Introduction. Comment gouverner la diversité culturelle à Londres ?

Contexte, enjeux, dynamiques

Corinne Nativel, Romain Garbaye et David Fée

p. 9-26


Texte intégral

1Au xxie siècle, Londres figure incontestablement au palmarès des grandes métropoles mondiales caractérisées par un brassage considérable de populations d’origines et de cultures très diverses issues de nombreuses vagues migratoires. Selon le recensement de 2021, sur une population totale de 8,8 millions d’habitants (+ 7,6 % depuis 2011), 40,6 % des Londoniens étaient nés à l’étranger, ce qui reflète non seulement une augmentation dans la capitale (ils étaient 37 % en 2011) mais également un fort contraste avec l’ensemble du pays où 14 % de la population totale était née à l’étranger en 2021 (City Intelligence, 2022 ; Sturge, 2022). L’appartenance ethno-raciale révèle également un contraste saisissant : à Londres, 46,2 % de la population déclarait appartenir à une catégorie ethnique autre que « blanche », contre 7 % dans les régions nord-est et sud-ouest de l’Angleterre. Ces données démographiques conduisent le maire, Sadiq Khan (élu en 2016, puis réélu en 2021 et en 2024) à déclarer régulièrement que la « diversité de Londres constitue sa plus grande force1 ». Cette affirmation est d’autant plus marquante qu’elle illustre parfaitement un tournant mis en évidence par la recherche en sciences sociales : la notion de diversité apparue à la fin des années 1970, au croisement des problématiques de l’égalité raciale et du pluralisme culturel a rapidement essaimé, au-delà des questions de lutte contre les discriminations, pour se transformer en synonyme d’une société meilleure, « encore à venir » (Doytcheva, 2018 et 2019).

2Cependant, plusieurs tragédies émaillant l’histoire récente de la capitale britannique soulignent à quel point, loin de valider cette vision normative, la diversité culturelle vient se conjuguer à d’autres problématiques telles que l’exclusion sociale et la pauvreté urbaine, et pose par conséquent de nombreux défis aux pouvoirs publics. On pourrait notamment évoquer les émeutes très dures qui avaient éclaté aux quatre coins de la ville en août 2011, déclenchées par le décès d’un jeune homme noir dans le cadre d’une opération policière antigang, ou encore l’incendie tragique de la Grenfell Tower (tour de logement social située à North Kensington) survenu le 14 juin 2017 dont le bilan très lourd – 79 morts et 74 blessés – incluait de nombreuses personnes issues de l’immigration. Ces événements traumatiques surgissent comme des piqûres de rappel : le rêve londonien du vivre-ensemble, de la tolérance et du cosmopolitisme recèle une face cachée marquée par des logiques de relégation à la fois socio-économiques et ethnoculturelles de populations aux origines très diverses.

3Comment se définit la diversité culturelle dans le contexte sociopolitique britannique, tant au niveau national qu’au niveau local ? Quels défis pose-t-elle aux pouvoirs publics à l’échelle de la métropole londonienne et de ses quartiers, et quelles leçons peut-on en tirer en matière de gouvernance urbaine ? En particulier, comment répondre, à différentes échelles, aux enjeux se cristallisant autour de la diversité, à savoir l’intégration, l’égalité raciale, la lutte contre les discriminations, le multiculturalisme, ou encore la cohésion sociale ? Quels outils mobiliser ? Quels acteurs et dispositifs peut-on identifier dans le champ de la gouvernance urbaine, la question centrale étant de comprendre comment leurs interprétations de la diversité se traduisent en actions et quelles en sont les retombées pour les populations minoritaires. En somme, quelles configurations et dynamiques voit-on émerger, converger ou diverger dans des champs aussi variés que l’urbanisme, l’accès aux services publics et à la culture, ou encore les représentations et pratiques de la citoyenneté ?

4Cet ouvrage vise à apporter des éléments de réponse à ces questions. Il s’appuie sur des travaux de recherche de chercheuses et de chercheurs en études urbaines et britanniques réalisés dans le cadre du projet WHIG2. Nous reviendrons plus loin sur les approches méthodologiques mises en œuvre et esquisserons quelques pistes de réflexion. Il importe de commencer par définir notre objet d’étude : afin de fournir des éléments de contexte, cette introduction dresse tout d’abord un panorama des grands paradigmes et des évolutions qui, au Royaume-Uni, depuis les années 1960, ont marqué ce qu’il convient de nommer « la gouvernance de la diversité culturelle ». Nous resserrerons ensuite la focale sur le contexte londonien et sur la démographie des populations auxquelles renvoie la notion de diversité. Précisons d’emblée – afin de lever toute équivoque – qu’il s’agit essentiellement d’étudier les actions visant les minorités ethno-raciales dites « visibles » en français, qui dans le contexte britannique sont souvent désignées par l’acronyme « BAME » signifiant « Black and Asian Minority Ethnic » groups/populations. Nous fournirons également un aperçu des principaux acteurs et dispositifs institutionnels caractérisant la gouvernance de la métropole londonienne et de ses boroughs (arrondissements), puis présenterons succinctement les contributions de façon à tirer les fils conducteurs auxquels la conclusion de l’ouvrage fera écho.

Des « race relations » à « l’intégration » : l’évolution des politiques de la diversité au Royaume-Uni depuis les années 1960

5Au Royaume-Uni, depuis les années 1960, l’histoire des politiques dites « d’intégration » des migrants et de leurs descendants est particulièrement complexe et sujette à des changements de paradigmes. En 1966, après un épisode de politiques marquées au sceau de l’assimilation, Roy Jenkins, le ministre de l’Intérieur travailliste de l’époque, propose une définition de l’intégration faisant déjà explicitement référence à la notion de diversité. Ainsi, « l’intégration ne constitue pas un processus d’uniformisation visant à aplanir les différences, mais une combinaison de diversité culturelle et d’égalité des chances dans un climat de tolérance mutuelle » (cité in Le Texier, Estèves et Lacorne, 2010, p. 19). Dans la période des années 1960 et 1970, le pays met progressivement en place un dispositif législatif de lutte contre les discriminations raciales, démarche particulièrement précoce et ambitieuse pour un pays européen. Après les deux premiers Race Relations Acts de 1965 de 1968, à la portée encore relativement limitée, c’est surtout avec le troisième Race Relations Act de 1976 que le dispositif prend sa pleine dimension : cette loi introduit en droit britannique la notion de « discrimination raciale indirecte », c’est-à-dire de discrimination non pas au motif de l’appartenance ethnique ou de l’origine nationale, mais pour un autre motif dont on peut raisonnablement estimer qu’il est étroitement corrélé à l’origine nationale ou l’identification ethno-culturelle. Par exemple, cette loi rend possible des poursuites contre des personnes ayant discriminé des Sikhs au motif qu’ils refusent de retirer leur turban ou leur kirpan (couteau cérémoniel que tout Sikh croyant et traditionaliste se doit de porter en permanence). La loi de 1976 crée un organisme public autonome, la Commission for Racial Equality (CRE), chargé d’encourager les victimes de discrimination raciale à porter plainte, à les accompagner en justice, et à organiser des campagnes de sensibilisation de l’opinion à la question de la discrimination raciale.

6Il faut voir dans cet activisme législatif précoce contre les discriminations raciales le résultat de conditions historiques précises. Dans les années 1960, la formation et la socialisation des élites politiques britanniques traditionnelles, encore marquées par la longue histoire coloniale du pays et la prégnance des idées impérialistes, ont facilité l’émergence d’une perspective sur la citoyenneté des populations migratoires. Cette perspective tend à conceptualiser la question en termes de « relations interraciales », raison pour laquelle les lois contre la discrimination évoquées ci-dessus ont été désignées par l’appellation Race Relations Acts. En outre, le tropisme nord-atlantique du monde politique britannique s’est avéré un facteur déterminant, avec l’influence directe du mouvement des droits civils américains sur le débat politique britannique (Bleich, 2003). Le British Nationality Act de 1948 avait accordé le statut de « Citoyen du Royaume-Uni et des colonies » (CUKC) à toute personne née au Royaume-Uni ou dans l’une des colonies de l’empire. En conséquence, l’acquisition du droit de vote par les migrants du Commonwealth a sans doute également favorisé une autre originalité britannique de l’époque, à savoir l’influence de mobilisations politiques de certains groupes de migrants eux-mêmes. Ceux-ci ont fait pression sur les gouvernements travaillistes pour faire adopter ces lois et s’assurer de leur efficacité. On peut notamment citer la CCARD (Coalition for the Campaign against Racial Discrimination, ou Coalition pour la campagne contre la discrimination raciale), une coalition d’organisations de migrants d’origines Caribéennes, ou encore les syndicats de secteurs industriels regroupant des salariés d’origine pakistanaise ou indienne (en particulier la Indian Workers Association [IWA]).

7À partir de la fin des années 1970 et jusqu’au tournant du xxie siècle, la notion de « multiculturalisme » fait son apparition dans la vie politique britannique, importée des toutes premières expériences canadiennes et australiennes qui remontent au début des années 1970 (1971 pour le gouvernement fédéral canadien, 1974 pour le gouvernement fédéral australien). Cette notion, aux contours éminemment vagues et évolutifs, désigne des stratégies politiques et des dispositifs d’action publique qui varient selon les contextes nationaux et même selon les contextes locaux. Au Royaume-Uni, c’est d’abord l’aile gauche du parti travailliste qui popularise cette notion dans les grandes villes ou quartiers londoniens populaires, très diversifiés depuis l’immigration postcoloniale de la fin des années 1940. C’est dans ces bastions traditionnels que celle-ci est retranchée dans un contexte de défaites électorales parlementaires subies par les travaillistes face aux conservateurs menés alors par Margaret Thatcher qui soutenait ouvertement les gouvernements sud-africains face aux campagnes contre l’apartheid. Il s’agit ainsi pour les travaillistes de porter le fer contre cette dernière sur ce sujet particulièrement controversé en cooptant des élus « issus de l’immigration » dans les conseils municipaux, en rebaptisant des rues au nom de Nelson Mandela, en révisant les programmes scolaires (alors du ressort des autorités locales) pour tenir compte des sensibilités des descendants d’esclaves, afro-descendantes ou plus généralement de toute personne originaire d’anciennes colonies. En outre, les élus travaillistes locaux vont faciliter le financement de lieux de culte de toutes les nouvelles religions minoritaires – temples hindous, gurdwaras sikhs, et bien entendu mosquées.

8C’est aussi dans cette période, précisément en 1981, qu’est publié le rapport Scarman. Celui-ci porte sur une série de propositions visant à éviter la répétition de l’émeute de Brixton (quartier du sud de Londres) de 1981, et au-delà de ce seul épisode, d’une série d’émeutes à caractère plus ou moins directement racial qui avaient secoué l’opinion publique, comme l’émeute en 1976 du carnaval de Notting Hill, et celle du quartier de St Paul à Bristol en 1980. Le rapport Scarman a confirmé et amplifié la prégnance du paradigme britannique de la lutte contre les discriminations raciales déjà mis en place dans les Race Relations Acts, en appelant à une série de réformes du travail policier pour mieux l’adapter aux réalités d’une société que Scarman décrit comme « multiraciale » (« multi-racial ») [Santamaria et Couper, 1985]. Son rapport évoque aussi la nécessité d’inclure et de représenter les populations noires dans l’ensemble des institutions politiques et des médias. Scarman reste en fait très mesuré dans ses propos et est par conséquent vivement critiqué pour ce motif par les mouvements antiracistes radicaux d’inspiration états-unienne qui sont alors très présents dans le débat public au Royaume-Uni. Son rapport aura néanmoins fortement contribué à légitimer une certaine forme d’antiracisme britannique, qui se veut surtout universaliste, même si le terme utilisé outre-Manche est liberal, c’est-à-dire axé sur l’égalité de droits et des chances pour toutes et tous. L’originalité de la vision de Scarman est qu’il ne s’agit pas pour lui de s’en tenir à la proclamation de l’égalité des chances théorique, mais aussi de s’assurer qu’elle soit réalisable dans les faits. Il s’agit ainsi d’adapter les institutions britanniques à la réalité d’une société devenue multiraciale (Favell, 1998).

9La logique de lutte contre les discriminations aux motifs de la « race », de l’ethnicité ou des origines nationales trouvera son expression la plus radicale et ambitieuse dans le Race Relations (Amendment) Act de 2000, qui reflète directement les résultats de l’enquête d’un autre juge libéral, Lord McPherson. Réalisé suite à l’assassinat pour motif raciste d’un jeune Londonien noir d’ascendance antillaise, Stephen Lawrence, le rapport de McPherson met en lumière la mauvaise volonté de la police à mener l’enquête contre les auteurs de ce crime (Hall, 1999). Le rapport et la loi de 2000 consacrent ainsi la notion de « racisme institutionnel », c’est-à-dire l’idée que les attitudes et les comportements racistes ne doivent pas être uniquement compris comme des actes individuels, mais replacés dans leur contexte social et institutionnel. Les procédures, règles, routines de fonctionnement de toutes les institutions, à commencer entre autres par la police, contribuent à produire un environnement dangereux pour les personnes cibles du racisme, parce qu’elles ne prennent pas en compte les problématiques spécifiques à une société multiraciale. Dans cette perspective, la loi de 2000 impose notamment à toutes les institutions publiques d’assurer l’ethnic monitoring, ce que l’on pourrait traduire en français par « suivi statistique de l’ethnicité », c’est-à-dire produire et publier des données chiffrées sur la composition ethno-raciale de leurs salariés et usagers.

10Depuis les années 2000, l’Union européenne encourage ses États membres à adopter ce type de législation, mais le Royaume-Uni a été précurseur et reste plus engagé dans ce domaine que la plupart des autres pays européens. L’introduction pour la première fois dans le recensement de 1991 d’une question sur l’auto-identification ethno-raciale est un acquis solide, et l’importance de cette question a été renforcée jusqu’au recensement de 2021 par l’introduction de nouvelles catégories, permettant aux personnes interrogées de se catégoriser de manière toujours plus fine en fonction de leur origine nationale ou de ce qu’elles considèrent comme leur appartenance ethno-raciale (de race mixte, afro-caribéenne, noire africaine, etc.).

11Par ailleurs, le recensement de 2001 a vu l’introduction sur une base volontaire d’une question sur la religion, grande nouveauté dans le multiculturalisme britannique, qui jusqu’alors était focalisé sur la diversité raciale ou ethnoculturelle – à ceci près, tout de même, que les lieux de culte ont été financés par les municipalités dès le début des années 1980. L’un des grands apports de Tony Blair à l’histoire du multiculturalisme britannique est de l’avoir également rendu multiconfessionnel en encourageant la visibilité et l’influence de certaines organisations musulmanes dans le débat public (en particulier le Muslim Council of Britain [Conseil musulman de Grande-Bretagne]) ainsi que la création de nouvelles écoles religieuses publiques comme privées, surtout entre 1997 et 2005.

12À partir de 2001, début du second mandat de Tony Blair, le multiculturalisme politique commence à faire l’objet de critiques nourries de la classe politique et de commentateurs pour lesquels la perspective peut être considérée comme « centre-gauche ». C’est le gouvernement lui-même qui donne le ton. Après une nouvelle vague d’émeutes en 2001, cette fois dans des villes du nord du pays comme Bradford, il vise dans une série de rapports d’enquêtes à proposer une nouvelle perspective, la community cohesion. Malgré ses contours très flous, on peut affirmer sans risque que cette notion visait à remplacer celle du multiculturalisme en insistant plus que ce dernier sur ce qui rassemble – les valeurs communes de l’identité nationale et de la citoyenneté – que sur ce qui divise, à savoir la reconnaissance des spécificités culturelles (Worley, 2005). Il faut replacer cette évolution dans le contexte des attentats islamistes du 11 septembre 2001, de l’engagement étroit du Royaume-Uni dans l’invasion de l’Afghanistan puis de l’Irak aux côtés des États-Unis, et de la nature même des émeutes de 2001. Il s’agit alors d’affrontements violents et de grande ampleur (qui feront plusieurs morts) entre les forces de police et des foules émeutières essentiellement composées de jeunes hommes issus de familles originaires du Pakistan ou du Bangladesh, donc musulmans. À Londres, les attentats islamistes du 7 juillet 2005 avec l’explosion simultanée de trois bombes dans le métro et d’une quatrième dans un bus avaient particulièrement traumatisé la population et suscité un sentiment d’insécurité considérable. Dans l’ensemble, ces événements ont favorisé le changement de paradigme qui s’ensuivit.

13Ainsi, avec l’arrivée au pouvoir du conservateur David Cameron en 2010, la prise de distance avec le multiculturalisme devient beaucoup plus directe, et liée plus explicitement aux enjeux de l’intégration des musulmans. En 2011, Cameron prononce un discours à une conférence de chefs d’État à Munich consacrée à la sécurité qui restera comme l’acte fondateur de sa politique en matière d’intégration : selon lui, il faut désormais rejeter le « multiculturalisme d’État » qui a encouragé au repli sur soi, et promouvoir un « libéralisme musclé » (muscular liberalism), par quoi il entend l’application de la loi dans un strict esprit d’égalité entre tous. On voit ici se distinguer très nettement une convergence avec le modèle français universaliste « d’intégration républicaine », même si la comparaison française n’est pas utilisée outre-Manche (on lui préférera toujours une comparaison avec la culture de l’égalité et du melting-pot ou salad bowl états-unien). En 2010, le Race Relations Amendment Act est regroupé avec d’autres législations antidiscriminatoires, au motif du genre, du handicap, ou de l’orientation sexuelle dans une seule loi intitulée le Equality Act. C’était là l’une des toutes premières mesures du gouvernement conservateur de David Cameron, qui visait à diminuer symboliquement la visibilité du paradigme des relations raciales dans le système judiciaire britannique, mais sans toutefois en diminuer la portée. C’est aussi dans ce contexte que le programme PREVENT est transformé. Ce programme initialement créé et mis en œuvre sous les gouvernements de Tony Blair visait à financer les mosquées et les associations culturelles musulmanes en vue de les aider à lutter contre le radicalisme violent en leur sein et de favoriser des partenariats interreligieux. Les conservateurs le font évoluer dans une optique plus autoritaire vers un véritable arsenal administratif pour surveiller tout signe de radicalisation dans toutes les sphères de la société : système scolaire, universités, hôpitaux, etc. Dans le contexte de la mise en œuvre du Brexit, les politiques sécuritaires, assimilationnistes, et ouvertement racistes se renforcent.

14En effet, les mesures des gouvernements conservateurs de Theresa May, de Boris Johnson et de Rishi Sunak concourent à l’émergence d’un nouveau paradigme, celui de « l’environnement hostile » (hostile environment) vis-à-vis des demandeurs d’asile et des migrants. En 2013, Theresa May, alors secrétaire d’État de l’Intérieur, avait déjà suscité un tollé avec son « projet pilote » qui avait consisté à faire circuler dans plusieurs quartiers de Londres des camionnettes affichant le message hautement explicite « In the UK Illegally? Go Home or Face Arrest » (« Au Royaume-Uni de manière illégale ? Rentrez chez vous, sinon vous serez arrêté »), destiné selon elle à dissuader l’immigration clandestine. En 2018, le scandale du Windrush3 touchera de nombreux ressortissants des Antilles britanniques qui étaient arrivés entre 1948 et 1973 essentiellement de la Jamaïque, dont un bon nombre est établi dans la capitale britannique. Suite à la suppression en 1971 du droit de séjour dans la législation britannique, cette génération d’immigrés avait été autorisée à rester indéfiniment sur le territoire sans qu’aucune régularisation de leur statut n’ait jamais été effectuée depuis leur installation. Aussi, la soudaine remise en cause de leurs droits par les pouvoirs publics aboutissant à un déni d’accès aux soins et aux prestations sociales ainsi qu’à des expulsions, a fortement choqué l’opinion publique, d’où l’expression « scandale du Windrush ».

15La politique migratoire post-Brexit de Boris Johnson visait très explicitement à réduire l’arrivée de migrants avec l’adoption de quotas et d’un système à points (Points-based system [PBS]) introduit en décembre 2020 (McKinney, Gower et Sturge, 2022)4. Calqué sur le modèle australien, l’objectif clairement affiché est de réduire le nombre d’immigrés en « mettant fin à la libre circulation » ainsi que s’en réjouissait l’ancienne ministre de l’Intérieur Priti Patel dans un tweet très controversé. En effectuant un tri social entre les « bons » et les « mauvais » migrants selon leur niveau de compétences et de maîtrise de l’anglais, ce nouveau régime d’immigration post-Brexit modifiera sans aucun doute la géographie sociale de la capitale britannique. Un accord signé en avril 2022 entre le gouvernement conservateur et les autorités du Rwanda visait à déporter les migrants en situation illégale et demandeurs d’asile de toutes provenances vers ce pays d’Afrique de l’Est. Celui-ci avait été fustigé par les travaillistes et les associations de protection des droits de l’homme (Syal, 2022) et fut abandonné par le gouvernement travailliste de Keir Starmer dès son arrivée au pouvoir en juillet 2024.

Quels sont l’héritage de ces évolutions historiques et leur contribution à une lecture de la gouvernance de la diversité à Londres ?

16La notion de multiculturalisme est désormais perçue comme une notion datée et inadaptée aux réalités de la mondialisation, d’une super-diversité reflétant un niveau inédit d’hétérogénéité de complexité des formes migratoires (Vertovec, 2007), et des enjeux sécuritaires et identitaires contemporains. De nombreux acquis hérités de la période multiculturaliste des années 1980 et du premier mandat de Tony Blair entre 1997 et 2001 restent néanmoins d’actualité dans de nombreux quartiers populaires – financement des lieux de culte ou associatifs par les autorités locales, présence souvent très forte et ancienne d’élus d’origines antillaise, indienne, pakistanaise, bangladaise, et depuis le tournant du siècle, d’origines beaucoup plus diverses. L’un des enjeux de cet ouvrage est d’explorer plus finement, grâce aux différents angles d’attaque adoptés par les contributeurs et contributrices, comment ce type d’expériences politiques, de modes de participation citoyenne multiculturelle, et de gouvernance de la diversité, a pu évoluer, s’adapter et perdurer à travers leur ancrage territorial.

Appréhender la diversité culturelle dans la métropole londonienne

17Bien qu’il ne s’agisse pas ici de mettre en œuvre une comparaison internationale, il est utile de rappeler que « l’effet miroir » peut s’avérer particulièrement enrichissant (voir par exemple Le Texier, Estèves et Lacorne, 2010 ; Sabbagh et Simonet, 2018). Par conséquent, saisir les caractéristiques en matière de gouvernance locale de la diversité culturelle outre-Manche permet indirectement d’éclairer les singularités françaises et de contribuer à l’avancement des connaissances dans ce domaine. Selon Angéline Escafré-Dublet et Christine Lelévrier (2019), les différences entre les deux pays sont frappantes : au nom de l’universalisme républicain, la France adopte une approche qu’elles qualifient de colour-blind. Axée sur les inégalités socio-économiques, cette approche est essentiellement fondée sur des critères de revenus plutôt que sur des distinctions ethno-raciales, comme c’est le cas au Royaume-Uni. S’agissant du Royaume-Uni, il convient cependant de ne pas céder à la vision purement identitaire et communautariste souvent associée à la diversité culturelle dont Le Texier, Estèves et Lacorne soulignent le caractère caricatural (2010, p. 14). Resserrer la focale sur une métropole ou une localité en faisant appel aux recherches de terrain permet ainsi de saisir des dynamiques parfois plus complexes qu’il n’y paraît.

18Avec ses différentes vagues migratoires, son cosmopolitisme, sa « superdiversité », et sa place centrale dans l’économie mondiale, la capitale britannique offre un terrain d’étude privilégié. Sur la base des 19 catégories ethniques proposées dans le recensement de 2021, 63,2 % (3,24 millions) se définissaient comme étant « autre que blanc britannique » (City Intelligence, 2022). Cette diversité culturelle est également reflétée par le nombre de langues qui y sont parlées et de religions qui y sont pratiquées : on y recense environ 300 langues et dialectes, l’anglais représentant la langue principale de 78 % (6,65 millions) de Londoniens. La proportion de personnes ayant une langue principale autre que l’anglais était trois fois plus élevée à Londres que dans le reste de l’Angleterre (7 %) [ONS, 2022]. S’agissant des confessions religieuses, 25,3 % de la population croyante se déclare d’une confession autre que chrétienne (ibid.).

19L’immigration est une caractéristique ancienne de Londres, ville marquée tout au long du xixe siècle par une importante migration irlandaise, par l’afflux de juifs fuyant les persécutions dans l’Empire russe autour de 1900, sans compter de nombreuses autres vagues d’origine européenne (Italiens, Allemands, etc.) Un exemple de cette histoire parmi beaucoup d’autres est le quartier de Tower Hamlets, dans l’East End, bien connu pour son accueil des Huguenots, puis des juifs, et à partir des années 1970 des Bangladais, et aujourd’hui pour sa population de plus en plus diversifiée. Depuis les années 1950, Londres a accueilli, comme d’autres villes britanniques, des flux importants de migrants postcoloniaux, en grande partie des Antilles anglophones et des pays du sous-continent indien (Inde, Pakistan et Bangladesh). Leurs origines reflètent la domination démographique des principales populations postcoloniales, les personnes nées en Inde restant par exemple en 2020 le premier groupe par le nombre (323 000), et celles nées en Irlande (115 000), au Pakistan (121 000) ou au Nigeria (103 000) étant également bien représentées. Cependant, héritage de l’élargissement de l’UE dans les années 2000, la Pologne était devenue le deuxième pays d’origine (144 000) et la Roumanie le troisième (143 000). D’autres ressortissants de pays de l’Union européenne étaient aussi présents en nombres, au premier rang desquels les Italiens (cinquième rang, 136 000) ou les Français (troisième communauté européenne, avec 72 000 personnes), ce qui témoigne de l’attractivité de la ville tant pour les Européens que pour un nombre toujours croissant de personnes originaires de pays africains et asiatiques (Mayor of London et London Assembly, London Datastore, 2022).

20En 2021, plus de 50 % de la population était issue de l’immigration dans dix des 33 boroughs londoniens. Sur ces dix boroughs, quatre se situent dans l’est de la capitale (boroughs de Barking et Dagenham, Newham, Redbridge, Tower Hamlets, habités entre autres par de nombreux immigrants d’Asie du Sud : Bangladeshis, Indiens et Pakistanais), cinq se trouvent dans les boroughs extérieurs à l’ouest (Brent, Ealing, Harrow, Hillingdon, Hounslow) et le dernier, Croydon, est localisé au sud (ibid.). On y trouve une multitude de populations différentes (Somaliens, Sri Lankais, indiens punjabis, Irlandais et des Polonais). Mais la diversité en termes d’origines nationales caractérise aussi de nombreux autres quartiers. Le sud de Londres, qui regroupe de nombreux quartiers populaires, a aussi dans l’ensemble, un haut niveau de diversité. On y trouve notamment des concentrations de Nigérians (Southwark, Greenwich) et des Caribéens.

21Aussi les données démographiques illustrent-elles la complexité du tissu social londonien. Cette mosaïque constituée de populations de migrants anciens et de leurs descendants des deuxième et troisième générations, aux côtés de primo-arrivants aux origines différentes (Afrique, Moyen-Orient ou Europe), suggère la présence d’enjeux souvent très différents. Aux discriminations fondées sur l’origine ethnique et aux divers types de mobilisations antiracistes, axées sur le multiculturalisme, qui ont rythmé la vie des quartiers de Londres depuis les années 1970, s’ajoutent les enjeux de l’asile et de l’immigration illégale. La complexité ne se limite pas à la seule question des origines, mais recoupe une série de clivages qui sont autant de défis pour les pouvoirs publics, les enjeux de la « superdiversité » (Vertovec, 2007). Ce sont d’abord les contrastes socio-économiques : migrations des pauvres et mobilités des élites, question particulièrement visible dans une ville qui est de facto la capitale financière de la planète – ou du moins qui l’a été jusqu’au Brexit, l’avenir de la ville sur ce point étant désormais moins clair. À ceci s’ajoutent des différences parfois très marquées entre le niveau de qualification des migrants de la période actuelle et ceux de l’après-guerre, peu qualifiés, et souvent d’origine rurale. De même, la figure-type du migrant n’est plus depuis le tournant du xxie siècle celle de l’homme venu seul pour se constituer un pactole avant de rentrer au pays. Le regroupement familial est aussi une constante dans les flux migratoires et contribue à la diversité des populations en termes d’âge et de sexe. Les statuts migratoires varient considérablement, et, à cet égard, l’augmentation du nombre des demandeurs d’asile ainsi que celui des étudiants étrangers depuis les années 1990 doit être souligné. Enfin, les logiques de relégation et de ségrégation résidentielle, de violences urbaines (par exemple autour du phénomène des gangs), sont autant de questions et de défis posés au fonctionnement des politiques publiques et de la démocratie locale à Londres.

22L’évolution de ces enjeux, et des acteurs qui les portent placent la capitale britannique à la croisée des problématiques européennes, britanniques et locales en matière d’intégration des migrants et des minorités. Cela passe par des programmes d’égalité des chances octroyant une reconnaissance au moins symbolique de la diversité culturelle, de gestion politique des tensions liées à la diversité raciale et/ou religieuse, dans un contexte où cette dernière est de plus en plus construite dans les politiques publiques à travers un prisme sécuritaire.

23Traversée par toutes les contradictions des grandes conurbations emblématiques de la mondialisation financière – accumulation spectaculaire de richesses sur fond d’inégalités croissantes, dynamisme du marché immobilier et de la construction de résidences luxueuses pour les plus fortunés, sur fond de crise aiguë et persistante du logement pour les autres, gentrification des quartiers populaires, carrefour des entrepreneurs et des élites de la finance, mais aussi point d’arrivée de migrants pauvres sans qualifications –, la démographie de Londres est dominée par l’immigration. Ce régime à deux vitesses pose la question de savoir comment intégrer la diversité culturelle dans sa machine capitalistique (Lacroix, 2019) par le biais de sa gouvernance locale.

Le système politique londonien : gouverner la complexité

24Londres n’échappe pas au « réétalonnage politique » (political rescaling) qui, notamment via la décentralisation des pouvoirs, amène les grandes métropoles à jouer un rôle majeur dans la gouvernance mondiale (Lefèvre, 2009). Le Royaume-Uni a été un pays très centralisé jusqu’aux réformes de décentralisation dites de la devolution de Tony Blair en 1998 qui ont abouti à la renaissance du Parlement écossais qui avait été supprimé en 1707, à la création d’une assemblée galloise et à la relance du gouvernement autonome nord-irlandais. C’est dans ce contexte, que le gouvernement du Grand Londres qui avait été aboli en 1986, a été rétabli (Greater London Authority aujourd’hui). Alors que l’Angleterre, qui selon le recensement de 2021 représente environ 84 % de la population du Royaume-Uni, est toujours gouvernée directement par le Parlement britannique de Westminster, Londres représente un véritable mille-feuille politico-institutionnel (Travers, 2003).

25Les décennies de privatisations, de centralisation (sous Margaret Thatcher), puis de décentralisation (sous Tony Blair) et d’expérimentations diverses en matière de gouvernance urbaine locale (localism) sous les conservateurs au pouvoir entre 2010 et 2024 ont fait émerger des enjeux qui se jouent dans une myriade d’organismes, de réseaux d’acteurs locaux, d’associations et d’organisations. La création de la Greater London Authority et du poste de maire de Londres par Tony Blair en 2000 a ajouté un niveau de gouvernance à celui des boroughs, ces grandes collectivités locales gérant chacune un arrondissement de la ville et dotées de nombreux pouvoirs (en matière de santé publique, services sociaux, attribution de logements, sécurité, et – dans une moindre mesure – éducation).

26Les contributions réunies dans cet ouvrage s’attachent spécifiquement à saisir comment la gouvernance d’une grande métropole s’applique aux questions relatives à l’immigration et à la diversité culturelle. Il s’agit d’examiner l’apport de divers types d’acteurs, de partenariats associatifs et d’institutions. La focalisation sur la « face cachée » de la gouvernance implique ici une réflexion sur la construction des enjeux liés à la diversité culturelle, sur l’évolution des discours politiques et des politiques publiques mises en œuvre dans les différents niveaux de gouvernement à Londres, qui ont pour effet d’inclure et d’exclure des identités collectives minoritaires du champ de l’action publique.

27L’orientation des discours et des approches sur certains enjeux ou certains groupes ethniques ou religieux à certains moments implique le désintérêt des acteurs locaux pour d’autres enjeux ou groupes, et contribue ainsi à dessiner les contours de l’inclusion et de l’exclusion des populations diverses qui composent le tissu urbain cosmopolite de Londres. De ce fait, elle contribue aussi au processus de construction des identités collectives dans une société locale traversée par des logiques d’exclusion et de stigmatisation (notamment, mais pas uniquement, en ce qui concerne les populations perçues comme « musulmanes », l’islam étant défini dans les discours publics comme une identité collective de nature culturelle ou ethnique, autant ou plus que comme une foi ou une pratique religieuse).

28Cette réflexion est développée dans l’ouvrage à travers, entre autres, l’étude des politiques encourageant la participation de la société civile incluant les migrants et les minorités ethniques en général, ainsi que celle des critères d’attribution de divers types de financements publics aux associations, organisations religieuses et ONG qui composent la société civile. Ce livre analyse aussi l’impact des choix politiques et des logiques institutionnelles sur les logiques de compétition et de coopération entre différents acteurs et sur la construction des identités collectives dans les contextes locaux sur différents territoires londoniens. Ces questions paraissent incontournables en raison du changement de paradigme survenu depuis les années 2000.

29Étudier Londres et le positionnement de la GLA met en évidence la singularité du modèle londonien à l’intérieur du cadre national. Ainsi, la GLA met en œuvre ses propres programmes d’intégration, tantôt largement en accord avec la politique du gouvernement central (comme le programme de Ken Livingstone, maire de Londres entre 2000 et 2008, qui reprenait les principes de la community cohesion), tantôt en décalage. De même, le programme « All of Us » adopté par Sadiq Khan depuis 2018 se distingue de ceux des gouvernements conservateurs qui se sont succédé dans la décennie 2010. En mettant en exergue « l’intégration sociale », il s’éloigne de l’approche assimilationniste ouvertement axée sur l’immigration et privilégie une vision élargie orientée sur la qualité (plutôt que sur la quantité) des relations humaines et prenant en compte une diversité de facteurs identitaires (intergénérationnels, classe, genre, handicap) [Greater London Authority, 2018]. Il s’agit donc d’encourager des catégories de populations qui ne se côtoient habituellement pas à tisser des liens (notamment par des activités culturelles et citoyennes) pour ainsi renforcer leur sentiment d’appartenance collective à la ville, plutôt qu’à un groupe identitaire distinct. Renforcé par la création d’un poste de premier adjoint du maire en charge de l’intégration sociale, de la mobilité sociale et de l’engagement communautaire, ce modèle est présenté comme un moyen d’allier diversité et égalité dans le Grand Londres des années 2020. En 2020, outre Sadiq Khan, le maire de Londres, huit des 25 membres de la London Assembly (32 %) étaient issus de l’immigration (Uberoi et Lees, 2020). Les acteurs du Grand Londres présentent régulièrement la diversité culturelle comme un élément essentiel de son « ADN » lui procurant un avantage concurrentiel dans la mondialisation économique, alors même que les mécanismes et les tensions inhérentes à sa gouvernance sont mal ou peu identifiés.

30Comme le montrent les contributions de cet ouvrage, gouverner la diversité culturelle représente par conséquent un défi que les acteurs de la capitale britannique entendent relever en référence à des valeurs universelles, à l’échelle de la ville tout comme à celle des quartiers, en s’appuyant sur d’importants réseaux d’acteurs issus de la société civile. Par le jeu d’une approche multiniveaux, cette gouvernance se pose tantôt en « accompagnement », c’est-à-dire en symétrie ou en relai des politiques nationales, tantôt de manière « corrective », en contrepoint face aux grandes tendances de fond. Ainsi, on comprend que moins qu’un élément de marketing urbain, la diversité culturelle constitue en réalité un élément incontournable des politiques métropolitaines dès lors qu’elle est articulée à des champs relativement « classiques » de la gouvernance urbaine. Ce leitmotiv (mise en œuvre d’actions correctives s’appuyant sur les ressources locales méconnues de l’urbanisme, des politiques sociales, culturelles, etc.) permet ainsi de structurer l’ouvrage selon trois grands axes thématiques, correspondant à des lieux de production et d’expression de la diversité culturelle : l’urbanisme, la culture, et la citoyenneté. Chacune de ces trois sections comporte trois contributions.

31La première partie de l’ouvrage questionne la place qu’accordent les politiques d’aménagement du territoire aux populations issues de l’immigration. Dans le premier texte, Martine Drozdz montre que la planification et l’aménagement urbains produisent des effets différenciés sur les minorités ethno-raciales. En examinant la contestation de décisions d’urbanisme via des recours à la loi ainsi que la conception d’outils mobilisés dans le London Plan – la stratégie spatiale du Grand Londres – on constate que les discriminations spatiales dont sont victimes ces catégories de la population peuvent être prises en compte dans les politiques urbaines. Néanmoins, ces orientations stratégiques sont plus ou moins prégnantes à travers le temps et à travers l’espace. Certaines collectivités locales cherchent à mettre en œuvre des dispositifs participatifs sophistiqués, en faisant par exemple appel à des méthodes de consultation « interculturelle ». Ce faisant, elles se heurtent à des modalités de production qui ancrent les projets urbains dans une forte dépendance à des financements privés ce qui aboutit, in fine, à des formes de filtrage incompatibles avec les besoins des minorités raciales.

32À travers l’étude de deux organisations militantes créées pour garantir l’inclusion des minorités raciales dans les processus de planification, Susan Ball pointe que le « capital social » est un élément essentiel pour comprendre le fonctionnement et l’impact de l’advocacy planning sur le territoire. Un aperçu de la diversité ethnique des high streets londoniennes ainsi qu’une vue d’ensemble des stratégies urbaines à destination des minorités ethniques permet d’éclairer les besoins que connaissent ces populations. Leurs voix portées à travers la capitale ou à l’échelle plus locale par des organisations telles que Just Space ou Latin Elephant peuvent être entendues par les pouvoirs locaux, mais ceci nécessite une réflexion sur les fins et les moyens de l’advocacy planning dans le contexte de la diversité.

33S’agissant du logement, les discriminations à l’encontre des minorités raciales londoniennes ont traditionnellement constitué une source de préoccupation importante, à rebours des politiques nationales britanniques marquées par la quasi totale disparition de ces questions. Pour saisir la prise en compte des populations minoritaires dans l’élaboration des politiques du logement à Londres, David Fée propose de se tourner vers des acteurs méconnus que sont les bailleurs ethniques. Ces bailleurs administrent une part importante du parc de logements sociaux mais leur présence – et par conséquent leur impact – reste fortement dépendante des politiques nationales, ce qui aboutit au paradoxe de la « non-décision ». Les bailleurs sociaux ont été obligés de se réinventer à travers le temps comme le montre l’étude de deux organismes londoniens. Leur action a bénéficié d’un regain porté par le soutien de Sadiq Kahn élu au poste de maire de Londres en 2016 mais le contexte national continue de représenter une contrainte non négligeable.

34La deuxième partie de l’ouvrage propose de porter le regard sur la gouvernance des pratiques culturelles. Incontestablement, la langue en constitue un des aspects les plus marquants. En dépit de la multitude de langues et de dialectes parlés à Londres, la maîtrise de la langue anglaise a traditionnellement été considérée par les pouvoirs publics comme un facteur incontournable d’acquisition de « compétences », et donc d’intégration des réfugiés et des migrants à la ville (et sans doute plus que jamais depuis le tournant néoassimilationniste à compter du retour des conservateurs à l’échelle nationale). Donia Touihri-Mebarek pointe une contradiction majeure : alors que la compétence linguistique est une condition d’accès à la citoyenneté britannique depuis la réforme de la procédure de naturalisation en 2004 et qu’elle est présentée par les pouvoirs publics comme vecteur d’intégration des minorités ethniques, les programmes d’apprentissage de la langue anglaise souffrent de sous-financements chroniques. L’étude des stratégies palliatives mises en œuvre dans deux boroughs londoniens, illustre à la fois les possibilités et les contraintes d’une gouvernance à laquelle s’associe la société civile en matière d’intégration.

35La patrimonialisation offre un autre prisme permettant d’appréhender l’apport de la production culturelle. Karine Chambefort-Kay nous fait découvrir une institution phare de la vie culturelle londonienne, le Black Cultural Archives, premier centre culturel afro-caribéen en Grande-Bretagne, situé au cœur du quartier de Brixton. Cet exemple illustre de manière frappante à quel point les institutions culturelles contribuent à créer ou à renforcer l’identification, voire la mobilisation parmi les communautés noires mais aussi à développer leur visibilité au sein de la société britannique, en proposant des expositions et des outils pédagogiques (textes, images, sons, vidéos) à destination des enseignants. La démarche de ce centre d’archives est donc double : outre l’œuvre de patrimonialisation par et pour la population noire, il s’agit aussi de contribuer à la réécriture du récit national de la Grande-Bretagne comme société multiculturelle. L’apport à la gouvernance de la diversité ressort nettement du texte qui souligne à quel point les financements fluctuants et le processus de gentrification fragilisent le rayonnement potentiel de ce type de structure en faisant passer au second plan les problématiques sociales spécifiques aux communautés noires.

36Outre le langage et la mémoire, la religion constitue la troisième et dernière entrée retenue pour le volet culturel présenté dans la deuxième partie de l’ouvrage. À travers l’étude de plusieurs partenariats entre autorités locales et structures associatives, Solveig Marois analyse la possibilité d’une gouvernance locale reposant sur les croyances et pratiques confessionnelles des populations minoritaires. Les associations pratiquent traditionnellement l’expression de leur foi à travers l’action caritative, ce qui fait d’elles des partenaires privilégiés pour améliorer les relations et les interactions entre les différentes communautés résidant dans les quartiers défavorisés de la capitale. Elles prennent ainsi part à des actions culturelles (festivals, concerts, etc.) ou encore à des projets de rénovation des infrastructures collectives. Montrer que toutes les religions sont en accord avec les valeurs de la société d’accueil est un moyen pour les pouvoirs publics et les associations de prévenir des conflits et d’apaiser les relations entre les différentes cultures présentes à Londres. Pour les pouvoirs publics, elles permettent avant tout de gérer la diversité à moindre coût, en impliquant de nouveaux acteurs dans la gouvernance locale.

37La troisième et dernière partie de ce volume analyse la gouvernance de la diversité à travers le prisme de la citoyenneté. Monia O’Brien Castro revient sur un événement marquant de l’histoire récente de la capitale britannique, à savoir les émeutes qui se sont produites à Tottenham en 2011. Les discours politiques et médiatiques entourant ces émeutes tendent à stigmatiser les jeunes hommes d’origine afro-caribéennes et sont en accord avec l’agenda néolibéral et néosécuritaire de la gouvernance urbaine, fortement racialisé et genré. Le texte montre qu’en intégrant une vision et des initiatives citoyennes ancrées dans les quartiers, à l’instar du mouvement citoyen de reconstruction des quartiers postémeutes, la gouvernance de la diversité culturelle peut contrecarrer les modèles idéologiques développés à l’échelle nationale. Cependant, afin d’amplifier les retombées de ces initiatives citoyennes, d’autres actions institutionnelles restent à entreprendre, notamment en vue d’améliorer la représentation des populations noires au sein des forces de police métropolitaine.

38Le paradigme assimilationniste et l’agenda néosécuritaire sont également au cœur du texte d’Hélène Balazard qui montre qu’un raccourci simpliste, influencé par la théorie de la courroie de transmission (conveyor belt theory) a mené à établir un postulat de causalité entre radicalisation religieuse et terrorisme. Ainsi, les populations musulmanes ont été transformées en « communautés suspectes » et placées « sous surveillance ». Les musulmans britanniques se voient ainsi dénier leur appartenance et leur citoyenneté britannique, ce qui engendre défiance et ressentiment. La défiance réciproque pose des enjeux particuliers en matière de gouvernance afin d’inventer les modalités par lesquelles combattre l’islamophobie. Une enquête fondée sur des entretiens et une observation de terrain permettent de mettre en évidence les potentialités de la participation des populations musulmanes aux prises de décision les concernant.

39L’ouvrage se termine sur une étude de la gouvernance mise en œuvre par la London Legacy Development Corporation, l’agence en charge d’assurer « l’héritage » à long terme des Jeux olympiques qui se sont tenus à Londres en 2012. Si les débats autour de l’impact des JO sont souvent centrés sur le développement économique, la création d’emplois ou la reconversion des équipements du parc après la tenue de ce méga-événement, un autre objectif, plus discret mais particulièrement saillant pour la promotion de la diversité culturelle, est celui de l’inclusion des minorités ethno-raciales locales. Cécile Doustaly examine les outils mis en place par la LLDC et conclut que bien que peu actifs, ceux-ci incorporent une dimension tacite qu’elle qualifie de « multiculturalisme implicite ». Le public principalement ciblé est celui de la jeunesse issue de l’immigration, l’agence agissant en tant que levier pour promouvoir une conscience civique auprès de cette population fortement représentée dans les quartiers adjacents au parc. En s’associant à une variété de partenaires (collectivités locales, associations scolaires, culturelles et religieuses), elle compense le recul des projets associatifs engendré par les politiques d’austérité budgétaire. Compte tenu des difficultés d’appropriation que manifestent les populations locales et des tendances inévitables à la gentrification, il est néanmoins peu probable que la diversité culturelle de ces quartiers soit préservée sur le long terme.

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Notes de bas de page

1Sadiq Khan prononce régulièrement cette phrase, et notamment le 21 octobre 2021 lors du lancement d’un fond d’un million de livres sterling administré par une Commission nouvellement créée. La Commission pour la diversité dans l’espace public (Commission for Diversity in the Public Realm) a été mise en place pour rendre hommage aux personnalités issues des minorités visibles (nettement sous-représentées dans l’espace public) par le biais de statues, monuments, mémorials, fresques, noms de rues, etc., [https://www.london.gov.uk/press-releases/mayoral/mayors-commission-to-celebrate-londons-stories], consulté le 16 mai 2025.

2WHIG (What is Governed in London and Paris?), projet Idex SPC AAP 2012, coporté par Sciences-Po (CEE), université Paris Cité (Géographie-cités) et université Sorbonne Nouvelle (CREW).

3Du nom du Empire Windrush, premier bateau amenant des migrants du New Commonwealth vers le Royaume-Uni.

4Ce système requiert notamment l’obtention de 70 points obtenus selon des critères de maîtrise de l’anglais au niveau B1 et d’obtention préalable d’un contrat de travail auprès d’un employeur « sponsor ». L’emploi doit figurer sur une liste d’emplois classés à « fortes compétences » ou en « pénurie de compétences ».


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