Une démocratie participative

5La nature et l’organisation de l’école moyenne restent, en Suisse – comme dans de nombreux pays (Mons, 2007 ; Vergnioux, 2013) – un débat non encore tranché qui a donné lieu à de vives controverses et, dans certains cantons, à des votations populaires. Le contexte suisse de démocratie directe participative se caractérise en effet par un ensemble de droits populaires (référendums et initiatives en particulier) qui permettent aux citoyens de participer directement aux débats et de trancher sur des questions qui leur sont plus ou moins familières. « L’expérience helvétique atteste la possibilité (au moins formelle) d’une participation étendue des citoyens dits “ordinaires” à la vie politique » (Voutat, 2005, p. 201). Les citoyens peuvent être amenés à voter aussi bien sur le port de la ceinture de sécurité en voiture que sur des questions très techniques comme des politiques fiscales, ou, dans le cas qui nous intéresse, sur des questions complexes d’organisation scolaire. Avec en moyenne 40 à 50 % de taux de participation aux votes, la mobilisation des citoyens sur l’ensemble des objets de vote n’est pas massive. Pourtant, le « travail symbolique » qu’exercent ces droits permet non seulement de donner une légitimité aux décisions qui en découlent (Debras, 2015) mais aussi de réguler les processus de prise de décision dans le sens où les minorités trouvent, par ces processus, à exprimer leurs positions.

6Ces droits populaires ont pour fonction la légitimation et la pacification de la vie politique (Voutat, 2005). Le corollaire à l’exercice de ces droits réside toutefois dans un risque d’immobilisme et de rigidification du système lié à la faible compétence civique (la possession de connaissances sur un objet de votation et la capacité de s’informer sur les affaires de la cité) d’une partie de la population (Passy, 1993). La nature participative du régime politique suisse affecte en outre l’ensemble des relations entre les acteurs sociaux individuels et collectifs : responsables gouvernementaux, médias, groupes d’intérêt, partis politiques, etc. En cas de votation populaire, une association fortement investie peut peser davantage dans la formation de l’opinion politique des citoyens qu’un parti politique ou un chef de gouvernement. Dans ce sens, les rapports entre les différents acteurs de la démocratie suisse se caractérisent par une importante horizontalité. Il en ressort notamment que les partis politiques sont peu autonomes vis-à-vis des groupes d’intérêt dont ils dépendent fortement pour obtenir leur soutien. Les rapports qui structurent les relations entre les différents partis et entre les membres d’un même parti sont, par ailleurs, déterminés par le principe de concordance, également au cœur du système politique suisse. Dans ce type de démocratie, les partis aux idées et intérêts souvent fort différents doivent négocier dans le but d’arriver à un « consensus allant bien au-delà d’une majorité de circonstance » (Linder et Iff, 2010, p. 99).

7Ce contexte, unique en Europe, est propice à la compréhension des processus à l’œuvre dans la conception et la fabrication des politiques éducatives dans un contexte participatif. Analyser la façon dont une réforme scolaire à Genève a été conçue, négociée et soumise au peuple par le vote renseigne sur les modes de faire et de penser l’action publique en éducation. Pour cela, nous considérons les discours produits par les acteurs politiques à l’occasion des débats parlementaires, les rapports d’auditions de représentants de groupes d’intérêt au Parlement, les publications des différents groupes d’intérêt impliqués et les propos d’acteurs syndicaux, parlementaires et gouvernementaux recueillis à l’occasion d’entretiens semi-directifs. L’articulation de ces différentes sources permet, in fine, d’éclairer les dynamiques à l’œuvre dans la conception des réformes scolaires.

Une réforme initiée par les citoyens

8Historiquement à Genève, comme dans d’autres cantons et pays, les premières formes de l’enseignement secondaire sont réservées à l’élite sociale (Prost, 1968). C’est dans le courant des années 1960 que la volonté de dépasser la reproduction stricte de la structure sociale se fait ressentir dans l’école genevoise (Berthoud, 2016). Ce sont pourtant des systèmes reposant sur des filières hiérarchiques qui sont privilégiés depuis. Bien que leur nombre et leur intitulé aient été modifiés au fil des mandats gouvernementaux, les filières du secondaire genevois résistent à différentes tentatives visant à instaurer un système de comprehensive school avec des classes hétérogènes. La plus aboutie date des années 1970 : une phase pilote désignant trois établissements amenés à remplacer les filières par un système ouvert de classes hétérogènes dans le secondaire I. Malgré d’autres démarches allant dans ce sens – dont une votation populaire en 2001 soldée par un rejet du peuple à l’égard des classes hétérogènes – le projet n’est jamais généralisé à l’ensemble des établissements du canton. La coexistence des deux modèles (les filières dans la majorité des établissements et les classes hétérogènes dans trois établissements) dure cependant pendant de nombreuses années ; la phase pilote se prolonge jusqu’à 2011. Le système de répartition des élèves demeure controversé et fait l’objet de nombreux épisodes de débat, dont la plus récente est une votation populaire en 2022 portant sur la proposition d’un système de classes hétérogènes refusé in extremis par le peuple.

9La réforme dont il est question ici s’inscrit dans le prolongement de ces différentes tentatives. Elle témoigne d’une insatisfaction à l’égard du système en vigueur, organisé au début des années 2000 en deux regroupements (A et B) dans lesquels les élèves sont répartis en fonction de leurs résultats à la fin de l’école primaire. Cette insatisfaction se manifeste à travers le dépôt de deux initiatives populaires dont le cœur consiste en une révision du système de répartition des élèves. La première (initiative 134), intitulée « Pour un cycle qui oriente », est déposée en 2005 par un comité composé d’enseignants, de directeurs d’établissement et de parents d’élèves appartenant à deux associations : l’Association Refaire l’École (ARLE) et le Réseau École et Laïcité (REEL). La seconde (initiative 138), intitulée « S’organiser contre l’échec scolaire et garantir une formation pour tous les jeunes », est déposée une année plus tard par un groupe rassemblant des partis politiques de gauche et des membres de deux associations professionnelles et syndicales – la Fédération des associations des maîtres du cycle d’orientation (FAMCO) et la Société pédagogique genevoise (SPG), qui sont les deux grands syndicats enseignants respectivement du primaire et du secondaire I. Les responsables de l’initiative 134 estiment que la répartition des élèves dans deux regroupements n’est pas suffisante car non représentative de l’hétérogénéité de leurs niveaux et de leurs possibilités d’insertion sur le marché du travail :

« Notre initiative propose des filières comportant des branches d’étude et des programmes spécifiques permettant aux élèves de progresser à partir de leur niveau de connaissances de départ et dans la voie qui leur offre les plus grandes chances d’entrer dans le postobligatoire avec des bases solides » (extrait de l’exposé des motifs de l’initiative 134).

10Les filières proposées par cette initiative sont au nombre de six : trois orientent les élèves vers une formation menant à une maturité (i. e. baccalauréat) et trois autres les orientent vers des formations professionnelles. L’initiative 138 est élaborée en réponse à cette proposition et vise, au contraire, à rassembler les élèves dans des classes hétérogènes afin de réduire les écarts de performance :

« Les regroupements actuels ont montré leurs limites et les regroupements B constituent de véritables ghettos sans réelles perspectives […]. Il convient donc d’ouvrir pour ces élèves des perspectives durant le [secondaire I] et de soutenir ceux qui en ont le plus besoin […] par une approche pédagogique ciblée, coordonnée et à long terme grâce aux ressources offertes par les moyens supplémentaires de soutien pédagogique » (extrait de l’exposé des motifs de l’initiative 138).

11Malgré l’absence d’un diagnostic dysfonctionnel formellement établi par le département de l’Instruction publique (i. e. le ministère), celui-ci doit répondre à ces deux sollicitations du peuple. Opposé à leurs propositions et soucieux d’éviter une trop forte polarisation du débat, le gouvernement élabore un contreprojet, construit sur un modèle de répartition des élèves dans trois filières dites « non hiérarchiques ». L’enjeu consensuel de ce contreprojet est explicite dans la sphère politique : il s’agit de retrouver la paix scolaire et d’éviter les divisions politiques fréquentes autour des questions liées à l’école.

12Trois projets de loi sont donc discutés et débattus au Parlement avant d’être soumis au peuple par le vote en 2009 ; ils constituent des modèles fondamentalement différents du secondaire I et sont au cœur de la fabrication de sa réforme. Partant, la question que nous posons est de savoir comment des acteurs aux statuts divers et tiraillés entre trois projets de loi ont fabriqué la réforme du secondaire I genevois qui est entrée en vigueur en 2011.

Comment se construisent les politiques éducatives dans un contexte participatif ? Concepts, méthodes, terrains

13Il n’est pas si simple de distinguer, au sein d’une politique éducative quelle qu’elle soit, une phase spécifique qui correspondrait, sans aucune ambiguïté, à sa conception. D’abord, parce qu’une politique ou une réforme ne part jamais de rien. Elle s’appuie sur un substrat existant, au sens où elle est souvent le fruit d’une évaluation critique de ce qui précède. La conception d’une politique intègre des processus d’évaluation et de mise en œuvre des politiques passées ou présentes et s’inscrit inévitablement dans une trajectoire qui va bien au-delà de la décision politique présente (Ball, 1994 ; Hassenteufel, 2011). D’où la difficulté théorique d’isoler ce qui relèverait d’une pure conception d’une politique. Toutefois, pour reprendre Hassenteufel (2011), dès lors qu’« une politique publique répond […] à une orientation, plus ou moins explicitée, plus ou moins nette » (p. 9), il est pertinent de se questionner sur la nature de cette orientation, d’en identifier les sources et les enjeux sociaux. C’est dans ce cadre que nous interrogeons la conception de la réforme du secondaire I à Genève, pour en identifier les dynamiques concrètes : les sources intellectuelles et normatives des acteurs impliqués (Surel, 2000 ; Muller, 2005), les stratégies qu’ils mettent en œuvre (Crozier et Friedberg, 1977) ainsi que le poids des institutions dans lesquelles ils évoluent (Hall et Taylor, 1997 ; Knoepfel et al., 2006).

14Notre approche de la conception des politiques éducatives se déploie par l’analyse des différents espaces de négociation et de décision politique : les forums et les arènes (Jobert, 1995 ; Fouilleux, 2000 ; Fouilleux et Jobert, 2017). Les forums sont des espaces de production d’idées, de négociation et d’élaboration de propositions politiques et les arènes sont les espaces de décision. Deux types de forums existent. Alors que les premiers (« forums de production d’idées ») regroupent des individus partageant un statut similaire, les seconds (« forums de communautés de politique publique ») rassemblent des acteurs aux statuts divers. On peut associer les forums de production d’idées aux débats au Parlement, dans lesquels ce sont les acteurs politiques – élus parlementaires et responsables gouvernementaux – qui se réunissent, débattent et font des propositions politiques. Les forums de communautés de politique publique correspondent davantage aux instances chargées de préparer la soumission des textes de lois au Parlement. Dans le cadre de la démocratie genevoise, il s’agit par exemple des séances de la commission parlementaire responsable des questions politiques liées à l’enseignement. Elle est chargée d’auditionner les représentants des groupes d’intérêts concernés par la politique en question et d’interagir avec les membres des partis politiques et les responsables gouvernementaux. L’enjeu des forums et des arènes est « la construction d’un compromis social permettant d’assurer la régulation des interactions de réseaux de politique publique comportant de multiples acteurs » (Jobert, 1995, p. 21), d’où leur pertinence dans le contexte suisse. On retrouve, dans ces deux scènes, l’une des caractéristiques proprement politiques de la fabrique d’une politique publique mises en évidence par Zittoun (2013) : la mise en désordre de la société qui procède au questionnement du problème. C’est dans les forums et les arènes que le problème est politisé dans le but de fabriquer, par différents instruments et jeux de langage, une ou plusieurs solutions (ibid.). Une façon d’étudier ces scènes est notamment d’analyser les discours et documents produits dans le cadre de ces séances. L’analyse de ces espaces de négociation et de décision permet de comprendre la nature et les conditions des relations qu’entretiennent les différentes catégories d’acteurs et la façon dont le consensus est construit. Dans la littérature scientifique, le consensus est l’un des objectifs de l’argumentation politique (Amossy et Koren, 2010). Il repose sur l’idée de la convergence de positions différentes (Lascoumes, 2009).

15Afin d’appréhender les sources intellectuelles de la réforme, les stratégies mobilisées et les modes de fabrication du consensus, nous mobilisons quatre types de matériaux.

16Le premier rassemble les transcriptions (corpus d’environ 40 000 mots) des débats parlementaires organisés pour traiter la réforme du secondaire I. Ces documents, qui rapportent les prises de parole des élus ainsi que les négociations auxquelles elles mènent, donnent accès aux idées et représentations des acteurs politiques sur l’école, la forme qu’elle doit prendre et la place qu’elle doit occuper dans la société.

17Le deuxième type de matériau (corpus d’environ 25 000 mots), les publications des groupes d’intérêt (communiqués de presse et articles de journaux et de magazines associatifs), permet, dans la même logique, d’apprécier les cadres cognitifs et normatifs à l’œuvre du côté des associations d’enseignants et de parents d’élèves.

18Les rapports des auditions (22 000 mots) de ces dernières au Parlement constituent le troisième type de matériau. Ils rendent compte des conflits cognitifs au cœur de la réforme et des stratégies opérées par les acteurs politiques et les groupes d’intérêt.

19Enfin, le quatrième type de matériau contient des transcriptions de quatre entretiens semi-directifs complémentaires menés auprès d’acteurs clés de la réforme par leur positionnement dans le domaine syndical, parlementaire et gouvernemental.

20En somme, nous proposons de rendre compte des processus de construction de la réforme du secondaire I à Genève : il s’agit de questionner la façon dont celle-ci a été discutée et négociée. Dans le contexte qui nous intéresse, cela implique d’analyser les confrontations d’idées et d’intérêts relatifs à l’école portés par une multitude d’acteurs. Mais il s’agit aussi de considérer que ces acteurs sont placés dans des configurations particulières qui pèsent sur les cadres cognitifs et normatifs à la source de leur action : les institutions.

Une coconstruction des cadres cognitifs de l’école

21La réforme de l’enseignement secondaire I à Genève est un bon exemple de la nature participative du modèle démocratique suisse. Avec deux initiatives populaires portées par des associations syndicales, professionnelles et catégorielles, des partis politiques plus investis que d’autres et un ministre au cœur de tous les débats, la réforme repose indubitablement sur une fabrication collective. Notons que la réforme du secondaire I à Genève aurait pu être essentiellement portée par la sphère politique, comme ce fut le cas dans le canton du Valais qui, au même moment, a supprimé ses filières à l’issue d’une démarche gouvernementale. En effet, bien que la participation du peuple à la vie politique soit institutionnalisée en Suisse, tous les projets de loi ne passent pas automatiquement par une validation de la population. Or, à Genève, c’est le peuple, par l’intermédiaire d’associations regroupant des acteurs sociaux divers, qui a fait émerger le problème de l’enseignement secondaire I et qui a impulsé l’idée de le réformer. Ainsi, en représentant les professionnels de l’enseignement et les parents d’élèves, les responsables des initiatives populaires ont endossé le rôle d’entrepreneurs de cause (Lascoumes et Le Galès, 2018) puisque leur action a permis de repenser le fonctionnement institutionnel du système éducatif genevois. En produisant un discours critique sur celui-ci, en redéfinissant les enjeux de l’éducation et en saisissant les autorités publiques, elles ont été à l’origine de la redéfinition du secondaire I.

22La logique d’implication de ces entrepreneurs de cause dans la réforme genevoise se revendique comme « pragmatique », c’est-à-dire fondée sur une connaissance pratique des processus éducatifs. Dans leurs publications, les associations misent sur leur expertise et leur proximité au terrain pour justifier la pertinence et la légitimité de leurs propositions. Celles-ci concernent la structure du secondaire I et précisent les conditions de réalisation de leur modèle : conditions de promotion, pratiques d’évaluation, recours au redoublement, etc. L’expertise génère toutefois deux représentations opposées de ce qu’est une bonne école et une école juste. En lançant la réflexion sur la structure du secondaire I, les groupes d’intérêt responsables des initiatives ont posé les bases d’un débat dont les sources intellectuelles et normatives se déploient autour du concept d’égalité des chances. Du côté des responsables de l’initiative 134 (portée par ARLE et REEL), une école juste doit offrir aux élèves des cursus à la hauteur de leurs capacités. Celles-ci sont vues comme des attributs des individus, en dehors de tout contexte familial ou social. Dans ce modèle, la réussite des élèves est de leur responsabilité et c’est au système scolaire de leur proposer des dispositifs répondant à leur niveau de compétences :

« Nous rejetons le préjugé selon lequel les élèves qui échouent n’auraient aucune part dans leurs destinées : après tout, on n’a jamais vu que tout le monde apprécie ou même seulement se sente bien à l’école. C’est pourquoi il faut renoncer aux illusions généreuses d’une certaine conception de la démocratisation des études et tenir compte enfin de ces dispositions personnelles et de ces différences, en offrant autant que possible à chaque élève la possibilité de travailler dans des filières bien typées qui conviennent à ses goûts » (extrait d’une publication de REEL analysant le contreprojet).

23Du côté de l’initiative 138 (portée par les syndicats enseignants et les partis de gauche), la conception de ce qu’est une école juste est diamétralement opposée. Ce qui est visé en premier lieu est la réduction des écarts de performance : « Une volonté de lutter contre les inégalités sociales par la prise en charge des élèves les plus faibles » (extrait d’un article du magazine associatif FAMCO Infos).

24Les deux comités d’initiative élaborent donc des projets de loi opposés, à l’image de leurs représentations de l’école et de son rôle dans la société. Ils sont à l’origine même de la remise en question du secondaire I, celui-ci n’ayant pas fait l’objet d’un examen formel par le politique. En définitive, les groupes d’intérêt impliqués dans la réforme genevoise confirment leur rôle d’entrepreneurs de cause et leur place dans le processus politique : ils coconstruisent les cadres cognitifs et normatifs qui conditionnent la réforme genevoise.

Logique d’enseignement vs logique politique

25Les groupes d’intérêt peuvent être conçus comme des partenaires de l’État et de l’action publique (Dür et De Bièvre, 2007 ; Michel, 2010). Mais comment cette relation se concrétise-t-elle dans un contexte scolaire aussi polarisé que celui de Genève, ébranlé par le dépôt de deux initiatives populaires tout à fait opposées ?

26Dans cette réforme du secondaire I, l’État a proposé un contreprojet en réaction aux deux initiatives. C’est parce qu’ils ont été saisis par des entrepreneurs de cause que les responsables gouvernementaux et les élus parlementaires ont entamé leur réflexion sur la structure de l’école. Ils ont fait le choix de formuler leur propre proposition d’organisation du cycle sans faire de diagnostic formel. Nos analyses des retranscriptions des débats montrent que les parlementaires ont peu repris les arguments avancés par les associations à l’origine de la réforme. Les références à l’égard des enseignants et de leur travail sont récurrentes et bienveillantes ; les élus rappellent régulièrement la nécessité de fournir aux enseignants les moyens d’enseignement adéquats et de réformer leur formation. Toutefois, il s’agit d’un recours principalement rhétorique aux propositions élaborées par les associations (Revaz, 2020). Comme le montrent les occurrences des mots « initiants », « syndicats », « enseignants » et « auditions » et leurs contextes discursifs, les députés mobilisent deux types de stratégies pour se positionner vis-à-vis des propositions des associations. En premier lieu, ils usent de métaphores souvent très éloignées du domaine scolaire afin de démontrer l’absurdité des propositions de ces associations :

« Les initiants [responsables de l’initiative 138] nous déclarent également qu’un autre problème [dans l’initiative 134] provient du regroupement des élèves plus faibles […]. Permettez un parallèle avec le monde sportif : je ne connais pas une équipe de foot, pas une seule équipe nationale qui mettrait deux pommes dans une équipe de onze ! » (extrait d’une prise de parole d’un député de droite en faveur de l’initiative 134).

27Une deuxième stratégie consiste à l’inverse à valoriser certains éléments de leurs propositions en soulignant toutefois que ceux-ci figurent dans le contreprojet :

« Je rejoins par contre les initiants pour dire que nous devrons tenir compte dans le contreprojet de la nécessité de trouver une structure limitant autant que possible l’échec scolaire. Cette structure devra surtout offrir une perméabilité entre les sections ou les filières, c’est essentiel. Il faut éviter une sélection trop précoce à la sortie de l’école primaire. »

28Ainsi, les points de vue des initiants sont mobilisés tantôt pour dénoncer des incohérences repérées dans leurs projets de loi, tantôt pour légitimer le contreprojet.

29C’est lors des entretiens que nous avons menés avec les députés que l’on comprend ce qui est dit à demi-mot au Parlement : les groupes d’intérêt sont volontairement écartés du processus politique afin d’éviter les débats idéologiques très polarisés qui opposent les partisans de l’hétérogénéité et ceux qui militent pour le maintien (et le renforcement) des filières.

« Il faut que le politique reprenne ses responsabilités […]. C’étaient toujours des enseignants qui bougeaient et finalement le rapport de force était entre enseignants adeptes de l’hétérogénéité et ceux qui étaient adeptes des sections […]. Donc c’était sur le fond que le politique reprenne l’initiative, que les parlementaires reprennent l’initiative, que nous ne soyons pas uniquement les dépositaires des mouvements de division interne au corps enseignant » (extrait d’entretien avec un responsable gouvernemental).

30Le canton de Genève étant marqué par de longues et nombreuses « guerres scolaires », les autorités souhaitent reprendre la main sur le débat et prendre une décision qui satisfasse la majorité politique. Cette volonté revient en fait à chercher un consensus en prenant en considération les représentations des membres des différents partis, dont les valeurs les poussent à adhérer à l’une ou l’autre initiative. Dans ce contexte, l’élaboration d’un contreprojet – qui est désigné au sein de la classe politique comme une volonté de faire consensus – est un défi majeur à relever.

31Pour comprendre la façon dont le consensus sur la réforme du secondaire I est construit, il est nécessaire de questionner précisément les arènes, espaces dans lesquels les propositions politiques aboutissent, au terme de négociations, à des décisions. Parmi les thématiques qui font l’objet d’importantes négociations, une se détache tout particulièrement : l’orientation des élèves. Elle est au cœur de la question des filières et appelle à une question plus large et d’autant plus controversée, celle de l’égalité des chances. Ce grand principe fait écho à des réalités très variables pour les élus. Pour les députés en faveur de l’initiative 134 – issus majoritairement de la droite politique – la sélection permet d’atteindre l’égalité des chances : en orientant précocement les élèves, on permet à tous les élèves d’avoir des chances égales de poursuivre un cursus adapté à leurs capacités. Pour les autres, inscrits dans des partis de gauche, les deux termes sont bien distincts ; « l’orientation est au service de l’individu ; la sélection est au service du sélectionneur » (extrait d’une prise de parole de député lors d’un débat au Parlement).

32Conscients de leurs représentations divergentes, certains élus se mobilisent pour établir des alliances afin de contribuer à la recherche du consensus. Entre autres, des députés socialistes (en faveur de l’hétérogénéité) et des radicaux (en faveur des filières) s’unissent afin d’identifier des points de convergence dans leurs positions et définir les bases d’un contreprojet « rassembleur ».

33L’analyse des débats parlementaires montre cependant que les bonnes intentions sont vite rattrapées par d’importants conflits normatifs. Face à un nombre restreint de positions communes, les débats prennent rapidement la forme d’une bataille politique dans laquelle chacun des camps argumente pour l’un ou l’autre modèle de l’école. Même si des positions intermédiaires subsistent, elles sont dominées par un débat binaire : hétérogénéité vs homogénéité. Le consensus, incarné par le contreprojet, prend finalement la forme d’un compromis politique : la proposition de l’initiative 134 d’introduire six filières est inenvisageable, tout autant que celle de l’initiative 138 qui souhaite révoquer le système de filières et créer des classes hétérogènes. Le contreprojet, construit sur un entre-deux proposant trois filières dites « non hiérarchiques », est le résultat de la nécessité de paix scolaire à Genève. C’est ce que rappelle un député socialiste en faveur du modèle hétérogène proposé dans l’initiative 138 :

« Nous étions en faveur de cette initiative-ci, mais aujourd’hui notre objectif est d’élaborer un contreprojet avec le plus grand nombre d’entre vous, tout simplement parce qu’il faut ramener la paix scolaire. Le climat en commission est au compromis, nous avons peut-être des chances de bâtir l’école de demain, et c’est pour cela que nous voulons donner toutes ses chances au contreprojet. Nous y participerons activement et sommes prêts à faire quelques concessions – sans trahir complètement nos idées, mais cela, je crois que tous les partis le disent » (extrait d’une prise de parole dans le cadre des débats parlementaires).

34La pertinence du modèle proposé par le contreprojet n’est pas discutée dans une perspective scolaire ou pédagogique car il s’agit surtout de rappeler l’impératif d’aboutir à une solution acceptée par la majorité. L’absence de points de convergence suffisants et le poids du contexte institutionnel enferment le débat dans un registre éloigné des enjeux réels de la réforme.

35En définitive l’analyse des espaces de négociation et de décision – les forums et les arènes – montre que le débat sur le secondaire I s’est largement construit sur des dimensions proprement politiques : les arguments liés aux dimensions scolaires et pédagogiques portés par les groupes d’intérêt sont relégués au second plan (Revaz, 2020). Alors que la logique de mobilisation des entrepreneurs de cause est centrée sur des questions pédagogiques – i. e. les modes de répartition des élèves et leurs effets sur les apprentissages –, la stratégie opérée par le gouvernement obéit à une tout autre logique, proprement politique. Cela met en lumière la centralité des négociations pour la recherche d’alliances et témoigne, in fine, d’une logique du consensus politique assez éloignée d’une finalité d’amélioration des processus d’enseignement et d’apprentissage.

36Le processus qui conduit à ce type de découplage entre les problèmes à résoudre et les solutions adoptées ont été décrits par Cohen et ses collègues dans leurs travaux sur le Garbage Can Model (Cohen et al., 1972). Ce modèle est particulièrement pertinent pour rendre compte des situations de polarisation extrême des débats et des positions des acteurs en présence, aboutissant à des solutions peu efficientes guidées par les circonstances plus que par la volonté d’améliorer le fonctionnement du système. Nous avons montré que, dans le cas de la réforme du secondaire I à Genève, ce modèle rend assez fidèlement compte des processus à l’œuvre (Felouzis et al., 2013 ; Revaz, 2020).

Discussion et perspectives

37Nous sommes partis d’une interrogation sur la construction des politiques éducatives dans un contexte de démocratie participative. L’objectif a été de comprendre comment cette construction prenait vie, selon quels principes et quelles modalités. Contre les approches idéalistes, nous avons montré que les processus proprement politiques et institutionnels ont un poids considérable. De même, en rupture avec les approches centrées sur les intérêts – de classe, économiques ou autres –, nous avons insisté sur le poids des représentations et des valeurs, ainsi que sur le poids de l’état du système éducatif, de ses forces et ses faiblesses perçues à un moment donné.

38Le cas de la réforme des filières à Genève est ici idéal typique. La « mise sur agenda » (Hassenteufel, 2010) n’a nullement été le fruit d’un processus d’identification d’un problème et d’une recherche de solution de la part des tenants de l’action publique. Elle a été la résultante d’une spécificité du système politique suisse qui permet à des citoyens de proposer une initiative au vote du peuple et, ainsi, d’imposer une mise sur agenda politique obligeant le politique à traiter un « problème » par le seul fait que les citoyens l’ont décidé collectivement. Cette situation n’est, bien entendu, pas transférable à d’autres contextes tels que le cas français par exemple, dont le fonctionnement institutionnel est moins participatif et plus centralisé. De même, on ne peut comprendre la nature de cette réforme sans inclure dans l’analyse le prima de la recherche du consensus qui a permis de proposer au vote du peuple un contreprojet qui avait pour caractéristique de ne satisfaire pleinement aucune des forces politiques au strict plan des référentiels, mais pouvait faire consensus au sein de la sphère politique et remporter l’adhésion du peuple. L’argument de stratégie politique a ici primé sur les conceptions de la « bonne école » et de « l’école juste » des différents protagonistes.

39Dans ce cas, la nécessité de mettre fin à la guerre scolaire a considérablement réduit le nombre de solutions possibles, la réforme proposée et en définitive acceptée par le peuple ayant plus pour but de créer un consensus social et politique que d’améliorer le fonctionnement concret du système éducatif genevois sur le plan de son efficacité et de son équité.

40Il nous reste toutefois à penser de façon plus dynamique les processus à l’œuvre, considérés jusqu’ici, pour des raisons d’exposition, comme ayant un « début » et une « fin ». Pour mieux rendre justice à ces dynamiques, il faut rappeler que, dans le cas de la réforme du secondaire I à Genève, nous sommes face à une forme de sédimentation institutionnelle – layering (Thelen, 2003) : l’émergence de la réforme du secondaire I ne part pas d’une tabula rasa. Le changement de l’institution scolaire se fait de façon incrémentale et se nourrit des interprétations, perceptions, évaluations des politiques d’hier et de leur mise en œuvre. On ne peut en effet comprendre la réforme de l’enseignement secondaire genevois sans considérer les critiques portant sur les incohérences du système antérieur qui juxtaposait deux systèmes différents, l’un avec des filières, l’autre proposant des classes hétérogènes. On ne peut non plus ignorer la façon dont elle s’inscrit dans une trajectoire de long terme visant notamment à s’accorder aux tendances et aux discours circulants. En ce sens, la conception et la fabrication des politiques éducatives ne peuvent se comprendre sans appréhender ce qui précède et ce qui suit.

41En définitive, la construction d’une politique éducative, telle qu’analysée ici, s’inscrit dans un processus plus vaste qui relève à la fois du champ de forces créé par le contexte institutionnel et politique, la nature de l’institution scolaire, les représentations et les intérêts mais aussi des perceptions et des résultats des politiques précédemment mises en œuvre dans l’espace considéré.