 1 800 ha correspondant principalement à des espaces agricoles. Des réserves foncières importantes sont par ailleurs encore disponibles (2 000 ha à vocation d’habitat). Si la croissance urbaine est sans commune mesure avec celle des agglomérations de même taille, le bilan constate qu’elle a pourtant porté atteinte aux paysages et à l’environnement local. La poursuite de l’urbanisation suivant les mêmes modalités engagerait l’équilibre futur de l’agglomération. Les formes urbaines produites sont analysées à l’aune d’un indicateur (l’efficacité foncière) qui révèle les surfaces moyennes consommées par habitation dans les trois catégories d’espace du modèle polycentrique. Une forte consommation d’espaces ouverts est alors constatée dans les zones périurbaines (976 m2 par logement contre 164 m2 en EUM et 670 m2 dans les pôles de vie). L’illustration concrète des cas observés est cependant rendue anonyme pour ne pas stigmatiser territoires et acteurs.

11La promotion d’un modèle d’organisation polycentrique permet de raisonner les modalités du redéploiement de l’habitat et des équipements sur l’espace urbain métropolitain et les pôles de vie. Le SCoT a pour objectif de rendre opérationnel une « forme urbaine linéaire » qui articule « périurbanisation resserrée et transport efficace ». En fixant les lieux de concentration de l’habitat et des activités (EUM et pôles de vie), se dessinent en creux les lieux de maîtrise de l’étalement urbain. À l’exemple de Bordeaux, le modèle polycentrique permet une « montée en généralité » où la maîtrise de l’étalement urbain vise la gestion d’un bien commun.

L’ÉCHELLE COMMUNALE : ESPACES DE NÉGOCIATION ET EXPRESSION DES INTÉRÊTS COMMUNAUX

  • 12 Cette rencontre est tout sauf fortuite. Les intérêts locaux ont fortement pesé dans la genèse de c (...)

12L’articulation entre bien commun intercommunal et intérêts communaux suscite des difficultés différentes d’une agglomération à une autre. Dans l’agglomération bordelaise, la CUB a dû gérer l’excès d’enthousiasme des édiles municipaux. En effet, les dispositifs proposés rencontrent12 très directement les intérêts des maires des villes périphériques qui anticipent les retombées démographiques, économiques et politiques de ces opérations d’aménagement. À l’inverse, les maires de la périphérie clermontoise ne se retrouvent pas dans la stratégie du SCoT qui met en avant la protection de certains espaces agricoles (en particulier la plaine fertile de la Limagne). Les élus prennent alors appui sur d’autres objectifs communautaires (la protection de l’environnement, le développement de la mixité sociale) pour « fabriquer » (et donc masquer) des stratégies dérogatoires à l’objectif commun de lutte contre l’étalement urbain.

L’agglomération bordelaise : intérêts communaux et distribution spatiale et temporelle des investissements

13Inscrite dans la poursuite d’un bien commun communautaire, la politique de rénovation des centres-villes n’en constitue pas moins un enjeu stratégique pour des maires de banlieue avides de s’affirmer politiquement à l’échelle municipale. Ces actions spectaculaires ont en effet une lisibilité directe à la fois pour l’élu, qui y trouve une forme de gratification (la volonté de laisser une marque derrière soi, de transformer la vie des gens) et pour ses électeurs (les résultats de l’action étant particulièrement visibles). Ces politiques sont l’occasion pour les maires d’afficher leur volontarisme en instaurant une « centralité de figure » (Devisme, 2005) qui localise le pouvoir politique et objective son action tout en affirmant l’identité communale. L’impact, en termes d’affichage, étant énorme pour les maires, ces derniers s’impliquent très directement dans le suivi des procédures. Un responsable des projets d’aménagement à la CUB pointe ce phénomène de manière très claire : « Mes collègues qui s’occupent de la voirie, des déchets ou de l’assainissement ne rencontrent que des maires-adjoints. Moi, pour les projets d’aménagement des centres-villes, ce sont les maires qui me reçoivent » (un responsable de la CUB, 2006).

  • 13 La CUB ne pouvait pas faire face ni structurellement (en termes de suivi technique et juridique) n (...)

14Les ZAC constituant un enjeu politique fort pour les municipalités, la distribution spatiale des investissements ne va pas sans faire l’objet d’une négociation non publicisée au cours de laquelle des rapports d’intérêt et de pouvoir peuvent s’exprimer. Dans l’espace politiquement hiérarchisé que constitue la CUB, les « grands élus » issus des communes les plus importantes ont généralement été les « premiers servis » en matière de politique d’aménagement. Cette première distribution a déclenché un effet d’entraînement13 : les maires de communes moins peuplées se sont également positionnés, chacun essayant, dans une perspective concurrentielle, de maximiser les avantages obtenus. « Si un maire obtient un architecte en chef pour suivre sa ZAC, le maire de la commune voisine va en vouloir un aussi » (un responsable de la CUB, 2006). Un maire (2006) expose ainsi les raisons qui l’ont amené à demander un projet de ZAC « centre-ville » : « Je voulais positionner mon centre-ville par rapport au centre Leclerc qui est à deux kilomètres. Et puis, j’ai vu arriver les ZAC, j’ai vu arriver des collègues qui se sont tous lancés sur l’idée de ZAC pour refaire un peu leur centre-ville […]. »

15Dans cette logique de négociation, si les élus plus puissants ont été servis en premier (c’est-à-dire dès le milieu des années 1990), les plus petites villes sont restées dans un premier temps à l’écart. Ce n’est qu’au début du XXIe siècle que la CUB a pris en compte les besoins des petites communes dans ce domaine en développant des PAE. Le choix de la procédure PAE est par ailleurs lui aussi révélateur du poids de la négociation et des intérêts communaux dans la mise en œuvre de l’action publique. Le problème de départ est le suivant : la mise en œuvre d’une politique d’aménagement de centre-ville dans un dispositif ZAC est un processus qui se déploie sur une dizaine d’années, en particulier en raison du temps accordé à la concertation au cours de la procédure. Politiquement, cela signifie que le temps de réalisation moyen d’une ZAC excède la durée d’une mandature municipale (six ans). Le réaménagement des centres-villes étant perçu par les maires comme un enjeu électoral central, les services techniques de la CUB doivent faire face à une attente politique forte d’alignement de la temporalité de l’action publique sur celle de la compétition politique : comme le pointe un responsable de la CUB (2006), « nous [les services de la CUB] avons une forte difficulté à concilier la réalisation des opérations d’aménagement avec le temps des élections municipales ».

16Ce type d’attente a joué un rôle moteur dans le choix de la procédure PAE plutôt que de la procédure ZAC quand il s’est agi de rééquilibrer la politique des centres périphériques en faveur des petites communes de la CUB. En effet, les

  • 14 Cependant, l’alignement temporel que permettent les PAE se fait au prix de nouveaux problèmes de g (...)

17PAE, s’ils permettent un contrôle du foncier bien moindre, sont beaucoup moins contraignants qu’une ZAC en termes de concertation. De fait, la décision de ne pas recourir à la procédure ZAC répondait à une volonté de la CUB « d’être plus rapide ». Cette recherche de rapidité s’expliquait moins par l’urgence des besoins locaux que par la perspective des élections futures : « Ces communes avaient besoin de restructurer leur centre-ville et de le faire rapidement par rapport aux échéances électorales » (le même responsable de la CUB, 2006). L’utilisation de la procédure PAE apparaît donc comme un moyen14 visant à concilier temps de l’action publique et temps politique, temps communal et temps intercommunal.

18Dans le cas bordelais, l’accord intercommunal sur le principe d’un bien commun (la lutte contre l’étalement urbain via la densification des périphéries) s’articule avec une négociation informelle ayant pour objet la distribution dans l’espace des investissements entre des intérêts communaux concurrents ou encore la minimisation du coût politique des opérations (choix d’un dispositif qui permet un alignement sur les contraintes électorales). La coordination de l’action publique ne passe donc pas simplement par un accord sur des normes communes, certaines questions étant tranchées dans le régime du plan.

L’agglomération clermontoise : les intérêts communaux derrière les fabrications environnementales

  • 15 Agence d’urbanisme Clermont Métropole, Attentes des acteurs. Enquête 2ndsemestre 2006. Schéma de c (...)

19Pour l’ensemble des élus du pays du Grand Clermont, l’attractivité de l’espace clermontois se fonde sur la qualité de ses paysages et du patrimoine15. L’enquête menée par l’agence d’urbanisme avant l’initiation de la phase diagnostic du SCoT montre, dans une certaine mesure, le clivage existant entre la vision construite du projet de territoire et le modèle d’organisation retenu (l’OMT), d’une part, et les projets des élus au niveau intercommunal ou local, d’autre part. Ce clivage est particulièrement prononcé pour ce qui concerne la maîtrise de l’étalement urbain et la protection des espaces naturels et agricoles hors de l’espace métropolitain et des pôles de vie.

20Les élus locaux interrogés désirent un « développement mesuré » du nombre de leurs habitants (90 %). Ils constatent un manque de logements sur leurs communes (87 %) et s’orientent majoritairement dans ce cas (95 %) vers des projets de construction de nouvelles résidences. Or, dans les bourgs et villages censés atteindre les objectifs de densification prévus par l’échelon supra-communal, ces projets concernent plus des extensions urbaines que la rénovation du bâti existant. Les projets d’extension concernent dans la moitié des cas des surfaces de plus de 5 ha. La plupart des communes du pays du Grand Clermont n’envisagent ainsi pas la réduction des surfaces urbanisables déjà inscrites dans leurs documents de planification avant l’élaboration de la charte et du ScoT. En parallèle, les mêmes élus déclarent – dans 85 % des cas – avoir « la volonté de conserver leurs espaces agricoles ».

21Malgré le consensus apparent autour d’un modèle de développement polycentrique qui suppose une urbanisation prioritaire dans l’espace urbain métropolitain et dans les pôles de vie, les communes situées hors de ces périmètres poursuivent leurs propres objectifs d’urbanisation. Il existe un décalage entre niveaux supra-communal et communal, mais également un écart entre les actions prévues au niveau de l’espace communal et le discours produit à propos de cet espace.

22Au niveau communal, les acteurs soulignent leur difficulté à résister devant la pression importante en matière de vente de terrains à bâtir, soulignant par là la complexité des régulations autour du foncier. De fait, la nature des ressources fiscales communales (liées au nombre de logements) et les aides relatives à l’accès à la propriété individuelle sont autant de variables qui encouragent l’étalement plus qu’elles ne le freinent dans les espaces périphériques. Plus encore, lorsque les élus locaux parlent d’urbanisation et de sa maîtrise, ils excluent souvent de leur propos les réserves foncières. Ces dernières constituent l’ensemble des terres inscrites comme urbanisables dans les documents de planification (POS et PLU) et qu’il est souvent difficile pour les élus de reclasser en zones non constructibles. S’institue ainsi un premier décalage entre le discours sur les objectifs et les actions réellement mises en œuvre.

23En outre, au niveau municipal, on assiste à une forme de rationalisation ex post de l’action qui joue sur les injonctions environnementales liées à la durabilité du développement de l’agglomération. L’examen de quelques documents d’urbanisme de communes périphériques de l’espace clermontois (Caze, 2008) montre que malgré le discours prégnant porté par le pays sur la gestion économe de l’espace, l’ensemble des extensions urbaines prévues ne repose pas sur une vision prospective des populations à accueillir, ni sur l’identification de seuils de densification du bâti, encore moins sur des diagnostics environnementaux et agricoles actualisés. Plus encore, on constate pour certaines communes périurbaines que des extensions sont souvent justifiées via la mise en avant d’objectifs de mixité sociale et la mise en place d’opérations très symboliques concernant l’environnement. En d’autres termes, les élus prennent appui sur certains objectifs intercommunaux pour justifier (et, en même temps, masquer) des stratégies communales d’extension contraires à l’objectif de lutte contre l’étalement urbain. C’est le cas d’élus d’une commune de l’ouest clermontois, située sur la chaîne des volcans, qui portent le projet d’une ceinture verte séparant leur commune de l’agglomération centre, tout en visant une attractivité résidentielle croissante. L’objectif ici est double : renforcer une image environnementale positive au niveau supra-communal et s’en servir au niveau communal pour attirer une population résidante nouvelle, nécessaire pour rajeunir les effectifs communaux. Les extensions du bâti visent, entre autres, des objectifs de fourniture de logements pour « les enfants de la commune » (Loudiyi, 2010). Dans la même perspective, les localisations à vocation économique sont justifiées par des références environnementales (réduction des déplacements via le développement de services à la population et l’ancrage des populations résidantes) : « C’est un territoire où il fait bon vivre, où on a un cadre de vie et une qualité de vie exceptionnels et où on peut travailler, où on peut trouver des emplois qui sont à la hauteur de la qualité environnementale que l’on a ici » (un des maires de la communauté de commune de Volvic Sources et Volcans, 2007). De fait, la légitimité des élus est très forte au niveau communal en matière d’urbanisme, leur laissant des marges de manœuvre confortables pour servir les intérêts communaux tout en les voilant au niveau intercommunal ou supra-communal.

24Dans le cas clermontois, la construction d’une vision partagée d’un projet de territoire a fait l’économie de la représentation des différents intérêts portés par les territoires périphériques. La fabrication d’un accord négocié produit une vision axée sur l’attractivité de l’agglomération centre et sur la protection d’un seul type d’espace agricole – la Limagne. Cette vision sélective de l’espace du projet se heurte par conséquent à la défense des intérêts locaux et aux négociations informelles relatives à l’aménagement et l’urbanisme. Les délégués communautaires cooptés (Loudiyi, 2008) pour participer au processus de planification du SCoT doivent par ailleurs défendre les intérêts de leur espace d’élection en même temps que ceux de l’espace communautaire. Ces élus investissent les enjeux intercommunaux liés à la gestion environnementale d’espaces ouverts (agricoles, naturels) pour mieux déroger aux principes de gestion économe de l’espace et de maîtrise de l’étalement urbain. La multiplicité des objectifs intercommunaux crée un espace informel de négociation et de jeu pour les intérêts communaux.

L’ÉCHELLE DU PROJET : EXPRESSION DES ATTACHEMENTS ET ACCEPTABILITÉ DE PROXIMITÉ

25Autant le cas clermontois est caractérisé par des contradictions fortes entre l’intérêt intercommunal affiché et les intérêts des communes périphériques (contradictions qui donnent lieu à des stratégies de « fabrication » de la part des maires de ces communes), autant, dans l’agglomération bordelaise, la définition du bien commun intègre et englobe les intérêts municipaux. Cependant, ceci ne suffit pas à garantir une mise en œuvre pacifiée de l’action publique. En effet, dans le cas bordelais, l’instrumentation de l’action publique crée, en plus des échelles communautaire et municipale, une échelle de proximité où le projet est discuté par les riverains au cours de réunions publiques. Ces espaces sont des lieux où les habitants sont invités à exprimer leurs intérêts mais aussi leurs attachements, inscrits dans le régime familier, à des formes architecturales, des modes de vie, des habitudes collectives, etc. Cette prise en compte de la parole habitante n’est pas sans conséquence sur la poursuite des objectifs affichés à l’échelle communautaire, notamment quand il s’agit de densifier l’habitat ou de promouvoir la mixité sociale.

26En effet, la densification de l’espace urbain, en particulier via l’élévation de l’habitat, est ressentie par les riverains des centres-villes concernés comme une atteinte à leur environnement familier. La construction d’immeubles plus hauts semble entrer en contradiction avec l’idéal, largement partagé, de la maison individuelle avec jardin et « vue dégagée » sur l’espace environnant, idéal qui a gouverné le développement urbain et démographique des communes périphériques. Les projets de ZAC « centre-ville » se heurtent donc à des résistances fortes dès qu’il s’agit de densification et d’élévation de l’habitat urbain, résistances qui peuvent être relayées et exploitées politiquement par les oppositions municipales, comme le montre cet extrait d’un entretien avec le maire d’une commune « périphérique » que nous baptiserons « CP » : « J’ai lancé une ZAC qui fait deux petits hectares : vous vous rendez compte, il va y avoir deux cents logements. Rapporté au nombre de logements, ça coûte cher mais cette opération inclut la création d’un vrai centre pour [CP]. Mais le fait de faire cinq îlots qui vont faire quatre étages, j’en prends plein la poire avec mes opposants parce que quatre étages dans le centre de [CP], c’est un vrai scandale, on n’avait jamais vu ça » (maire d’une commune de la banlieue bordelaise, 2006). On comprend mieux pourquoi, comme le note un responsable de la CUB, « les élus ne veulent pas monter au créneau lors de réunions publiques pour défendre des projets porteurs de densification » (responsable de la CUB, 2006).

27La construction de logements sociaux est également loin de rencontrer l’adhésion de la population. En effet, la construction de ce type de logements semble être massivement perçue comme une forme de dégradation de l’environnement familier, moins esthétique ou architecturale cette fois-ci, que sociale. L’arrivée supposée de populations moins aisées sur la commune est associée par les habitants à l’émergence de difficultés sociales : problèmes de voisinage, environnement scolaire dégradé, voire incivilités et insécurité. Les maires des communes périphériques sont donc confrontés à certaines difficultés quand il s’agit d’évoquer la thématique de la mixité sociale : « Cela a été un peu dur au début parce que la mixité, si vous l’abordez de front en disant, demain je vais faire des tours ! Ça ne peut pas marcher » (maire d’une commune de la banlieue bordelaise, 2006). Un responsable de la CUB constate également une absence « d’adhésion de la population » à cet objectif (responsable de la CUB, 2006). La volonté de créer de la mixité sociale, qui renvoie aux objectifs de l’action publique telle qu’elle a été dessinée par l’expertise publique (agence d’urbanisme, services techniques de la CUB), se heurte donc aux représentations stigmatisantes de certains habitants vis-à-vis des populations « pauvres » ou « exclues ».

  • 16 On parle d’effet NIMBY quand « l’implantation d’équipements collectifs se heurte à l’opposition de (...)

28L’expression de cette parole habitante hostile lors des réunions publiques de concertation pèse d’un poids certain sur la définition des projets : comme le souligne un responsable de la CUB, sur les questions de mixité et de densité, en général, « les maires suivent leurs populations » (responsable de la CUB, 2006). Il est évident que les maires n’ont aucun intérêt politique à trop brusquer leurs populations sur une action ayant un impact fort en termes de visibilité et d’affichage d’une volonté politique. Cependant, on aurait tort de résumer la prise en compte des objections des riverains à du simple calcul politique. Plus globalement, c’est la manière dont les politiques publiques sont justifiées qui se transforme : la parole habitante est désormais institutionnalisée (Douglas, 1999) et, à ce titre, elle participe directement à la légitimation de l’action publique. L’instrumentation contemporaine de l’action publique repose en effet de plus en plus sur une légitimation « processuelle » (Pinson, 2004) qui passe par la mise en place de « forums hybrides » (Callon, Lascoumes & Barthes, 2001) associant experts, élus et citoyens concernés par la décision. Dans cette logique, une décision est légitime non pas simplement parce qu’elle a été prise par l’autorité légitime (l’élu) ou compétente (le savant, l’expert) mais également parce qu’elle a été soumise à l’épreuve du débat. Cette reconnaissance de la parole locale, cette quête d’un consensus participatif, induit une certaine mise à distance du discours surplombant de l’expertise et de l’intérêt général. À l’échelle du projet, la justification de l’action se fonde sur l’interaction, le dialogue entre l’expertise et les citoyens concernés autour d’objectifs négociables et révisables. Autrement dit, la parole citoyenne qui porte une réticence face à la densification et à la mixité sociale ne peut être écartée d’autorité, au nom du primat de la décision éclairée, porteuse de l’intérêt général, sur les intérêts particuliers : ici, l’intérêt général, tel qu’il est défini par l’expertise de la CUB, doit précisément composer avec les intérêts et les attachements localisés des populations concernées. La dénonciation de l’égoïsme des riverains face à l’intérêt général perd ici beaucoup de sa force normative (Trom, 1999) : l’effet NIMBY16 n’est plus alors considéré comme un syndrome (le signe d’un dysfonctionnement social) mais comme l’expression légitime des attentes de proximité.

29Du point de vue de la justification de leur action, les maires se retrouvent donc soumis simultanément à une double injonction : d’une part, mener un projet local qui ait une portée à l’échelle de l’agglomération et, d’autre part, se rapprocher des intérêts et des références localisées pour construire l’action publique « au plus proche » des habitants. Il leur faut à la fois répondre aux besoins sociaux tels qu’ils sont définis et construits par l’expertise locale (l’agence d’urbanisme en particulier) au niveau de l’agglomération et prendre en compte les attentes hostiles à ces objectifs exprimées au plus près des projets. Les responsables de l’action publique sont alors confrontés à une situation de double contrainte dans la mesure où la recherche de l’acceptabilité sociale de l’action publique se révèle incompatible avec celle d’une poursuite efficace des objectifs globaux de cette action. Ils ont alors le choix entre mener un projet urbain qui réponde aux objectifs communautaires, au risque d’alimenter le mécontentement des riverains, et mener une action qui réponde aux attentes des habitants, au risque d’être accusés de mener une politique clientéliste. Leur attitude se situe en général entre ces deux pôles extrêmes : elle prend la forme de la recherche d’un compromis entre la poursuite efficace de l’intérêt général telle qu’elle est définie à l’échelle intercommunale et l’acceptabilité sociale telle qu’elle se dessine dans l’espace de proximité du projet. Ces compromis se tissent autour de la définition d’une hauteur « acceptable » pour les bâtiments nouveaux, c’est-à-dire en deçà de celle prévue dans les projets initiaux. Autrement dit, l’intention des ZAC, déterminée dans les cercles experts de la communauté (à savoir permettre une densification et une diversification sociale de l’espace communautaire), se heurte à la légitimation et l’institutionnalisation d’une parole locale hostile. La poursuite de l’intérêt communautaire, inscrite dans le régime de l’action en public, doit alors composer à la fois avec les attachements des habitants, inscrits dans le régime du proche, et les stratégies électorales des élus, inscrites dans le régime du plan.

CONCLUSION

30En conclusion, il convient de s’interroger sur la stabilité des formes d’articulation entre échelles et régimes d’engagement que nous venons d’évoquer. Toute fabrication, comme E. Goffman l’a très bien montré, vit sous la perpétuelle menace de son explicitation : le dévoilement public de la manipulation (par exemple, dans des articles de journaux) peut venir stopper net les agissements des « fabricateurs ». De la même façon, les compromis scalaires sont susceptibles d’être dénoncés comme des arrangements illégitimes. La controverse peut toujours être relancée en s’appuyant sur un des régimes ou une des formes de justification en présence. Le compromis sera alors présenté comme une compromission (Boltanski & Thévenot, 1991) par rapport au principe de l’intérêt général ou, à l’inverse, par rapport à la légitime prise en compte de la parole de proximité. On peut légitimement s’interroger sur la capacité à moyen terme de ces compromis qui, par définition, ne satisfont totalement aucune des parties prenantes, à pacifier les conflits et à éviter les recours juridiques et les sanctions politiques de la part de riverains potentiellement toujours insatisfaits.

Notes

1 Une « fabrication » peut se définir comme la manipulation d’un cadre d’action visant à tromper certains interactants sur la nature de l’interaction en cours.

2 Cette imputation de responsabilité s’organise autour d’un discours qui attribue la « responsabilité causale » de l’étalement urbain au marché (en particulier immobilier) et la « responsabilité politique » de ce problème aux pouvoirs publics, qui devraient, au nom de l’intérêt général, réguler les effets négatifs du marché (Gusfield, 2009).

3 Quand on parle d’action visant à développer l’attractivité des centres urbains des communes périphériques, il convient toutefois de distinguer deux types de situations : d’une part, celles où l’intervention publique vise à relancer, dans les plus grosses communes de la périphérie (Pessac, Mérignac), des centres-villes qui périclitaient en particulier du fait de la concurrence des grands centres commerciaux ; d’autre part, celles où l’objectif ne consistait pas à relancer un centre-ville mais bien à créer quasiment ex nihilo une polarisation dans des villes dortoirs, profondément marquées par l’habitat pavillonnaire, dénuées de véritable centre (Le Taillan, Saint-Aubin de Médoc, Eysines, Parempuyre), les habitants recourant soit aux commerces situés en bordure de rocade soit aux équipements culturels et sportifs de la ville-centre.

4 Le terme de « justification » peut être pris dans deux sens très différents. Dans une première acception, la justification est assimilée au produit d’une activité qui vise à se constituer un alibi vis-à-vis des autres et, parfois, de soi-même (on pense ici en particulier aux mécanismes de rationalisation a posteriori). La justification s’apparente alors de manière plus ou moins directe à une tromperie construite postérieurement à l’action : tout se passe alors comme si le problème de la justification de l’action était déconnecté de l’action et n’était pas intégré a priori comme une de ses conditions. Ce texte reprend ici une seconde interprétation du terme justification, défendue notamment par Mills (1940). Mills souligne que l’anticipation de la justification que l’on pourra donner sur sa conduite a souvent un effet direct sur elle. La justification est alors essentiellement pensée comme une opération ex ante : il ne s’agit pas d’inventer après coup de fausses raisons pour maquiller des motifs secrets mais de se conformer à un ensemble de règles publiques afin d’attester de la légitimité de son action. La justification apparaît alors comme une contrainte externe qui pèse sur l’action : la conduite des acteurs est soumise à un ensemble de conventions partagées sur l’action juste.

5 La communauté d’agglomération Clermont Communauté a été créée en décembre 1999 par transformation et extension de la communauté de communes (1993) à deux communes périphériques situées à l’ouest sur la chaîne des Puys.

6 En 2000, les communautés de communes de Clermont et de Riom, appuyées par le président du conseil général initient une réflexion autour d’un projet de développement qui se veut durable et harmonieux : « De ce dialogue est né le Pays du Grand Clermont » (Dossier de presse, SCoT du Grand Clermont, avril 2010).

7 Ce modèle conceptuel a été promu dès l’offre publique d’orientation qui consistait à présenter les orientations et objectifs du pays avant même stabilisation du périmètre final auquel les intercommunalités candidates devaient souscrire.

8 Syndicat mixte d’élaboration et de programmation de l’agglomération clermontoise (SEPAC), Charte du Pays du Grand Clermont, 2004, p. 19.

9 Pont-du-Château ; Billom ; Vic-le-Comte ; Tallende, Saint-Amant-Tallende & Saint-Saturnin ; Volvic ; les Martres-de-Veyre.

10 Il s’agit de deux intercommunalités formées chacune par quatre communes. Situées sur le val d’Allier, elles sont incluses dans la catégorie « espace stratégique de projet » du ScoT.

11 Agence d’urbanisme Clermont Métropole, Bilan de l’évolution urbaine du schéma directeur (1995-2005), Clermont-Ferrand, Agence d’urbanisme Clermont Métropole, 2005, 58 p.

12 Cette rencontre est tout sauf fortuite. Les intérêts locaux ont fortement pesé dans la genèse de cette politique même si le discours de justification urbanistique tend à masquer les négociations initiales entre la CUB et certains maires.

13 La CUB ne pouvait pas faire face ni structurellement (en termes de suivi technique et juridique) ni financièrement à une telle démultiplication des demandes. En 2002, les services de la CUB ont organisé une simulation budgétaire qui a fait apparaître que la CUB devrait, si elle répondait à toutes les attentes en matière de politique d’aménagement, consacrer entre 40 et 45 millions d’euros par an à ces opérations. Un tel investissement apparaissait impensable dans un contexte où les finances communautaires étaient profondément grevées par le tramway, la rénovation des quais de Bordeaux et le projet d’un nouveau pont sur la Garonne. Un accord a été trouvé autour d’un « juste milieu » financier avec un plan sur quatre ans prévoyant des dépenses annuelles de 23 millions d’euros.

14 Cependant, l’alignement temporel que permettent les PAE se fait au prix de nouveaux problèmes de gestion pour les services communautaires. Du point de vue de la CUB, un PAE est « aussi lourd en termes de gestion de l’opération et, en plus, tout est en régie ! » (une responsable administrative de la CUB, 2006). En effet, les PAE introduisent une rupture avec la logique d’externalisation vers le privé qui prévalait pour les ZAC dans l’objectif d’éviter de faire grossir les services communautaires (et donc les frais de fonctionnement). Il semble que la logique politique de minimisation du coût politique (ou de maximisation des bénéfices électoraux) l’emporte ici sur la logique gestionnaire d’externalisation et de réduction des coûts financiers.

15 Agence d’urbanisme Clermont Métropole, Attentes des acteurs. Enquête 2nd semestre 2006. Schéma de cohérence du Grand Clermont, Clermont-Ferrand, Agence d’urbanisme Clermont Métropole, 2006, 58 p.

16 On parle d’effet NIMBY quand « l’implantation d’équipements collectifs se heurte à l’opposition des populations locales pour cause de nuisances diverses, attestées, plausibles ou seulement craintes, inacceptables pour elles, mais parfaitement acceptables (pour elles) partout ailleurs où ces mêmes nuisances ne pourraient les toucher directement » (Trom, 1999, p. 37).

© Presses universitaires de Rennes, 2012

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