Chapitre IX. De Cologne à Nice : le vif du sujet
p. 245-272
Texte intégral
Le tournant pragmatique de la France
1Entre mars et juin 1999, dans le sillage des premières réunions de la présidence allemande et sur fond de guerre au Kosovo, la France parvient à imprimer sa marque sur les conclusions du sommet de Cologne des 3 et 4 juin 1999, qui écartent une part non négligeable des éléments de langage chers aux « otaniens intégristes », au profit d’une interprétation très autonomiste de Saint-Malo. Loin de l’esprit comme de la lettre des « 3 D » ou du concept stratégique, l’économie générale des textes adoptés à Cologne semble conférer à la PESD une compétence de droit commun dans les missions de Petersberg, tendant à confiner l’OTAN dans son rôle de défense collective1. Au fameux « lorsque l’Alliance en tant que telle n’est pas engagée » se substitue une formule plus autonomiste – « sans préjudice des actions entreprises par l’OTAN » – excluant toute idée de droit de premier refus. De surcroît, toute hiérarchie est refusée entre les quatre neutres de l’UE d’un côté et les six Européens de l’OTAN non membres de l’UE de l’autre : les six participeraient à des opérations de l’UE « sans préjudice du principe de l’autonomie de décision de l’UE, notamment du droit du Conseil d’examiner et de statuer sur les questions de principe et de politique2 ». Nonobstant la faiblesse du sommet en matière capacitaire3, prix de la résolution préalable des questions institutionnelles, le seul regret français tient à l’absence de Conseil permanent des ministres de la Défense. Le rapport de la présidence allemande préconise plus prudemment la tenue de « sessions régulières (ou ad hoc) du Conseil Affaires Générales, auxquelles participeraient, si cela était nécessaire, les ministres de la Défense4 ». Toutefois, l’architecture institutionnelle proposée et, au fond, calquée sur celle de l’OTAN, consacre le COPS, assisté d’un Comité militaire (CMUE), lui-même appuyé par un État-major (EMUE).
2Le Royaume-Uni observe ces évolutions avec circonspection. Dès la réunion d’Eltville, et au fond dès Saint-Malo, il a accepté de tels développements institutionnels (cf. supra, chap. ii), mais les enjeux capacitaires restent prioritaires à ses yeux. Tony Blair a d’ailleurs tenté de s’immiscer dans la relation franco-allemande afin de peser sur la présidence allemande. Le 8 juin 1999, juste après la tenue du sommet de Cologne, paraît un texte commun germano-britannique de politique générale, Europe: The third Way – Die Neue Mitte, auquel la France n’a pas souhaité s’associer, et par lequel Blair compte jouer sur la proximité idéologique des deux gouvernements5. Mais le mal de Cologne est fait, le coup des Britanniques reste un demi-échec et, dès le 22 juillet, la France présente à la présidence finlandaise un « Plan d’action sur la défense » qui paraît résolument tourné vers une perspective autonomiste. Ce plan souhaite en premier lieu renforcer le volet institutionnel en mettant rapidement en place l’Unité de planification et d’alerte rapide, prévue par Amsterdam et embryon du futur EMUE6, ainsi qu’en érigeant le COPS en véritable cheville ouvrière de la PESD notamment en y faisant siéger les directeurs politiques des Affaires étrangères, dans le sillage du Comité politique. « Sans double casquette UE-OTAN », précise le Plan à l’intention des Britanniques, qui redoutent précisément qu’une telle visibilité ne fasse du COPS un concurrent du CAN. Signe de désaccords persistants les mois suivants, le COPS n’est pas mentionné dans la déclaration franco-britannique du 25 novembre, et un compromis est finalement trouvé dans les derniers jours précédant le sommet d’Helsinki de décembre 19997.
3Outre son volet institutionnel, le Plan français reprend l’appel de Cologne à un renforcement des capacités « en matière de renseignement, de projection, de commandement et de contrôle8 », notamment via la multinationalisation des états-majors stratégiques nationaux interarmées existants et l’adaptation de ceux des forces multinationales européennes, tel l’Eurocorps, qui ne constituent encore que des noyaux. Au premier abord, l’option otanienne des accords de Berlin Plus semble bel et bien minorée par le Plan français. En réponse, Londres lance astucieusement une attaque préventive deux jours avant la sortie de ce dernier, le 20 juillet. Une brève lettre signée de Robin Cook et son homologue italien Lamberto Dini est transmise à la présidence finlandaise : elle rappelle aux Européens la nécessité de renforcer leurs capacités en lien étroit avec l’OTAN – ici encore le schéma de 1991 semble peu ou prou se reproduire9. L’activisme sans moyens de Cologne et du Plan français met une nouvelle fois Londres en porte-à-faux vis-à-vis de l’administration Clinton, qui en a conclu que l’UE – la France et, dans une moindre mesure, l’Allemagne – a « abusé de sa confiance10 ». En octobre, le secrétaire d’État adjoint américain aux Affaires européennes, Strobe Talbott, frappe du poing sur la table :
« La Déclaration de Cologne peut être lue comme impliquant que la position par défaut de l’Europe serait d’agir hors de l’Alliance chaque fois que cela serait possible, plutôt qu’au sein de l’Alliance […] Nous ne souhaiterions pas voir l’IESD naître dans l’OTAN puis grandir hors de l’OTAN et finalement loin de l’OTAN, car cette évolution mènerait à une IESD qui non seulement dupliquerait initialement l’OTAN, mais pourrait finalement entrer en concurrence avec elle. Il s’agit évidemment ici d’une préoccupation de long terme, mais l’OTAN, après tout, relève bien du long terme11. »
4Afin de préserver son rôle de médiateur transatlantique incontournable, le Royaume-Uni s’efforce tout au long de la présidence finlandaise de réorienter le projet européen vers l’interprétation atlantiste bien comprise de Saint-Malo12. Au point qu’à l’occasion du sommet franco-britannique du 25 novembre 1999, Londres suggère sans succès de faire référence aux « missions dans lesquelles les États-Unis ne sont pas engagés » et d’abandonner la mention de « l’autonomie »13.
5Mais à l’exception de la question du COPS et de quelques détails sémantiques, l’alliance objective franco-britannique joue à plein. Les querelles institutionnelles s’effacent à nouveau devant les enjeux opérationnels, et de Saint-Malo vont surgir de réelles synergies sur le plan capacitaire. La Lettre anglo-italienne comme le Plan français en appellent à l’établissement de critères de convergence pour le renforcement des capacités14. France et Royaume-Uni proposent respectivement la « poursuite des exercices d’inventaires et d’identification des besoins prioritaires engagés à l’UEO, à l’OTAN, et en national », et l’engagement dans la DCI otanienne ainsi que dans une « peer review » européenne. Les deux démarches s’accordent très largement. Certes, le Plan français souligne l’importance des moyens de C2, et maintient certaines réserves envers Berlin Plus. Mais les leçons du Kosovo jouent indubitablement en faveur d’un rapprochement avec l’OTAN, et la France pense trouver, à court terme du moins, autant d’intérêt dans la DCI que le Royaume-Uni, afin d’accroître son influence industrielle. Le pragmatisme est de rigueur, et rien n’illustre mieux les changements intervenus dans la politique de la France que les ambitions otaniennes qu’elle nourrit désormais ouvertement pour l’Eurocorps.
6Sur fond de rhétorique multipolaire que le Kosovo a ravivée15, l’Eurocorps apparaît dans le Plan français du 22 juillet comme le fer de lance d’une PESD autonomiste. Toutefois, en amont de Cologne, lors du sommet franco-allemand de Toulouse des 28-29 mai 1999, Jacques Chirac préconise pour l’Eurocorps, futur « Corps de réaction rapide européen [pour] de nouvelles missions, missions définies par l’Alliance et qui nous semblent à nous aussi nécessaires. Il faut donc donner à l’Eurocorps les moyens de réagir face à une crise16 ». Dès le 3 juin, en marge de Cologne, les cinq membres du Corps – Allemagne, Belgique, Espagne, France et Luxembourg – s’accordent sur le principe de sa transformation en FRR employable à l’UE et l’OTAN. Le comité commun du Corps entérine cette décision le 22 novembre 1999 et annonce début 2000 à SACEUR la candidature de l’état-major du Corps à la certification HRF, dont le commandement serait français, et qui ferait pendant à l’ARRC créé en 1991, dont l’état-major est resté à 60 % britannique17.
7D’emblée, l’initiative est naturellement bien reçue par les alliés, au premier chef par les Américains et les Britanniques. À leurs yeux, l’Eurocorps offre de nouvelles opportunités opérationnelles et politiques à l’Alliance, sous réserve que son état-major et les éléments français en son sein s’adaptent effectivement aux standards OTAN18. Les Français payent notamment ici le prix de leur ancienne orthodoxie politique, qui s’était affirmée au détriment de la valeur militaire du Corps en 1991. Mais l’adaptation, amorcée dès la fin 1995, se poursuit au sein de la KFOR en 2000, avec la volonté désormais affichée par la France de certifier l’état-major de l’Eurocorps à l’OTAN19. Sur le plan politique, tous les alliés y voient sans tarder la marque d’une réintégration rampante de la France : l’Eurocorps, donc la France avec lui, intègrent l’OTAN. C’est une nouvelle fois une lecture quelque peu hâtive des événements, et les Français s’efforcent de présenter cette décision comme une « évolution vers une plus grande reconnaissance de l’Europe en tant que partenaire des États-Unis au-delà d’un simple rôle de figuration20 », dans une allusion sans équivoque aux leçons du Kosovo. Néanmoins, la manœuvre amorcée en 1999 avec l’Eurocorps21 augure, lentement mais sûrement, d’un rapprochement militaire pragmatique de la France avec l’OTAN qui ne sera toutefois assumé comme tel au plan politique qu’une décennie plus tard.
8Au lendemain de Cologne, tout reste à faire en matière de définition des missions et besoins opérationnels de la PESD, et le Royaume-Uni en est le chef d’orchestre. Les projets lancés dans la foulée de Saint-Malo ressemblent à ceux que les Britanniques souhaitent mettre en œuvre au sein de l’OTAN, notamment la création d’un second Corps de réaction rapide, comparable à l’ARRC ou au concept de HRF issu du Nouveau Concept Stratégique de l’OTAN, et orienté vers la Méditerranée22. Rien ne témoigne mieux du soutien pragmatique et tacite de la France à ces orientations que son ouverture sur l’Eurocorps. Après avoir poussé autant que faire se peut la dynamique institutionnelle, Paris se rallie donc à l’approche capacitaire britannique. Celle-ci consiste à élaborer progressivement des concepts d’opérations et à recenser les moyens européens disponibles afin de mettre en lumière des lacunes, puis de les combler, d’affiner en conséquence les concepts d’opérations, et ainsi de suite, suivant un processus itératif. Toutefois, l’alliance objective franco-britannique sur la méthode à suivre trouvera ses limites dans ce qui restera au cœur de leur désaccord en 1999 et 2000, et qui tiendra au degré d’implication de l’OTAN dans le développement de la PESD et, en dernière analyse, sur ce que recouvrira cette notion « d’autonomie » consacrée à Saint-Malo.
L’âge d’or de l’alliance objective franco-britannique
9Dès l’été 1999, sous l’impulsion de Richard Hatfield, Directeur politique du ministère de la Défense britannique, la discussion s’ouvre avec la France, l’Allemagne et l’Italie sur l’élaboration d’un Objectif capacitaire global qui, implicitement, doit permettre aux Européens de gérer seuls une crise du type Kosovo. Certes, au terme « d’Objectif global » proposé par le Royaume-Uni lors du CAG du 15 novembre 1999, les Français préfèrent l’expression plus ambitieuse et plus parlante de « Force de réaction rapide européenne » ; mais ils reconnaissent les vertus d’une méthode basée sur les contributions des grands États et sur leur capacité d’entraînement. La déclaration d’Hubert Védrine à l’issue du CAG témoigne du nouvel état d’esprit à l’œuvre : « Lorsque l’on travaille sur le plan institutionnel, il est clair qu’il faut trouver un consensus à quinze, lorsque l’on travaille en termes de capacité, on est plutôt en train de parler de noyau23. » L’Objectif global est repris par Londres et Paris lors d’un sommet bilatéral le 25 novembre suivant, et figure en bonne place dans les conclusions du Conseil européen d’Helsinki des 10 et 11 décembre :
« Afin de développer les capacités européennes, les États membres se sont fixé comme objectif global d’être en mesure d’ici l’an 2003, en coopérant volontairement, de déployer rapidement puis de soutenir des forces capables de mener à bien l’ensemble des missions de Petersberg définies dans le traité d’Amsterdam, y compris les plus exigeantes d’entre elles, dans des opérations pouvant aller jusqu’au niveau d’un corps d’armée (jusqu’à 15 brigades, soit 50 000 à 60 000 hommes). Ces forces devraient être militairement autosuffisantes et dotées des capacités nécessaires de commandement, de contrôle et de renseignement, de la logistique et d’autres unités d’appui aux combats ainsi que, en cas de besoin, d’éléments aériens et navals. Les États membres devraient être en mesure de déployer de telles forces dans leur intégralité dans un délai de 60 jours et, dans ce cadre, de fournir des éléments plus réduits de réaction rapide disposant d’un très haut degré de disponibilité. Ils devront en outre être en mesure de soutenir un tel déploiement de forces pendant au moins une année. Cela nécessitera de disposer d’unités déployables additionnelles (et de moyens de soutien) à un degré de disponibilité moindre pour fournir les relèves des forces initialement déployées24. »
10L’UE s’appuie alors sur un non-papier élaboré par le ministère de la Défense britannique, « Élaboration of the Headline Goal: Food for Thought », qui prévoit les différentes étapes du processus d’élaboration de l’Objectif global, en étroite complémentarité avec l’OTAN. En parallèle, les services britanniques lancent un débat sur le développement des organes politico-militaires de l’UE et de ses capacités de planification et de commandement. L’« exercice Hatfield » amorcé à l’été 1999, et relayé par le Comité politique à Quinze à partir d’octobre, sert là aussi de référence, via un second non-papier, dit « Boîte à outils » et intitulé « Organes militaires, planification et conduite d’opérations menées par l’Union européenne. » Ce « Toolbox paper » souligne sans surprise la centralité de l’OTAN per se et via les GFIM ; mais il s’efforce de concilier les objectifs français en apportant une réponse aux besoins de planification et de commandement autonomes à l’UE, sur la base des QG nationaux et multinationaux existants et accessibles à l’UE, tels qu’envisagés dans le Plan français du 22 juillet :
« Le QG stratégique serait le résultat de la multinationalisation de QG nationaux existants par les pays participants. Un QG de théâtre serait créé à partir de capacités nationales renforcées elles aussi par les pays contributeurs. Lorsqu’ils seraient pleinement mis en œuvre, les arrangements systématiques de temps de paix visant à multinationaliser des QG nationaux existants pour qu’ils puissent agir en tant que QG interarmées national multinationalisé, combinés à la mise en place de QG multinationaux, donneraient accès à un ensemble de capacités de planification opérationnelle et d’options de commandement européennes. À long terme, il pourrait être nécessaire de mettre en place, de façon moins ponctuelle, des capacités collectives de planification opérationnelle et de commandement de niveau stratégique au sein de l’UE25. »
11Comme l’illustre le caractère alambiqué de ce texte, dans l’esprit des Britanniques, mais aussi des Allemands et de la majorité des Européens, cette « troisième option26 » d’engagement opérationnel, purement européenne, reste marginale par rapport aux scénarios impliquant l’OTAN « en tant que telle » ou bien via les mécanismes GFIM, en soutien à l’UE. Néanmoins, sous ses formes intermédiaires, réalisables à court terme, d’état-major multinational ou national « multinationalisable », cette option incarne à elle seule toute l’ambition d’une PESD autonome. De fait, sa mention ne peut en être refusée à la France. Londres et Paris saisissent d’ailleurs l’occasion du Sommet bilatéral du 25 novembre 1999 pour réaffirmer la portée du concept de « nation-cadre » élaboré à l’UEO, soit la mise à disposition de l’UE des capacités de planification de leurs états-majors nationaux, via des cellules multinationales accueillant des officiers d’autres États membres, suivant des arrangements permanents. Peu ou prou, il s’agit également, à travers cette démarche incrémentale, d’introduire la logique des GFIM au sein de la PESD, dans une logique de partenariat avec l’OTAN, puisqu’il s’agirait fondamentalement des mêmes dispositifs européens27. Lors de ce même sommet du 25 novembre, Londres se déclare disposé à « mettre des forces britanniques à disposition de l’état-major du Corps européen pour des opérations données, comme les nations du Corps l’ont fait dans le cas de l’ARRC sous direction britannique ». En écho à ce signe supplémentaire du soutien britannique à la « normalisation » en cours du Corps européen, le 30 novembre suivant, à l’occasion d’un sommet bilatéral franco-allemand, Berlin met à son tour son commandement de l’Armée de terre et son QG naval à disposition d’opérations conduites par l’UE.
12Les Conclusions d’Helsinki témoignent ainsi d’un nouveau compromis, pour l’essentiel franco-britannique et, à court terme du moins, largement à l’avantage des Britanniques. Certes, Helsinki réaffirme la nécessité pour les États membres « de déterminer rapidement des objectifs collectifs de capacité en matière de commandement et de contrôle, de renseignement et de transport stratégique28 ». Mais les Conclusions d’Helsinki s’inscrivent explicitement dans le sillage de la DCI de l’OTAN29, dont se sont déjà fortement inspirés le « Food for Thought » et l’audit de l’UEO, qui privilégie largement la complémentarité avec l’OTAN :
« Les capacités en matière de planification stratégique devraient être renforcées considérablement. L’architecture et les procédures de planification et la terminologie en la matière devraient être harmonisées avec celles de l’OTAN. Les travaux relatifs aux procédures et critères pour identifier et sélectionner les états-majors, qu’ils soient nationaux ou multinationaux, capables de remplir les fonctions d’état-major d’opération ou de force, devraient se poursuivre […] Les procédures d’activation ou de génération de forces devraient être harmonisées avec les mécanismes en vigueur à l’OTAN. Les systèmes d’information et de communication (SIC) de l’UEO devraient continuer à s’améliorer […] Dans toute la mesure du possible, les pays concernés tireront en outre pleinement parti des mécanismes et processus de l’OTAN auxquels ils participent déjà (planification de défense, Initiative sur les capacités de défense, Processus de planification et d’examen [PARP, spécifique au PpP])30. »
13Sous présidence portugaise, à partir de la réunion de Sintra du 28 février 2000, les Britanniques parviennent véritablement à imposer une logique de complémentarité du Headline Goal avec l’OTAN. Pour Londres, cet Objectif global doit constituer « une incitation à améliorer progressivement les capacités militaires de l’Europe pour mener des opérations de gestion des crises31 ». Il ne s’agit pas de constituer une unité permanente, mais un réservoir, ou pool de capacités européennes capables de servir partiellement ou dans leur totalité à des opérations, dont la plupart resteraient à disposition de l’OTAN, et dont l’objectif sous-jacent est l’adaptation des structures de forces des États-membres aux standards et exigences de la planification otanienne32. Le Royaume-Uni s’appuie sur certaines réalités incontournables à court terme. La réalisation de l’Objectif global implique, à raison de trois rotations par an, une réserve de 120 000 à 150 000 soldats des armées de terre, sans compter les forces aériennes et navales, qui demanderaient au moins 20 000 hommes (donc une réserve de 60 000). Dans le sillage du débat post-Kosovo sur le « gap » transatlantique, ce n’est toutefois pas tant en termes quantitatifs que qualitatifs que se pose le problème des ressources humaines comme matérielles.
14En 1999, l’UE dépense 163 milliards USD, soit 57,5 % des 283 milliards dépensés par les États-Unis, mais n’atteint qu’environ 10 % du potentiel militaire américain33. L’Allemagne, la Grèce et l’Italie totalisent à elles seules 800 000 hommes, près de 60 % des troupes américaines (1,4 million au total, pour 1,9 au sein de l’UE), mais dépensent à elles trois seulement 12 % des dépenses capacitaires des États-Unis34. Les Européens ne doivent donc pas forcément dépenser davantage, mais mieux, en évitant les duplications et en réorientant leurs budgets vers des programmes et des réformes d’avenir. L’Allemagne reste le principal souci des Français et Britanniques. Malgré la création d’EADS et le lancement de projets importants (satellites, SEAD, A400M)35, les marges de manœuvre allemandes restent très étroites compte tenu des contraintes budgétaires et de l’ampleur des réformes à mener, en particulier celle relative à la conscription36. Les pressions amicales, qu’elles proviennent de Washington ou Paris, restent sans grand effet à court terme sur les réformes de la Bundeswehr et la doctrine de politique étrangère allemande37. En novembre 2000, dans ses « positions sur l’avenir de la PESC », le groupe parlementaire SPD confirme également que la zone d’engagement militaire allemand se limite à l’Europe et ses « régions avoisinantes » – ce que Joschka Fischer appelle alors la « préférence européenne » – et met l’accent sur les opérations de médiation, de stabilisation et de peace building à travers le déploiement de forces de police et d’administrations juridiques et civiles. Pour le SPD, il s’agit moins de pouvoir gérer que de prévenir une crise de type Kosovo, et les forces militaires restent conçues comme un soutien crédible aux missions civiles, afin de rester « en deçà du seuil militaire38 ».
15Dans ce contexte, les Britanniques souhaitent visiblement s’engager très prudemment dans la mise en œuvre de l’Objectif global. Celui-ci ne doit pas donner lieu à la création de forces supplémentaires mais à leur modernisation, et les engagements nationaux ne doivent pas être additionnels mais complémentaires de ceux pris à l’égard de l’OTAN. Ainsi les contributions européennes aux opérations en cours en Bosnie (SFOR) et au Kosovo (KFOR) doivent être comptabilisées dans l’objectif des 60 000 hommes. Or, en 2000, 27 344 soldats de l’UE étaient engagés dans la KFOR, et 12 000 dans la SFOR, soit les deux tiers de l’Objectif global.
16En outre, conformément aux cadres tracés par le « Toolbox paper », les Britanniques refusent pour l’heure de considérer des hypothèses explicites de simultanéité d’engagements dans et hors de l’OTAN. Ce qui, incidemment, leur évite de mettre en avant le caractère très hypothétique à leurs yeux des missions européennes purement « autonomes »39. Pour Londres, l’Objectif global doit se baser sur les trois scénarios issus des missions illustratives de l’UEO élaborées en 1998, en lien étroit avec l’OTAN, et confirmées lors de l’exercice OTAN-UEO Cimex/Crisex de février 200040. Certaines hypothèses pourraient être prises en compte, tel le lancement simultané de deux opérations de faible envergure, mais seulement une fois achevée la Conférence d’engagement de capacités, prévue sous présidence française en novembre 2000. Le Royaume-Uni souligne également que de telles combinaisons des missions impliqueraient une augmentation substantielle de l’Objectif global, en particulier dans le domaine du C4iSR et du transport stratégique. Autant de moyens qui, la France en convient à regret, seraient intégralement mobilisés dès la première opération d’envergure. L’UE ne pourrait raisonnablement déployer 20 000 hommes dans une opération et 40 000 dans une autre. Le Royaume-Uni souligne d’ailleurs que cette contrainte est tout aussi valable dans le cadre de l’OTAN, où le déploiement d’une seconde structure de commandement s’avérerait difficile à assurer.
17Dans l’ensemble, la France peut difficilement contourner les arguments britanniques. Certes, l’Objectif global peut être perçu comme un recul des ambitions européennes, du moins comme un décrochage entre ambitions nationales ou otaniennes d’un côté, purement européennes de l’autre, dans la mesure où il correspond peu ou prou à l’objectif de contrat opérationnel que se sont fixés les Français en 1996, les Britanniques en 1997, et à l’horizon des réformes espagnoles, italiennes, etc.41. Mais cet Objectif global exigeait en réalité trois états-majors de Corps projetables tournant dans et hors de la zone d’opération. Au mieux, les Européens disposent pour l’heure de deux états-majors de ce type, l’ARRC et l’Eurocorps, ce dernier étant encore en phase de certification. Très haut placée, l’ambition affichée relève davantage de l’affichage politique et d’un souci pédagogique que d’un objectif concret de court terme dans la plupart des domaines42.
18Enfin – et ceci constitue sans doute le cœur de l’alliance objective franco-britannique – dans la mesure où peu de pays disposent de capacités de réaction immédiate, derrière l’Objectif global se profilent des questions de spécialisation et de partage du fardeau entre Européens, notamment via la mise à disposition de moyens militaires nationaux à la PESD, qui incomberait par défaut à la France et au Royaume-Uni… Dès lors, le risque est grand pour les deux pays de retomber dans les dilemmes du partage du fardeau comparables à ceux à l’œuvre à l’OTAN, et d’entretenir ainsi une certaine déresponsabilisation de leurs partenaires européens dans le cadre de la PESD. Dans ce contexte, les Britanniques insistent sur le fait que la Headline Goal Task Force (HTF) chargée sous présidence française des travaux préparatoires, devrait étroitement veiller à la crédibilité des engagements consentis par les partenaires, notamment à la qualité et la disponibilité réelle des forces. En outre, le Royaume-Uni tire parti de ces incertitudes, obtenant que la revue des travaux soit menée en lien étroit avec des experts de l’OTAN, d’où la création d’une « HTF Plus », en toute complémentarité avec les priorités agréées dans le cadre de la DCI.
19Durant leur présidence du Conseil de l’UE au second semestre 2000, les Français tentent quelques percées. Ils obtiennent notamment, à l’occasion de la conférence des capacités du 20 novembre 2000, que l’expression de moyens et capacités « stratégiques » se substitue à celle de capacités « collectives » mentionnée à Helsinki, afin de relever le niveau d’ambition européen à travers des programmes nationaux, tout en soulignant qu’il ne s’agit nullement de créer des capacités intégrées comparables à la flotte d’Awacs de l’OTAN. Mais les « capacités collectives » stricto sensu se limitent au Centre satellitaire de Torrejon et, à terme, à des QG d’états-majors multinationaux. Si certains moyens développés en national ou en groupe restreint, comme le SEAD, peuvent permettre d’améliorer le partage du fardeau intraeuropéen, la majorité des « capacités stratégiques » doit rester à disposition de l’UE selon les modalités du « Toolbox paper ». Et les Britanniques ne manquent pas d’afficher leur scepticisme envers la capacité réelle des États à traduire ces besoins futurs dans leurs engagements nationaux. En ce domaine, ils comptent clairement repousser l’échéance au-delà de 2003. En outre, dans le domaine sensible du renseignement, Londres exclut tout programme satellitaire susceptible d’entrer en compétition avec les systèmes américains, à l’exception du Centre de Torrejon43.
20La première phase de mise en œuvre capacitaire de la PESD est donc largement placée sous le signe de la pédagogie. Lors de sa présidence au second semestre 2000, la priorité de la France porte sur la préparation de la conférence d’engagement des capacités, programmée en novembre à Bruxelles44. Dès le 28 juillet, Paris transmet à ses partenaires une première version du « catalogue de forces ». L’exercice débouche rapidement sur un vaste ensemble de moyens conventionnels terrestres, révélant sans surprise d’importantes duplications entre armées européennes. Il revient aux Français et à l’équipe de Javier Solana de rationaliser ces contributions à l’aune de l’Objectif global. Mais la confrontation du catalogue de forces et capacités avec les apports de chacun doit avant tout permettre d’identifier des « besoins », terme plus diplomatique que les « lacunes », lors de la Conférence d’engagement de novembre45.
21Cette nécessaire phase de clarification permet incidemment aux Français de s’assurer de la « fiabilité » des Britanniques, ainsi que de l’émergence d’un certain volontarisme des Quinze au sein des organes militaires intérimaires de l’UE46. En outre, cette réactivité témoigne de la capacité de l’EMA à nourrir et conduire des travaux de planification européens. Les réflexions conjointes de l’EMA et de la DGA menées depuis 1995 arrivent alors à maturité47, et bénéficient de leur rapprochement des standards OTAN et du modèle de la SDR de 1998 – la SDR est un processus itératif qui irrigue tant les lois de programmation militaire française de 1999 que l’Objectif global de la PESD et la DCI de l’OTAN48. La planification opérationnelle doit progressivement s’appuyer sur un modèle capacitaire, et non sur une planification traditionnelle de forces. La transition s’opère toutefois difficilement au plan national et, pour longtemps encore, les réalités politiques, militaires et industrielles empêcheront la PESD de franchir ce cap49.
22À court terme, l’enjeu principal de la présidence française consiste à éviter l’écueil d’un débat sur la seule cohérence budgétaire de l’UE en orientant la conférence « vers la recherche de résultats concrets de capacités plutôt qu’à travers la définition de chiffres globaux de dépenses militaires par nation, qui serait problématique50 ». À plus long terme, il s’agit de poser les jalons d’une Europe de l’armement, facteur crucial du développement capacitaire européen, et qui devient le nouveau cheval de bataille français. Une grande part des efforts du ministère de la Défense français porte sur ces questions, suivant trois axes : les restructurations industrielles, les commandes d’armement en commun (hélicoptères Tigre et NH-90, frégates Horizon, A400M, missiles air-air, satellites de nouvelle génération) et l’organisation des acquisitions, à partir de l’OCCAR et du groupe POLARM. Ces dernières doivent permettre une harmonisation des règles et s’étendre progressivement aux politiques de Recherche et développement, dans une approche en colimaçon, initialement pilotée par les trois grands puis élargie aux six États de l’OCCAR et de la LoI, voire aux huit États disposant d’une véritable Base industrielle technologique et de défense (BITD).
23A priori, la France peut compter sur l’intérêt croissant de ses partenaires pour une mutualisation accrue des moyens dans le cadre de coopérations internationales, sources d’économies substantielles. Néanmoins, l’harmonisation des besoins opérationnels et des politiques nationales d’acquisition s’avère une tâche ardue en soi et onéreuse à court terme, en particulier dans une perspective de maintien d’une BITD européenne et d’une orientation accrue des coopérations vers des moyens stratégiques. De nombreuses contraintes nationales industrielles et budgétaires ne manqueront pas de retarder ou d’hypothéquer des coopérations d’armement, et de faire retomber la PESD dans l’écueil d’une accumulation de spécifications nationales, obérant toute rationalisation des forces. L’OTAN, confrontée aux mêmes résistances nationales, a tenté de contourner son propre système traditionnel de planification des forces en agissant plus en amont, au niveau des armements – il s’agit d’ailleurs de l’un des principaux vecteurs de mise en œuvre de la DCI aux yeux des Américains. Habituellement, le Defense Policy Questionnaire (DPQ) échelonné sur deux ans permet aux deux commandements stratégiques de mettre en exergue les lacunes des alliés et d’élaborer de nouveaux besoins, auxquels s’ajoutent toutefois inéluctablement divers besoins spécifiquement nationaux qui compliquent l’effort de rationalisation. L’OTAN encourage donc les coopérations internationales sur la base des programmations d’armement diffusées par les alliés, via le Conventional Armaments Planning System (CAPS), processus que le GAEO avait repris à son compte via l’Equipment Review Schedule (ERS)51.
24Dès la présidence finlandaise, la France promeut l’harmonisation des réglementations et leur communautarisation partielle au sein du groupe POLARM52 et du groupe « harmonisation des besoins opérationnels » de la LoI53, où les Européens reprennent le schéma CAPS/ERS afin d’accroître les opportunités de coopération. Mais la démarche est encore embryonnaire, comme elle l’est en R&D militaire via Euclid. Au second semestre 2000, la France tente par défaut de retourner le problème, d’une part en capitalisant sur des capacités déjà financées à titre civil en y superposant la satisfaction de besoins militaires54, d’autre part en préconisant l’utilisation de moyens purement civils afin de répondre à des besoins spécifiques, notamment dans le domaine du transport stratégique, dans l’attente de l’A400M dont l’entrée en service est alors prévue aux alentours de 2007 (location d’Antonov notamment). Le volontarisme français en matière d’armement rencontre donc de nombreux obstacles propres aux Européens, auxquels s’ajoute inexorablement le facteur transatlantique.
De la théorie à la pratique
25Tenant la RMA pour mètre étalon, les États-Unis se présentent plus que jamais comme le meilleur fournisseur en matière d’armement, et cherchent à préserver leurs positions sur les marchés européens, à l’heure où ceux-ci connaissent une restructuration et une concentration sans précédent, comparables à celles opérées depuis quelques années outre-Atlantique55. L’offensive industrielle américaine se traduit notamment par la mise sur le marché d’avions de transport (C17) et le lancement de programmes lourds, tel l’avion de combat JSF (F-35) dans lequel les Américains parviennent à intégrer Britanniques, Néerlandais et quelques autres à leur suite. Cette stratégie offensive s’opère non seulement au détriment de programmes européens en cours (Londres se retire du projet de frégate Horizon lancé avec la France et l’Italie) mais aussi de futures coopérations européennes potentielles.
26Certes, les dynamiques industrielles relèvent du court ou moyen terme. Moins orientés vers l’Europe, les États-Unis en comprennent aussi mieux les dilemmes. S’ils regrettent en public que certains Européens n’achètent pas de C17, ils concèdent en privé que l’A400M doit prendre son envol… Bien que, le cas échéant, le risque est il n’y ait à terme plus de C17 en Europe. Symétriquement, du fait des réticences européennes envers certaines duplications de capacités stratégiques, les Français s’avancent dans des domaines comme le renseignement spatial, où aucune puissance du secteur ne veut que l’OTAN dispose de moyens en propre, et où les États-Unis ont jusqu’à présent fourni la majeure partie des systèmes. Lorsqu’en 2000 ces derniers abandonnent certaines normes de télécommunication, au moment même où les Européens se sont mis à niveau, un groupe franco-italo-britannique remporte un appel d’offres de l’OTAN56. Si un tel choix, opéré dans l’urgence, ne correspond pas au projet de PESD stricto sensu, il permet aux Européens de maintenir des filières-clé de l’autonomie stratégique.
27Du reste, outre l’importance des contraintes budgétaires, qui ne plaident guère en faveur des duplications européennes, les militaires français perçoivent en ces dernières une remise en cause potentielle de leur interopérabilité, partant de leur efficacité et de leur sécurité. Pour l’heure, seuls les dispositifs de l’OTAN sont basés sur la satisfaction des besoins opérationnels et permettent de bénéficier d’économies d’échelle en termes d’acquisition et de soutien en service de matériels, tandis que l’UE s’attache encore à la définition des outils industriels et institutionnels. Dès lors, la France ne doit pas laisser penser qu’elle ne soutient pas les activités de l’OTAN, notamment la DCI57.
28À l’aune de ces contraintes structurelles, les responsables militaires souhaitent accélérer le mouvement et, avec l’aval tacite des autorités politiques, s’engagent résolument dans la réalisation du contrat d’Helsinki à la brève échéance de 2003. Ce qui implique un saut qualitatif sans précédent en termes d’entraînement, de formation, de certification des forces, partant, un risque non négligeable de perdre le fil du projet initial. Car ces efforts ramènent la politique française à la poursuite d’ambitions nationales, en lien étroit avec l’OTAN. Une nouvelle fois, en contournant l’obstacle européen par des voies nationales, la France se rapproche de l’OTAN et concède peu de place à la PESD. Mais l’alternative n’est autre que l’horizon 2010, voire 201558, qui implique quant à lui des efforts plus importants encore en termes de réorganisation des armées européennes, et recèle une autre forme de risque, celui de voir le processus s’enliser et laisser l’OTAN regagner du terrain sous d’autres formes ou bien de voir les positions européennes en son sein s’affaiblir irrémédiablement59.
29Ainsi, bien que les priorités politiques soient rééquilibrées au profit de l’UE, force est de constater que les flux militaires vers l’OTAN vont croissants entre 1999 et 2001, et la France contribue tout autant que ses partenaires à cette tendance. Ce pragmatisme français ne remet toutefois pas en question sa ligne politique traditionnelle. En creux, elle témoigne surtout d’une double évolution : les problèmes de l’OTAN sont de plus en plus ceux des Européens, et la courbe des rapports France-OTAN se confond de plus en plus avec celle des rapports PESD-OTAN.
30Tout comme ils avaient tenté d’arrondir les angles après la charge du mémorandum Bartholomew-Dobbins de février 1991, les Américains ne manquent pas de revenir çà et là sur l’intransigeance de leurs propos aux lendemains d’Helsinki, en particulier sur le « découplage60 ». Brandir un tel spectre et la menace qui l’accompagne d’un retrait américain, tel un ersatz d’agonizing reappraisal ou encore, dans le même esprit, en appeler à une division du travail entre Européens en charge de la sécurité européenne et Américains en charge du reste du monde, comme le fait trop souvent le Congrès américain, apparaît non seulement contre-productif mais dangereux pour la cohésion transatlantique61. Les États-Unis doivent d’autant plus modérer leurs réactions qu’il est difficile d’envisager des crises dans lesquelles les Européens souhaiteraient pouvoir agir sans les États-Unis si ces derniers souhaitaient s’engager. Les scénarios « cauchemardesques » qui peuvent hanter les planificateurs américains – tel un veto français au CAN contre une action que les autres membres de l’Alliance souhaiteraient engager, fronde qui, incidemment, ne manquerait pas d’isoler la France en Europe – restent peu plausibles62. Et tout bien réfléchi, il n’est d’autre choix raisonnable pour les États-Unis que de réaffirmer leur engagement en Europe et au partage des risques y afférant – y compris au sol, à l’aune des leçons du Kosovo63 – tout en encourageant les alliés à assumer davantage de responsabilités en Europe et hors de celle-ci. Mais ces tentatives de retour à une conception traditionnelle du partage du fardeau ne changent nullement la donne transatlantique.
31Au premier abord, les Américains semblent relativement proches de la logique française de long terme, dans la mesure où ils souhaitent voir leurs alliés réaliser un saut qualitatif afin d’opérer dans les missions de Petersberg dites du « haut du spectre64 ». Mais dans le détail, comme le Royaume-Uni, ils privilégient la « complémentarité » européenne dans les missions les plus exigeantes – maintien et rétablissement de la paix – qui doivent être menées par l’OTAN ou par l’UE avec des moyens OTAN. Les États-Unis continuent de percevoir la PESD au prisme de l’IESD, donc de l’OTAN. En conséquence, ils restent aux prises avec le dilemme traditionnel du free-riding allié. Confiner les Européens dans le bas spectre pourrait les inciter à baisser la garde65. Mais les encourager à entreprendre des missions plus exigeantes risque de précipiter leur autonomie. Pour l’administration américaine, le Headline Goal doit donc être accueilli avec « sérénité », mais en toute complémentarité avec la DCI. En matière de planification, la PESD n’a nul besoin de dupliquer les processus OTAN. Le DPQ et le PARP participeraient au développement du Headline Goal, et l’échange de personnels permettrait également de faire progresser la complémentarité66.
32Pour la France, qui interprète l’autonomie stricto sensu et insiste sur les moyens de planification et de commandement, l’objectif reste de pouvoir assumer une opération de type Kosovo sans participation américaine. Les efforts capacitaires doivent permettre à la PESD de combler le haut du spectre, contrairement aux vues britanniques67. Mais les débats post-Helsinki ont montré qu’il s’agissait là d’une ambition très haut placée, et que ne semblent pas partager tous les Européens. En conséquence, comme le reconnait le ministre de la Défense Alain Richard dès février 2000, les Européens devraient pour l’heure envisager des actions purement autonomes au bas du spectre, qui permettraient de mettre en œuvre rapidement des missions conduites par l’UE en toute autonomie. Certes, il ne faut pas perdre de vue les objectifs plus exigeants de Petersberg68. Alain Richard le rappelle sans équivoque lors de la Conférence des capacités : « Soyons clairs : nous nous sommes donnés pour ambition d’agir au sein de l’Union européenne en ayant ou non recours aux moyens de l’Alliance, le champ d’application de nos projets est donc forcément plus large que celui de la DCI69. »
33Toutefois, bien que les Européens ne veuillent pas rester « les idiots utiles » des États-Unis via l’OTAN, la PESD ne peut à court terme combler entièrement le fossé capacitaire transatlantique, comme la France semble le souhaiter. La seule alternative crédible consiste à se muer en « consommateur intelligent » des moyens militaires de l’OTAN, comme le préconise le RU70. En arrière-plan de ces débats se pose à nouveau la question de la mise à disposition des moyens de – ou affectés par les États-Unis à – l’OTAN pour des missions PESD. Or, bien qu’elle reconnaisse la mise en œuvre des arrangements de Berlin Plus dans le traité de Nice de décembre 2000, la France cherche dans un premier temps à tirer parti des blocages successifs d’Ankara – liés aux tensions avec la Grèce sur le différend chypriote71 – afin de limiter les échanges entre la PESD et l’OTAN et préserver ainsi le développement autonome de la première. Compte tenu du verrouillage américain au sommet de Washington, les arrangements de Berlin, « Plus » ou non, restent secondaires aux yeux des Français72. En temps de crise, comme l’a déjà montré l’IFOR/SFOR et comme le confirme la KFOR, la mise en place de GFIM ad hoc fonctionne par défaut, mais au prix d’une domination de fait des États-Unis. Leur véritable mise en œuvre ne pourrait résulter que d’une réforme des structures de l’OTAN conjuguée à l’émergence de mécanismes européens de nation-cadre et, à terme, de vrais commandements multinationaux européens73. L’objectif prioritaire français reste donc de créer un système de planification et de commandement opérationnel propre à la PESD. Soit à partir d’un noyau dur d’état-major national – mais pour l’heure seuls la France et le Royaume-Uni en sont pleinement capables, l’Allemagne, l’Italie et la Grèce ne pouvant fournir que des éléments partiels – ce qui revient à mettre en place des arrangements de type GFIM au sein de la PESD74. Soit à partir d’un noyau dur d’état-major multinational existant – l’Eurocorps restera un temps pour la France le meilleur bassin d’expérimentation possible. Soit enfin en érigeant un état-major multinational permanent, entreprise la plus ambitieuse aux plans techniques comme politiques, horizon longtemps indépassable de la PESD, et qui restera le principal cheval de bataille de la France dans la décennie à venir75.
34Ces considérations expliquent notamment pourquoi les Français ne répondent pas avec grand enthousiasme aux propositions américaines formulées par le secrétaire à la Défense William Cohen fin 2000 pour la création d’un « Système de planification de sécurité et de défense européenne » chapeauté par l’OTAN. Pour Paris, cette démarche vise, tout en battant le chaud et le froid, à faire acter Berlin Plus selon les vues de Washington76. D’autant que les Français ne souhaitent pas s’engager dans un rapprochement transatlantique à la veille des élections présidentielles américaines et du lancement officiel de la PESD à Nice, sur laquelle ils préfèrent capitaliser avant d’éventuellement reprendre les négociations avec une nouvelle administration américaine77.
35Mais la France doit progressivement reconnaître le rôle incontournable des accords de Berlin Plus dans la consolidation de la PESD. Ainsi que le traité de Nice le reconnaîtra, non seulement les opérations menées par l’UE sous le concept de nation-cadre ou d’embryon d’état-major multinational européen constitueront les deux seules options viables dans l’hypothèse d’opérations menées par l’UE78, mais les procédures de travail et concepts opérationnels de l’EMUE resteront pour longtemps encore basées sur, ou du moins devront être officiellement « autant que possible » compatibles avec ceux de l’OTAN79. L’EMUE est le seul organe réellement multinational de l’UE, en charge de l’alerte précoce, de l’évaluation de situation et, théoriquement, de la « planification stratégique européenne », ou planification froide, de long terme, mais aussi du développement des options stratégiques en temps de crise. Symbole de l’autonomie de la PESD, l’EMUE restera toutefois une coquille vide jusqu’à la fin de la décennie 2000, à la satisfaction des Britanniques80.
Conclusion. De Nice à Laeken : premier aboutissement, première pause du projet
36Le Sommet de Nice de décembre 2000 met en pleine lumière deux évolutions majeures des équilibres politiques européens. Il témoigne en premier lieu de la normalisation accrue d’une Allemagne qui, dix ans après son unité, retrouve véritablement sa centralité européenne, sans toutefois traduire cette évolution dans le champ de la défense. Après le lancement de l’agenda 2000 et de l’Euro sous présidence allemande au premier semestre 1999, Berlin affiche plus ouvertement la défense de ses intérêts nationaux – sur la répartition des votes au Conseil, et plus généralement la réforme des institutions ; sur le budget européen, notamment la PAC, etc. Le traité de Nice marque ainsi l’aboutissement d’une phase de dilution du moteur franco-allemand, dynamique à l’œuvre depuis 1994, et que l’élargissement à venir ne fera que confirmer81. Dans ce contexte, l’émergence d’un directoire franco-britannique en matière de défense ressort avec d’autant plus d’acuité, et la PESD constitue un isolat diplomatique dans le maigre bilan de la présidence française. La meilleure preuve en reste le traité de Nice, qui vient consacrer les avancées obtenues au fil des Conseils européens depuis Cologne, sans toutefois dissiper les contradictions entre ambitions françaises et priorités britanniques.
37Dans le camp français, les lendemains du sommet de Nice sont marqués par un sentiment d’essoufflement général sur le dossier de la PESD82. Tandis que la présidence suédoise a confirmé l’importance du volet civil de la PESD, l’heure est venue de trouver de nouveaux moyens de consolider les avancées sans précédent des deux années écoulées, avec pour horizon l’année 2003, qui doit voir ratifié le traité de Nice – il le sera le 1er février 2003 – et mise en œuvre la majeure partie de l’Objectif global. Après son ancrage dans le paysage institutionnel de l’UE et ses premiers pas au plan capacitaire, la PESD doit désormais faire ses preuves au plan opérationnel. Les Balkans concentrent encore toutes les attentions, à travers la Bosnie, le Kosovo et surtout la dégradation de la situation en Macédoine/FYROM. La coopération pragmatique UE-OTAN porte ses fruits, mais tend à renforcer le rôle opérationnel de la seconde aux dépens de l’affirmation de la PESD. Le piétinement du dossier Berlin Plus et la crainte européenne d’un retrait américain prématuré plaident en faveur de l’OTAN.
38Suite à une visite conjointe de George Robertson et Javier Solana en mars 2001, puis à la conclusion des accords-cadres d’Ohrid en août, l’OTAN déploie d’août à septembre 2001 une opération de maintien de la paix de 3 500 hommes, « Moisson Essentielle », suivie de « Renard Roux » (700 hommes) – puis de « Harmonie alliée » jusqu’en mars 2003. Dans ce contexte, la France s’efforce de renouer avec une pratique éprouvée de la décennie 1990 qui consiste à lancer des opérations européennes au gré des crises afin de capitaliser sur les retours d’expérience pour progresser au plan institutionnel, et de maintenir ainsi de façon ad hoc un lien dynamique entre les deux volets top-down (institutionnel) et bottom up (opérationnel). Mais l’esprit de Saint-Malo consiste davantage à élaborer un concept puis lancer des opérations sur cette base, et non à multiplier des opérations en espérant déboucher sur des concepts pérennes. Aucune des deux approches ne peut être écartée, mais les Français font face à un nouveau dilemme. D’un côté, ils cherchent à obtenir un baptême opérationnel de la PESD dans les Balkans afin de la légitimer et de roder certains mécanismes. D’un autre côté, certains refusent de risquer l’avenir de la PESD en lui faisant perdre toute crédibilité dans une petite opération83. Les premières opérations de l’UE sont donc de faible envergure, et leur lancement ne pourra être finalisé qu’en 2003, en Bosnie (Mission de police de l’UE, MPUE), en Macédoine (Concordia) et au Congo (Artémis)84. La « Déclaration d’opérationnalité de la PESD » adoptée à l’occasion du sommet de Laeken de décembre 2001, bien que prématurée au regard des critères de l’Objectif global d’Helsinki, augure de la volonté européenne de lancer des missions de la PESD.
39Mais les débuts de l’année 2001 sont également marqués par un reflux du volontarisme britannique sur la PESD, et les opérations dans les Balkans n’apparaissent plus à Londres comme la priorité stratégique. Tony Blair s’empresse de rassurer le nouveau président américain, George W. Bush, de la complémentarité de la PESD avec l’OTAN lors d’une visite à Washington le 23 février 200185. Du côté français, le ton se durcit quelque peu. La relance initiée à Saint-Malo ne doit pas faire oublier que la PESD reste un outil au service d’une ambition politique, la PESC. Hubert Védrine ne manque pas de souligner le poids un peu vite oublié des contraintes politiques européennes :
« En ce qui concerne la PESC, je crois avoir été un des premiers à écrire ce mot dans un projet de lettre Kohl-Mitterrand, il y a longtemps, “Politique étrangère et de sécurité commune”, au moment où, il y a une petite dizaine d’années, nous pensions que l’UE atteignait un stade où elle pouvait se permettre d’avoir l’ambition de se fixer également ce type d’objectifs. Mais, je peux vous dire que cela a toujours été une erreur, après, de juger la PESC à l’instant “t”. C’est une démarche, c’est une ambition. Et ceux qui ont enclenché cette grande ambition n’ont jamais pensé que, du jour au lendemain, parce qu’on avait mis quelques phrases importantes dans des traités, l’ensemble des Européens allait avoir la même mentalité, la même réaction, se déterminer de la même façon par rapport à l’ensemble des événements se produisant dans le monde. Il faut voir cela comme une sorte de germe qui grandit. Et petit à petit, je crois pouvoir dire, à l’intérieur de l’UE, les sujets sur lesquels les Européens ont les mêmes réactions sont de plus en plus nombreux86. »
40Les attentats du 11 septembre et leurs suites accélèrent l’alignement des priorités britanniques sur celles des États-Unis, brisant l’élan de la coopération franco-britannique87. Au vrai, l’élection de George W. Bush à la présidence des États-Unis en novembre-décembre 2000 n’augure pas initialement de profond changement des positions américaines vis-à-vis de la PESD. Certes, les idées de politique étrangère défendues par les Républicains, majoritaires au Congrès depuis novembre 1994, et avec lesquels les administrations Clinton successives ont dû composer, sortent renforcées de cette élection, et confèrent un poids accru aux intérêts nationaux américains88. Mais jusqu’au 11 septembre, l’année 2001 confirme les ambivalences de la politique atlantique des États-Unis. D’un côté, ces derniers affichent un désintérêt croissant pour les questions de sécurité européennes per se. Dès son arrivée à la tête du Pentagone, Donald Rumsfeld émet notamment le souhait de retirer les forces américaines de Bosnie, ce dont le Secrétaire d’État Colin Powell parvient à le dissuader89. D’un autre côté, l’administration Bush réaffirme dès juin 2001 sa volonté de poursuivre la politisation de l’Alliance, notamment à travers une nouvelle vague d’élargissement90.
41Le 11 septembre modifie instantanément le contexte stratégique international, dès lors que les États-Unis font le choix d’une « guerre globale contre la terreur ». Toutefois, le tournant néoconservateur de l’administration Bush a surtout pour effet d’accentuer les tendances de la politique atlantique des États-Unis à l’œuvre depuis le milieu des années 1990. En dépit de l’invocation de l’article 5 de l’Alliance à l’initiative des Européens au lendemain des attentats, l’OTAN n’est pas initialement associée aux opérations militaires américaines en Afghanistan, qui débutent le 7 octobre 2001. Discrètement, des forces britanniques et françaises participent aux opérations aux côtés des Américains, qui souhaitent surtout éviter de se retrouver liés par des arrangements avec l’ONU ou l’OTAN91. Dans ce contexte d’unilatéralisme croissant, la pertinence du projet d’Europe stratégique s’en trouve confirmée, mais les responsabilités de cette Europe n’en sont que plus grandes. Les conclusions du Sommet de Laeken de décembre 2001 prennent acte de ce tournant fondamental, sans voir toutefois que ces responsabilités accrues repoussent d’autant la prise en main par les Européens de leur propre histoire :
« Après la chute du mur de Berlin, on a cru un moment pouvoir vivre longtemps dans un ordre mondial stable, sans conflits. Les droits de l’homme en constitueraient le fondement. Mais quelques années plus tard, cette certitude a disparu. Le 11 septembre nous a brutalement ouvert les yeux. Les forces contraires n’ont pas disparu […] Maintenant qu’elle est enfin unie, l’Europe ne doit-elle pas jouer un rôle de premier plan dans un nouvel ordre planétaire, celui d’une puissance qui est à même de jouer un rôle stabilisateur au plan mondial et d’être un repère pour un grand nombre de pays et de peuples ? […]
Maintenant que la guerre froide est terminée et que nous vivons aujourd’hui dans un monde à la fois mondialisé et éclaté, le moment est venu pour l’Europe de prendre ses responsabilités dans la gouvernance de la globalisation. Le rôle qu’elle doit jouer est celui d’une puissance qui part résolument en guerre contre toute violence, toute terreur, tout fanatisme, mais qui ne ferme pas les yeux sur les injustices criantes qui existent dans le monde. En résumé, une puissance qui veut faire évoluer les rapports dans le monde de sorte qu’ils produisent des avantages pas uniquement pour les pays riches, mais aussi pour les plus pauvres. Une puissance qui veut encadrer la mondialisation selon les principes de l’éthique, c’est-à-dire l’ancrer dans la solidarité et le développement durable92. »
42Depuis lors, aucune déclaration ne témoigne avec autant d’acuité du volontarisme, mais aussi de l’idéalisme des Européens à l’heure où ceux-ci redécouvrent les interdépendances multiples de leur continent avec le vaste monde, après une décennie passée à gérer leurs propres conflits. Qualifier d’opérationnelle une PESD qui, en réalité, prend tout juste son envol, illustre le décalage pérenne entre une politique déclaratoire ambitieuse et les réalités autrement plus complexes de sa mise en œuvre, dans le cadre d’une mondialisation dont les effets pervers ne peuvent plus être ignorés. Une fois encore, ce fossé entre les discours et les actes ne manquera pas d’entretenir, en Europe comme ailleurs, un profond scepticisme quant à la volonté réelle des Européens de développer leur défense commune, et d’assumer ainsi un rôle à la hauteur de leurs ambitions sur la scène internationale.
Notes de bas de page
1Détail significatif, l’UE souhaite clairement agir « conformément aux principes de la Charte des Nations Unies ». Cette dernière précision, à replacer dans le contexte du Kosovo, et de la présidence allemande de surcroît, marque une évolution par rapport au texte de Saint-Malo.
2Rapport de la présidence allemande sur la PESD, partie 5.
3Les conclusions de la présidence allemande se contentent de reprendre implicitement les grands axes définis lors du cinquantenaire de l’Alliance dans le cadre de la DCI : « Pour ce qui est des moyens militaires, il faut que les États membres mettent en place d’autres forces (y compris leurs états-majors) qui soient également conçues pour des opérations de gestion de crises, sans duplication inutile. Les principales caractéristiques comprennent : la capacité de projection, la soutenabilité, l’interopérabilité, la flexibilité et la mobilité. » Rapport de la présidence allemande de l’UE, point 4, cf. Rutten Maartje, De St-Malo à Nice…, op. cit., p. 47 et 48.
4Rapport de la présidence allemande de l’UE, point 3. Lors de la conférence de presse du sommet franco-allemand de Toulouse des 28-29 mai, Jacques Chirac a souligné le caractère incontournable d’une « instance permanente à Bruxelles qui, sur instruction des gouvernements, puisse préparer les décisions nécessaires en matière de sécurité et en matière de défense. Cela existe dans le cadre de l’OTAN, cela n’existe pas encore dans le cadre de l’Union européenne. Il nous faut mettre en place une telle instance nous aussi ».
5Moscovici Pierre, « Schröder, Blair et nous », Libération, 11 juin 1999.
6Plan d’action français sur la défense, adressé à la présidence finlandaise de l’UE, 22 juillet 1999.
7« Un Comité politique et de sécurité (COPS) permanent, siégeant à Bruxelles, sera composé de représentants nationaux au niveau de représentants de haut niveau/ambassadeurs. Il traitera de tous les aspects de la PESC, y compris la PECSD, conformément aux dispositions du TUE et sans préjudice de la compétence communautaire. Dans le cas d’une opération militaire de gestion de crises, le COPS exercera, sous l’autorité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération. À cette fin, des procédures appropriées seront adoptées afin de prendre des décisions efficaces et urgentes. Le COPS adressera également des directives au comité militaire. » Conclusions du sommet d’Helsinki, 11 décembre 1999, annexe I à l’annexe IV. Des organes « intérimaires » furent mis en place sur insistance de la France à partir de mars 2000, et devinrent permanents en 2001. Le COPSi, assisté du futur CMUE, et d’un détachement d’experts nationaux auprès du secrétariat général du Conseil, futur EMUE, fut d’emblée chargé de la PESC ainsi que de recommandations sur la mise en œuvre de la PESD. Voir Rutten Maartje, De Saint-Malo à Nice…, op. cit., p. 100. La France voulait également placer à la tête du COPS le nouveau haut représentant pour la PESC et secrétaire général du Conseil européen, Javier Solana, entré en fonction le 18 octobre 1999. Elle accepta toutefois le compromis du traité de Nice, selon lequel le SG/HR pouvait présider le COPS sur accord de la présidence du Conseil et en cas de crise. La France dut également accepter la tenue de réunions entre le COPSi et le CAN, dont la première eut lieu au Conseil de l’UE le 19 septembre 2000. Pour les détails des discussions franco-britanniques sur le COPS, voir Howorth Jolyon, Security and Defense policy in the European Union, op. cit., p. 67-72 ; Duke Simon, The Linchpin COPS…, op. cit.
8Déclaration de Cologne, § 2.
9Seule différence, la lettre anglo-italienne du 6 octobre 1991 répond à une lettre franco-allemande, et non à un projet français. « Joint Declaration launching European defence capabilities initiative » du 20 juillet 1999.
10Hunter Robert, The European Security and Defense Policy, op. cit., p. 57.
11Talbott Strobe, secrétaire d’État adjoint, America’s Stake in a Strong Europe, Londres, Chatham House, 7 octobre 1999.
12D’où, sans doute, les « 3 i » de G. Robertson. Ce qui n’empêche pas quelques accès de franchise. En témoigne le discours prononcé en janvier 2000 par le secrétaire britannique à la Défense, Geoffrey Hoon, à la Brookings Institution : « Helsinki concerne le renforcement de la capacité militaire. Il ne s’agit pas de se faire des politesses politiques. […] S’il faut lui coller l’étiquette « européenne » pour la faire fonctionner, qu’il en soit ainsi. » Les pressions intérieures se firent également sentir à l’approche d’Helsinki. Le porte-parole du parti conservateur britannique, Ian Duncan Smith, déclara le 25 novembre 1999, à l’occasion du sommet franco-britannique lançant l’Objectif global, que cet « accord ne jouait qu’en faveur de la volonté française de diviser l’OTAN à l’œuvre depuis quarante ans ». Margaret Thatcher monta aussi au créneau. Cf. Howorth Jolyon, « Discourse, Ideas, and Epistemic Communities in European Security and Defence Policy », art. cité.
13La Déclaration d’Helsinki en décembre maintient la formule de Saint-Malo.
14Heisbourg François et Rutten Maartje, Convergence criteria and European military capacity, Paris, IES-UE, coll. « Les Cahiers de Chaillot », no 40, 2000. Voir également Heisbourg François, « Europe Needs Defence Convergence Criteria », CER Bulletin, no 6, 1999, p. 1 ; et « L’Europe de la défense dans l’Alliance Atlantique », Politique étrangère, no 2, 1999, p. 219-232 ; Medley Richard, « Europe’s Next Big Idea », Foreign Affairs, no 5, 1999 ; Grant Charles, European Defence after Kosovo, Londres, CER, juin 1999 ; Missiroli Antonio, « European Security and Defence: The Case for Setting Convergence Criteria », European Foreign Affairs Review, no 4, 1999, p. 485-500. Voir également l’entretien du ministre de la Défense Alain Richard, « Instaurer des critères de convergence peut inciter efficacement des États européens à une défense commune », Le Monde, 14 juillet 1999, p. 3.
15« L’Europe de la défense […] est une contribution essentielle à l’émergence d’un monde multipolaire […] obéissant à une règle de droit international », Jacques Chirac, sommet franco-allemand, Toulouse, 29 mai 1999.
16Jacques Chirac, sommet franco-allemand de Toulouse, 28 mai 1999. Déclaration conjointe du président de la République J. Chirac, du chancelier G. Schröder et du Premier ministre L. Jospin.
17Au sommet de Washington, une révision des structures de forces est engagée par l’OTAN. Les catégories Force de réaction immédiate, qui comprenait l’AMF, et FRR, qui comprenait l’ARRC, furent abandonnées, dans la mesure où elles découlaient des plans de la guerre froide (l’AMF était en charge des flancs, cf. supra sur la guerre du Golfe) et où ce qui constituait initialement leur valeur ajoutée, la réaction rapide, devenait la règle, et devait désormais se conjuguer avec des besoins quantitatifs accrus en termes d’hommes et de capacités pour des opérations de type IFOR/SFOR ou KFOR. Deux nouvelles catégories – les Force à haut niveau de préparation (HRF) et les Forces à niveau de préparation moins élevé (Forces at Lower Readiness). Viendra ensuite la NATO Response Force (NRF, cf. infra).
18Young Thomas-Durell, Multinational Land Forces and the NATO Force Structure Review, op. cit., p. 16.
19Ce déploiement est effectué sur la demande de la France, avec le soutien du secrétaire général de l’OTAN, Lord Robertson. Il débute le 18 avril 2000 pour six mois. Bien que le général Ortuño, chef d’état-major de l’Eurocorps, commande la KFOR, un quart seulement des officiers du quartier général de la KFOR est issu du Corps européen (350 sur 1 200). Le Royaume-Uni constitue alors le principal contributeur de troupes au sein de la KFOR avec 12 000 hommes, suivi de l’Allemagne avec 8 500 hommes, de la France avec 7 000 hommes et de l’Italie avec 2000 hommes. Malgré l’assentiment de Berlin au plan politique, les responsables militaires allemands de l’Eurocorps auraient cependant préféré se voir accorder un délai supplémentaire avant de prendre le commandement de la KFOR. En dépit d’un déroulement des opérations sans encombre, l’expérience démontre les insuffisances logistiques et opérationnelles du Corps, notamment en C4iSR, rejoignant une part importante des problèmes apparus concomitamment dans les arrangements de Berlin Plus. Haine Jean-Yves, L’Eurocorps et les identités européennes de défense…, op. cit., p. 87.
20Les deux commentaires sont rapportés par Fitchett Joseph, « Eurocorps to Command Peacekeepers in Kosovo », International Herald Tribune, 29 janvier 2000.
21À partir de 2001, le Corps sera totalement otanisé, au grand dam des européistes fervents et, de manière fort significative, d’une part non négligeable de journalistes et de certains députés, consternés que l’anglais en soit devenu la langue « opérationnelle », preuve de la sensibilité du sujet au sein de l’opinion française, mais aussi de son décalage avec les réalités. Jacques Chirac lui-même a initialement évoqué la participation au Corps d’autres forces armées européennes dont la Grande-Bretagne, mais cette suggestion ne signifie rien d’autre, a posteriori, que la nécessité d’ouvrir des postes à responsabilité du Corps à d’autres États de l’Alliance afin d’obtenir la certification OTAN. En 2002, des officiers turcs, polonais et canadiens seront notamment insérés dans l’état-major. Après de nombreuses procédures supplémentaires de certification, l’Eurocorps sera déclaré quartier général OTAN HRF par le CAN le 7 mai 2003.
22Entretien, Guillaume Schlumberger. Voir aussi Clark Wesley K., « Meeting Future Military Challenges to NATO », Joint Forces Quarterly, no 21, printemps 1999, p. 41-46.
23Entretien du ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine accordé à l’Association de la presse diplomatique, Paris, 16 novembre 1999.
24Annexe IV des conclusions de la présidence finlandaise, rapport de la présidence pour le Conseil européen d’Helsinki concernant « le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense » et « la gestion non militaire des crises par l’union européenne », annexe I à l’annexe IV. Rapport sur l’état des travaux établi par la présidence pour le Conseil européen d’Helsinki concernant le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense. En outre, en annexe II à l’annexe IV, le Rapport de la présidence sur la gestion non militaire des crises par l’UE évoque pour la première fois « l’approche globale ».
25Réunion des ministres de la défense de l’UE, Sintra, 28 février 2000 (Tool box) § 19. Opérations menées par l’UE sans recours aux moyens et capacités de l’OTAN. Le « Tool box paper » est assorti d’un glossaire dans lequel la « Planification stratégique » est définie ainsi : « Activités de planification qui commencent dès l’apparition d’une crise et prennent fin lorsque les autorités politiques de l’UE approuvent une ou plusieurs options de stratégie militaire. Le processus de planification stratégique comprend l’évaluation de la situation militaire, la définition d’un cadre politico-militaire et l’élaboration d’options de stratégie militaire. »
26D’où le titre de l’ouvrage de Cogan Charles, The Third option: the emancipation of European Defense, 1989-2000, Westport, Praeger, 2001.
27Dans le cas britannique, il s’agit du Permanent Joint Headquarters crée en 1994 et installé à Northwood aux côtés du commandement naval Nord de l’OTAN et de l’état-major de la Royal Navy. Pour la partie française, il est alors question du Centre opérationnel interarmées français (COIA), puis du Centre de planification et de conduite des opérations créé en septembre 2002 à la suite de la fusion entre le COIA et l’État-major interarmées jusque-là situé à Creil et créé à l’issue de la guerre du Golfe. Les deux États déclarent vouloir « développer des arrangements permanents pour la mise en place de cellules multinationalisées au sein de ces États-majors, incluant des officiers provenant d’autres États membres ». Voir : Déclaration sur la défense européenne, sommet franco-britannique, Londres, 25 novembre 1999, § 5.
28Les États-membres « se félicitent à cet égard des décisions allant en ce sens déjà annoncées par certains États membres : développer et coordonner des moyens militaires de surveillance et d’alerte rapide ; ouvrir les États-majors nationaux interarmées existants à des officiers provenant d’autres États membres ; renforcer les capacités de réaction rapide des forces multinationales européennes existantes ; préparer l’établissement d’un commandement européen du transport aérien ; accroître le nombre des troupes prêtes à être déployées ; renforcer les capacités de transport maritime stratégiques ». Helsinki, annexe I à l’annexe IV. Rapport sur l’état des travaux établi par la présidence pour le Conseil européen d’Helsinki concernant le renforcement de la politique européenne commune en matière de sécurité et de défense. Cité in Maartje Rutten, De Saint-Malo à Nice…, op. cit., p. 92.
29« Une attention toute particulière sera accordée aux moyens nécessaires pour assurer une gestion efficace des crises : capacité de projection, viabilité, interopérabilité, flexibilité, mobilité, capacité de survivre et capacité de commandement et de contrôle, en tenant compte des résultats de l’audit de l’UEO sur les capacités et les moyens disponibles et leurs implications pour les opérations dirigées par l’UE […] Les États membres utiliseront en outre les procédures de planification existantes en matière de défense, y compris, si cela est approprié, celles de l’OTAN et du processus de planification et de révision (PARP) du Partenariat pour la Paix (PpP). Ces objectifs et ceux découlant, pour les pays concernés, de l’initiative de l’OTAN sur les capacités de défense (ICD) se renforceront mutuellement. » Helsinki, annexe I à l’annexe IV, in Maartje Rutten, De Saint-Malo à Nice…, op. cit., p. 91 et 92.
30Voir les Recommandations pour renforcer les capacités européennes pour les opérations de gestion de crise, Déclaration du Conseil des ministres de l’UEO de Luxembourg, 22 et 23 novembre 1999, qui reprit les conclusions du GAEO, elles-mêmes largement calquées sur les priorités de la DCI en matière de renseignement et de planification stratégique (les capacités dites « collectives ») et au plan des forces et des capacités opérationnelles. Cf. Rutten Maartje, De Saint-Malo à Nice…, op. cit., p. 79-82.
31« Élaboration of the Headline Goal: Food for Thought », introduction, cf. Rutten Maartje, De Saint-Malo à Nice…, op. cit., p. 112.
32Richard Hatfield, directeur politique du MOD, Defence Committee, European Security and Defence, 19 avril 2000, HC 264 1999-2000, xxix, § 52. Cité in House of Commons Library Report, Common European and Security Policy: a progress report, 31 octobre 2000, p. 16.
33Stuart Douglas, The Military Balance 1999-2000, Londres, IISS, 2000. George Robertson, cité in Gilles Andréani, Christoph Bertram et Charles Grant, Europe’s military revolution, Centre for European Reform, mars 2001, p. 56. Voir aussi Yost David, « The NATO Capabilities Gap and the European Union », art. cité.
34Heisbourg François, Emerging European power projection capabilities, RAND/GCSP, Genève, 15-16 juillet 1999, cité in David Yost, « The NATO Capabilities Gap and the European Union », art. cité.
35Cf. déclaration de Paris, 30 novembre 1999, conseil bilatéral de défense de Mayence, 9 juin 2000.
36En mai 2000, la commission sur la réforme des forces armées, présidée par l’ancien président Richard von Weizsäcker, propose de réduire le nombre total de soldats de 320 000 à 240 000, et celui des conscrits de 130 000 à 30 000, tout en augmentant le nombre de troupes disponibles pour les opérations de gestion de crise de 60 000 à 140 000. Toutefois, face au déclin programmé du budget de défense entre 1999 et 2003, le Gouvernement opte pour un objectif intermédiaire du nombre global de soldats (285 000) et de conscrits (80 000), tandis que les autres réformes sont repoussées. Quant au budget de la défense allemand, il passe entre 1995 et 1998 de 59 à 47 milliards de DM, et de 47 à 43,7 milliards entre 1999 et 2003, soit une réduction cumulée de 19 milliards sur les quatre dernières années (certes moins accentuée que durant le précédent cycle). Cf. IISS Balance 2004. Les différents rapports sur la réforme de la défense allemande sont analysées dans Becher Klaus, « Reforming German defense », Survival, vol. 42, no 3, 2000, p. 164-168.
37Le secrétaire américain à la Défense William Cohen multiplia les critiques envers l’Allemagne. Cf. Haine Jean-Yves, L’Eurocorps et les identités européennes de défense…, op. cit., p. 112.
38Berenskoetter Felix et Giegerich Bastian, « From NATO to ESDP?… », déjà cité.
39Cf. la reprise du Toolbox paper dans la Déclaration de Sintra du 28 février 2000 : « En particulier, nous ne cherchons pas à définir les circonstances qui pourraient conduire à décider d’entreprendre une opération menée par l’UE en l’absence d’une opération de l’OTAN, ni celles dans lesquelles une opération menée par l’UE se ferait sans recours aux moyens et capacités de l’OTAN, en vertu des arrangements “Berlin plus” qui sont envisagés. Les décisions sur ces questions seraient prises au cas par cas à l’issue de consultations approfondies entre l’UE et l’OTAN et dans une transparence totale. »
40Voir Secrétariat général, L’UEO aujourd’hui, Bruxelles, mars 1998, sections I.II, et II.II. Ces trois missions sont : l’évacuation d’un millier de ressortissants européens d’une zone de crise située à 10 000 km de Bruxelles ; une opération de prévention de conflit à la suite d’une tension frontalière entre deux États ; enfin, l’imposition d’une zone démilitarisée pour séparer des factions ennemies dans un territoire situé à 4 000 km de Bruxelles ; enfin, s’y ajoute une opération d’aide humanitaire.
41Voir notamment Heisbourg François, « Europe’s strategic ambitions: the limits of ambiguity », Survival, vol. 42, no 2, 2000, p. 5-15.
42Schake Kori, Bloch-Laine Amaya et Grant Charles, « Building a European Defence Capability », Survival, vol. 41, no 1, 1999, p. 20-40 ; Andréani Gilles, Bertram Christoph et Grant Charles, Europe’s military revolution, op. cit., p. 8-11.
43Archives privées. Entretien du DAS avec son homologue, le Director du MOD [Richard Hatfield], Paris, 11 août 2000. Sur le poids du renseignement dans « la relation spéciale », voir Grant Charles, Intimate Relations: Can Britain play a leading role in European defence–and keep its special links to US intelligence ?, Londres, Centre for European Reform, Working paper, mai 2000.
44Le conseil de Feira de juin 2000 a tracé les grandes lignes du mandat confié à la présidence française. Outre le dossier épineux des relations entre l’UE et l’OTAN, qui reste suspendu aux bonnes dispositions turques et grecques, les priorités du second semestre 2000 tiennent à la mise en place des structures permanentes, dont le COPS, et au progrès du processus capacitaire.
45Sur le plan aérien, une fourchette de 300 à 350 avions de combat est fixée – elle sera rehaussée à 400 avions – et au plan naval l’hypothèse de 80 bâtiments semble assurée. Des lacunes apparaissent notamment en matière de bâtiments amphibies, avions de reconnaissance stratégique, bataillons d’infanterie mécanisée, drones, antennes chirurgicales. Chaque État doit donc apporter une réponse sur chacun de ces points en précisant les types d’unités qu’il s’engagerait à fournir, leur nombre ou taille et leur délai de mise à disposition.
46Archives privées. Note du conseiller diplomatique pour le ministre de la Défense. Europe de la Défense, préparation de la réunion des ministres de la Défense du 22 septembre. 1er septembre 2000.
47Les officiers de cohérence opérationnelle et le concept d’architecture de systèmes de forces ont été créés en 1995.
48L’un des objectifs de la SDR est de pouvoir mener deux opérations simultanées engageant chacune environs deux brigades, l’une de courte durée impliquant des combats – une force de type force d’entrée en premier ou de rétablissement de la paix – l’autre de gestion de crise, plus longue et plus basse dans le spectre des missions de Petersberg.
49Maulny Jean-Pierre (dir.), « Analyse comparée des planifications capacitaires par pays de l’Union européenne et perspectives pour des orientations communes dans le cadre de la PESD et impact sur les programmations nationales », Étude de l’IRIS, septembre 2005. Étude de la planification française (p. 82 et suiv.) et britannique (p. 150 et suiv.).
50Alain Richard, entretien accordé à Jacques Isnard pour Le Monde, 22 septembre 2000, à l’occasion de la réunion informelle des ministres de la Défense, Ecouen, 22 septembre 2000. Voir l’article connexe de Isnard Jacques, « L’Europe de la Défense se met progressivement en place », Le Monde, 22 septembre 2000.
51Les quelques témoignages recueillis divergent sur la question de savoir si l’ERS a tout bonnement dupliqué le CAPS, ou s’il avait été préempté par l’OTAN. Archives privées, entretiens.
52Rattaché au Conseil de l’UE (Coreper), le groupe POLARM créé en 1995 pour « avancer des suggestions de mesures concrètes », n’a guère répondu à son mandat. Seuls deux documents de nature non contraignante ont été actés : l’un en 1996, sur les spécificités du marché de l’armement, et l’autre en 1998, sur les contacts potentiels entre l’UE et le GAEO. En 1999, deux thèmes dominent l’agenda : la simplification des transferts et les marchés publics (l’article 296 du TUE exemptant les marchés d’armement des règles de concurrence générales), et le rôle de la commission, impliquée depuis sa communication du 9 décembre 1997, « Mettre en œuvre la stratégie de l’Union en matière d’industries liées à la défense ». Lors de sa présidence du Conseil de l’UE au premier semestre 1999, contre les vues françaises et italiennes, l’Allemagne fait sienne la stratégie d’ouverture à la concurrence de la commission afin d’en faire profiter sa base industrielle. Le Royaume-Uni, suivi du Danemark et, mais pour d’autres raisons, de l’Espagne, a bloqué sans relâche la proposition de compromis de la présidence finlandaise sur le projet de position commune relative à l’élaboration d’une politique européenne de l’armement (doc. 10263/99, version du 17 juillet 1999). Archives privées, MAE, sous-direction affaires communautaires internes, A/s : Point de négociation sur le projet de position commune relative à l’élaboration d’une politique européenne de l’armement. 22 octobre 1999.
53Un traité est signé en juillet 2000 par les six pays signataires de la Lettre d’Intention du 6 juillet 1998 (Allemagne, Espagne, France, Royaume-Uni, Italie, Suède), laquelle avait retenu six domaines de coopération : harmonisation des besoins opérationnels ; sécurité d’approvisionnement ; exportation ; sécurité de l’information ; recherche et la technologie ; droits de propriété intellectuelle.
54Ce procédé permettrait d’importants « achats sur étagère », notamment dans les domaines stratégiques du renseignement et de l’information, via les systèmes satellitaires – comme la France l’a fait en national avec Syracuse, système civil où la défense dispose de capacités propres – ou de communication sécurisée – via le réseau diplomatique de l’UEO, Western European Union Network, étendu aux armées.
55Voir Hébert Jean-Paul (dir.), Naissance de l’Europe de l’armement, CIRPES, coll. « Cahier d’études », no 27, juin 2000 ; Masson Hélène, La Consolidation des industries de défense en Europe. Et après ?, note de la Fondation Robert Schuman, no 15, avril 2003 ; Schmitt Burkard, De la coopération à l’intégration : les industries aéronautiques de défense en Europe, Paris, IES-UE, coll. « Les Cahiers de Chaillot », no 40, IES-UE, 2000.
56Entretien, Guillaume Schlumberger. Il s’agit en l’espèce de l’évolution des systèmes satellitaires par onde SHF et EHF. Voir aussi : rapport d’information de l’Assemblée nationale sur les conditions d’exécution des grands programmes de Défense, 17 novembre 2004.
57Archives privées, EMA, note du CEMA pour le cabinet du ministre, Politique européenne d’armement – position de l’EMA, 18 janvier 2000.
58C’était notamment la conclusion du rapport du groupe de Venusberg de juin 2000, selon lequel l’UE devait pouvoir assumer une opération de type Kosovo en 2015 et une défense commune en 2030. Cf. le Rapport du Venusberg, Enhancing the EU as an international security actor: a strategy for action, Bertelsman Fondation, 2000.
59Entretiens. Le présent travail atteint ici ses principales limites historiques. Toutefois, l’article de Walch Jacques, « La Défense européenne : de l’autonomie à l’intégration », Politique étrangère, vol. 66, no 2, 2001, tend à montrer deux choses importantes : le défi immense que représente l’Objectif global entendu dans son interprétation française, autonomiste ; et l’opportunité saisie par l’EMA pour rediriger le projet vers l’OTAN, en l’absence de directives claires des autorités politiques. D’un côté, le Quai d’Orsay semble en revenir à une nécessaire phase de « renationalisation » des politiques de défense, de l’autre le ministère de la Défense reste sur sa conviction initiale, selon laquelle la PESD permettrait d’encourager les efforts de défense des États européens. L’EMA profite de ce vide, mais les deux options politiques restent complémentaires.
60Point de détail significatif, dès le 8 décembre au CAN, au lendemain de la publication de son article dans le Financial Times, Madeleine Albright met l’accent sur deux des 3 D, n’évoquant que très succinctement le « delinking » entre l’IESD et l’OTAN (synonyme du « decoupling »).
61Cf. notamment le rapport du sénateur du Delaware William Roth, NATO in the 21st Century. Et : Roth et Lugar, résolution 175, 5 août 1999.
62Stephen Larrabee, Hearing before Senate, ESDI, 9 mars 2000.
63Ibid.
64Yost David, « The NATO Capabilities Gap and the European Union », art. cité.
65Thomas James, The Military challenges of transatlantic coalitions, coll. « Adelphi paper », no 333, 2000.
66En particulier entre l’EMUE intérimaire et l’état-major de planification multinational (CJPS Combined Joint Planning Staff), l’agence NC3 aux Pays-Bas ou encore le Movements Advisory Group impliqué dans la planification OTAN. Voir les propos de Lisa Bronson, secrétaire adjoint à la Défense pour les affaires européennes et l’OTAN, à l’IES-UE, Paris, mai 2000.
67C3, système de navigation autonome, SEAD, missiles de croisière, soutien de moyens opérationnels, CAOC (Combined Air Operation Center) autonome de ceux de l’Alliance, etc. Ministère de la Défense, Dicod, Les Enseignements du Kosovo, 11 novembre 1999. Pour le Royaume-Uni, la priorité devait porter sur les armes d’attaque de précision, les communications sécurisées et moyens de mouvement stratégique, ainsi que les requêtes de la DCI. Ministère de la Défense britannique, Kosovo, an account of the crisis: Initial lessons learned, octobre 1999.
68Alain Richard, discours à Georgetown, 23 février 2000.
69Alain Richard, discours d’ouverture de la conférence de Capacités, Bruxelles, 20 novembre 2000.
70Ministère de la Défense britannique, Document politique, European Defence and Security identity, non publié. Cité in Jolyon Howorth, « Britain, France and the European defence initiative », art. cité, n. 16.
71Pour un résumé détaillé jusqu’aux accords de 2003, voir Haine Jean-Yves, Berlin plus, Briefing de l’Institut d’études de sécurité de l’UE, 2004. La Turquie refuse toute coopération, notamment toute transmission de renseignements à l’UE, du fait du différend avec la Grèce sur Chypre. Ankara bloque le processus dès le sommet de Washington d’avril 1999. Sur la base d’un compromis élaboré en avril 2000 par les Britanniques, le sommet de Feira de juin 2000 propose pour le temps de paix des réunions régulières entre les 15 membres de l’UE et les 6 membres de l’OTAN européens hors UE ainsi que les 9 pays candidats à l’UE (comme 4 des 6) mais non-OTAN, suivant des formats 15+15 et 15+6 (les 6 étant : Hongrie, Islande, Norvège, Pologne, République tchèque et Turquie. Et les 9 étant : Bulgarie, Chypre, Estonie, Lettonie, Lituanie, Malte, Slovaquie, Roumanie et Slovénie). En temps de crise, les mécanismes de consultation préopérationnels devraient s’intensifier avec les 6 en cas de recours aux moyens OTAN envisagé avant toute décision du Conseil de l’UE. Ces derniers disposeraient alors du choix de participer aux opérations si l’option de recours aux moyens de l’OTAN était confirmée. En cas inverse, ils pourraient toujours être invités à participer aux opérations par une décision du Conseil de l’UE. Ces dispositions sont confirmées à Nice. Mais Ankara bloque à nouveau les négociations au CAN du 5 décembre 2000, estimant que les dispositions du traité de Nice risquent de l’exclure du processus de décision. Suivront deux nouvelles tentatives de compromis : en mai 2001, dans un contexte de bonne coopération entre l’UE et l’OTAN (le Secrétaire général Robertson et le SG/HR Solana ont effectué une mission diplomatique conjointe en Macédoine/FYROM) puis en décembre 2001 – les Britanniques allant jusqu’à proposer une représentation permanente des 6 au COPS et des officiers de liaison à l’EMUE – un accord sera scellé le 16 décembre 2002 et finalisé le 11 mars 2003. Le 31 mars suivant, l’UE lance en Macédoine/FYROM sa toute première opération militaire, Concordia, prenant sous régime Berlin Plus le relais de l’opération OTAN Allied Harmony. Et ce, en pleine crise transatlantique sur l’Irak. Les réticences turques perdureront jusqu’à nos jours.
72L’exercice conjoint UEO-OTAN Cimex/Crisex 2000 de février 2000 a déjà mis en exergue les nombreux tâtonnements et désaccords inhérents au mécanisme de GFIM au regard des nouvelles ambitions de la PESD.
73Entretien avec Benoît d’Aboville, Représentant permanent français auprès de l’Alliance de 2001 à 2005. Lorsque les tensions ressurgiront en 2004 suite à l’adhésion de Chypre à l’UE, l’Ambassadeur français suggérera d’ailleurs l’idée d’une « pause-café turc » lors des réunions CAN-COPS en guise de modus vivendi !
74Comme le souligne Terry Terriff, à court terme, le principal legs des GFIM reviendra à la PESD elle-même, à travers la mise à disposition par cinq États d’états-majors d’opération (OHQ) nationaux partiellement multinationalisés (outre la France et le Royaume-Uni, il s’agit de l’Allemagne, la Grèce et l’Italie). Dans le cadre de l’OTAN, les États-Unis et la majeure partie des alliés marqueront également un regain d’intérêt pour les GFIM après le 11 septembre, ceux-ci pouvant se révéler utiles en cas d’opérations distantes, de besoin accru de flexibilité, et en tant que symboles du dynamisme de l’OTAN face à ses nouveaux engagements, notamment en Afghanistan. Cf. Terriff Terry, « The CJTF Concept and the Limits of European autonomy », op. cit.
75La présidence française du Conseil de l’UE au second semestre 2008 obtiendra uniquement la création d’un état-major au plan civilo-miltaire, par le renforcement de la cellule existante.
76Le secrétaire à la Défense William Cohen se montre en apparence très ouvert – « we agree with this goal not grudgingly, not with resignation, but with wholehearted conviction ». Toutefois, il imagine mal une crise au sujet de laquelle les États-Unis et l’UE divergeraient sur le point de savoir si celle-ci requerrait ou non une réponse conjointe. Les planificateurs de l’OTAN et de l’UE seraient les mêmes personnes et travailleraient aux mêmes fins, qu’ils portent une casquette OTAN ou UE. Un « Système de planification de sécurité et de défense européenne » pourrait impliquer les membres de l’OTAN et de l’UE. Cf. Cohen William, Meeting the Challenges to Transatlantic security in the 21st Century: a way ahead for NATO and the EU, intervention au sommet informel des ministres de la Défense de l’OTAN, Birmingham, 10 octobre 2000. Mais le ton se durcit lors du CAN du 5 décembre 2000 : W. Cohen n’hésite pas à déclarer que « l’OTAN pourrait devenir une relique du passé ». Cf. International Herald Tribune, 6 décembre 2000.
77Entretien.
78Nice, annexe I à annexe VI (rapport de la présidence sur la PESD), déclaration d’engagement des capacités militaires, point 4.B. « Concernant les capacités stratégiques : En matière de commandement, de contrôle, et de communication, les États membres ont offert un nombre satisfaisant d’états-majors nationaux ou multinationaux aux niveaux stratégique, d’opération, de force, et de composante. Ces offres devront être évaluées plus avant sur le plan qualitatif pour que l’UE puisse disposer, au-delà du possible recours aux capacités de l’OTAN, de moyens optimaux de commandement et de contrôle. »
79Conclusions du sommet de Nice, Appendice à l’annexe VII à l’annexe VI, § 4. Fonctions de l’EMUE : « Il identifie et recense les forces européennes nationales et multinationales pour les opérations conduites par l’UE, en coordination avec l’OTAN. Il contribue à la mise en place et à la préparation (y compris au niveau de l’entraînement et des exercices) des forces nationales et multinationales que les États membres mettent à la disposition de l’UE. Les modalités des relations avec l’OTAN sont précisées dans les documents pertinents. Il organise et coordonne les procédures avec les quartiers généraux nationaux et multinationaux, y compris avec les quartiers généraux de l’OTAN dont peut disposer l’UE, en veillant, autant que possible, à la compatibilité avec les procédures de l’OTAN. » L’EMUE intérimaire est placé en mars 2000 sous l’autorité du général britannique Messervy-Whiting, ancien chef d’état-major adjoint de la cellule de planification de l’UEO. Le terme de planification « prédécisionnelle » mentionné dans la déclaration de la conférence d’engagements de capacités du 20 novembre disparaît du traité de Nice. Toutefois, l’EMUE restera jusqu’à nos jours un embryon d’état-major.
80« The key thing that is autonomous is the ability to take political decisions. The only valuable input that the EU will have in terms of machinery is a small-ish military staff, about the same size the WEU had which has been abolished, which can frame the questions that will be sent off to the NATO planning staffs for preparing options for them to consider. Beyond that, it will depend on drawing on capabilities either from NATO or from the EU nations, so there will not be anything else independent being crafted for the EU as such. » Richard Hatfield, directeur politique du MOD, Defence Select Committee, European Security and Defence, 28 mars 2001, HC 390-i, 2000-2001, § 61. Cité in House of Commons Library Report, Common European and Security Policy: Nice and beyond, Research Paper 1/50, 2 mai 2001, p. 40.
81Un dialogue permanent de haut niveau en comité restreint, dit processus de Blaesheim, est mis en place dès janvier 2001, mais la coopération franco-allemande entre inexorablement dans une nouvelle ère. Cf. Stark Hans, « France-Allemagne : quel après-Nice ? », Politique étrangère, vol. 66, no 2, 2001 ; et Stark Hans, séminaires Paris III 2007-2008-2009, notes personnelles. Comme le souligna Erik Jones, à terme, le dilemme européen serait moins à rechercher dans l’opposition entre grands et petits États, qu’entre le renforcement de l’autorité et de la légitimité du moteur franco-allemand d’un côté, celui des institutions européennes en tant que moteur lui-même de l’autre. Cf. Jones Erik, « Debating the transatlantic relationship: rhetoric and reality », International Affairs, vol. 80, no 4, 2004, p. 595-612.
82Entretiens : amiral Coldefy, général Bourlot.
83Entretiens, Benoit d’Aboville, Alain Coldefy, Véronique Roger-Lacan.
84La première opération autonome de l’UE – la PESD n’existe pas encore légalement – est lancée sur la base d’une action commune du Conseil de l’UE adoptée le 11 mars 2002. Il s’agit d’une MPUE en Bosnie-Herzégovine, petite opération civile (200 hommes), et qui ne sera déployée qu’en janvier 2003. Concomitamment, l’UE décide de prendre la relève de l’opération OTAN « Harmonie alliée » en Macédoine, capitalisant sur la conclusion des accords de Berlin Plus le mois précédent, en décembre 2002, et sur la ratification du traité de Nice en février. L’opération militaire Concordia, première opération de la PESD (environ 350 hommes), menée sous régime Berlin Plus, et avec la France pour nation-cadre (qui fournit la moitié des troupes) fut ainsi lancée de mars à décembre 2003.
85Cf. déclaration conjointe du président Bush et du Premier ministre Blair, Washington, 23 février 2001.
86Conférence de presse du ministre des Affaires étrangères à l’issue du CAN, Bruxelles, 27 février 2001.
87Jolyon Howorth décèle quatre facteurs principaux dans le recul britannique vis-à-vis de la dynamique de Saint-Malo : un renouvellement du personnel politique et administratif en charge du dossier, le tropisme atlantique de l’industrie de défense (absorption de Marconi par BAe Systems en contrepoint de la création d’EADS), de fortes pressions de l’administration Bush, et enfin la guerre en Afghanistan.
88Dès janvier 2000, les grandes lignes du programme de politique étrangère du candidat Bush sont tracées par sa future conseillère de Sécurité nationale, Rice Condoleezza, « Promoting the National Interest », Foreign Affairs, vol. 79, no 1, janvier-février 2000. S’y trouve la fameuse remarque selon laquelle le 82e Airborne n’est pas destiné à escorter les écoliers, en écho au « Superpowers don’t do windows » de John Hillen.
89Dobbins James, « Obama’s Af/PAk strategy », in Marcin Zaborowski et Álvaro de Vasconcelos (éd.), The Obama Moment, Paris, IES-UE, 2009, chapitre viii.
90Cf. le discours du président Bush à l’université de Varsovie le 15 juin 2001, extraits in Maartje Rutten, De Nice à Laeken : les textes fondamentaux de la défense européenne, volume II, Paris, IES-UE, 2002, p. 25 et suiv.
91Des officiers de liaison sont présents à Tampa auprès du CENTCOM. Mais la Force internationale d’assistance à la sécurité, créée le 5 décembre 2001 à l’issue des accords de Bonn ne passera sous commandement OTAN que le 11 août 2003. Voir Dobbins James, « Obama’s Af/PAk strategy », op. cit., chapitre viii.
92Conclusions du sommet de Laeken, 14 au 15 décembre 2001, annexe I, Déclaration sur l’avenir de l’Union Européenne. Cf. Rutten Maartje, De Nice à Laeken…, op. cit., p. 119.
Le texte seul est utilisable sous licence Creative Commons - Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International - CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.
Un constructeur de la France du xxe siècle
La Société Auxiliaire d'Entreprises (SAE) et la naissance de la grande entreprise française de bâtiment (1924-1974)
Pierre Jambard
2008
Ouvriers bretons
Conflits d'usines, conflits identitaires en Bretagne dans les années 1968
Vincent Porhel
2008
L'intrusion balnéaire
Les populations littorales bretonnes et vendéennes face au tourisme (1800-1945)
Johan Vincent
2008
L'individu dans la famille à Rome au ive siècle
D'après l'œuvre d'Ambroise de Milan
Dominique Lhuillier-Martinetti
2008
L'éveil politique de la Savoie
Conflits ordinaires et rivalités nouvelles (1848-1853)
Sylvain Milbach
2008
L'évangélisation des Indiens du Mexique
Impact et réalité de la conquête spirituelle (xvie siècle)
Éric Roulet
2008
Les miroirs du silence
L'éducation des jeunes sourds dans l'Ouest, 1800-1934
Patrick Bourgalais
2008
