URL originale : https://books.openedition.org/pur/287361
Faire une place à la diversité
Minorités et urbanisme à Londres
p. 29-46
Texte intégral
Introduction
1Parangon de la ville multiculturelle, Londres a connu depuis le tournant des années 2000 un accroissement de la diversité culturelle et sociale de sa population, sous l’effet d’une reprise des flux migratoires et de l’insertion de la ville dans de nouvelles circulations transnationales (Wills et al., 2009). Sur les 8,8 millions d’habitants que compte la ville en 2021, un peu plus de 4 sur 10 (40,6 %) sont nés hors du Royaume-Uni, tandis que la moitié de la population recensée déclare appartenir à une minorité autre que White British (Office for National Statistics, 2022). L’origine des Londoniens s’est également progressivement diversifiée, conduisant plusieurs auteurs à qualifier la capitale britannique de « super-diverse » (Vertovec, 2007 ; Gidley et Jayaweera, 2010). L’accroissement de la diversité socioculturelle a accompagné celui des inégalités socio-économiques. Londres se caractérise en effet par les niveaux d’inégalités les plus forts du Royaume-Uni (Dorling, 2015), renforcés par une polarisation salariale plus marquée que dans les autres espaces urbains (Kaplanis, 2007). Un tiers des ménages londoniens vivent ainsi en dessous du seuil de pauvreté, soit 10 % de plus que la moyenne nationale (Leeser, 2011, cité par Raco et al., 2014).
2La diversité sociale et culturelle londonienne pose des défis inédits aux professionnels qui ont la charge de gérer, réguler et produire les espaces urbains. L’urbanisme, entendu comme ensemble de discours, pratiques et normes visant à réguler l’espace urbain, constitue un puissant vecteur pouvant favoriser ou au contraire contraindre l’ancrage spatial des groupes minoritaires qui composent la population londonienne. Ce faisant, les politiques d’urbanisme peuvent accroître ou résorber, par la distribution des biens, des ressources et des services, certaines inégalités socio-économiques. Aussi, sans être le moteur principal de l’accroissement ou de la diminution des inégalités sociales, l’urbanisme participe néanmoins à la (re)distribution de ressources (logements, services collectifs, espaces destinés à certaines activités, espaces verts, etc.). Ce faisant, ces pratiques peuvent renforcer la cohésion sociale et spatiale urbaine ou au contraire accentuer les inégalités d’accès aux services. À partir d’une enquête sur les outils de planification et de la régulation de la production urbaine (stratégie spatiale métropolitaine, plans locaux d’urbanisme, permis de construire), notre contribution interroge comment, à Londres, les acteurs de l’urbanisme se sont saisis de cette question depuis les années 1980. En nous appuyant sur un corpus de littérature grise (textes et analyses juridiques, rapports, documents d’urbanisme) et sur une série d’entretiens réalisés auprès de responsables associatifs, universitaires, urbanistes et aménageurs, nous analysons les différentes phases d’évolution du discours articulant diversité et urbanisme. La présentation de cas d’étude ponctuels permet de voir comment les évolutions sémantiques se sont traduites en pratique. Le choix des lieux d’enquête s’est porté sur deux municipalités (boroughs) « super-diverses » situées en périphérie du centre historique et politique de Londres : Haringey, dans le nord de la capitale, et Tower Hamlets, à l’est1.
3La première partie nous permet d’analyser la progressive prise en compte des effets différenciés de l’urbanisme sur les groupes sociaux et culturels, depuis les premières publications d’associations professionnelles d’urbanistes jusqu’au recours à la loi sur l’égalité (Equality Act) de 20102 dans la contestation de décisions d’urbanisme. La partie suivante analyse comment le discours et les pratiques du Grand Londres (Greater London Authority [GLA]) ont évolué depuis le début des années 2000 pendant les mandats de Ken Livingstone (2000-2008) et de Boris Johnson (2008-2016). Nous nous intéressons pour cela à plusieurs outils utilisés lors de la conception du London Plan, la stratégie spatiale régionale. Les plans de 2004 et 2008 intègrent en effet plusieurs exercices d’évaluation des besoins (needs assessments) visant, d’une part, à rendre publiques les discriminations spatiales dont sont victimes certains groupes sociaux et, d’autre part, à influencer les politiques urbaines locales. Au contraire, les versions du London Plan publiées en 2011 et 2015 cessent d’évoquer des outils de reconnaissance spatiale et foncière des groupes minoritaires dans les principes d’orientation des politiques publiques locales. La dernière partie revient, à partir du cas de Tower Hamlets, sur les difficultés à mettre en place, au niveau local, des politiques spatialement différenciées en fonction des besoins des groupes discriminés. Alors que la municipalité avait mis en place des dispositifs participatifs sophistiqués, allant jusqu’à recourir à des méthodes de consultation « interculturelle », la prise en compte des résultats est demeurée contrainte par les modalités de production des projets urbains. Fortement dépendantes des financements privés, ces opérations finissent par subir des formes de filtrage social incompatibles avec les demandes sociales locales.
Figure 1 : Localisation des cas d’étude

Source : M. Drozdz, 2020.
Le rôle de l’urbanisme dans l’accroissement des inégalités : une reconnaissance incomplète
4C’est à la fin des années 1970, au moment où le retour au pouvoir des conservateurs (1979) s’accompagne d’une remise en cause profonde et durable du pouvoir des aménageurs publics (Allmeindinger et Thomas, 1998), que le monde professionnel des urbanistes britanniques se met à soulever le problème de la dimension spatiale et urbaine du racisme institutionnel (Thomas, 2004). Dans les années 1970, plusieurs mobilisations contestataires émanant de groupes minoritaires avaient ainsi porté devant les tribunaux des cas de discriminations dans les décisions d’urbanisme, en particulier lors de l’instruction des permis de construire de bâtiments à usage religieux (Thomas et Khrishnarayan, 1994). Le coût de telles procédures, associé au malaise qu’il suscite chez les professionnels des collectivités locales, incite le Royal Town Planning Institute (RTPI), l’association professionnelle des urbanistes et des aménageurs, à produire un guide de bonnes pratiques. Ce sera Planning for a Multiracial Britain, publié en 1983 et rédigé conjointement avec la Commission for Racial Equality (CRE), organisme public en charge de la lutte contre les discriminations depuis la mise en place de la loi sur l’égalité en 19763. Fruit d’une enquête amorcée en 1978, le rapport recense les principaux litiges des années 1970 et, pour sensibiliser les aménageurs aux effets de leurs décisions, détaille plusieurs cas, théoriques et pratiques, de décisions favorisant ou au contraire restreignant la prise en compte des besoins de groupes minoritaires.
5Le rapport inspire au Greater London Council (ancêtre de la Greater London Authority) le rapport Planning for the Future of London: Race and Planning Guidelines, publié en 1986 par le sous-comité au logement, London Against Racism, à l’intention des services d’urbanisme des boroughs londoniens (Cullingworth, 1999). Dans les boroughs où la nouvelle gauche urbaine a remporté les élections locales de 1981, les services d’urbanisme mettent en place des politiques pionnières en matière de reconnaissance spatiale des besoins des groupes minoritaires (Baldock, 1998 ; Dillon, 2011). Elles se caractérisent par la location à bas coût de propriétés publiques à des entreprises qui favorisent l’intégration économique de groupes minoritaires et discriminés sur le marché de l’emploi (femmes, personnes en situation de handicap, minorités visibles, etc.). Toutefois, ces initiatives ponctuelles portées par les pouvoirs locaux ne se traduisent pas dans des objectifs ou des outils de politique publique conçus à d’autres échelles. Malgré le maintien de groupes de travail sur la lutte contre les discriminations au sein de la RTPI, la période qui suit la dissolution du Greater London Council en 1986 se caractérise par une approche socialement conservatrice des politiques urbaines (Allmendinger et Thomas, 2002). Le problème n’est pas seulement idéologique. Il se traduit par l’absence d’instrument de politique publique permettant de prendre en compte la question dans les programmes locaux d’urbanisme (objectifs chiffrés, procédures, outils de maîtrise foncière, etc.). Une enquête menée en 1993 auprès d’une centaine de services d’urbanisme britanniques montre ainsi que la majorité des professionnels dans les collectivités territoriales reconnaissent que les projets d’urbanisme peuvent renforcer les discriminations existantes, mais estiment ne pas avoir d’outils pour mettre en place des politiques de lutte contre les discriminations efficaces (Thomas, 1997).
6L’arrivée au pouvoir des néotravaillistes en 1997 change la donne institutionnelle et s’accompagne d’une nouvelle vague de publications concernant la question du traitement des minorités dans l’urbanisme. Le rapport commandé à l’université de Sheffield par la Social Exclusion Unit dirigée par le vice-Premier ministre John Prescott dénonce ainsi l’immobilisme des professionnels à propos de la question des discriminations. Évoquant l’introduction de nouvelles catégories sociodémographiques dans le recensement4, Planning and Diversity: Research into Policies and Procedures, un rapport publié en 2004, somme les collectivités d’adapter les politiques publiques, en particulier urbaines, aux situations sociodémographiques locales. Selon les experts sollicités pour rédiger cette enquête préliminaire, il importe de cesser de se fier à l’intuition selon laquelle, par son caractère « technique », l’urbanisme échapperait à la nécessité de mener une réflexion éthique relative à la distribution des services et des ressources et à la prise en compte des besoins spatiaux différenciés de chaque groupe social.
« Une approche aveugle aux enjeux de couleur de peau, basée sur la croyance erronée que les processus de planification sont neutres dans leurs impacts sur les différents groupes sociaux ne peut être maintenue. Il faut au contraire une approche proactive fondée sur la consultation des différents groupes ; sur la vérification de l’égalité raciale des politiques et des procédures ; sur la collecte, l’analyse et le suivi des données, en tenant compte de l’ethnicité5 » (Booth et al., 2004, p. 10).
7Le rapport critique non seulement le manque de prise en compte de la question des besoins spécifiques de certains groupes sociaux dans les politiques locales d’urbanisme et d’aménagement, mais souligne également le rôle néfaste de la mise en concurrence des collectivités locales dans l’attribution des financements des politiques urbaines. L’enquête est suivie en janvier 2005 de la publication, par le secrétariat du Premier ministre adjoint, de Diversity and Equality in Planning. A good practice guide (ODPM, 2005). Ce texte allie la rhétorique de la reconnaissance des besoins différenciés des groupes minoritaires avec celle du new public management. La fourniture de services aux groupes minoritaires est ainsi associée aux principes de retour sur investissement (best value) qui prône une production « économe » et « efficace » des services publics, chère aux néotravaillistes. De nouveau, la reconnaissance des effets discriminatoires des politiques urbaines sur certains groupes sociaux et culturels minoritaires n’accompagne pas celle d’outils qui viseraient à diminuer ces discriminations. Il demeure du ressort de chaque collectivité locale de mettre en œuvre ou non les bonnes pratiques décrites dans le rapport.
8En 2010, la question de la lutte contre les discriminations dans les décisions d’urbanisme connaît une évolution significative avec la mise en place d’une nouvelle législation sur l’égalité (Equality Act). Cette loi consolide l’ensemble de lois et de décrets édictés à ce propos depuis les années 1970 et étend l’obligation, pour les administrations publiques, de tenir compte des effets différenciés de leurs décisions sur les publics concernés (Khan et Halford, 2011). La loi permet ainsi de remettre en cause une décision d’aménagement ou d’urbanisme s’il est établi que ses impacts sur les inégalités existantes n’ont pas été pris en considération. Elle a pour effet de généraliser le recours aux technologies d’évaluation des besoins et études d’impact, documents qui s’ajoutent au corpus qui accompagnent les demandes de permis de construire et les documents d’urbanisme. Dans une synthèse rédigée pour Just Space6, réseau qui fédère les associations impliquées dans la participation aux politiques urbaines londoniennes, John Halford, avocat spécialisé dans la lutte contre les discriminations, explique comment la loi est appliquée par les collectivités locales. Dans le domaine de l’urbanisme, cette loi nécessite que les acteurs des collectivités (élus et administration) prennent en compte, au moment de leur décision, les effets d’un projet sur la distribution des ressources et l’accès aux services pour les différents groupes sociaux qui sont concernés. Lorsque les effets d’un projet urbain pourraient compromettre l’égalité des chances ou les bonnes relations entre les personnes appartenant à des groupes socioculturels différents (définis par l’âge, l’orientation sexuelle, le genre, les pratiques et croyances religieuses, le fait d’être porteur d’un handicap, le fait d’être enceinte, l’appartenance à une minorité visible), la loi requiert que les collectivités y consacrent une attention suffisante. L’attention suffisante nécessite, pour le législateur, l’évaluation de l’étendue des effets d’un projet sur les personnes concernées et la proposition d’amendements permettant d’atténuer d’éventuels effets négatifs.
9Les principaux recours à cette législation dans des projets d’urbanisme ont lieu à Londres entre 2010 et 2014. Pendant cette période, plusieurs associations confrontées à des projets de renouvellement urbain ont ainsi saisi la cour administrative pour demander un contrôle juridictionnel (judicial review) de décisions d’accord de permis de construire. Un des cas les plus commentés dans la presse immobilière et juridique fut celui du réaménagement du Wards Corner, car il s’est accompagné d’un changement de jurisprudence pour l’ensemble de la profession. Depuis le début des années 2000, le site du Wards Corner fait l’objet d’un projet de régénération urbaine d’envergure modeste (construction de 196 nouveaux logements et rénovation d’une station de métro) mené par la municipalité de Haringey en partenariat avec un promoteur. Après une première période de concertation, le permis de démolir le marché couvert qui se situe à la sortie de la station de métro est accordé en 2008. Ce bâtiment, le Wards Corner, est un ancien centre commercial datant de la période edwardienne et abritant un marché où les commerçants sont en majorité originaires d’Amérique latine. Les commerces et les logements qui bordent le marché sont eux aussi concernés par le projet de démolition, et sont quant à eux majoritairement occupés par des personnes qui appartiennent à des groupes socioculturels minoritaires. Le projet urbain du promoteur ne propose aucun arrangement qui permettrait à ces groupes délogés de pouvoir revenir s’installer dans les nouveaux locaux commerciaux une fois construits. Au contraire, l’ambition du promoteur est de parvenir à une meilleure « valorisation » de ces terrains, par la construction d’un ensemble commercial en pied d’immeuble à destination d’enseignes de standing (cafés, supermarchés, habillement) capables de payer des loyers plus élevés que ceux pratiqués en 2008. Le projet conduirait donc de facto à un déplacement des activités commerciales et des services qui sont en grande majorité produits par des personnes appartenant à des groupes socioculturels minoritaires. Or, en 2010, la cour d’appel estime que les conseillers municipaux et les administrateurs n’ont pas suffisamment pris en compte ce problème au moment de l’accord du permis de démolir et exigent qu’une nouvelle demande soit déposée et instruite, selon les recommandations de la loi sur l’Égalité qui vient d’être votée.
Figure 2 : La façade du bâtiment du Wards Corner, abritant un marché latino-américain, Pueblito Paisa

Source : M. Drozdz, 2012.
10Dans son jugement, la cour estime que la municipalité n’a pas suffisamment pris en considération, dans son processus de décision, la nécessité de promouvoir une égalité d’opportunités entre différents groupes socioculturels. Toutefois, prendre en considération (having due regards) ne signifie pas mettre en œuvre. Par conséquent, il n’est pas nécessaire, pour les pouvoirs publics, de demander à ce qu’un projet soit modifié, mais il leur suffit de faire la démonstration, par des études d’impact, que le niveau d’information des décideurs est suffisant au moment où la décision est prise. L’argument est subtil et explique que le recours à cette législation n’ait pas été plus exploré par des associations s’opposant à des projets similaires au Wards Corner, pourtant exemplaire des modes de faire dans les nouveaux territoires de la régénération. En effet, depuis ce jugement en 2010, la production systématique d’études d’impacts conformes aux exigences de la loi (equality impact assessments) a considérablement réduit l’efficacité des recours visant à ralentir ou faire annuler des projets d’urbanisme. Comme le note John Halford, un cas de discrimination avéré n’entraîne pas pour autant l’interruption d’un projet :
« Les devoirs [de tenir dûment compte de la nécessité de faire progresser l’égalité des chances] n’exigent pas un résultat particulier – ce que l’organisme choisit de faire une fois qu’il a eu la considération requise est de décider sous réserve – ce qui est important – des contraintes ordinaires du public et de la discrimination7 » (Halford, 2015, p. 7).
11Les procédures de contrôle juridictionnel des décisions administratives (judicial reviews) s’assurent ainsi seulement de la production d’informations adéquates pour rendre visibles aux yeux des administrateurs et des élus, les effets potentiellement discriminatoires d’une décision d’urbanisme. Une fois l’equality impact assessment produit, il reste tout à fait possible pour les pouvoirs locaux de poursuivre un projet d’urbanisme dont il serait avéré qu’il aura pour effet d’accroître les inégalités, s’il est estimé que ce projet satisfait l’intérêt général. Dans une rhétorique utilitariste classique, la satisfaction de l’intérêt général, aussi vague soit le concept, justifie ainsi que des personnes déjà fortement discriminées voient leurs conditions sociales et économiques se détériorer pour l’amélioration de celles de la collectivité. Le cas du Wards Corner illustre cette situation. En 2011, l’equality impact assessment identifie sans équivoque une dégradation des conditions économiques et sociales des commerçants colombiens, déjà fortement discriminés dans l’accès aux opportunités économiques et aux services. Malgré cela, les pouvoirs locaux, conseillers municipaux et services techniques, continuent de soutenir le projet et accordent le permis. Présenté par les revues des professionnels de l’immobilier8 comme la pierre angulaire d’une nouvelle jurisprudence dans les territoires de la régénération, ce cas apparaît finalement comme une singularité dans un ensemble de pratiques dont les modes de faire restent inchangés. Les difficultés à faire suivre la reconnaissance des discriminations d’une remise en cause des projets urbains explique que peu d’associations aient eu recours à ce type de procédures après 2010. Le coût et le temps nécessaires à l’application d’une telle procédure, ainsi que l’absence de mécanisme contraignant la réalisation de projets aux effets discriminatoires avérés, ont tôt fait de décourager la plupart des associations.
La question de la diversité dans le London Plan : de la reconnaissance des discriminations à une célébration consensuelle
12Au niveau métropolitain, mentionnons tout d’abord le fait que le texte fondateur de la GLA (le GLA Act de 2000) dispose que le maire et son administration sont dans l’obligation de promouvoir l’égalité (a statutory duty to promote equality). Sous la férule de Ken Livingstone (2000-2008), l’administration de la GLA a ainsi entrepris une politique ambitieuse de mainstreaming de la question de la diversité dans l’ensemble de ses services et dans la définition de ses stratégies9, y compris urbaines. Le London Plan, la stratégie spatiale qui définit les orientations de développement de la ville pour les vingt années à venir, n’échappe pas à cet effort. Avant la publication de la loi sur l’égalité, la GLA a publié en 2007 une Supplementary Planning Guidance (SPG) intitulée Planning for Equality and Diversity in London. Adossé au London Plan, ce document est censé être pris en compte (en tant que material consideration) lorsque les permis de construire sont instruits par les municipalités ou par le Grand Londres. À Londres, c’est à ce jour le document de politique publique le plus abouti en matière de reconnaissance spatiale des groupes discriminés.
« Le but de cette SPG n’est pas d’être normatif mais de donner des conseils plus détaillés sur ces politiques et d’autres, ayant des implications en matière d’égalité, afin d’encourager les développeurs et les aménageurs à prendre en compte les questions d’égalité dès les premières étapes des demandes et dans la préparation des DPD (development plan documents)10 » (GLA, 2011, p. 11).
13La rhétorique du document s’écarte des approches habituelles en matière de discrimination et de traitement des inégalités dans la culture juridique britannique qui laisse aux groupes discriminés le soin de faire la preuve de l’injustice dont ils sont victimes. Ici, le document identifie en amont de toute action les groupes qui font l’objet de discriminations de fait et propose des solutions concrètes pour y remédier. Employant une rhétorique inhabituelle pour les documents d’urbanisme, il reconnaît à la fois les discriminations dont ces groupes sont victimes et leurs besoins spatiaux différenciés. Pour la GLA, neuf groupes sont considérés comme prioritaires dans les actions de lutte contre les discriminations : les personnes en situation de handicap, les minorités ethniques visibles, les femmes, les personnes âgées, les enfants, le groupe LGBT (lesbians, gay men, bisexual and transgendered people) auxquels s’ajoutent les primo-arrivants, les réfugiés, les demandeurs d’asile, le groupe des gens du voyage (Gypsies and Travellers11) et les personnes ayant une pratique religieuse.
14Ce document ne contient cependant pas d’objectif chiffré, laissant le soin aux collectivités locales d’opérationnaliser ses recommandations sauf pour un seul groupe minoritaire, les Gypsies and Travellers. Ces derniers, qui bénéficient du statut de minorité ethnique depuis 2000 (Diaconescu et Lee, 2016), voient leurs besoins évalués directement par la GLA, en accord avec la loi sur le logement de 2004. La loi exige en effet des collectivités locales qu’elles produisent un needs assessments, c’est-à-dire un document contenant à la fois un calcul des besoins en termes de sites (pitches) pour caravanes et une stratégie identifiant des sites d’accueil. La circulaire de 2006 enjoint la GLA à produire ce needs assessment et à évaluer le nombre de sites requis pour répondre aux besoins des Travellers. À Londres, la consultation débute en 2007 pour aboutir en 2009 à l’objectif de 768 nouveaux sites à construire pour la période 2007-2017. Si le résultat semble trop faible par rapport aux besoins effectifs du groupe (évalué à 2 000 nouveaux sites par la London Gypsy Travellers Unit, une des principales associations de défense des droits des gens du voyage), l’exercice est tout de même jugé satisfaisant :
« Depuis 1994, les conseils s’en sont tirés avec l’obligation de fournir des emplacements pour les caravanes. Ainsi, très peu d’emplacements avaient été construits entre-temps. Cela a conduit à une évaluation à l’échelle de Londres et à l’identification du nombre de 800 nouveaux emplacements nécessaires, pour l’ensemble des arrondissements de Londres. C’était quelque chose de tout à fait tangible pour les groupes qui travaillaient sur le sujet. Pour la première fois depuis longtemps, les besoins des gens du voyage ont été pris en compte et définis dans un objectif stratégique12 » (entretien responsable urbanisme et politiques publiques de la LGTU, juillet 2015).
15Pendant la mandature suivante, sous Boris Johnson (2008-2016), le discours et les pratiques concernant la prise en compte de la diversité dans l’urbanisme évoluent significativement. La question des besoins des groupes minoritaires et la réflexion sur les manifestations spatiales des discriminations disparaissent progressivement de la rhétorique de l’administration du Grand Londres. Mike Raco, Jamie Kersten et Claire Collomb analysent ainsi comment le discours de la GLA finit par faire l’impasse sur la question des discriminations et construire un discours consensuel, loin de toute considération exprimée en termes de justice, de redistribution ou d’évaluation des besoins.
« Les récits dominant à propos de la diversité à l’échelle de Londres ont pris une forme consensuelle, plus que conflictuelle, et soulignent le “succès” général de Londres en tant que ville mondiale de premier plan. Ils ont été utilisés pour légitimer des politiques qui promeuvent une “égalité des chances” pour tous les citoyens londoniens, tout en détournant l’attention des formes plus structurelles d’inégalité dont la résolution nécessiterait des formes radicales d’intervention. Peu d’attention est donc accordée aux questions concernant la redistribution des ressources économiques et les formes croissantes, ou nouvelles, d’inégalité13 » (Raco et al., 2014, p. 11).
16Réponse à la Supplementary Planning Guidance de Livingstone qui s’intitulait Planning for Equality and Diversity in London, le policy statement de Boris Johnson portant le titre Equal Life Chances for All (GLA, 2009) inscrit également ses recommandations dans un effort de mainstreaming. Long d’une douzaine de pages quand la SPG de l’administration Livingstone en faisait plus de 120, il oblitère toute référence à des initiatives visant à corriger les inégalités existantes et supprime les analyses s’efforçant de rendre compte des besoins spatiaux de groupes minoritaires discriminés. Après cette modification substantielle de la position du maire sur la question des inégalités, les versions du London Plan publiées en 2011 et 2015 adoptent un discours entrepreneurial plus affirmé. Qualifiant la diversité sociale et culturelle de la population londonienne comme un atout dans la compétition économique entre villes globales, les London Plans de 2011 et 2015 cessent de faire référence à la question de l’expérience minoritaire et aux discriminations associées. Cette réorientation discursive s’accompagne d’une redéfinition à la baisse des besoins des Travellers qui avaient été identifiés lors de l’exercice de needs assessment mené par l’administration précédente. Une première itération du Draft Plan de 2009 diminuait ainsi l’objectif de 768 à 538 sites. En 2010, le maire propose un premier amendement par lequel il diminue encore l’objectif à 238. En mai 2010, il finit par supprimer tout objectif chiffré du London Plan. Il incombe désormais à chaque collectivité de fixer elle-même l’étendue des besoins, sans référence à un objectif défini au niveau métropolitain, ce qui rend plus délicate la justification de l’accord de nouveaux sites par les services d’urbanisme.
La gestion de la diversité dans l’urbanisme entrepreneurial et participatif
17C’est donc principalement à l’échelon local de mettre en place des politiques spatiales répondant aux orientations définies dans les documents cadres nationaux et métropolitains. Tower Hamlets, borough « hyper-divers » londonien, décide de mettre en place des dispositifs de consultation adaptés au caractère multiculturel de la municipalité dès 2005. Dans le cadre d’une recherche-action financée par les collectivités locales et la fondation Joseph Rowntree14, les services d’urbanisme recrutent une entreprise de consultants pour mener une consultation « interculturelle » adaptée au caractère « global » du borough (Comedia, 2006). L’étude Intercultural Consultation for a Global City District réalisée en 2005 demeure un document de référence sur lequel s’appuient les services techniques de l’urbanisme dix ans plus tard. La raison d’une telle longévité tient moins à la qualité de son contenu qu’aux évolutions du contexte économique. Avant la crise de 2008 et la période de coupes budgétaires qui s’est ensuivie, le borough disposait de plusieurs community officers dédiés à l’organisation des consultations. Ces postes disparaissent à partir de 2012. La diminution du budget municipal consacré à l’urbanisme (60 % entre 2012 et 2015) s’est traduite par la diminution des ressources destinées aux concertations, remplacées par un travail moins coûteux de mise à disposition des informations en ligne et dans les principaux points d’information de la municipalité (mairies annexes, bibliothèques, etc.). Les exercices participatifs qui avaient informé l’étude de 2005 n’ont plus été reproduits, hormis en 2010-2012 pour décider des services qui seraient affectés par les coupes budgétaires.
18L’étude Intercultural Consultation for a Global City District s’ouvre sur les traditionnels extraits du recensement, utilisés pour illustrer la mosaïque socioculturelle locale. Les premières pages évoquent la diversité sociale et culturelle de Tower Hamlets : au moment du recensement de 2001, 58 % de la population du borough déclare appartenir à un groupe ethnique différent des Britanniques blancs. Un tiers de la population est d’origine bangladaise, et un dixième est d’origine afro-caribéenne. Le borough compte également une importante population originaire de Somalie, du Vietnam et d’Europe centrale et orientale (Comedia, 2006, p. 7).
19À partir de ces constats sociodémographiques, les consultants se sont appuyés sur une base de données patiemment constituée par le community officer des services techniques de la municipalité pour organiser des ateliers pendant lesquels les participants doivent parvenir à un accord sur la définition des priorités d’urbanisme pour différents quartiers. La consultation s’appuie sur l’organisation de 15 réunions publiques et réunions ciblées réalisées pendant un mois dans divers lieux de la municipalité (écoles, centres sociaux, maisons de la culture, etc.). L’enrôlement des participants suit une approche intersectionnelle. Les consultants ne se limitent pas à organiser des ateliers où un seul groupe minoritaire est convié (les jeunes, les femmes, les habitants d’origine bangladaise) mais organisent des événements où chaque individu représente plusieurs groupes. Les discussions ne doivent pas déboucher sur le recueil des vues différentes des groupes mais sur une proposition commune, traduite dans le vocabulaire de l’urbanisme15.
20Alors que de nombreux travaux ont noté le caractère souvent très général des questions qui sont examinées lors des ateliers participatifs (Brownhill et Carpenter, 2015), ce n’est pas le cas de cette concertation qui mobilise une méthode « réaliste » dans laquelle les participants sont formés aux enjeux techniques, économiques, sociaux et environnementaux de l’urbanisme en amont des ateliers et doivent produire une proposition correspondant aux conventions des services d’urbanisme de la municipalité. Une des conséquences de cette approche est de limiter les thématiques mises en débat pendant les discussions. Par exemple, la question de la production d’espaces religieux, en particulier les mosquées, n’a jamais été reconnue comme une question prioritaire de la concertation alors que c’était un des sujets les plus discutés lors des réunions publiques organisées par ailleurs. À l’instar de ce qui est observé pour de nombreux exercices participatifs, les services techniques opèrent une forme de modulation des questions mises en débat (Parket et Street, 2015). En définitive, même si les consultants mettent en avant une méthode intersectionnelle pour réaliser leur consultation, les résultats ne témoignent pas de la diversité des demandes des participants, limitées à ce qui est considéré comme légitime par les services techniques. Seules deux questions sont finalement discutées après cette modulation : le développement économique et les espaces publics. Sur les trois sites ayant fait l’objet d’une concertation détaillée (City Fringe, Leaside et Isle of Dogs), l’ensemble des points prioritaires portent sur ces deux thématiques. Comme pour le discours de la GLA sous Johnson, l’expression publique de la différence et la valorisation de la diversité socioculturelle ne sont légitimes qu’au sein d’un discours qui promeut ses avantages économiques.
21Dans ce cadre contraint, les résultats de la concertation sont toutefois suffisamment précis pour identifier des priorités en termes de programmation urbaine dans les principaux sites de renouvellement du borough. Parmi eux, le site des franges de la City, adossé au quartier d’affaires, fait l’objet d’une proposition détaillée concernant les usages et les fonctions de ce lieu, en relation avec la composition sociodémographique. Dans une optique mettant l’accent sur les besoins économiques, les principales priorités identifiées se concentrent sur l’emploi et la fourniture d’espaces d’activités (commerces, services) abordables. Dans un quartier où le chômage est élevé et où il existe déjà plusieurs clusters de commerces spécialisés à destination des minorités bangladaises et des centres de services capables de fournir des emplois et des formations à la population locale, la maîtrise de la forme urbaine est cruciale. Seule la production de petites unités peut permettre de loger des PME et potentiellement, d’offrir des opportunités économiques adaptées aux habitants confrontés à de nombreuses barrières dans l’accès à l’emploi. Les priorités ainsi identifiées lors des ateliers de 2006 sont reprises dans le plan local publié en 2011 et dans les Supplementary Planning Guidances, documents annexes servant à orienter les propositions des promoteurs immobiliers intervenant dans les sites clés du renouvellement urbain. Le projet se heurte toutefois aux revendications des promoteurs en charge de la réalisation du projet. En effet, en raison des limites imposées par les gouvernements Thatcher sur les capacités d’emprunt, les collectivités britanniques dépendent très fortement des acteurs de la promotion immobilière pour mener les grandes opérations d’aménagement et de renouvellement urbain. Or, les buts poursuivis par ces acteurs peuvent différer des priorités des municipalités, que ces priorités soient établies ou non selon des procédures participatives (Karadimitirou et al., 2013). Dans le cas de Tower Hamlets et des franges de la City, l’étude de l’évolution de la programmation d’un des principaux sites de renouvellement urbain illustre les difficultés à contraindre les acteurs de la promotion immobilière à respecter le consensus établi par les procédures consultatives (Appert et Drozdz, 2010 ; Drozdz, 2016). Dans sa version proposée en 2015, le projet de renouvellement urbain d’une des principales friches de la zone proposait ainsi la réalisation d’un centre commercial à destination des grandes enseignes du commerce national et international, à l’opposé des demandes formulées par les acteurs consultés depuis 2006. Le cas de Tower Hamlets illustre ainsi certaines des contradictions d’une approche participative de l’urbanisme en régime entrepreneurial où les exigences des promoteurs finissent par se substituer aux priorités identifiées par les pouvoirs locaux.
Conclusion
22Si l’urbanisme ne peut être tenu pour seul responsable de l’accroissement des inégalités ou au contraire de l’amélioration des conditions de vie des Londoniens, il n’en demeure pas moins qu’il y contribue, favorisant ou contraignant la distribution des ressources. Au Royaume-Uni, la question de la reconnaissance des effets potentiellement discriminatoires des décisions d’urbanisme dans l’allocation des ressources foncières et des droits à construire a fait l’objet d’une reconnaissance juridique progressive, culminant dans le recours à la législation sur l’égalité (2010 Equality Act) pour contester des décisions d’attribution de permis de construire. Toutefois, la réforme du droit de l’urbanisme en faveur d’une meilleure prise en compte des discriminations s’est principalement traduite par l’introduction de nouveaux instruments permettant soit de mesurer les inégalités héritées (needs assessments) soit d’anticiper les effets potentiels d’un projet d’urbanisme sur différents publics (impact assessments). Chris Booth note ainsi que pour être effective, cette réforme aurait dû également introduire des mécanismes permettant de revenir sur les décisions d’urbanisme s’il est avéré qu’elles accroissent les inégalités (Booth, 2007). Comme nous l’avons vu avec les deux cas d’étude situés dans les boroughs de Haringey et Tower Hamlets, plusieurs obstacles expliquent que cette réforme en soit restée à une déclaration d’intention : le recours au concept vague d’intérêt général pour justifier l’accroissement localisé des inégalités permet de passer outre les résultats des études d’impact tandis que l’absence de maîtrise de la programmation des projets urbains par les pouvoirs locaux conduit à une redéfinition à la baisse des demandes sociales. Tout cela aboutit à une situation où la reconnaissance des inégalités finit par se limiter à des sphères discursives sans grande influence sur ce qui est effectivement construit. On comprend dès lors aisément que la transition entre les deux maires politiquement opposés Livingstone et Johnson, se soit plus exprimée sur le terrain des discours que dans leur intervention dans les projets. La réorientation utilitariste du discours des institutions métropolitaines accompagne ainsi la réforme inachevée de l’urbanisme britannique : la promotion de la diversité culturelle de la capitale, considérée comme un atout dans la compétition économique avec les autres villes « globales » et la course aux investissements internationaux (Raco et al., 2014) remplace un discours centré sur les inégalités.
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Notes de bas de page
1Haringey est situé dans le nord de Londres, à la frontière de Hackney, Islington et Enfield. Le borough compte 267 000 habitants en 2014, dont les deux tiers appartiennent à une minorité ethnique (ethnic minority background). Une centaine de langues sont parlées dans le borough, ce qui en fait un des cinq boroughs les plus divers de l’Angleterre (LB Haringey, 2013). À Tower Hamlets, borough de 295 000 habitants, 69 % de la population appartient à une minorité ethnique. Le borough contient une part importante d’habitants d’origine bangladaise (98 % de la population d’origine bangladaise réside à Tower Hamlets et compose 32 % de la population totale du borough) [ibid.].
2La loi sur l’égalité (Equality Act de 2010) constitue une consolidation de toutes les législations précédentes sur la question, en particulier le Sexual Discrimination Act de 1975, le Race Relations Act de 1976, le Disability Discrimination Act de 1995 et les multiples amendements afférents.
3La CRE a été remplacée en 2007 par la Equality and Human Rights Commission.
4Depuis 1991, le questionnaire utilisé lors du recensement permet en effet de déclarer son appartenance à un groupe « ethnique » identifié par la couleur de peau, la langue ou les pratiques religieuses. Les catégories ne cessent de se diversifier : en 2001, le recensement dénombrait ainsi 16 catégories socio-ethniques. Lors du recensement de 2011, on en comptait 26.
5« A colour-blind approach based on a false belief that the planning processes are neutral in their impacts on different communities cannot be sustained. Instead what is needed is a proactive approach based on consultation with communities; race equality proofing of policies and procedures; collection of data together with analysis and monitoring which is sensitive to ethnicity » (toutes les traductions sont de l’autrice).
6Halford John, 2015, synthèse rédigée à l’occasion d’un atelier de formation pour l’association Just Space (document fourni par Just Space). Voir également la contribution de Susan Ball dans ce volume.
7« The duties [to have due regard to the need to advance equality of opportunity] do not require a particular outcome—what the body chooses to do once it has had the required regard is for it to decide subject—importantly—to ordinary constraints of public and discrimination. »
8« Food for thought for developers », article publié dans le magazine immobilier Estates Gazette, 12 mars 2011.
9Inspiré des recommandations du Report of the Economic and Social Council for 1997 publié par les Nations unies, le mainstreaming désigne les processus de prise en compte des effets des politiques publiques sur les groupes minoritaires. Initialement mobilisé dans l’étude des discriminations que subissent les femmes, le concept s’est depuis étendu à l’ensemble des groupes qui revendiquent le statut de minorité.
10« The purpose of this SPG is not to be prescriptive but to give more detailed guidance on these and other policies with equalities implications, to encourage developers and planners to consider equality issues at the earliest stages of applications and in the preparation of DPDs (Development Plan Documents). »
11La définition des contours du groupe identifié comme Gypsies and Travellers fait l’objet d’un débat. La définition initiale de 1968 (Caravan Site Act) était la suivante : « Le terme “Gypsy” désigne les personnes ayant un mode de vie nomade, quel que soient leur groupe socio-ethnique (race) ou leur origine, mais ne comprend pas les membres d’un groupe organisé de gens du spectacle ambulant ou les personnes engagées dans des cirques ambulants voyageant ensemble. » En 1994, la définition a été étendue aux personnes qui pratiquent un style de vie particulier, sans référence à une ethnicité particulière. En 2000, les Irish Travellers sont reconnus comme une minorité ethnique par un amendement de 2000 au Race Relations Act de 1976. Depuis 2014, le gouvernement conservateur cherche à restreindre l’étendue du groupe Irish Travellers en y incluant seulement les personnes qui ont un style de vie nomade. Oubliant que la loi de 1994 (Criminal Justice and Public Order Act) criminalisait les pratiques de nomadisme, le gouvernement de David Cameron refuse de compter comme Travellers les familles qui ont été amenées à se sédentariser à la suite de cette mesure coercitive.
12« Since 1994, councils had got away with the obligation to provide caravans sites. So very few pitches had been built in the meantime. That led to a London wide assessment and to the identification of the number of 800 new pitches required across all London Boroughs. It was something quite tangible for the communities working on that. For the first time in a long time, Travellers needs were reflected in a target and was a strategic objective. »
13« [D]ominant narratives of diversity at the London scale have taken on a consensual, rather than contested, form and emphasise London’s wider “success” as a leading global city. They have been used to legitimate policies that promote an “equality of opportunity” for all of London’s citizens, whilst deflecting attention away from more structural forms of inequality that would require radical forms of intervention to resolve. Little attention is, therefore, given to questions concerning the redistribution of economic resources and the increasing, or new, forms of inequality. »
14La fondation Joseph Rowntree est une fondation philanthropique fondée en 1904 par un industriel chocolatier. La fondation finance depuis des études, menées par des universitaires, des organismes publics ou des associations, portant principalement sur des questions sociales (inégalités, exclusion, logement social, etc.).
15Entretien réalisé avec le chargé de projet de la concertation pour le plan local (2014).
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