Le rôle du capital social dans les stratégies d’advocacy planning des commerces ethniques à Londres

Susan Ball

Traduit par Thomas Drouin (trad.)

p. 47-66

Note de l’auteur

Traduit de l’anglais par Thomas Drouin.


Texte intégral

Introduction

1L’aménagement du territoire est un exercice complexe, notamment en raison des difficultés continuellement rencontrées dans l’analyse fondamentale de ce qui constitue la base économique et démographique d’une communauté. Quand cette analyse porte sur des communautés constituées d’ethnicités diverses au sein desquelles un éventail d’interactions culturelles, sociales et économiques prend place, la complexité de l’exercice est accentuée ; à la fois en ce qui concerne la définition et le respect de l’identité de chaque groupe, mais aussi lorsqu’il s’agit de soutenir et de coordonner leurs interactions. Dans la période de l’après-guerre, on considérait généralement que les urbanistes pouvaient analyser ces complexités en utilisant un ensemble de techniques ; et qu’il était possible de le faire d’une manière neutre et objective dans le but de servir « l’intérêt général ». Dès les années 1960, la neutralité des urbanistes et leur capacité à évaluer et résoudre les problèmes sociaux et économiques émergents commencèrent à être remises en cause d’abord aux États-Unis (voir Hall, 1990, p. 326-335) puis peu de temps après en Grande-Bretagne (voir Cullingworth et Nadin, 2006, p. 431-435). La réaction de la gauche a été d’inviter les urbanistes à adopter une approche bottom-up de la planification ou advocacy planning (planification participative) afin d’impliquer un éventail de groupes citoyens – en particulier les groupes défavorisés – dans la prise de décision (Davidoff, 1965 ; Gans, 1968 aux États-Unis ; Broady, 1968 ; Goodman, 1972 au Royaume-Uni). Bien que les appels à une forme plus consultative de planification aient permis de garantir que la participation de tous devienne un élément du processus de planification en Grande-Bretagne à partir de la fin des années 1960, la validité intellectuelle et la pratique de l’advocacy planning se sont avérées de courte durée. Dès les années 1980, les néomarxistes ont verrouillé le débat sur l’advocacy planning en soulignant comment les contraintes structurelles garantissaient que les urbanistes travaillaient dans l’intérêt du capital (Paris, 1982 ; Ambrose, 1986). Parallèlement, la rationalisation de la planification visant à réduire les délais eut pour conséquence une diminution de l’importance de la participation citoyenne (Thomas, 1996). Plus récemment, depuis que la gouvernance complémente le gouvernement (Jordan, Wurzel et Zito, 2005), la participation citoyenne a été remise au goût du jour dans un ensemble de processus de planification et de mise en œuvre de politiques (Stoker, 2000), y compris des politiques d’aménagement du territoire (Rydin, 1999).

2Ce texte examine les chemins suivis par deux organisations de volontaires, créées pour garantir l’inclusion des citoyens dans les processus de planification à Londres. Il utilise le « capital social » comme outil d’analyse pour étudier ces deux exemples récents d’advocacy planning. Après un aperçu de la diversité ethnique des high streets londoniennes, il fournit une vue d’ensemble des planifications à destination des minorités ethniques. Le texte tente ensuite d’éclairer les liens entre advocacy planning et processus de capital social. Cela amène à présenter deux études de cas. La première s’intéresse à la participation de Just Space (JS) à la planification de la stratégie économique de Londres tandis que la seconde examine la participation du groupe Latin Elephant (LE), à portée plus locale. Le texte se termine par une réflexion sur les fins et les moyens de l’advocacy planning dans le contexte de la diversité.

La diversité des high streets londoniennes

3Les high streets sont un élément important de la fabrique urbaine londonienne (figure 1), puisque deux tiers des Londoniens vivent à moins de 400 mètres de l’une des 602 high streets de la ville (Carmona, 2015). Les relations postcoloniales de Londres sont évidentes le long de nombre de ces high streets et de leurs marchés. Dans ces lieux, les minorités ethniques entrent en contact les unes avec les autres et avec la population majoritaire. Cette diversité va au-delà des catégories ethniques du recensement national pour intégrer des modes de différenciation sociale multiples. Dans son étude sur Rye Lane – une high street du Sud londonien – Hall (2015) a mis en lumière la diversité des langues, dialectes, religions, niveaux d’instruction, situations économiques, trajectoires migratoires, durées de séjour, statuts juridiques et contrats de location qui composent cette fabrique urbaine complexe. Hall a identifié des propriétaires indépendants issus de plus de vingt pays différents, dont presque un tiers parlent quatre langues ou plus. Bien qu’une partie non négligeable (21 %) des propriétaires dans l’étude de Hall ait exercé un commerce sur Rye Lane depuis plus de vingt ans, 45 % d’entre eux ne sont là que depuis cinq ans ou moins, témoignant ainsi du rôle des high streets comme porte d’entrée pour les migrants entrepreneurs. Vertovec (2007) désigne cette multiplication de telles relations sociales prenant place dans ces endroits spécifiques par le terme de « super-diversité ». La négociation quotidienne des différences culturelles dans ce type de contexte urbain a nourri un intérêt croissant pour un « multiculturalisme au quotidien » (Wise et Velayutham, 2009). En reconnaissant que les « sociétés multiculturelles contemporaines ne sont pas simplement des collections d’“equal diversities” » (Colombo, 2015, p. 816), le multiculturalisme au quotidien éclaire les relations de pouvoir dans les pratiques sociales telles que la participation des minorités ethniques et des commerçants issus de l’immigration dans la planification des high streets de Londres1.

Figure 1 : High streets de Londres en dehors de la Central Activities Zone

Source : Carmona, 2015. En raison du niveau de gris, la CAZ boundary et les Main Roads ne seront pas distinguables ici.

4La diversité de nombreuses high streets londoniennes est en partie due au fait que le marché du travail britannique est fortement racialisé, ce qui signifie que les minorités ethniques sont structurellement prédisposées au travail indépendant. La disponibilité de locaux pour petits commerces dans des zones où les prix immobiliers sont (relativement) bas, associée aux termes et conditions souples des contrats de location et de sous-location, fait du commerce de détail des high streets un point d’entrée privilégié pour les entrepreneurs des minorités ethniques. Cela est particulièrement vrai pour Londres, où l’augmentation de la population issue des minorités ethniques (44 % dans le recensement de 2011) est l’un des facteurs expliquant l’augmentation récente du nombre de commerces indépendants (Wrigley et al., 2009). Afin de négocier un contexte urbain précaire et manquant de plus en plus de financements, les commerçants et les prestataires de services de diverses high streets doivent travailler de longues heures. C’est l’un des freins principaux à leur participation à la planification, dont on va maintenant considérer le contexte pour les minorités ethniques et les petits commerçants des high streets.

Planification et communautés ethniquement diversifiées

5Le défi d’incorporer le savoir-faire de communautés ethniquement diverses dans la planification a brièvement été relevé par Londres lorsque le Greater London Council (GLC) a publié des recommandations ayant spécifiquement trait à la race pour la planification, mais ceci juste avant son abolition en 1986 (GLC, 1986). Plus généralement, bien que les questions d’égalité raciale fassent partie de l’agenda de la planification en Grande-Bretagne depuis au moins les années 1970, leur impact sur la pratique a été négligeable. La recherche sur les minorités ethniques et la planification dans les années 1980 et 1990 a montré que l’utilisation d’une approche ne faisant pas de distinction ethnique (colour-blind) avait pour effet d’institutionnaliser la discrimination indirecte dans le système de planification (Loftman et Beazley, 1998), et de stéréotyper les minorités ethniques en simplifiant à outrance leur diversité interne (Ratcliffe, 1998). Suite aux troubles civils dans les villes du nord en 2001, le nouveau discours de « cohésion communautaire » du New Labour a rapidement été repris par les autorités locales en lieu et place des tentatives de multiculturalisme précédentes (Worley, 2005). La promotion par l’ancien Premier ministre, David Cameron, de son projet de Big Society (Cameron, 2010) a permis au langage de la planification de se déracialiser encore plus, ce qui a contribué à entretenir – voire augmenter – la discrimination indirecte.

6La question de savoir s’il faut se baser sur, ou ignorer la diversité dans la participation est particulièrement pertinente pour la planification des nombreuses et multiethniques high streets londoniennes. Bien que le choix entre ces deux options éclaire l’affirmation de Thomas que l’ethnicité est ouvertement impliquée dans la planification (1997), la direction à prendre par les diverses communautés quand elles négocient les avantages liés à la participation et la nature des actions collectives est moins clairement balisée.

La planification pour les high streets londoniennes multiethniques

7Sur le plan national, on constate un certain niveau de soutien aux petits commerces et aux baux de courte durée (Portas, 2011 ; DCLG, 2012), qui offre un peu d’espoir aux commerçants et prestataires de services issus des minorités ethniques et de l’immigration. Cependant, la gouvernance au niveau stratégique (Londres) et au niveau des arrondissements (boroughs) fait planer une menace de relocalisation sur les petits commerces. Afin d’appréhender ce problème, il est nécessaire de souligner les récents développements dans l’aménagement urbain de Londres.

8L’abolition du GLC en 1986 a fait de Londres la seule capitale occidentale sans conseil municipal élu. Quand le Greater London Authority Act (1999) réintroduisit un maire élu, la planification stratégique – gérée par un gouvernement régional, élu au suffrage direct – fut, elle aussi, réintroduite. Ken Livingstone est entré en fonction comme maire de Londres en 2000, et a entrepris la tâche d’améliorer le bien-être économique, social et environnemental des Londoniens. Cependant, la pensée économique alternative qui avait caractérisé la période durant laquelle il avait présidé le GLC (1981-1983) – quand son administration proposait des mesures visant à améliorer la vie des minorités défavorisées et des femmes à Londres – n’a pas été reconduite durant ses deux mandats de maire (2000-2004, 2004-2008). Au début du nouveau millénaire, les secteurs de la finance, des entreprises et de l’immobilier, en sont venus à dominer non seulement l’économie londonienne mais aussi sa gouvernance. Cela a été clairement démontré lorsque Livingstone accorda à la City de Londres une influence importante sur la stratégie en échange de changements dans les projets des promoteurs immobiliers concernant les domaines des transports et des allocations pour les logements sociaux (Massey, 2007). Il est aussi largement crédité d’avoir joué un rôle important dans l’obtention de financements pour les Jeux olympiques de Londres en 2012, qui ont principalement servi les intérêts des capitaux privés. Les accusations de la presse contre Livingstone concernant la conclusion d’accords avec les propriétaires et promoteurs immobiliers sans consulter au préalable les membres de l’assemblée de Londres (Evening Standard, 2002) ont été renforcées par le rapport publié par l’assemblée pour marquer son 10e anniversaire, dans lequel les membres soulignent leur rôle dans l’amélioration de la transparence des décisions du maire concernant la planification (London Assembly, 2010).

9Depuis 2000, la planification pour Londres – sous la forme des London Plans produits par Livingstone puis Boris Johnson, et des documents stratégiques du London Enterprise Panel et le groupe de pression London First issu du milieu des affaires – s’est centrée sur l’aide à la croissance des intérêts immobiliers et des secteurs de l’économie ayant une grande visibilité et orientés à l’international. Cette orientation politique a été conduite en parallèle avec celle destinée à résoudre la crise du logement dans la capitale. Le résultat de cette combinaison a été un style de rénovation urbaine à « usage multiple » qui favorise une forte densité de logements accompagnée de bureaux et de locaux commerciaux mieux conçus pour les besoins des grandes chaînes de distribution que des petits commerces indépendants2. La justification sous-jacente pour la promotion de tels programmes de redéveloppement est financière. Les autorités locales faisant face à des coupes budgétaires dans le cadre des mesures d’austérité ont compris que la cession des terrains qu’elles possèdent leur permet à la fois d’équilibrer leurs livres de comptes et de satisfaire l’obligation qu’ils ont d’allouer des sites pour le logement, imposée par les critères de gouvernance du Royaume-Uni et de Londres (Davey, 2012). Cependant, étant donné la pénurie de logements dans la capitale, les niveaux élevés d’accroissement de la population et la demande de logements des investisseurs internationaux, les prix de l’immobilier ont tellement augmenté que les nouveaux logements sont inabordables pour la majorité des Londoniens. Quant aux magasins, ils sont peu adaptés aux besoins des locataires et des consommateurs de la plupart des high streets hétérogènes de Londres (Hall, 2014 ; Holdsworth, 2016).

10Un facteur supplémentaire qui doit être souligné dans la présentation du contexte de la planification des high streets multiethniques est le discours localiste introduit dans la planification par l’administration de la Coalition et énoncé dans le Localism Act de 2011 (HOC, 2011). En accordant « de nouveaux droits directement aux communautés et aux individus, leur permettant de faire avancer les choses plus facilement, et de mettre en œuvre leurs ambitions pour le lieu dans lequel ils vivent » (DCLG, 2011, p. 8), la loi devrait redonner espoir aux petits commerces indépendants. Cependant, très vite, des commentateurs questionnent la nouveauté de ce discours (Haughton et Allmendinger, 2013). D’autres soulignent aussi que l’éventail des mesures, particulièrement celles concernant les développements majeurs, restent sous contrôle du gouvernement central (Brownhill et Carpenter, 2009 ; Barnett, 2011) et que, dans ce contexte d’austérité marqué par l’absence de financement, il est difficile de mettre en place un localisme représentatif des communautés (Bentley et Pugalis, 2013). Avec une attention particulière à la participation des prestataires de services issus des minorités ethniques dans diverses high streets londoniennes, Hall a aussi souligné le besoin d’incorporer leurs bases de connaissance afin de comprendre parfaitement ces localités dans un contexte de planification :

« Pour que le localisme ait une signification politique et économique pour les citoyens divers et variés qui occupent et utilisent les diverses high streets londoniennes, il est impératif de s’intéresser à la particularité et à ses interrelations culturelles, sociales et économiques comme une clé pour comprendre “le local” » (Hall, 2012).

11La planification a toujours rencontré des difficultés dans l’analyse de ce qui constitue la base démographique et économique d’une communauté, et les high streets multiethniques ne sont pas une exception. L’étude ethnographique de Rye Lane conduite par Hall a montré que les conventions utilisées par les urbanistes avaient pour conséquence de rendre « pratiquement invisible la diversité culturelle et économique de la rue pour ceux qui s’attelaient à l’exercice de planification » (Hall, 2015, p. 23). Ceci représente une grave lacune puisque sans reconnaissance, diverses communautés ne seront pas prises en compte dans l’exercice politique de la planification. Les urbanistes qui ont l’obligation d’évaluer la « vitalité » et la « viabilité » des high streets risquent ainsi de passer à côté du savoir-faire – qui va bien au-delà des très étroites définitions de l’économie – des entrepreneurs, travailleurs et consommateurs3. L’importance de ce savoir-faire a été reconnue par Jacobs qui plaidait pour la diversité du voisinage et jetait les bases de l’advocacy planning (Jacobs, 1994 [1961]). Avant de présenter deux études de cas sur la façon dont les membres de diverses communautés ont cherché à être pris en compte dans la planification, on présentera un cadre conceptuel qui s’appuie sur l’advocacy planning et le capital social.

Advocacy planning (planification participative) et capital social

12L’intuition visionnaire de Jacobs liant l’advocacy planning et le rôle du capital social a ensuite été validée par l’accent mis, dans l’enseignement de la planification, sur la nécessaire participation des citoyens. Dans une rétrospective, publiée presque trente ans après que Davidoff ait forgé le terme d’advocacy planning, Checkoway commenta : « l’idée d’advocacy planning est devenue et continue d’être un élément de l’éducation à la planification » (1994, p. 141). Si la génération actuelle d’urbanistes a été formée avec le souci de connecter et d’impliquer les citoyens dans la prise de décision, les processus de création de capital social comme moyen d’encouragement à la participation de groupes mal ou sous-représentés dans la planification n’a reçu que peu d’attention dans la littérature académique (Crawford et al., 2008). Dans le contexte actuel de la gouvernance urbaine, la question de savoir comment les commerces des minorités ethniques développent le capital social comme un moyen de s’assurer que l’advocacy planning est pris en compte dans la gouvernance locale, mérite notre attention ainsi qu’une clarification conceptuelle.

13Le terme de « capital social » a été forgé par Loury (1977), en référence à l’idée que l’accès et la participation aux relations sociales peuvent être des actifs (ou des passifs) qui produisent des résultats favorables (ou défavorables) pour les individus et communautés impliqués dans la relation. Cette définition a priori simple du capital social a néanmoins conduit à un certain degré de confusion, ne fût-ce que par son usage débridé et systématique dans toutes les sciences sociales et au sein de disciplines particulières.

14Dans leurs études sur les migrations, Bankston (2014, p. 37) et Ryan et al. (2015, p. 10) mettent l’accent sur la confusion entre les sources de capital social (les réseaux ou les relations) et les ressources produites par ces relations (les bénéfices, les coûts ou les risques). La distinction est importante parce qu’en soulignant que le capital social est un processus qui se construit à travers un comportement collectif, il souligne la nature contingente du capital social. Les discussions sur l’attribution positive ou négative des ressources et des résultats montrent clairement que le capital social n’est pas seulement contingent mais aussi relatif. Le capital social qui permet aux minorités ethniques et aux migrants de survivre grâce à des relations sociales très solidaires peut être considéré comme positif du moment qu’il leur permet de se débrouiller au jour le jour, ou comme négatif parce qu’il freine leur capacité à s’en sortir sur le long terme. Granovetter (1973), par exemple, plaide pour la « force des liens faibles » plutôt que pour des relations sociales très fortes et soudées qui limitent l’accès à l’information et aux débouchés en dehors du réseau. La distinction entre les liens au sein d’une communauté et les liens entre communautés est aussi prise en compte dans le travail de Putnam en référence à l’engagement organisationnel aux États-Unis (1993). D’après Putnam, les organisations formelles créent un climat de confiance et de coopération qui facilite l’action collective. Il utilise les termes de bonding social capital (capital social affectif) et de bridging social capital (capital social de liaison) pour désigner respectivement les liens au sein de et entre les communautés. Dans des travaux plus récent, Putnam (2007) présente la conclusion sujette à controverse que le niveau de confiance est moindre dans les communautés ethniquement diverses par rapport aux communautés homogènes, et que cela s’applique à la confiance sociale à la fois dans les relations entre les groupes et au sein des groupes. Putnam soutient que la diversité ethnique pousse les gens à se « replier sur eux-mêmes » : « à se retirer de la vie collective, à ne pas faire confiance à leurs voisins, quelle que soit la couleur de leur peau » (ibid., p. 150)4. Que la conclusion de Putnam sur les États-Unis soit valide ou pas dans un contexte européen est le sujet d’un débat en cours, en particulier sur l’utilisation d’une méthodologie appropriée pour l’étude de la diversité ethnique et la confiance sociale (Gundelach et Freitag, p. 2014). Néanmoins, sa distinction entre capital social de liaison et capital social affectif a été reprise par les chercheurs sur la participation à la planification au Royaume-Uni comme un moyen de remédier à l’ambiguïté de la notion de capital social.

15Rydin et Holman (2004) ont souligné que de nombreuses études de terrain sur la participation à la planification se concentrent sur les relations au sein des groupes ou capital social affectif. Elles démontrent que non seulement les relations entre groupes à niveau égal (horizontal) ont été en grande partie ignorées, mais aussi que la capacité de différents types de capital social à se substituer l’un à l’autre entre niveaux différents (vertical) n’a pas reçu suffisamment d’attention. Cette lacune dans les recherches existantes a conduit ces auteures à se demander si la distinction entre capital social affectif et de liaison est suffisante pour appréhender les différents types de capital social à l’œuvre dans les processus de planification et de développement. En attirant l’attention sur les études existantes qui essayaient de construire des relations horizontales et verticales entre groupes dans leur usage du capital social, Rydin et Holman vont plus loin en proposant un capital social « renforçant » (bracing) comme moyen de désigner les différents types de liens entre des groupes particuliers à des échelles variées. Le capital social renforçant

« désigne l’idée d’un type de capital social d’abord concerné par le renforcement des liens le long de et entre les échelles et secteurs mais qui n’est opérant qu’entre un nombre limité d’acteurs. Il fournit une sorte d’échafaudage social » (ibid., p. 123).

16Le capital social « renforçant » partage des caractéristiques à la fois avec le capital social affectif et le capital social de liaison. Comme le premier, il partage le renforcement de normes et valeurs communes ; comme le second il se focalise sur les réseaux, en particulier les types de réseaux formés durant des partenariats ou des situations collaboratives. Dans les conditions actuelles de la gouvernance en Grande-Bretagne, le nombre limité d’acteurs auquel Rydin et Holman se réfèrent, inclut les partenariats entre secteurs public, privé et associatif. La définition des chemins vers la représentation de la diversité ethnique dans cette forme de gouvernance urbaine est néanmoins laissée aux partisans d’une approche participative de la planification.

17Comme le fait remarquer Portes (1998) le capital social nous permet de comprendre pourquoi les lois anti-inégalités (par exemple les lois contre les discriminations raciales) ne sont pas suffisantes pour lutter contre les inégalités sociales : les minorités ethniques et les migrants qui n’ont pas les connexions sociales suffisantes et n’ont pas accès aux informations nécessaires sont désavantagés. Alors que le débat continue sur l’ambiguïté du terme et son usage ou son mésusage (Fine, 2010), dans un contexte de discrimination raciale persistante (en ce qui concerne la Grande-Bretagne voir EHRC, 2016), il est très probable que les sciences sociales et politiques continuent à s’intéresser aux relations sociales et à leurs conséquences longtemps après leur adoption enthousiaste du concept de capital social dans les années 1990 (Adler et Kwon, 2002). Cela ne signifie pas que les réseaux ethniques en eux-mêmes doivent être considérés comme preuve du capital social (Anthias, 2007) mais plutôt qu’ils devraient être étudiés afin de comprendre si et comment ils permettent à des groupes de (re)présenter leurs intérêts et lutter pour de maigres ressources. La participation des commerces des minorités ethniques dans les procédures de planification pour les high streets londoniennes est ainsi un de ces domaines de recherche.

Just Space

18C’est dans le contexte de la planification à Londres décrit ci-dessus que JS est apparu vers la fin du second mandat de Livingstone. Ce réseau rassemble professeurs et étudiants d’un certain nombre d’universités londoniennes et des membres des groupes communautaires dans le but « d’avoir un impact sur la planification et sa politique afin de garantir un débat public sur les questions essentielles de justice sociale et viabilité économique et environnementale » (Just Space, 2016a) pour Londres. Bien qu’un éventail d’intérêts au-delà de ceux représentés par JS participe aux processus de planification de Londres, JS se place en opposition à l’un des principaux groupes participants, plus précisément les intérêts des promoteurs immobiliers et la Greater London Authority (GLA) :

« Ce qui nous a rassemblés c’est la nécessité de résister, à l’échelle de la Ville, à la domination du processus de planification par les promoteurs immobiliers et les organismes publics, ces derniers étant eux-mêmes très fortement influencés par les intérêts des promoteurs immobiliers » (Just Space, 2016a).

19Le travail de JS couvre chacun des domaines pour lesquels le maire a la charge d’élaborer le plan d’aménagement urbain de Londres : logement, transport, économie, qualité de l’air, santé et changement climatique. Pour les besoins de l’analyse en cours on s’intéressera principalement à la planification économique. JS a pour but de placer son travail de réseau interorganisationnel en dehors du cadre méthodologique sous-tendant la vision particulière de l’économie des urbanistes de la GLA, qu’il considère comme excessivement dépendant de la finance et de l’immobilier. JS porte plutôt son attention sur le besoin de considérer la diversité ethnique et culturelle de l’activité économique à Londres comme partie intégrante de la planification stratégique :

« Pour identifier et protéger les espaces de Londres qui sont essentiels pour les divers groupes londoniens – que ceux-là soient des biens communautaires (par exemple les biens communautaires BAME), des espaces résidentiels (par exemple des lieux pour les gitans et les gens du voyage) ou des espaces dédiés au commerce (par exemple les marchés pour les commerçants issus des communautés ethniques et de l’immigration). Ces espaces doivent être reconnus à part entière comme la pierre angulaire d’une loi efficace sur le localisme » (ibid.).

20Ce large mandat attribué à la planification impliquant les communautés est la cause et la conséquence de l’éventail de groupes qui composent le réseau interorganisationnel JS. Cinquante-huit groupes ont pris part aux discussions qui ont mené à la publication par JS de son premier vision statement pour la discussion du London Plan en février 2016 (ibid.). En août de la même année, 80 groupes étaient référencés comme contributeurs aux propositions politiques présentées par JS au nouveau maire – Sadiq Khan – pour être soumises à l’examen dans le nouveau London Plan (Just Space, 2016b). Ces groupes représentent un large éventail d’intérêts se recoupant, notamment les transports, le logement, la protection de la nature, les gitans et les gens du voyage, l’agriculture urbaine, etc. Ils comprennent des groupes d’intérêts dont les membres sont nombreux même s’ils ne sont pas nécessairement très actifs. Par exemple, Friends of the Earth compte de nombreux membres au Royaume-Uni et à l’international mais la grande majorité d’entre eux participent rarement aux campagnes et événements organisés par l’association (Jordan et Maloney, 1997). D’autres groupes communautaires du réseau JS, tels que Latin Elephant (LE) par exemple, sont des groupes se concentrant sur une seule problématique, ayant peu de membres mais dont les membres sont très actifs. La diversité des membres de JS est aussi flagrante quand on s’intéresse à la durée d’activité de ces différents groupes et à leurs réseaux individuels de relations. LE est une organisation communautaire récemment formée (2012). Par contraste, l’organisation Campaign for the Protection of Rural England a été créée dans les années 1920, et a eu dès le début des liens importants avec l’Establishment comme le montre bien son patronage actuel par le monarque du Royaume-Uni.

21Afin d’être efficace, JS doit équilibrer capital social affectif et de liaison pour mettre en place des règles de participation entre ces groupes divers. Le rôle des chercheurs et des professionnels de JS qui rassemblent différents groupes d’acteurs homogènes afin de les mettre en contact avec les experts en dehors de la communauté (y compris les urbanistes de la GLA) montre qu’il fait office de capital social renforçant. Cependant, afin de traiter du capital social comme un processus plutôt qu’une entité, il faut s’intéresser aux dynamiques du réseau JS.

22Six groupes du réseau JS (East End Trade Guild, Friends of Queen’s Market, Harlesden Town Team, Latin Elephant, Wards Corner Community Coalition, et Seven Sisters Development Trust) mobilisent autour des high streets et/ou des marchés. Chacun de ces groupes est représentatif des intérêts d’au moins un groupe ethnique ou une minorité faisant partie de l’économie locale. Afin de présenter de manière adéquate la façon dont ces groupes utilisent le réseau JS comme moyen de participer à la planification urbaine de Londres, il est nécessaire de garder à l’esprit qu’au Royaume-Uni « le processus de planification est fondamentalement conflictuel par nature, et, de ce fait, se préoccupe inévitablement plus de “l’exclusion” que de “l’inclusion” » (Hill et Slater, 2004, p. 1). Cela est très clair dans le cas des procédures pour préparer le London Plan, qui limitent la participation à des commentaires sur les plans préliminaires préparés par les urbanistes de la GLA. De plus, étant donné le passage à la « politique basée sur les faits » dans la planification depuis les années 1990 – avec l’accent mis sur des objectifs, des buts et des indicateurs plus précis – la participation doit devenir un fait utilisé pour contester les faits soutenant les plans produits par les urbanistes de la GLA.

23Le rôle de JS dans la reconnaissance politique de la valeur des petits commerces et marchés dans le London Plan est un succès relatif de ce réseau dans ses efforts pour intervenir dans la planification de l’économie londonienne. Taylor et Edwards (2016) fournissent un compte rendu de recherche participative sur le rôle de JS, duquel s’inspirent largement les lignes suivantes. L’intérêt de JS pour les commerces des high streets et pour les marchés prend sa source dans l’engagement de deux groupes communautaires (Friends of Queen’s Market, et Wards Corner Community Coalition), qui ont tous les deux sollicité JS pour protéger les marchés ethniquement diversifiés de la menace posée par les schémas de redéveloppement. Cela a encouragé la formation du Just Space Economy and Planning Group (JSEP, formé en 2013) comme un moyen de renforcer les compétences nécessaires au sein du réseau et ainsi participer à la planification économique pour Londres. Quand des modifications furent introduites dans le London Plan en 2014 sous la forme de Further Alterations to the London Plan (FALP), JSEP a commencé à examiner les faits économiques sur lesquels elles se basaient, y compris les faits soutenant l’utilisation par les FALP d’un modèle de développement favorisant la grande distribution et une densité élevée de logements. En utilisant la position de défenseur des groupes communautaires à Londres pour laquelle JS s’était fait reconnaître (Lipietz, Lee et Hayward, 2014), JSEP a obtenu de participer aux délibérations publiques (Examination in Public ou EiP) du FALP. À l’EiP, JSEP a présenté des faits basés sur des résumés d’études portant sur la contribution des commerçants issus des minorités ethniques et de l’immigration aux high streets et aux centres-villes. Ces faits avaient été rassemblés par les chercheurs du réseau JS, et s’appuyaient sur l’expérience directe de membres des groupes communautaires. Cela forme la toile de fond de la participation des représentants des groupes communautaires au réseau JS sur la problématique de la préservation de la diversité dans les high streets et les centres-villes (pour un résumé de la participation de chaque groupe voir Thomas et Edwards, 2016). Cet exercice de participation collaborative a abouti à une réécriture de la politique imposant aux autorités locales londoniennes de considérer « les bénéfices potentiels de la diversité londonienne dans la gestion des centres-villes » (GLA, 2015, p. 172). Cette réécriture est importante dans la mesure où elle signifie que les urbanistes sont obligés, dans le processus de planification, d’interroger les petits commerçants issus des minorités ethniques sur leurs besoins et leurs attentes en termes de dynamique.

24Le cas de JS et de JSEP montre bien que le capital social est une dynamique. Bien que le réseau n’ait pas obtenu une reformulation majeure de la politique économique de la FALP, l’exercice de participation a toutefois permis au réseau de développer de manière collaborative sa connaissance et ses ressources, et – dans une certaine mesure – d’engager le dialogue avec les urbanistes de la GLA. Et bien que les changements dans la formulation de la politique soient mineurs, ils peuvent être utiles aux commerces des minorités ethniques dans les campagnes de voisinage ainsi que dans les négociations avec les acteurs des secteurs public et privé. Nous nous intéresserons, donc, maintenant à la campagne de voisinage de LE.

Latin Elephant

25L’Elephant & Castle (E&C) est un district du centre de Londres. Celui-ci a été bombardé durant la dernière guerre mondiale, puis substantiellement redéveloppé dans les années 1960 selon un style architectural connu en Grande-Bretagne sous l’appellation « brutaliste » en béton brut. Le redéveloppement inclut un centre commercial qui a toujours souffert d’une mauvaise réputation. Au cours des deux dernières décennies, le centre commercial et ses environs se sont rapidement développés en un centre culturel pour les Latino-Américains de Londres, qui y louent de nombreux magasins et bureaux. En 2013, le centre commercial a été racheté par le promoteur immobilier Delancey, qui prévoit de le redévelopper dans le cadre d’une opportunity area5 du London Plan.

26C’est dans ce contexte que le groupe communautaire LE a poursuivi son objectif principal consistant à promouvoir des « façons alternatives et innovatrices d’impliquer et d’incorporer les migrants et les groupes ethniques dans les processus de régénération urbaine à Londres » (Latin Elephant, n. d.). LE a développé un éventail de projets et d’initiatives avec JS et d’autres partenaires tels que le forum de quartier (Neighbourhood Forum) et la municipalité de Southwark (Southwark Borough Council). En 2014, grâce à des travaux fournissant des preuves de la présence de commerces latino-américains dans l’E&C, LE a pu obtenir des financements du Southwark High Street Challenge Programme ce qui a permis d’entreprendre de nouvelles recherches qui ont été utilisées dans l’étude de faisabilité d’un « Latin Quarter » (« quartier latin ») à l’E&C (Latin Elephant, 2016). L’étude de faisabilité est intégrée dans un contexte d’aménagement urbain dont LE résume les principaux axes de participation : « La consultation de la communauté s’est centrée sur les thèmes de l’amélioration de l’identité visuelle, du domaine public et de la disposition communautaire à l’(E&C) » (ibid., p. 7). La participation comprend des ateliers, la réalisation d’un court documentaire, des enquêtes auprès des visiteurs et des commerces locaux et des activités vidéographiques et photographiques (Román-Véláquez, 2016)6. L’étude de faisabilité qui en résulte comporte de nombreux éléments visuels, et presque un tiers de l’étude est composé de plans de rues, existant(s) et proposés.

27L’étude de faisabilité est l’expression du besoin d’une des minorités ethniques du quartier de plaider sa cause auprès des autres parties prenantes, y compris les développeurs, la compagnie de réseau ferroviaire (Network Rail) et la municipalité. L’analyse de Thomas (1997) sur la façon dont la planification intègre des constructions sociales plus larges des minorités ethniques peut être transposée sur cette étude. Dans le document, le centre commercial et ses environs immédiats sont présentés comme le « Latin Quarter » de Londres complétés par un « Latin Boulevard » (également appelé « Calle Latina »), des « Latin American Art and Events » et un « Latin American Food and Craft Market ». L’étude « latinise » et rend vendables les activités et l’esthétique de l’E&C ; comme la façon dont les arches de la voie ferroviaire se voient attribuées des noms venus d’ailleurs. Les principales conclusions d’une étude sur les commerces du quartier déjà existants informent le lecteur que « 72 % (des) commerçants sont d’origine colombienne », et que « 80 % des répondants ont affirmé que leurs clients étaient tous, ou pour la plupart d’entre eux, latino-américains » (Latin Elephant, 2016, p. 19).

28Bien que l’étude de faisabilité vende l’E&C comme le « London’s Latin Quarter », elle souligne aussi la diversité des types de commerces et leur dépendance vis-à-vis des autres parties prenantes :

« Le groupe de commerces latino-américains d’(E&C) est actuellement en période de transition d’un modèle économique diversifié vers un modèle économique spécialisé, de pratiques commerciales informelles vers des pratiques commerciales formelles intégrées à des degrés divers au niveau local […]. Cette ambition et cette ténacité […] exposent aussi la vulnérabilité des petits commerces interdépendants des migrants qui doit être traitée, surmontée et compensée à la lumière des changements prévus pour l’endroit » (ibid., p. 18).

29Les choix de LE sont restreints par les intérêts des commerces sur lesquels il s’appuie pour mettre en œuvre ses projets et/ou chercher une compensation.

30L’utilisation de l’identité latino-américaine est une expression du capital social affectif de LE. C’est aussi une forme de pragmatisme raisonné (Massey, 2007), grâce auquel une minorité ethnique plaide sa cause dans le cadre des limites imposées par les parties prenantes. L’idée de pragmatisme raisonné éclaire la nature des aspects positifs et négatifs du capital social affectif. LE utilise la tendance à considérer le capital social affectif comme positif dans ses propositions pour l’inclusion de l’identité latino-américaine dans les plans de redéveloppement de l’E&C.

31À ne lire que l’étude de faisabilité, ce pragmatisme semble laisser de côté les commerçants non latino-américains et leurs clients, ou l’« autre » qui est créé par le processus de la définition du « nous » du Latin Quarter. Une telle lecture ignore le fait que le travail de Latin Elephant s’inscrit dans un contexte plus large :

« Latin Elephant organise des activités dans le but de rassembler et de favoriser l’usage et la sensibilisation aux espaces publics où les Latino-Américains sont souvent sous-représentés […]. Nous organisons et participons à des promenades et des discussions avec les parties prenantes appropriées, collaborons avec les artistes locaux, les organisations et groupes locaux afin de construire et faire avancer des visions partagées d’améliorations des espaces publics » (Latin Elephant, n. d.).

32Ceci éclaire le contexte plus large dans lequel le capital social doit être développé en rapport à l’advocacy planning. Parce que ce contexte est moins facilement défini en langage économique, LE développe d’autres modes de communication afin de rendre traduisibles les expériences vécues des diverses communautés.

Conclusion

33JS propose une refonte fondamentale de la planification pour Londres, dans laquelle la planification serait conduite dans le but de coordonner des intérêts multiples dans la formulation et la mise en œuvre de la politique d’aménagement au lieu – comme c’est actuellement le cas – d’arbitrer légalement entre des droits entrant en concurrence une fois que les politiques ont été élaborées par les urbanistes. Dans le contexte des appels au renforcement des capacités des communautés, la recommandation de JS de rendre la planification plus participative est pertinente. Que le maire relève ce défi ou pas, l’utilisation par ce texte du capital social comme grille d’analyse pour étudier la participation à la planification, montre que les réseaux interorganisationnels communautaires, tels que JS et ses membres, font face à de nombreux autres défis.

34La complexité de la planification économique a pour conséquence que peu de groupes communautaires s’organisent autour de cette problématique. Alors que JS peut essayer de recruter plus de groupes communautaires au sein de son réseau, les contraintes de temps rencontrées par les commerçants issus des minorités ethniques et de l’immigration vont très certainement continuer à être un obstacle à leur participation. JS peut combler ce manque en puisant dans son expertise, mais cela pose la question de savoir pour quel programme et quels intérêts travaille JS : ceux des universitaires et des étudiants qui fournissent le support technique, ou ceux des communautés qui font partie du réseau ? JS a tenté de résoudre au moins en partie ce problème en publiant une ébauche de protocole (2011).

35JS a été créé en opposition aux intérêts de la finance et de l’immobilier qui – comme cela est communément admis – en sont venus à dominer la planification de Londres. Bien que le réseau soit diversifié, il s’est initialement unifié en opposition aux intérêts des gros promoteurs immobiliers. Dans les partenariats envisagés pour le renforcement des capacités des communautés dans la planification, les groupes communautaires devront s’en remettre aux promoteurs immobiliers pour mettre leurs projets en œuvre. Il n’est pas inconcevable que la position antipromoteurs immobiliers de JS entre en conflit avec les relations verticales que LE est en train d’établir avec Delancey et la compagnie de réseau ferroviaire, qui sont essentiels à la mise en œuvre du projet « Latin Quarter » de LE.

36La question de savoir si le capital social affectif de LE est positif ou négatif illustre la nature relative et tributaire du contexte dans lequel s’inscrit ce capital social affectif. Du point de vue des membres de LE, le développement de relations sociales au sein du groupe est un moyen essentiel pour faire face aux plans de rénovation de l’E&C. Les relations sociales exclusives basées sur l’identité ethnique des résidents et migrants – voire l’identité latino-américaine dans les cas des propositions pour un « Latin Quarter » – ont été développées par les membres de LE afin d’être reconnus dans les processus de planification. Du point de vue des commerçants non issus des minorités ethniques, l’exclusivité de LE montre le « côté obscur » du capital social. Il est difficile d’en évaluer l’impact sur la coopération de LE avec les autres membres du réseau JS. Cependant, les relations sociales concernées par les formes de « multiculturalisme au quotidien » développé par LE à travers son travail de proximité sont la preuve de son ambition de développer la confiance interethnique.

37En examinant les documents produits par JS et LE, ce texte a exploré les défis posés par la planification pour les communautés ethniquement diverses de Londres. L’accent mis sur le capital social dans les processus de participation à la planification a permis de présenter non seulement les coûts et bénéfices, mais aussi les hiérarchies et les mécanismes d’exclusion qui résultent de la façon dont le capital social se construit. Dans le contexte d’une austérité qui dure, et de la menace qu’elle fait peser sur les méthodes traditionnelles de participation, l’étude de l’histoire récente de JS, LE et du London Plan permet de mieux comprendre les limites pratiques auxquelles se heurtent les communautés ethniquement diverses de Londres.

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Notes de bas de page

1Le London Plan (2011) définit la Central Activities Zone comme une zone constituée d’un réseau presque continu de rues commerciales mixtes.

2La réémergence de magasins de grande distribution sur les high streets et dans les redéveloppements du centre-ville peut être directement attribuée aux difficultés à obtenir l’approbation de la planification pour les développements périurbains depuis l’introduction au niveau national de la législation favorisant les centres-villes (DOE, 1996, Revised Planning Policy Guidance Note 6: Town Centres and Retail Development, PPG6 ; remplacé par ODPM, 2005, Planning Policy Statement 6: Planning for Town centres PPS6). Néanmoins, l’attrait tout relatif des sites en centre-ville doit composer avec une diminution nette du nombre de commerces (Davies, 2016).

3Le Planning Policy Statement 4 (DCLG, 2009a et 2009b) inclut à la fois le besoin d’évaluer le déclin et la croissance des centres-villes existants et celui de développer un cadre stratégique pour la gestion et la croissance de ces centres, en utilisant des mesures de leur « vitalité » et de leur « viabilité ».

4Il est important de noter que Putnam (2007) considérait que le « repli sur soi » était un processus à court et moyen terme, qui sur le long terme laisserait la place à une confiance interethnique accrue.

5Le FALP (2015) identifie 38 « zones d’opportunité » (opportunity areas). Ces zones sont la source principale de friches industrielles pour le logement et le développement commercial dans la capitale. Elles varient en surface de 19 hectares à 3 900 hectares. Elles ont été initialement identifiées par les boroughs, puis proposées au maire. Une fois intégrées au London Plan, elles ont leurs propres directives de planification, développées par les urbanistes de la GLA et des boroughs et Transport for London.

6Voir les rapports d’activité sur le site internet de Latin Elephant, [http://latinelephant.org] et une vidéo de témoignages, [https://www.youtube.com/watch?v=DRC2cyhpzAM&feature=youtu.be].


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