URL originale : https://books.openedition.org/pur/287372
Diversité et intégration des migrants
Financement et mise en œuvre des cours de langue English for Speakers of Other Languages (ESOL)
p. 89-108
Texte intégral
Introduction
1Avec près de 300 langues et dialectes parlés à travers la ville, Londres est aujourd’hui la capitale européenne dotée de la plus grande diversité linguistique du monde. Forte de ses nombreux attraits, la capitale accueille chaque année un flux important d’environ 100 000 nouveaux migrants, si bien que sur une population de 8, 8 millions d’habitants, plus de 40 % sont nés en dehors du Royaume-Uni (Census, 2021). Cette singularité a été soulignée avec fierté par la Greater London Authority (GLA) – organe institutionnel chargé de la direction stratégique de la métropole – reconnaissant en Londres « un monde dans une ville » (« a world within a city », GLA, 2005).
2Cependant, les chiffres du recensement de 2011, collectant pour la première fois des données sur la langue principale et le niveau de compétence linguistique en anglais, avait livré un portrait moins flatteur de la capitale : 320 000 personnes déclarent parler très mal, voire pas du tout, la langue anglaise. Une langue qui, en dépit de son statut universel, n’est pas la première langue pour près de 1,7 million de personnes (Census, 2011). Un constat que l’ancien Premier ministre, David Cameron, avait alors attribué à l’imparfaite intégration des nouveaux migrants et à une forme de « tolérance passive », religieusement observée par l’État britannique, entre les communautés qui se côtoient suivant un principe de vie séparée (Cameron, 2016). Les premiers chiffres du recensement de 2021 confirment cette tendance et dévoilent que Londres est la région enregistrant le pourcentage le plus faible de personnes pour qui l’anglais est la première langue parlée (Census, 2021).
3Dans le contexte de la « super-diversité » (Vertovec, 2007) et d’une forte pression migratoire, la promotion de la compétence linguistique représente un sérieux défi pour le gouvernement britannique. Véritable contrepoids au discours multiculturaliste du début des années 2000, la langue anglaise a été remise à l’honneur en tant que symbole d’une intégration réussie et noyau dur de l’identité nationale ou « britannicité ». Depuis 2002, elle constitue même un critère d’obtention de la citoyenneté britannique et de la résidence permanente. Les acteurs politiques ont tour à tour souligné son importance dans le cadre de la promotion des relations intercommunautaires, de la lutte contre la ségrégation et de l’intégration économique (Blunkett, 2001).
4Ce virage néoassimilationniste s’est accompagné d’une redéfinition de la gouvernance de l’intégration, avec un renforcement du rôle des villes et des autorités locales dans ce processus. Cette approche, développée dans la campagne de David Cameron et le concept de Big Society (littéralement, « la grande société »), s’inscrit également dans la continuité de la « Troisième Voie » (Third Way) de Tony Blair qui avait fortement contribué au renouvellement de la citoyenneté active (Blair, 2001).
5De même, les nouvelles recherches menées sur les questions de l’intégration considèrent qu’en raison du phénomène de la « super-diversité » qui caractérise les agglomérations, l’intégration mériterait d’être appréhendée en tant que politique publique de la ville (Penninx, 2009 ; Caponio et Borkert, 2010). Pour Penninx, en effet, ce changement de focale s’impose avec une acuité toute particulière car « il est impossible de mettre en œuvre des politiques en direction des migrants de manière efficace sans tenir compte des groupes de migrants eux-mêmes » (Penninx, 2005, p. 26) ; la gestion de la diversité est de surcroît susceptible de varier d’une région à l’autre, d’une ville à l’autre, voire d’un borough ou d’un quartier à l’autre.
6Enfin, ce regain d’intérêt pour l’échelon local apparaît également au cœur du rapport publié en 2016 par l’Unesco dans lequel l’organisation avance que le lien de proximité entre les habitants favoriserait le processus d’intégration. Dans ce sens, elle émet plusieurs recommandations au nombre desquelles une requalification de la gouvernance de l’intégration à travers, notamment, une décentralisation à grande échelle des politiques d’intégration, ainsi que l’élargissement et le renforcement du domaine de compétence des villes en la matière (Unesco, 2016, préface, p. viii). Cet appel faisait lui-même écho à des projets de recherche de grande envergure publiés sur cette question dès la fin des années 1990 : Multicultural Policies and Modes of Citizenship in European Cities (Unesco, 1996 ; Rogers et Tillie, 2001) ou Immigrants, Integration and Cities (OCDE, 1998).
7Au-delà des mots, ces orientations se sont traduites sur le terrain par des actions politiques paradoxales : alors que le gouvernement prône la compétence linguistique comme vecteur d’intégration, il entame, dans le même temps, une série de coupes budgétaires aboutissant à réviser les modalités de financement des cours d’anglais pour les locuteurs non-natifs (ESOL) et à en limiter au maximum la gratuité. La capitale britannique pourvoit à elle seule 50 % de ce type d’enseignement à l’échelle nationale si bien que ces contraintes constituent une pression supplémentaire pour la GLA, aujourd’hui confrontée à une recrudescence du nombre de réfugiés, de demandeurs d’asile, et à l’isolement des femmes. Ces dérives ont été dénoncées avec ferveur par la National Institute of Adult Continuing Education (NIACE, 2012), organisation non gouvernementale œuvrant pour l’éducation des adultes, rejointe par l’association et forum national pour les enseignants des cours ESOL, la National Association of Teachers of English and Other Community language to Adults (NATECLA, 2016) et l’influent groupe de réflexion DEMOS (DEMOS, 2014). Tous appelèrent à une meilleure coordination et gestion des cours ESOL et donc, à plus de cohérence dans la politique d’intégration.
8L’objet de cette contribution est d’analyser les conditions dans lesquelles les cours ESOL se poursuivent et ceci au regard des cas particuliers de deux boroughs de Londres représentatifs de la super-diversité : Brent et Tower Hamlets. Il s’agit in fine de recenser les alternatives mises en œuvre pour pallier la réduction des financements. Alors que la question des cours ESOL a souvent été étudiée sous le prisme du champ des sciences du langage et de l’éducation (Han, Starkey et Green, 2010 ; Peercy et Martin-Beltram, 2012), ce travail cherche à nourrir la réflexion sur un sujet encore relativement peu étudié, celui du rapport entre les cours ESOL et la gouvernance de l’intégration assumée à l’échelle de la ville et du borough.
9Un retour sur le contexte du débat permettra, dans un premier temps, de comprendre la double transition qui s’opère en matière d’intégration au Royaume-Uni depuis les années 2000 : le discours multiculturaliste s’efface au profit d’une remise à l’honneur de l’anglais comme composante essentielle de la britannicité et une décentralisation de cet enjeu vers les autorités locales est privilégiée. Dans un second temps, en examinant le cas de la ville de Londres et des boroughs de Brent et de Tower Hamlets, nous ferons la lumière sur une nouvelle forme de gouvernance de l’intégration reposant sur la mobilisation de la société civile (third sector) dans l’enseignement de l’anglais aux migrants.
La compétence linguistique, clé de l’intégration et contrepoids au modèle multiculturaliste
10Forgé dans les années 1970 au Canada, dans un contexte historique marqué par la question québécoise et le bilinguisme, le multiculturalisme, en tant que politique de gestion de la diversité, connaît ses heures de gloire au Royaume-Uni dans les années 1980. On présume alors que les politiques différentialistes menées en direction des minorités ethniques (sous la forme, par exemple, de financements publics d’associations communautaires pourvoyeuses de services sociaux) ou le « laisser-faire » du regroupement ethnique dans certaines villes comme Bradford, concourent plus efficacement à leur intégration. La prise en charge de la diversité linguistique des minorités ethniques à travers la traduction des documents officiels dans la langue d’origine nous en donne un parfait exemple. Ian Law (2013) parle à ce sujet d’« essentialisme stratégique » pour décrire le rôle déterminant de l’ensemble de ces politiques identitaires dans le maintien de la stabilité sociale, notamment pendant les années 1980 troublées par le phénomène des violences urbaines qui sévissaient dans plusieurs villes d’Angleterre sur fond de crise économique.
11Cet essentialisme stratégique montre néanmoins certaines limites et le multiculturalisme connaît alors ses premières remises en question. C’est ainsi qu’en 1989, éclate l’affaire Rushdie avec la publication des Versets sataniques. Le ministre de l’Intérieur John Patten, alors en charge des relations raciales, redéfinit l’intégration à travers « une bonne maîtrise de l’anglais » ainsi qu’« une compréhension claire des processus démocratiques de la Grande-Bretagne » (Patten, 1989).
12Aussi, la récusation du multiculturalisme a été plus frontale en 2001, à la suite de nouvelles émeutes urbaines qui frappèrent plusieurs villes du nord de l’Angleterre. Le ministre de l’Intérieur, David Blunkett, appela alors les minorités ethniques à adopter « des normes d’acceptabilité », dont la composante principale est la compétence linguistique. Plusieurs rapports vont successivement offrir une vision renouvelée de l’intégration s’articulant autour du concept de community cohesion tout droit importé du Canada. Le rapport phare dirigé par Ted Cantle sur la community cohesion publié en 2002 à propos des émeutes urbaines fait état d’une profonde polarisation de communautés ségréguées, adoptant en pratique des « vies parallèles ». Le rapport donne finalement crédit à la sévérité du discours politique en ciblant à son tour l’insuffisance de la compétence linguistique, ce qui d’évidence nuit à l’établissement du dialogue et aux échanges intercommunautaires :
« Alors que la ségrégation des lotissements et des quartiers déshérités n’a pas été un fait surprenant, l’équipe fut particulièrement choquée par le degré de polarisation de nos villes. Le fait que ces divisions physiques soient de près liées à plusieurs aspects de nos vies quotidiennes était très évident. Une éducation séparée, des associations communautaires bénévoles, l’emploi, les lieux de prière, la langue, des réseaux sociaux et culturels, tout cela signifie que beaucoup de communautés agissent sur le principe de séries de vies parallèles. Ces vies ne paraissent se croiser en aucun point, ne se chevauchent pas et ne permettent aucun échange significatif1 » (Cantle, 2001, p. 9).
13Le rapport Ritchie, portant spécifiquement sur la ville d’Oldham, relève également que l’insuffisante maîtrise de la langue constitue un frein à l’intégration, et que la traduction systématique de certains documents par les autorités locales a eu pour conséquence d’exacerber les tensions intercommunautaires (Ritchie, 2001, p. 9). Puis, la polémique enfle lorsque la BBC révèle au grand public que cent millions de livres sterling sont dépensées chaque année par les autorités locales pour financer les traductions de formulaires administratifs et de rapports en différentes langues (BBC News, 2006). Ce sont donc ces mêmes autorités locales qui, pendant plus de trente ans, ont été encouragées à prendre en charge la diversité culturelle, qui étaient à présent accusées de pratiquer une forme exacerbée du multiculturalisme.
14Le gouvernement tente symboliquement de mettre fin à ce multiculturalisme en réformant les modalités d’acquisition de la citoyenneté britannique au moyen, notamment, d’une évaluation de la compétence linguistique. Cette mesure est par la suite élargie aux époux et épouses de citoyens britanniques, ainsi qu’aux postulants à la résidence permanente. Une telle réforme, assez emblématique de la rupture avec le multiculturalisme, engendre immédiatement une recrudescence de candidatures aux cours ESOL, d’autant qu’ils sont intégralement financés par l’État.
15L’ancien ministre en charge des communautés, Eric Pickles, somme également les autorités locales de mettre fin à toute traduction systématique de documents et à la mise à disposition d’interprètes, autant de solutions, selon lui, à même de baisser les dépenses, d’une part, et d’éviter la ségrégation de la société, d’autre part (Pickles, 2013).
16L’instrumentalisation de cet enjeu à des fins politiques est particulièrement visible lors des campagnes électorales. En janvier 2016, au cours de la campagne électorale pour l’élection du nouveau maire de Londres, David Cameron cible les femmes de confession musulmane : il propose que l’apprentissage de la langue anglaise soit une condition à leur résidence sur le territoire britannique (Peyton, 2016). La langue anglaise doit favoriser les relations intercommunautaires et mettre fin à ce qu’il décrit comme « une tolérance passive » de communautés sclérosées (Cameron, 2016). Des commentaires tour à tour relayés par ses successeurs Theresa May, et en particulier par Boris Johnson, alors candidat à la présidence du Parti conservateur. Dans son discours de campagne à Darlington en 2019, ce dernier dénonce le manque de maîtrise de la langue anglaise observé chez un grand nombre de personnes résidant à Londres et annonce alors que la compétence linguistique serait un critère imposé à tout immigré désireux de s’installer sur le territoire britannique (Halliday et Brooks, 2019).
17Ce tournant néoassimilationniste qui s’opère depuis le début des années 2000 s’accompagne également d’une redéfinition de la gouvernance de l’intégration. Les nouvelles orientations de la politique d’intégration placent, en effet, les autorités locales au cœur de ce processus, mais surtout, fait relativement nouveau dans le discours, la société civile. Tout ceci procède de la volonté, observable depuis les années Blair, de remettre à l’honneur la citoyenneté active.
Repenser l’intégration en tant qu’enjeu local
Les prémices du multiculturalisme d’État
18Un regard rétrospectif sur l’histoire des politiques d’intégration démontre que la conception de l’intégration a été envisagée prioritairement au niveau national et que le rôle dévolu aux acteurs de proximité s’est réduit à intervenir conformément au cadrage préfixé. La première définition officielle marquante, énoncée en 1966 par le ministre de l’Intérieur travailliste Roy Jenkins, pose les jalons d’une approche intégrationniste libérale :
« Je ne considère pas [l’intégration] comme signifiant pour les immigrés la perte de leurs propres caractéristiques nationales et de leur culture. Je ne pense pas que nous ayons besoin d’un melting-pot dans ce pays, qui fabriquerait tout le monde à partir d’un moule commun, comme l’un des exemplaires d’une série de copies carbones d’une vision discutable du stéréotype de l’Anglais […]. Je définis donc l’intégration, non pas comme un processus uniformisant d’assimilation, mais comme l’égalité des chances, associée à la diversité culturelle dans une atmosphère de tolérance mutuelle » (Jenkins, 1967).
19Partageant cet esprit, deux lois d’envergure sur les race relations sont votées en 1965 et 1966 avec pour objet de promouvoir des relations harmonieuses entre les différentes communautés. La loi de 1966 introduit la notion importante de « discrimination indirecte » s’appliquant notamment aux domaines du logement, de l’emploi, de l’éducation. Elle est suivie en 1976 par la fondation de la Commission pour l’egalité raciale (CRE), qui procède à la création de bureaux locaux chargés de surveiller le respect de la loi. Tout cet arsenal législatif va impacter la politique locale et constituer une source de pression importante pour les autorités locales garantes de ces lois. Leur rôle est également renforcé par l’article 71 de la loi de 1976, lequel dispose : “il est du rôle de chaque autorité locale de faire les arrangements nécessaires en vue de garantir l’exécution de leurs nombreuses fonctions dans l’objectif d’éliminer la discrimination raciale illégale et de promouvoir l’égalité des chances et les bonnes relations entre les groupes de différentes races” (Race Relations Act, art. 71). Cette logique est spécialement poursuivie en matière d’éducation. Le rapport Swann, Education for All, de 1985, dont les recommandations ont été favorablement accueillies par le gouvernement de Margaret Thatcher, constituera la pierre angulaire de l’approche multiculturaliste dans le domaine éducatif. Au niveau local, le bon fonctionnement et le respect de cette approche décidée par le pouvoir central incombent aux Local Education Authorities (LEA). En pratique, cela s’est traduit par une meilleure prise en charge de la diversité culturelle à l’école à travers, notamment, des menus halal pour les enfants de confession musulmane et la possibilité, pour les filles, de porter le voile.
20La gestion de la diversité repose également sur l’octroi de ressources allouées prioritairement aux collectivités locales à fortes concentrations ethniques. Ce soutien a été renforcé dans le contexte des émeutes urbaines, lequel a fait émerger le phénomène des inner cities durant les années 1980. Le gouvernement britannique de Harold Wilson y a répondu par la mise en place du Local Government Grants, une mesure reconduite par John Major qui fera amender la section 11 du Local Government Act de façon à octroyer des fonds supplémentaires à hauteur de cent millions de livres sterling aux zones affichant un taux élevé de populations immigrées. Une telle augmentation des ressources a conduit à une transformation de la vie politique locale à laquelle participent désormais les différentes communautés : leur mobilisation a été un facteur important de la transformation du paysage politique local. Leur plus grande implication a notamment pris la forme d’une participation de plus en plus forte aux élections locales et la création d’associations communautaires en plus grand nombre. Mieux organisées, ces dernières se chargent de défendre les intérêts de leur communauté et créent ainsi un lobbying de poids face aux autorités locales. Ce rapport d’interactions a largement contribué à l’enracinement du multiculturalisme au niveau local, comme cela a été expliqué sous la plume de l’ancien président de la Commission for Racial Equality, Gurbux Singh :
« Historiquement, le multiculturalisme en tant que politique publique en Grande-Bretagne a été fortement localisé, souvent sur la base du volontariat, et associé essentiellement aux enjeux de la gestion de la diversité dans les lieux d’implantations migratoires. Le cadre législatif sur lequel cette politique est fondée – par exemple, la loi Race Relations (1965 et 1976) – reconnaissait cette contingence, en octroyant des financements supplémentaires aux autorités locales en même temps que de nouveaux pouvoirs, afin d’améliorer l’égalité raciale et ethnique. Avec ces pouvoirs d’habilitation, la plupart des autorités locales à forte population ethnique se sont transformées, de bastions initialement racistes, en militants de l’antiracisme et du multiculturalisme et, du fait de ce changement, la force des communautés et des coalitions ethniques locales a été renforcée » (in Meer, 2010, p. 17).
21C’est précisément dans le contexte de l’enracinement d’un multiculturalisme local, pouvant recouvrir des réalités différentes selon le lieu d’implantation des migrants, que l’État va appeler à le renverser à l’appui des autorités locales elles-mêmes.
Vers la Big Society de David Cameron
22À partir de 2001, la crise du multiculturalisme s’accompagne non seulement d’une requalification de l’approche gouvernementale en matière d’intégration, mais aussi, d’une plus grande décentralisation. La politique d’intégration doit désormais impliquer la société civile dans un projet qui la concerne au premier chef. L’objectif consiste à renforcer le rôle de la société civile au moyen d’une décentralisation accrue des programmes gérés par l’État vers le réseau associatif et le secteur privé. Une telle initiative, déjà portée par le parti travailliste à travers la remise à l’honneur de la citoyenneté active, fondement de la Troisième Voie (Third Way), fonde également le projet de la Big Society de David Cameron. La Big Society vise au renforcement de l’empowerment, autrement dit à une meilleure responsabilisation des citoyens. Le rapport Creating the Conditions for Integration, publié en 2012, estime que l’intégration est aboutie dès lors que « le voisinage, les familles et les individus se rassemblent autour des enjeux qui les affectent » (DCLG, 2012, p. 2) ; l’empowerment consiste ici en « un rééquilibrage de l’activité d’une action conduite par le centre à une action conduite localement, et du public vers les secteurs associatifs et privés [car] l’intégration est essentiellement un enjeu local » (ibid.). Et d’ajouter que « l’aide du gouvernement local et, de façon exceptionnelle, celle du gouvernement national, peuvent créer de meilleures conditions d’intégration » (ibid., p. 6). Le transfert de cette compétence signale aussi la fin des financements outranciers de programmes gérés par le haut : « Les anciennes approches ont impliqué des programmes coûteux dictés depuis Whitehall, et fait de l’intégration l’apanage de petits groupes d’intérêt, au lieu de l’activité quotidienne des communautés, des services publics, du secteur privé et plus largement de la société civile » (ibid., p. 18).
La gouvernance de l’intégration et de la diversité à Londres
23Au Royaume-Uni, la gouvernance de la diversité repose sur un système d’interactions à la fois complexe et dynamique entre différentes instances nationales et locales. La loi sur le localisme, votée en 2011 (Localism Act), s’est traduite dans les faits par un renforcement des pouvoirs et des libertés des autorités locales ainsi que des communautés. Toutefois, plusieurs grands ministères jouent toujours un rôle important dans l’élaboration des politiques urbaines de la diversité, notamment, en ce qui concerne la promotion et le financement de l’enseignement de l’anglais, à savoir, le Department for Communities and Local Government (DCLG), le Department for Education (DfE) ainsi que le Department for Business, Innovation and Skills (BIS). À l’échelle de la ville, la GLA sert d’interface entre les différents départements ministériels et les autorités locales. Le travail du maire en matière d’intégration est également cogéré par la London Strategic Migration Partnership (LSMP), financée par le Home Office (ministère de l’Intérieur). Il s’agit d’un partenariat intersectoriel dont l’objectif est de proposer un regard stratégique sur l’état de la migration à Londres. La LSMP informe le Home Office et le maire des principaux problèmes et tendances des flux migratoires, de la politique d’immigration et de l’intégration qui affectent la croissance économique et la planification future de Londres. Cette instance, qui se réunit trois fois par an, est elle-même composée de membres du Home Office, ainsi que de représentants de deux groupes consultatifs qui ont pour vocation d’apporter un éclairage sur les différents enjeux liés à la pression migratoire ou économique à Londres, le Migrant and Refugee Advisory Panel et le London Enterprise Panel. Enfin, la LSMP comprend également des membres du London Councils, organisation non partisane, représentante des 32 boroughs et de la Cité de Londres.
Les changements apportés au financement des cours ESOL depuis 2010
24Les cours ESOL ont été instaurés en 2001 dans le cadre de la stratégie gouvernementale menée en faveur de l’éducation et de l’apprentissage, appelée Skills for life, gérée par le département de l’Éducation et de l’Emploi. Leur mise en place mobilise une centaine d’organisations du secteur public, privé ou du milieu associatif pour la seule ville de Londres (National Learning and Work Institute, 2017). Les cours ESOL visent précisément à développer les compétences de communication de l’apprenant en expression et compréhension écrite et orale, ventilées sur quatre niveaux : pre-entry level (niveau initiation), ESOL entry level 1 (niveau débutant), ESOL entry level 2 (niveau intermédiaire), enfin ESOL entry 3 qui correspond à un niveau confirmé (voir OFQAL, 2011).
25La gestion du budget alloué aux cours ESOL revint, jusqu’en 2010, au Learning and Skills Council – organisme chargé de la formation et de l’apprentissage – puis elle fut attribuée à la Skills Funding Agency et depuis 2017, le budget est placé sous la responsabilité de l’Education and Skills Funding Agency, organisme né de la fusion entre l’Education Funding Agency et la Skills Funding Agency. Autant de changements qui témoignent de la volonté du gouvernement d’aboutir à une meilleure coordination et financement des cours ESOL.
26Dans le même temps, les modalités d’accès à la gratuité de ces cours ont été révisées suivant différentes logiques. Par définition, il s’agit de renforcer la compétence linguistique des personnes sans emploi afin de favoriser leur employabilité. Par conséquent, seules les personnes percevant les aides sociales telles que l’allocation-chômage (Jobseeker’s Allowance) ou l’allocation d’aide à l’emploi (Employment and Support Allowance) peuvent prétendre à une totale exonération des frais ; les personnes percevant les aides liées au logement, aux revenus ou à l’asile (Housing Benefit, l’Income Support, le Working Tax Credit et l’Asylum Support), bénéficient d’une réduction de 50 %. Si le principe de base est toujours en vigueur, son périmètre a été progressivement restreint. En effet, le financement des cours ESOL sur le lieu de travail a été d’abord supprimé et les frais affectés intégralement à la charge de l’employeur. Ensuite, le fonds spécifique d’aide aux personnes dont les ressources sont insuffisantes pour couvrir les frais de garde et de transport impliqués par l’apprentissage de l’anglais a également disparu. Cette mesure a directement pénalisé les femmes qui représentent pourtant plus des deux tiers des participants aux cours ESOL, à savoir près de 65 % contre 34,7 % d’hommes en 2013-2014 (DfE & Education and Skills Funding Agency, 2017). Pour justifier son désengagement, le gouvernement avance notamment que :
« L’anglais à destination des locuteurs d’autres langues est une politique importante afin d’aider tous ceux qui ne parlent pas l’anglais à augmenter leur employabilité et à contribuer à la société. Néanmoins, nous pensons que tous ceux qui viennent d’autres pays pour travailler en Angleterre, ou bien leur employeur, doivent supporter le coût de leurs cours d’anglais. En conséquence, nous ne financerons plus les cours ESOL sur le lieu de travail. Cela nous permettra de prioriser ces fonds publics pour les personnes pour qui la compétence linguistique les empêche de trouver du travail. Le financement intégral de ces cours ne sera possible que pour ceux qui cherchent activement du travail et qui perçoivent l’allocation-chômage (Jobseeker’s Allowance) ou une allocation de soutien à l’emploi » (Employment and Support Allowance) » (DBIS, 2010, p. 32).
27Ces différentes réformes ont eu de sérieuses répercussions sur la fréquentation des cours ESOL, laquelle a enregistré une baisse de plus de 40 % entre 2009 et 2016 (tableau 1). Sur la même période, le financement par l’État a été réduit de 60 % (tableau 2), une réduction qui s’élève à près de 70 % par rapport à la période 2001-2005, lorsque le financement atteignait le niveau record de 271 millions de livres sterling (DBIS, 2011, p. 5). Commandé par le gouvernement, le rapport Casey sur l’égalité des chances et l’intégration, publié en 2016, s’opposa fermement à ces mesures accusées de creuser les inégalités et de créer des barrières au processus d’intégration et à la réussite économique en raison du lien très étroit entre le niveau de compétence linguistique et le taux d’employabilité (Casey, 2016, p. 97-98).
Tableau 1 : Évolution du nombre de participants aux cours ESOL entre 2009 et 2016 (Angleterre)
Année | 2009-2010 | 2010-2011 | 2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 |
Participants | 187 000 | 163 600 | 139 400 | 146 200 | 139 200 | 131 100 | 100 000 |
Source : Department for Business Innovation and Skills, Statistical First Release, juin 2016.
Tableau 2 : Évolution du financement des cours ESOL entre 2009 et 2016 (Angleterre)
Exercice | En millions de livres sterling |
2009-2010 | 203 |
2010-2011 | 169 |
2011-2012 | 117 |
2012-2013 | 128 |
2013-2014 | 120 |
2014-2015 | 104 |
2015-2016 | 90 |
Source : Foster David et Bolton Paul, Adult ESOL in England, 2017.
Londres face au défi de l’intégration
28La stratégie menée par la ville de Londres en matière de gestion de la diversité a été détaillée dans de nombreux rapports qui ont tous souligné les enjeux de la compétence linguistique dans la réussite du processus d’intégration. Ainsi, dans son rapport phare publié en 2009, London Enriched, l’ancien maire de Londres, Boris Johnson, souligne que l’intégration repose sur une dynamique collective car elle est « un processus à deux niveaux qui requiert un engagement positif de la part des réfugiés et de la communauté en place » (Mayor of London, 2009, p. 6). Le rôle déterminant de « la communauté en place », s’agissant en particulier de l’enseignement de l’anglais, fit l’objet d’un nouveau rapport publié en 2012, English Language for All. Face à la réduction du financement public des cours ESOL, il incombait dorénavant à la société civile de prendre le relais. En ce sens, le rapport prescrit une plus forte implication des acteurs du secteur privé, du tissu associatif ou des enseignants bénévoles dont les liens de proximité avec les habitants sont de nature à faciliter l’établissement de contacts, en particulier, avec les personnes isolées.
29Plusieurs solutions ont été envisagées à l’échelle de la ville de Londres, comme l’enseignement à distance (le e-learning), déjà mis en place par le British Council ([https://esol.britishcouncil.org] (erreur en 2025)), qui présente l’avantage d’accroître l’accessibilité aux cours. Toutefois, la mesure fut vivement critiquée car elle supposait, pour les personnes concernées, l’achat d’un ordinateur. La ville de Londres a également proposé d’offrir des cours par téléphone, une initiative à son tour jugée peu convaincante par les défenseurs des droits des migrants (Kollowe, 2012).
30Cependant, et parce qu’elle est un point d’ancrage important des formations ESOL, la capitale a collecté d’importantes ressources complémentaires à travers des programmes ponctuels, comme l’illustre English : the Key to Integration in London, conduit en 2014 dans plusieurs boroughs de la ville. Le programme, d’un montant de 2 millions de livres sterling, a été en partie financé par des fonds européens, le European Integration Fund, à hauteur de 1,5 million de livres sterling et par le London Schools Excellence Fund (LSEF), à hauteur de 500 000 livres sterling. Dirigé par la GLA Delivery Unit, le dispositif ciblait les élèves du primaire et du secondaire en provenance de pays extérieurs à l’Union européenne ; il avait aussi pour ambition de renforcer l’implication des mères dans la vie scolaire de leurs enfants en supprimant le barrage de la langue, et de dispenser une meilleure formation des enseignants en charge de ce public très hétérogène. Par ailleurs, la capitale a remporté une part importante des sommes allouées au concours organisé sous l’ancien ministre des Communautés, Eric Pickles, qui avait alors proposé de financer six projets innovants sur l’enseignement de l’anglais au sein des communautés religieuses (community-based language), pour un montant total de 6 millions de livres sterling (DCLG, 2013).
31En l’état, le maillage des différents programmes s’avère trop léger pour couvrir l’ensemble de la demande. Londres a vu la participation aux cours ESOL chuter de près de 10 000 personnes entre 2011 et 2016 (tableau 3). Il s’agit de cours dont bénéficient en premier lieu les migrants européens (classifiés « blancs ») et la communauté asiatique (tableaux 4 et 5). Plusieurs boroughs ont été directement impactés et souffrent à l’inverse d’un engorgement des cours avec des listes d’attente pouvant atteindre 1 000 personnes (NATECLA, 2014). C’est notamment le cas à Brent et Tower Hamlets qui sont emblématiques du déséquilibre que connaît la capitale.
Tableau 3 : Participation aux cours ESOL à Londres, par âge
Année | Moins de 19 ans | 19 ans et plus | Total |
2011-2012 | 4 130 | 52 420 | 56 550 |
2012-2013 | 4 070 | 55 470 | 59 540 |
2013-2014 | 3 680 | 52 890 | 56 580 |
2014-2015 | 3 620 | 51 350 | 54 970 |
2015-2016 | 3 960 | 42 720 | 46 680 |
2016-2017 | 4 110 | 43 320 | 47 430 |
Source : Department for Education and Education and Skills Funding Agency, English and Maths Data Tool for Participation and Achievements 2011/2012 to 2016/2017.
Tableau 4 : Classification des inscrits aux cours ESOL à Londres selon l’âge et l’appartenance ethnique (2015-2016)
Groupe ethnique | Moins de 16 ans | 16-18 ans | 19-24 ans | Plus de 25 ans | Tout âge |
Asiatique/Asiatique britannique | 50 | 1 320 | 1 510 | 20130 | 23010 |
Noir/Africain/Antillais/Britannique noir | 20 | 1 040 | 1 340 | 11310 | 13710 |
Métisse/plusieurs groupes ethniques | 10 | 310 | 510 | 3 390 | 4 220 |
Inconnu | 0 | 110 | 240 | 1 760 | 2 120 |
Autre groupe ethnique | 20 | 900 | 1 200 | 11680 | 13790 |
Blanc | 50 | 2 050 | 3 640 | 23340 | 29080 |
Total | 150 | 5 720 | 8 450 | 71610 | 85920 |
Note : contrairement au tableau 3, il s’agit ici du volume de participants (chaque participant pouvant s’enregistrer à plusieurs cours).
Source : Education and Skills Funding Agency, Localities Data Cube, 2015-2016.
Tableau 5 : Financement des cours ESOL à Londres en 2015-2016 selon le groupe ethnique et l’âge, en livres sterling
Groupe ethnique | Moins de 16 ans | 16-18 ans | 19-24 ans | Plus de 25 ans | Tout âge confondu |
Asiatique/Asiatique britannique | – | 1 000 | 652 000 | 10 585 000 | 11 238 000 |
Noir/Africain/Antillais/Britannique noir | – | – | 772 000 | 6 431 000 | 7 203 000 |
Métisse/plusieurs groupes ethniques | – | 2 000 | 224 000 | 1 672 000 | 1 898 000 |
Inconnu | – | – | 83 000 | 898 000 | 982 000 |
Autre groupe ethnique | – | – | 587 000 | 6 159 000 | 6 746 000 |
Blanc | – | 7 000 | 1 429 000 | 10 056 000 | 11 492 000 |
Tout groupe confondu | – | 10 000 | 3 747 000 | 35 802 000 | 39 559 000 |
Source : Department for Education and Education and Skills Funding Agency, Localities Data Cube.
Le rôle de la société civile dans l’enseignement des cours ESOL à Brent et Tower Hamlets : vers une nouvelle gouvernance de l’intégration ?
Tower Hamlets et Brent, boroughs de la « super-diversité »
32Brent et Tower Hamlets partagent une singularité commune, celle de la super-diversité caractérisée par des taux importants de personnes issues de minorités ethniques.
33Au dernier recensement de 2021, Brent a enregistré un taux exceptionnel de 56 % de personnes nées en dehors du Royaume-Uni, comparé à un taux de 37 % à Londres. Le borough, composé à 18,7 % de populations d’origine asiatique, se distingue également par un éventail impressionnant de langues parlées (149 langues recensées).
34Tower Hamlets présente des caractéristiques démographiques similaires. La population, qui a connu un accroissement significatif ces dernières années – passant de 254 000 à 310 000 habitants entre 2011 et 2021 –, concentre 44,4 % d’Asiatiques, principalement des Bangladais. Les différents recensements dénombraient également plus de 90 langues parlées dans ses rues, faisant de Tower Hamlets le borough de la plus grande diversité linguistique, après Brent et Newham (ONS, 2011 et 2021).
35Ces boroughs ont néanmoins enregistré les taux les plus élevés de personnes ne maîtrisant pas l’anglais, derrière celui de Newham, soit 8 % de leur population respective, ce qui représente pour Brent environ 25 000 personnes et pour Tower Hamlets, 20 320 personnes (ibid.). Enfin, ces deux boroughs se distinguent par des pourcentages les plus bas recensés en Angleterre et au pays de Galles, s’agissant de l’utilisation de la langue anglaise comme première langue (ONS, 2011 et 2021).
L’impact des politiques budgétaires
36C’est aussi dans ces boroughs que la demande de cours ESOL est la plus forte, en dépit d’une diminution constante du nombre de participants (tableau 6). Chaque année, en fonction du nombre d’inscrits, les autorités locales établissent un budget prévisionnel pour le financement de ces cours, une demande qu’elles adressent à l’Education and Skills Funding Agency. Comme le financement consenti est bien souvent en deçà de la demande, la règle qui prévaut, comme le résume un employé de la mairie de Brent, est celle du « premier arrivé, premier servi ». Et lorsque les subventions sont épuisées, les autorités locales utilisent parfois leur fonds spécial de solidarité, le hardship fund, pour venir en aide aux personnes les plus défavorisées.
Tableau 6 : La participation aux cours ESOL à Brent et Tower Hamlets
2011-2012 | 2012-2013 | 2013-2014 | 2014-2015 | 2015-2016 | 2016-2017 | |
Brent | 3 450 | 3 780 | 3 970 | 3 700 | 3 140 | 3 290 |
Tower Hamlets | 2 950 | 2 750 | 2 220 | 2 500 | 2 440 | 2 580 |
Source : Department for Education and Education and Skills Funding Agency, Localities Data Cube.
La mobilisation de la société civile
37La réduction du nombre de cours ESOL financés par l’État à travers les canaux dits « officiels » (formal) a eu pour effet de renforcer l’enseignement « informel » (informal) de la langue. Forcée d’endosser le rôle de garant et relais de l’intégration, la société civile a organisé de nombreuses manifestations pour tenter de « sauver » les cours ESOL, à l’initiative, par exemple, d’Action for ESOL ([actionforesol.org] (erreur en 2025)).
38Le tissu associatif et les organisations communautaires ont entrepris plusieurs actions à long et court terme, en vue d’offrir des cours ESOL. C’est le cas, par exemple, du Paiwand Afghan Association à Brent, association qui vient en aide aux réfugiés et demandeurs d’asile, ou encore du Chalkhill Community Centre, organisation caritative composée de résidents et dont l’action s’inscrit dans la régénération de la vie de quartier. Soulignons, enfin, dans ce borough, l’engagement du Pakistan Community Centre ainsi que du Iraqi Welfare Association en faveur de l’enseignement de la langue anglaise aux femmes. À Tower Hamlets, les associations caritatives telles que le Teviot Centre, le Bromley By Bow centre, ou encore le Bangladesh Youth Movement (BYM), pour n’en citer que quelques-unes, proposent, elles aussi, des cours ESOL à intervalles réguliers. On citera également l’implication importante des enseignants bénévoles, qui publient régulièrement dans les réseaux sociaux des offres de cours d’anglais, dispensés par leurs soins dans les centres communautaires. C’est le cas, par exemple, des bénévoles de l’association English for Action London qui ont organisé un séminaire sur les modalités d’enseignement des cours ESOL au sein des communautés (« an introduction to community organising and ESOL ») ou des collectes de fonds pour financer les activités culturelles offertes aux migrants.
39Les centres communautaires et religieux, très souvent accusés de favoriser la ségrégation des communautés, ont joué un rôle particulièrement actif en la matière. Elles ont été à de nombreuses reprises placées au cœur du processus d’intégration par les acteurs politiques eux-mêmes, leur reconnaissant tantôt une légitimité tantôt des velléités de communautarisme. Nous en trouvons une illustration à Tower Hamlets, où la très influente et controversée organisation religieuse East London Mosque propose, au sein du London Muslim Centre qu’elle dirige, de nombreux cours ESOL dans l’objectif de promouvoir les relations intercommunautaires.
40L’engagement des organisations religieuses sur les questions d’intégration n’est pourtant pas un phénomène nouveau. Il s’inscrit dans le renouveau de la foi en tant que « lien social » que l’on peut observer au Royaume-Uni dès les années 1990, sous l’impulsion du gouvernement Major. Ce renouveau passe notamment par la mise en place de l’Inner Cities Religious Council, qui va jouer un rôle important dans la régénération des zones urbaines défavorisées. Le recours à la religion est particulièrement récurrent sous les gouvernements de Tony Blair, lequel établit une réelle confessionnalisation de la vie politique et des politiques publiques (Dinham, 2009). Selon les propos de l’ancien Premier ministre, « les groupes religieux sont parmi les principaux parrains et innovateurs de l’activité bénévole », et l’on peut « détecter une nouvelle énergie vitale » dans les Églises et les autres groupes religieux, concernant l’engagement dans les communautés au sein desquelles on travaille et l’on a son âme » (Blair, 2001). Entérinée dans de nombreux rapports (Working together, 2004 ; Face to Face/Side by Side, 2007), cette approche inspire également le gouvernement de coalition. Les gouvernements successifs cherchent alors à ancrer le rôle des organisations religieuses au niveau local – une vision presque avant-gardiste puisque, plusieurs années plus tard, le paradigme religieux et plus spécifiquement, la diversité religieuse est reconnue par le Conseil de l’Europe comme un facteur déterminant du dialogue interculturel au niveau local (Conseil de l’Europe, 2007 ; voir aussi Marois dans ce volume).
La fin des traductions des documents officiels : la fin du multiculturalisme ?
41Plus de quinze ans après sa publication, quelle suite a été donnée aux préconisations du rapport Ritchie qui recommanda la fin de la traduction systématique des documents officiels dans la langue d’origine des arrivants ? La réduction du financement des cours ESOL s’est-elle accompagnée d’une baisse du budget alloué à ce service de traduction ?
42Dans un article publié à ce sujet, la BBC alertait déjà en 2006 sur les dérives d’un tel système. En 2014, la BBC déplorait toujours que plus de 140 millions de livres sterling soient toujours dépensés pour ce service. Les recherches menées en la matière ne permettent pas, en effet, de conclure à une réelle priorisation de l’enseignement de la langue anglaise. En ce qui concerne la ville de Londres, 50 millions de livres sterling sont dépensés chaque année pour les services de traduction. Sur cette mesure, la position gouvernementale est ambiguë, tout comme le sont les instructions laissées aux autorités locales. Ainsi, le département pour les Communautés et le Gouvernement local explique : « Notre position est que cela dépend de l’individu : lorsque les anciens migrants dépendent toujours de la langue de leur communauté, alors les traductions de l’anglais sont susceptibles de renforcer leur dépendance à leur langue maternelle ; lorsque les nouveaux migrants ne parlent pas l’anglais, alors ils ont clairement besoin d’informations dans une langue appropriée » (DCLG, 2007, p. 6). Une position qui éclaire des choix et des volontés politiques contradictoires mais qui témoigne aussi d’un véritable enracinement du multiculturalisme à l’échelon local et la quasi-impossibilité de se départir des choix opérés dans le passé.
Conclusion
43Dans la droite ligne du discours politique national, le maire de Londres, Sadiq Khan, a réaffirmé tout l’enjeu de la compétence linguistique dans le processus d’intégration. Celui-ci s’est également engagé à faire pression sur le gouvernement afin que le financement des cours ESOL soit revalorisé ; il a enfin clairement affiché son désaccord avec le multilinguisme qui, selon lui, contrecarre la politique d’intégration de la ville (Khan, 2017).
44Le gouvernement conservateur a poursuivi sa politique de décentralisation à grande échelle en transférant la gestion du fond Adult Education Budget au maire de Londres depuis 2019. Ainsi, il appartient dorénavant à la mairie de Londres de superviser l’enveloppe budgétaire allouée à la formation des adultes. Si cette mesure permet à la ville de définir ses propres priorités et orientations, elle ne corrige pas les insuffisances d’un dispositif sous-financé. D’autant que ce dernier se voit dorénavant privé des subventions européennes en raison du Brexit. On peut, en effet, s’interroger sur les moyens qui permettront de pallier le retrait du Fonds social européen dont bénéficiait la ville de Londres, visant à maintenir la qualité et la poursuite des cours de langue. Ainsi, en dépit d’une action difficilement quantifiable, la société civile, à travers son engagement, devrait s’imposer comme un relais déterminant de l’intégration face aux institutions, avec un recours à ses ressources sans doute amplifié dans les années à venir.
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Notes de bas de page
1Les citations figurant dans cette contribution ont toutes été traduites de l’anglais par l’autrice.
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