Pluralité des acteurs, pluralité des raisons agissantes

6D’où les méandres évoqués à l’instant. L’introduction de l’ouvrage insiste sur la conception des politiques éducatives comme un processus de construction progressive, évoluant au fil du temps et au gré des confrontations d’idées, des négociations voire des compromis opérés. C’est une façon d’intégrer dans l’analyse la pluralité des acteurs et des raisons. Par exemple, les quatre modalités de conception des politiques éducatives décrites dans la contribution rédigée par Xavier Pons expriment toujours des processus d’arrangement dont aucun ne relève de près ou de loin d’un quelconque processus rationnel qui irait d’une analyse objective d’une situation vers l’énoncé de solutions au « problème ». Les processus qu’il décrit sur les cas concrets de politiques d’accountability au Québec et d’évaluation des enseignants en France montrent la nature des arrangements à l’œuvre, qui évoquent plus une « liquéfaction progressive des institutions sociales ainsi que des grandes structures de sens » (Chardel, 2013) que la transformation d’un « grand récit » (Lyotard, 1979) sur l’école en réforme scolaire. De façon plus précise, cette « liquéfaction » se concrétise par des processus qui relèvent davantage de tactiques politiques que de véritables stratégies d’action publique. La tactique politique fait référence à des actions situées et réactives par définition mouvantes et peu prévisibles, alors que celui de stratégie d’action publique renvoie à la mobilisation de moyens pour atteindre un but identifié et défini. En ce sens, la typologie établie par Xavier Pons pour dégager les modalités de conception des politiques éducatives décrit bien des tactiques réactives : négocier avec les organisations corporatistes, bricoler au plan institutionnel sans grande vision d’ensemble, produire de la fabrication politique par des énoncés et des discours ou encore agir par petits pas pour s’adapter aux circonstances. Chacune de ces catégories pourrait être mobilisée pour comprendre les processus de conception des politiques éducatives dans les autres contextes nationaux étudiés dans cet ouvrage, à quelques nuances près liées à la nature des politiques et des institutions propres à chaque pays.

7Notamment les modalités de la réforme des filières dans l’enseignement secondaire obligatoire à Genève ne peuvent se comprendre sans prendre en considération la nature de la démocratie suisse, marquée par sa dimension participative et par la recherche du consensus. La contribution rédigée par Georges Felouzis, Sonia Revaz et Barbara Fouquet-Chauprade s’emploie à démêler les sources de la conception de cette réforme, dont les prémisses reposent sur une initiative citoyenne qui interpelle le politique et l’oblige à construire sa propre proposition. Ce contexte institutionnel, unique en Europe, laisse une large place à des entrepreneurs de cause – ou entrepreneurs de morale – qui, au nom du peuple, vont tenter d’imposer une vision de l’école à l’image de leurs représentations d’une « bonne » école et de leurs valeurs en partie en rupture avec l’état et le fonctionnement du système éducatif. De bricolages institutionnels opérés entre différentes forces partisanes en négociations avec les représentants des enseignants, le consensus – outil majeur de la politique en Suisse – a été fabriqué sur des bases d’arrangements politiques plus que sur la volonté de résoudre un problème propre au système éducatif. D’où le questionnement des auteurs sur les buts réels de la réforme : améliorer l’école ou simplement retrouver la paix sur un objet de fortes controverses ? La question mérite d’être posée pour comprendre les visées concrètes des politiques éducatives dans le contexte étudié.

8Le même type de questions peut être posé dans le contexte québécois à propos de la pénurie d’enseignants. Bernard Wentzel décrit une situation de pénurie peu anticipée qui n’a fait l’objet que de réactions tardives et de décisions approximatives pour tenter de résoudre de façon significative le problème. Le défi ici est de comprendre comment une situation aussi prévisible par la simple analyse de données démographiques a pu émerger sans que l’action publique n’anticipe ou ne s’en empare à temps. À partir de cet apparent paradoxe, on peut comprendre les mécanismes à l’œuvre dans la conception et la fabrication de l’action publique, soumise à des contraintes qui relèvent tant de la communication proprement politique que de l’articulation entre différentes logiques institutionnelles, qu’il s’agisse de celles de la professionnalisation, de la formation des enseignants ou encore de la production d’un discours politique audible par les différentes composantes de la société. Là encore, l’action publique a consisté en un ensemble de mesures disparates, sans logique d’ensemble identifiable, plus réactives à un ensemble de contraintes contradictoires que construites sur une base rationnelle en vue de résoudre un problème clairement circonscrit. La diversité des référentiels d’action publique à l’œuvre, ainsi que celle des institutions directement impliquées dans le processus de production de la pénurie de main d’œuvre enseignante expliquent probablement les difficultés à construire une action publique robuste et cohérente en la matière.

Structures, événements et contingence : l’approche par les trajectoires

9Un autre résultat transversal qui émerge de l’ensemble des contributions de cet ouvrage, à des degrés divers, est celui de la centralité de la dimension diachronique des politiques éducatives. L’action publique se déroule dans un temps plus ou moins long et l’analyse de la nature même de ce déroulement permet d’en comprendre les processus de conception et de fabrication. On peut ainsi compléter l’approche synchronique développée dans les contributions citées plus haut, par une analyse diachronique, permettant de percevoir les politiques éducatives dans leur construction progressive, leur développement voire leur mouvement. La focale mise par Christian Maroy sur les trajectoires des politiques publiques en éducation laisse une place de choix aux événements, par nature contingents, et aux arrangements. La perspective méthodologique est différente de celle des approches typologiques, mais le principe d’analyse est le même : la conception des politiques d’éducation n’obéit pas à une mais à plusieurs logiques d’action. Et l’agencement de ces logiques dépend d’événements non maîtrisables a priori. D’où les bricolages institutionnels qui dessinent des trajectoires d’action publique entre les luttes et transactions politiques, les forums d’idées, les interprétations et traductions locales qui contribuent à la circulation internationale des idées. Dans un tel contexte, où les règles et routines institutionnelles ne sont qu’un élément parmi d’autres de l’équation, l’étude des trajectoires des politiques est déterminante pour en comprendre la forme comme le contenu. À l’image du patineur pour lequel « le salut se trouve dans la vitesse » (Bauman, 2002, p. 21), nous pourrions dire que le salut des politiques éducatives est dans leur capacité à créer de nouveaux arrangements – c’est-à-dire du changement – dans le hic et nunc de leur trajectoire.

10L’intérêt de la vision diachronique des politiques éducatives est d’intégrer les événements, par définition singuliers, dans l’analyse : état des rapports de force à un moment donné, circulation d’idées créées par des entrepreneurs de cause transnationaux et nationaux, solutions envisagées pour résoudre des problèmes qui ne sont pas encore définis, bricolages institutionnels. Cela implique bien sûr une dimension empirique forte, capable de rendre compte de la singularité de la trajectoire des politiques étudiées. Qu’il s’agisse de la régulation des inscriptions dans les établissements secondaires belges ou de la gestion axée sur les résultats au Québec, l’entrée par les trajectoires mobilisée par Christian Maroy montre comment les tactiques et actions situées des acteurs jouent un rôle déterminant.

11Si le concept de trajectoire est aussi utile pour penser la fabrication des politiques, c’est bien parce que ces trajectoires sont soumises à des forces dont la somme garde toujours un caractère aléatoire et imprévisible, même si a posteriori, certaines logiques d’ensemble peuvent émerger. C’est dans cette perspective que l’on peut lire la contribution rédigée par Hélène Buisson-Fenet sur la création d’une profession enseignante dédiée aux élèves en situation de handicap. L’approche sociohistorique est ici déterminante pour retracer et comprendre la trajectoire de la création de ce nouveau corps professionnel qui tend à devenir la solution adoptée pour concilier l’innovation radicale de l’idée d’inclusion scolaire et la structure pérenne des corps professionnels dans l’Éducation nationale française. Cette rencontre d’une structure administrative forte, émanation de l’État éducateur à la française, et d’un nouveau référentiel international de justice et d’équité en éducation se concrétise ici par la création d’un nouveau corps enseignant spécifiquement dédié aux élèves en situation de handicap. L’étude de la trajectoire de cette politique montre comment une longue évolution de l’idée d’inclusion peut produire une forme d’hybridation de la profession enseignante, hybridation dans laquelle chaque élément de l’équation s’en trouve transformé, voire subverti. Du côté des structures administratives de l’institution, le corps des ULIS apparaît comme un ovni de par sa double appartenance à l’enseignement primaire et secondaire en rupture avec les principes de l’institution. Du côté de l’inclusion scolaire, la division du travail introduite par ce dispositif ne satisfait que partiellement l’utopie fondatrice de l’inclusion en milieu scolaire. L’hybridation est donc ici un facteur de changement à la fois des règles institutionnelles et des cadres cognitifs et normatifs de l’action publique en matière de prise en charge du handicap par l’école.

12L’approche par les trajectoires des politiques d’éducation est particulièrement propice à l’étude des processus d’hybridation. La contribution rédigée par Geralda Rika et Nathanael Friant en donne une illustration à partir de l’influence des comparaisons et des classements internationaux sur les politiques éducatives nationales, particulièrement sur la forme du tronc commun en Belgique francophone et en Albanie. Force d’influence nouvelle agissant sur la conception des politiques éducatives dans plusieurs pays, les enquêtes Pisa de l’OCDE représentent un excellent exemple « d’imposition douce » de nouveaux référentiels en matière de qualité des systèmes éducatifs. Pourtant, l’analyse précise des deux cas laisse voir des processus bien plus complexes qu’une simple influence internationale directe sur des politiques éducatives nationales. La nature des systèmes éducatifs, les cadres cognitifs et normatifs qui prévalent dans l’un et l’autre contexte, ou encore les structures institutionnelles et politiques vont produire des modèles de tronc commun fort différents. Malgré une influence commune liée aux résultats des enquêtes Pisa et une visée d’amélioration partagée, les deux politiques se distinguent non seulement par les dispositifs mis en place mais aussi et surtout par les objectifs visés, ceux-ci étant inhérents aux caractéristiques des deux contextes. Ainsi, les processus de conception des réformes sont bien distincts – ils tendent vers des visions du « juste » et du « bien » différentes –, mais leur fabrication aussi, puisque les structures existantes qui encadrent les modes de faire et de penser sont elles aussi distinctes. L’analyse comparée des auteurs contribue par ailleurs à mettre en évidence le poids des processus de politisation et dépolitisation des questions scolaires dans la conception, la fabrication et la construction des politiques éducatives, processus déterminants vis-à-vis du rôle des acteurs locaux tels que les directeurs d’établissement et les enseignants.

La mise en œuvre comme concrétisation de l’action publique

13Dès la fin du siècle dernier, les sociologues ont mis l’accent sur la centralité des acteurs de terrain dans les processus politiques et de réforme. L’ouvrage fondateur de Lipsky (1980) en est l’exemple le plus emblématique. Traitant de l’action des fonctionnaires « de première ligne », directement en contact avec les usagers, il donne à voir ce qu’il appelle le « pouvoir discrétionnaire » des professionnels pour agir en fonction de leur interprétation des situations rencontrées plus que de règles impersonnelles fixées par des règlements. Ce qui fait dire à Lipsky que l’existence concrète d’une politique, quelle qu’elle soit, dépend de la façon dont elle est concrètement mise en œuvre par les professionnels de terrain. Cette idée est de première importance pour comprendre l’effectivité d’une politique et sa capacité à produire du changement. Dans le domaine de l’éducation, les travaux sur le pouvoir discrétionnaire des enseignants et la centralité de la mise en œuvre pour définir la capacité transformationnelle d’une politique sont nombreux (Coburn, 2004 ; Lessard et Capentier, 2015 ; Winz, 2022). La contribution de Claude Lessard en systématise l’analyse à partir de cas concrets et d’une vaste littérature mobilisée pour insister sur le fait qu’une réflexion sur la régulation de l’activité des professionnels au travail, autrement dit, sur la mise en œuvre concrète des politiques est indispensable au moment de leur conception. L’idée est ici que la trajectoire d’une politique ne s’arrête pas à sa conception ou à sa fabrication.

14S’ouvrent ainsi des perspectives nouvelles, peu explorées dans les contributions du présent ouvrage mais qui dessinent des pistes de recherche encore à développer. Si l’on garde à l’esprit les interrogations sur la conception des politiques éducatives, une question émerge : celle de la façon dont ces politiques intègrent, dès leurs prémisses, les modalités de la régulation de leur mise en œuvre. Dans ce cadre, les politiques d’accountability, qui consistent à donner aux acteurs à la fois l’autonomie de moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs fixés et la responsabilité de cette atteinte, peuvent être vues comme une volonté de réguler l’activité des professionnels dans la mise en œuvre des politiques éducatives. Cette question, comme le souligne Claude Lessard, ne va pas sans débat. Notamment sur la délicate question de la légitimité des différents acteurs pour définir le « bien » ou le « bon » en éducation et donc les orientations générales que doit prendre l’action publique en la matière. Qui sont les acteurs les plus légitimes ? Les experts internationaux, au nom des classements des systèmes éducatifs selon leur degré d’efficacité et d’équité ? Les chercheurs en éducation, au nom de « la » science ? Les enseignants, comme praticiens quotidiens de la pédagogie œuvrant au plus près des élèves ? Les acteurs politiques en tant que représentants et dépositaires de la volonté du peuple ? Les parents d’élèves, au nom de leur droit à choisir le meilleur pour leurs enfants ? Probablement tous ces acteurs à la fois et simultanément.

15On retrouve ainsi les conséquences de la fin des grands récits aujourd’hui remplacés par des récits contextualisés et concurrents. En d’autres mots, comme évoqué plus haut, les raisons ont remplacé la raison, ce qui ne va pas sans poser des problèmes récurrents à l’action publique. Car, dans ce contexte, le grand récit de la légitimation du politique comme « processus par lequel un législateur se trouve autorisé à promulguer la loi comme une norme » (Lyotard, 1979, p. 19) n’a plus cours. Toute la question est alors de savoir comment, malgré tout, l’action publique parvient (ou peut parvenir) à changer la société.

Une entrée par la méthode : l’analyse des politiques en train de se construire

19Un des constats de cet ouvrage est que de nombreuses dimensions de l’action publique éducative restent difficiles à démêler, comprendre et expliquer. La temporalité de l’analyse en est une explication. En effet, la recherche sur la construction des politiques éducatives se fait le plus souvent a posteriori. On étudie alors les traces des interactions, des négociations, des stratégies et des arbitrages opérés et non les processus en eux-mêmes. L’analyse des politiques en train de se faire est un moyen d’observer et d’étudier de façon plus fine ce qu’il se passe entre le moment de la décision d’agir et celui où les effets du dispositif, du programme ou de la réforme élaborée sont observables. Si les recherches qui s’inscrivent dans cette optique ont souvent une nature instrumentale visant une intervention sur le terrain, voire expérimentale vérifiant la plus-value d’un dispositif, elles constituent un moyen de premier ordre pour développer et enrichir les connaissances sur le fonctionnement de l’action publique. L’enquête réalisée par Enthoven et al. (2015) sur une réforme en cours dans l’enseignement fondamental en Belgique francophone en est une bonne illustration. Comment la structure organisationnelle des systèmes éducatifs peut-elle expliquer les fréquentes résistances au changement observées lors de réformes scolaires ? À travers leur recherche in vivo et in situ, les auteurs ont analysé la façon dont les « pilotes » de la réforme, les enseignants et directeurs d’établissement ont participé – ou non – au changement. Leur recherche a permis de qualifier et ainsi distinguer différents types de logiques de mise en œuvre du changement et de proposer un continuum entre prescriptions bureaucratiques et autonomie professionnelle. Elle a aussi et surtout identifié, dans ce continuum, les modalités de collaboration les plus efficaces dans une démarche de changement. Dans le contexte suisse, nos travaux sur l’enseignement secondaire à Genève (Fouquet-Chauprade et al., 2023) proposent également de suivre la conception d’une réforme. Ils reposent en partie sur l’observation des séances de travail visant à modifier la loi ainsi que le règlement de cette étape de la scolarité. L’accès à ces espaces de travail permet d’observer les interactions in situ entre les différentes catégories d’acteurs impliqués. Analyser une politique en train de se faire rend non seulement visibles les terrains d’entente et les désaccords qui rapprochent ou éloignent les acteurs mais également les rapports de force qui se développent et les stratégies et arbitrages qui en découlent. Si la dimension collective est désormais une évidence dans l’analyse de l’action publique, comment le principe de décision collective se concrétise-t-il dans la réalité ? Comment les conflits et les alliances sont-ils arbitrés ? Ces questions sont au cœur de l’approfondissement des savoirs disponibles en sociologie des politiques éducatives, notamment ceux développés dans cet ouvrage, et de nombreux éléments de réponse peuvent être développés en analysant les réformes pendant leur conception et leur fabrication.

Une entrée par les acteurs de la mise en œuvre

20S’il est un résultat de cet ouvrage mis en évidence dans cette conclusion, c’est l’importance que revêt la phase de mise en œuvre dans les trajectoires des politiques éducatives. Il s’agit bien là d’un moment central durant lequel se créent réellement les réformes. Pour le dire autrement, une politique éducative n’existe que si et parce qu’elle est mise en œuvre effectivement, il est donc essentiel d’en comprendre les conditions, le poids des contextes, le rôle des acteurs individuels et collectifs, etc. Comment la mise en œuvre peut être anticipée dès sa fabrication ? Nos travaux montrent par exemple qu’une réforme scolaire conçue essentiellement pour résoudre un problème politique, qui ne s’est attachée qu’à discuter de grands principes généraux sans se soucier des conséquences et de son implémentation peut conduire à un échec de cette politique (Revaz et al., 2021).

21Le questionnement sur la mise en œuvre effective des réformes est central dans le courant néo-institutionnaliste. Il s’agit d’étudier la dimension cognitive et la dimension instrumentale de la mise en œuvre (Lessard et Carpentier, 2015 ; Dupriez, 2022 ; Maroy et al., 2022). Dans le premier cas, on s’attache à étudier le travail d’interprétation que les acteurs font de la réforme (la mise en sens de la politique). Dans le second cas, on s’attache à regarder le travail de traduction de la réforme (quelles sont les solutions que les acteurs ont trouvées concrètement ?).

22Les politiques scolaires contemporaines se caractérisent par une pluralité d’acteurs qui engendre souvent des conflits cognitifs puisque l’ensemble de ces acteurs ont des visions divergentes, changeantes et contextualisées. Or, les recherches prenant pour objet les cadres représentations des enseignants en contexte de réforme restent rares. Que pensent-ils du changement ? Que pensent-ils des inégalités, de la justice sociale, de la structuration sociale ? Et comment ces représentations évoluent-elles en fonction des contextes politiques et sociaux ? Quels rôles jouent-elles lors des processus de réforme dans les politiques éducatives (Napoli, 2023) ? On l’a dit, les travaux de Lipsky et ceux qui ont suivi ont permis d’importantes avancées sur la compréhension de la façon dont les enseignants se saisissent et traduisent les politiques éducatives. Mais qu’en est-il concrètement (et finement) du rôle des référentiels propres aux enseignants ? Cela dessine de vastes pistes de recherches futures qui permettraient de mieux comprendre le travail d’interprétation et de traduction de ces acteurs centraux des politiques éducatives.

Une entrée par les instruments de régulation

23Une question restée en suspens dans cet ouvrage est celle des outils et des modes de régulation des activités des professionnels de terrain et usagers en contexte de réforme. Dans les institutions éducatives, que Weick (1976) qualifiait de loosely coupled, il n’est jamais certain que les réformes scolaires trouvent leur pleine réalisation dans l’action quotidienne des professionnels. La question qui se pose alors est celle des modes de régulation de l’activité des acteurs de l’éducation, que l’on pense aux enseignants, aux chefs d’établissements ou encore aux familles et aux élèves.

24Il ressort de la littérature que cette régulation, c’est-à-dire la capacité d’orienter les actions des professionnels et usagers dans le sens d’un programme d’action spécifique, peut se réaliser de différentes manières selon l’instrument utilisé. Un premier instrument est constitué par les modes de gouvernance au niveau local dans et entre les établissements scolaires comme l’illustrent notamment Coburn (2004) dans le cas de la Californie ou encore Dumay et al. (2013) en Communauté française de Belgique. Les politiques d’accountability qui consistent à responsabiliser les professionnels quant aux résultats de leur action (Ball, 2021) et produire une évaluation ex post de leurs résultats constituent un autre mode de régulation. Il existe enfin d’autres instruments d’action publique, plus récents, conçus dans une logique de standardisation. Il peut s’agir de procédures automatisées impliquant des algorithmes, comme dans le cas d’Afelnet-Lycées à Paris (Charousset et Grenet, 2023), ou encore des plateformes APB et Parcoursup en France (Frouillou et al., 2020) utilisées dans le but d’appareiller l’offre et la demande d’enseignement supérieur. D’autres instruments du même type, mais construits dans d’autres systèmes éducatifs et dans des buts moins prescriptifs, mettent à disposition des professionnels des ressources en lien avec la mise en œuvre d’une politique donnée. C’est le cas pour la politique des opportunity aeras en Angleterre (Easton et al., 2018) pour lesquelles les enseignants peuvent trouver sur un site Internet dédié des outils pédagogiques innovants qu’ils peuvent adapter au contexte propre de leur activité d’enseignement1. Le point commun à ces instruments est d’abord d’être des dispositifs sociotechniques dont le but est d’exercer une régulation de l’activité des acteurs : des parents et des élèves dans le cas d’Afelnet, des universités et des étudiants dans le cas de Parcoursup et enfin des enseignants dans le cas des opportunity aeras en Angleterre. Ils ont ensuite pour caractéristique d’être conçus simultanément à leurs programmes d’action respectifs, au point de les incarner et d’en exprimer l’essence.

25Chacun de ces instruments de régulation – nouveau ou ancien – agit sur des leviers différents et présente des limites potentielles. La question ici n’est pas de les hiérarchiser pour trouver le « bon » mode de régulation, tant il est vrai qu’aucun modèle n’est parfaitement fonctionnel et qu’une régulation multiniveau est probablement nécessaire pour faire face à la complexité de la mise en œuvre d’une politique éducative. La question serait plutôt de savoir comment et dans quels contextes chaque type de régulation émerge. En fonction de quels enjeux et objectifs ? En lien avec quels référentiels d’action publique ? Il s’agit également de questionner les effets que ces instruments produisent, tant sur les buts et visées des politiques concernées que sur les pratiques professionnelles des acteurs éducatifs ou sur la satisfaction des usagers de l’éducation. Autant de questions qui ouvrent des pistes de recherche susceptibles d’alimenter et enrichir les savoirs scientifiques déjà disponibles sur la complexité des politiques publiques en éducation.