Le bois, l’eau, la houille : l’État face à la transition énergétique à l’ère de la première industrialisation, c. 1800-c. 1870
p. 195-214
Note de l’auteur
Journée d’études État et énergie aux xixe et xxe siècles : bilan et perspectives du Comité pour l’histoire économique et financière de la France (Paris, ministère de l’Économie et des Finances, vendredi 29 novembre 2002).
Texte intégral
1La période qui s’étend en France du début de l’ère napoléonienne à la fin du Second Empire peut être considérée comme la phase ascendante de la première industrialisation. Elle a été longtemps présentée, sur le plan énergétique, comme ayant correspondu à une substitution massive des énergies renouvelables dites traditionnelles, que l’on qualifiera plus exactement de proto-industrielles, du bois comme source d’énergie thermique et de l’eau (l’hydromécanique pour être plus exact) comme source de force motrice, par la houille et la vapeur (la deuxième n’étant pas une source mais une forme d’énergie issue de la première pour l’essentiel). Elle apparaît désormais davantage comme une transition plus longue et plus complexe, même si, au bout du compte, le modèle dominant venu d’outre-Manche s’est finalement imposé durant les années 1860. Entre les années 1835-1844 et 1885-1894, la part du bois dans le bilan énergétique national à la consommation (en équivalent-charbon) est en effet passée, selon nos estimations, de 60 % au moins, à 17 %, celle de l’hydromécanique de 12 % au grand minimum à 3 %, et celle de la houille de 25 % au plus à 79 %, alors que la consommation totale d’énergie primaire faisant un peu plus que doubler, de 17-20 millions de tonnes équivalent charbon à 43-45 millions de tonnes équivalent charbon. Encore faiblement engagé en 1815, le changement s’est accéléré durant les années 1820 et plus encore après 1830.
2Ce processus s’est sans nul doute effectué de manière en bonne partie spontanée, sous l’effet du jeu croissant des lois du marché. Il n’en est pas moins pertinent de s’interroger sur le rôle joué par l’État face à cette évolution, dans la mesure où avant même que le changement ait réellement commencé à se faire sentir, avait été mis en place, dans le cadre institutionnel issu de la Révolution et de l’Empire, un dispositif réglementaire qui régissait l’usage des principales énergies en présence, aussi bien anciennes que nouvelles. Bien que cet arsenal réglementaire ait, pour l’essentiel, procédé d’autres finalités que celles – prioritairement économiques – relevant directement d’une politique énergétique, l’évolution de l’application qui en a été faite au cours de ces deux premiers tiers (ou trois premiers quarts, comme l’on voudra) du xixe siècle révèle, de la part des différentes instances concernées, des préoccupations qui permettent de parler d’une politique énergétique au moins implicite, en filigrane derrière la pratique ou la jurisprudence administrative.
3Du point de vue de la périodisation adoptée ici, entre 1800 et 1870, l’on admettra qu’après s’être amorcé dès l’époque napoléonienne, le processus de la première industrialisation est monté en puissance après 1815 et que c’est après le grand retournement de conjoncture de 1873 que sont apparues les prémisses d’une nouvelle configuration productive. Mais, en second lieu, du point de vue du contenu énergétique (pétrole, électricité), qui amène à marquer un tournant après 1870, ce sont aussi les tensions qui se sont fait jour durant les années 1870 sur le marché charbonnier international – même si elles ne sauraient être comparées par leur ampleur aux effets du premier, et encore moins du second choc pétrolier –, une crise charbonnière qui, en tout cas fut vivement ressentie en France et sur laquelle ont commencé à attirer l’attention les travaux des historiens. Ce sont les deux positions géoéconomique et géostratégique de la France à la suite de la perte de l’Alsace-Lorraine, avec ses implications énergétiques, qui conduisent à dégager une nouvelle phase après 1870 quant au cadre dans lequel il y aurait à repérer les traces d’une politique énergétique, étant entendu que l’existence et la nécessité de celle-ci n’apparaîtront au grand jour, explicitement, qu’au lendemain de la Première Guerre mondiale, en 1919-1920, non sans relations avec le retour à la France des « provinces perdues ».
Des énergies à l’usage réglementé par les pouvoirs publics
4La réglementation de l’utilisation des trois principales sources d’énergie primaire en présence – le bois, l’eau et la houille – constitue, notamment par contraste avec la situation prévalant à la même époque en Grande-Bretagne, conjointement avec le protectionnisme douanier – l’une des principales entorses au libéralisme proclamé des dirigeants politiques depuis le Directoire, sinon depuis 1789 par-delà la parenthèse de la dictature de salut public. Cet encadrement représente beaucoup plus qu’une refonte, une réforme, une mise à jour ou, le cas échéant, une remise en cause des dispositions qui existaient avant 1789 ; il forme, sur bien des aspects, un ensemble d’innovations institutionnelles, qui traduisent une prise de conscience en même temps qu’un souci d’adaptation à des réalités nouvelles. Celles-ci prolongent, dans un certain nombre de cas, des dispositions de contrôle qui avaient déjà été mises en place sous l’Ancien Régime, mais dans d’autres elles représentent un apport propre de la période d’après 1789, qui s’est montré parfois, et même assez souvent, plus contraignant.
5Dans l’ordre chronologique de sa mise en place et de son instauration légale, cet encadrement de l’usage et de la mise en œuvre des trois principales sources d’énergie primaire a concerné successivement :
- l’usage énergétique des cours d’eau ;
- l’extraction des ressources minières et l’emploi des combustibles en métallurgie, avec une double incidence sur la houille et le bois ;
- la gestion des forêts publiques ;
- et, en dernier lieu, l’utilisation de la vapeur dérivée pour l’essentiel de celle de la houille.
Les 4 champs d’application de la réglementation de l’usage des énergies
L’usage énergétique des cours d’eau
6Ce premier domaine réglementaire est apparu en premier, comme une réponse au vide institutionnel, juridique et administratif laissé par la suppression des banalités à l’été 1789, qui avait aboli les pouvoirs de police des seigneurs sur l’usage des eaux. Il découle directement des lois de police rurale que les Constituants avaient dû prendre en urgence en 1790-1791, et qui confiaient ces attributions à l’exécutif – aux directoires – de département. À la fin du Directoire, les assemblées furent aussi amenées à reprendre en compte et à réaffirmer les prérogatives régaliennes sur les cours d’eau du domaine public, c’est-à-dire ceux réputés navigables et/ou flottables, en renouvelant la distinction qui avait été anciennement consacrée par les grandes ordonnances royales, celle de Moulins de 1566 et celle, conçue par Colbert, sur les eaux et forêts d’août 1669, alors que la loi du 6 octobre 1791 avait autorisé des prises d’eau (sans dérivation) nouvelle légalisation, en confiant aux assemblées administratives de département et de district la police des eaux, étendait à l’ensemble des cours d’eau une attribution que le roi n’avait auparavant exercée que sur les rivières domaniales.
7La loi de police rurale des 28 septembre-6 octobre 1791, découlant des institutions de l’Assemblée nationale des 22 décembre 1789-3 janvier 1790 et des 12-20 août 1790, s’appliquait directement à l’usage énergétique des cours d’eau ordinaires en ce qu’elle se préoccupait de prévenir les nuisances qui pouvaient en résulter pour des tiers en faisant régler par l’exécutif départemental la tenue des biefs des usines, de manière à empêcher en particulier la submersion des propriétés, notamment des prairies riveraines, en contrepartie de la liberté qu’elles instauraient, pour tout propriétaire riverain, de pratiquer des prises d’eau. Elles aboutissaient donc à fixer la hauteur des retenues et par suite celle des chutes – paramètre énergétique opérationnel essentiel sur chaque site – des usines hydrauliques et à régler les dimensions des ouvrages de décharge (vannes, déversoirs) qui permettaient de maintenir les biefs des usines à leur niveau réglementaire. Dès le Directoire, ce dispositif fut infléchi, par l’arrêté du Directoire exécutif du 19 ventôse an VI dans un sens plus contraignant et allant dans le sens d’une recentralisation, en faisant confirmer les autorisations en matière de prises d’eau, tant d’usines que d’irrigation, de l’exécutif départemental, du préfet à partir du Consulat, par le pouvoir exécutif suprême, c’est-à-dire au cours de la période envisagée le roi, l’empereur ou le président ou le directoire de la République. C’est aux ingénieurs des Ponts et Chaussées que fut confiée, à partir du Directoire, la mission de fournir les bases techniques à l’établissement, pour chaque usine, du règlement d’administration publique. Ces prises d’eau à usage énergétique étaient mises sur le même plan et traitées administrativement de la même manière que celles à usage d’irrigation. Dans la pratique, ces attributions de police des eaux revenaient à conférer à l’Administration un pouvoir de répartition des potentiels hydrauliques disponibles. Ce pouvoir ne fut pas limité aux nouvelles usines, puisqu’aussi bien l’arrêté de ventôse an VI, complété par la circulaire du 9 pluviôse an VII, prescrit de rechercher les titres d’établissement de toutes les usines existantes, sur toutes les rivières, domaniales ou non, ce qui ouvrit ensuite la voie à des procédures de régularisation. Du point de vue juridique, les droits d’usage et obligations relatifs aux cours d’eau traversant des propriétés privées découlèrent des articles 644 et 645 du Code civil promulgué en 1804.
8Eu égard au grand nombre d’actes que les pouvoirs publics étaient amenés à prendre en raison de l’attrait continu présenté jusque vers 1870 par l’utilisation énergétique des cours d’eau, et donc à la lourdeur d’une telle procédure, le gouvernement dit du Prince-Président, en 1852, fut amené à déconcentrer la décision, en donnant aux préfets le pouvoir de prendre des règlements d’administration publique pour les sites situés sur les rivières non domaniales, c’est-à-dire non navigables et flottables, soit la très grande majorité, et de n’en conserver l’attribution au chef de l’exécutif que dans le cas, nettement minoritaire, des sites établis sur des rivières dites domaniales, c’est-à-dire ici de rivières navigables ou flottables. Les usines, minoritaires, relevant de ce dernier cas – entre 1 500 et 2 000 au maximum vers 1860 contre 70 000 sur les cours d’eau non domaniaux –, restaient marquées par la précarité des concessions accordées par l’autorité publique, puisque dans l’intérêt considéré comme supérieur de la navigation, l’administration pouvait à tout moment en prononcer la déchéance, sans que le concessionnaire pût prétendre à une quelconque indemnité. En outre, la loi de finances de 1840 introduisait le principe de l’assujettissement des usiniers du domaine public au versement d’une redevance annuelle, proportionnelle à la puissance brute concédée. Il n’est pas sans intérêt pour notre propos de noter qu’au début de la monarchie de Juillet, les députés eurent à débattre d’un projet de loi relatif à l’usage des eaux, qui, en fin de compte, n’aboutit pas à un vote, mais qui est hautement révélateur de l’intérêt que les utilisateurs continuaient de porter à l’hydromécanique, voire de la pression qui paraît avoir été maximale sur cette source de force motrice entre environ 1835 et 1845.
9À partir des années 1850 encore, les services hydrauliques départementaux des Ponts et Chaussées furent invités à dresser, pour l’information de l’Administration centrale, une statistique des cours d’eau, usines et irrigations, qui fut effectivement établie durant les années 1860, mais qui resta pour l’essentiel inédite, seuls quelques départements tels que la Haute-Garonne ayant donné lieu à une publication. De nouvelles enquêtes furent faites à partir de 1878 et de 1892, dont l’établissement fut stimulé par la constitution, en 1881, d’un département ministériel à part entière chargé de l’Agriculture, et auquel échut désormais la tutelle des cours d’eau non domaniaux. Les résultats globaux, mais non pas site par site, de la campagne de 1892 furent rendus publics par Victor Turquan en 1897. Il se peut que la réticence de l’Administration à publier les résultats détaillés de ces enquêtes1 ait été motivée par la crainte de voir les utilisateurs privés attribuer une valeur légale aux caractéristiques de leurs chutes, dès lors qu’elles figuraient dans un document officiel, donc de risquer de rentrer dans un cycle de contestation sans fin. La constitution de cet appareil statistique – plus tardive que celle mise en place pour les mines et les appareils à vapeur et surtout sans périodicité fixe –, n’en était pas moins de nature à procurer un outil aux pouvoirs publics en vue d’une politique de mise en valeur des ressources hydrauliques, politique qui ne vint à l’ordre du jour qu’au tournant des xixe et xxe siècles lorsque le développement de la grande hydroélectricité conféra un puissant regain d’intérêt à ce thème.
10C’est dans ce contexte seulement que l’on commença à se préoccuper de réformer la législation existante sur les cours d’eau pour l’adapter aux problèmes que suscitaient des aménagements se situant d’ores et déjà parfois sur des étendues et des échelles qui ne correspondaient plus du tout aux dispositions établies à l’époque révolutionnaire et impériale : adaptées aux petites unités hydromécaniques héritées de l’ère proto-industrielle, elles étaient restées à la rigueur appropriées à celles, déjà plus importantes, de la première industrialisation ; elles ne l’étaient manifestement plus pour les installations, d’une puissance autrement plus considérable, que l’âge de l’hydroélectricité suscitait déjà. La loi de 1898 n’apporta qu’une adaptation partielle et insuffisante, faute d’avoir voulu trancher des points de droit qui heurtaient les conceptions françaises traditionnelles en matière de propriété. Il fallut attendre la loi du 16 juillet 1919 pour que soient surmontées ces préventions conservatrices : proclamant un nouveau champ d’extension des prérogatives régaliennes, ainsi que le caractère d’intérêt public de la mise en valeur des grandes ressources hydrauliques, la loi établissait un régime de concession sur le domaine public parallèle à celui existant pour les chemins de fer ou les mines. Mais, à ce moment, il s’agissait en fait déjà du volet hydroélectrique d’une politique énergétique d’ensemble dont la nécessité était apparue à la lumière de la grave crise énergétique nationale subie pendant les quatre années du premier conflit mondial.
La législation minière et métallurgique
11Mettant fin aux insuffisances de la législation héritée de l’Ancien Régime, à la confusion qui avait pu régner en la matière à certains moments de la période révolutionnaire, la loi du 21 avril 1810 sur les mines et la métallurgie a comporté de multiples et considérables implications sur le plan énergétique. Réaffirmant plus fortement que jamais la conception, issue du droit romain, d’un droit régalien sur les ressources du sous-sol, elle soumettait au régime de la concession les exploitations minières profondes, autres que les travaux superficiels de faible étendue. Compte tenu de la nature de la plupart des gisements ferrifères exploités en France jusqu’au milieu du xixe siècle, ainsi que de la rareté des gisements polymétalliques, ce système de concession allait concerner au premier chef les mines de houille, au moment même où l’on percevait les perspectives prochaines d’un important essor de l’extraction charbonnière (comme l’indique l’implantation d’une École pratique des mines à Geislautern, sur ce bassin sarrois dont l’importance géostratégique allait apparaître en 1814-1815, lorsque la diplomatie britannique saisit une occasion décisive d’affaiblir le potentiel de développement industriel français en privant la France, lors des traités de Vienne, de la possession de la Sarre, qui lui avait été maintenue lors des préliminaires de paix de 1814). La loi déléguait à un entrepreneur privé l’exploitation d’un gisement souterrain, en le faisant bénéficier d’une véritable utilité publique, en contrepartie de l’indemnisation des propriétaires du fonds, et en lui conférant tous les droits de jouissance d’un propriétaire pendant la durée de sa concession. Mais elle mettait entre les mains de l’État un très large pouvoir d’attribution sur une ressource fossile qui allait apparaître de plus en plus primordiale, et donc sur une capacité de contrôle essentielle sur la plus importante des ressources énergétiques.
12Simultanément, en matière métallurgique, la loi de 1810 systématisait et codifiait les procédures d’autorisation préalable des établissements, dans la droite ligne des principes appliqués sous l’Ancien Régime depuis l’arrêt en Conseil d’août 1723 qui avait imposé l’obligation d’obtenir des lettres patentes royales au nom principalement d’un double souci de conservation des forêts et de préservation de l’équilibre entre les différentes catégories de consommateurs de bois. Cette fois, non seulement la création de nouveaux établissements métallurgiques était soumise à une autorisation préalable du chef du pouvoir exécutif, mais aussi le maintien des établissements existants (à la réserve, qui a fini par sembler abusive, des usines vendues comme biens nationaux de première et deuxième origine). La procédure d’instruction devait établir la viabilité de l’usine, future ou existante, du demandeur sous le triple rapport de l’approvisionnement en minerai, de la force motrice (ce qui renvoyait avant tout initialement à un problème d’utilisation de la force hydraulique, avant l’essor de l’emploi de la vapeur en métallurgie qui ne monta guère en puissance qu’à partir des années 1840), et par-dessus tout, des ressources en combustible.
13L’État disposait donc par-là de puissants leviers pour peser sur les choix énergétiques des entrepreneurs et en infléchir les pratiques, en plaçant l’industrie minière et métallurgique sous la tutelle du corps des ingénieurs des Mines. C’est dans ce domaine que l’époque napoléonienne a manifesté le plus de continuité avec les tendances déjà perceptibles sous l’Ancien Régime, tout en menant à son terme une œuvre restée inachevée sous celui-ci.
14Dans la mesure où les dispositions de la loi de 1810 relatives aux établissements métallurgiques avaient été en grande partie inspirées par leur impact forestier, elles perdirent une grande partie de leur portée lorsque le passage à la technologie à la houille fut réalisé, au cours des années 1850, et devint très largement majoritaire durant la décennie suivante. Les pouvoirs publics entérinèrent alors cette évolution en instaurant en 1865 une législation libérale, qui supprima le principe de l’autorisation préalable par un acte du pouvoir exécutif, qui devenait sans objet. En revanche, il ne fut pas apporté de modifications aux chapitres de la loi de 1810 qui concernaient le régime des exploitations minières.
La politique forestière
15Destinée à réprimer les abus intervenus à l’époque révolutionnaire, la politique forestière incarnée par le Code forestier promulgué sous la Restauration en 1827 a comporté des implications quant au rôle des forêts comme source de combustible, notamment industriel. La Restauration, qui songeait aussi au rétablissement, sinon des pouvoirs, du moins de l’influence économique des grands propriétaires, a eu le souci déjà de restaurer une certaine discipline, un minimum de règles dans la gestion du patrimoine forestier public, notamment celui des communes, qui avait le plus souffert des débordements, sinon encouragés, du moins favorisés à l’époque de la dictature montagnarde. Les implications sociales d’une telle attitude allaient de pair avec le souci de permettre aux grands détenteurs privés de la surface boisée, à l’abri des tarifs protecteurs de 1819, de valoriser leur capital grâce au débouché offert à leurs forêts par l’industrie sidérurgique. Héritage lointain de la gruerie médiévale, la forêt domaniale constituait une source de revenus pour l’État qui ne pouvait se désintéresser de la valorisation qu’en apportait la consommation industrielle en bois de feu. Il était donc concerné par le maintien de ce débouché au même titre que les grands propriétaires, mais il était en même temps le seul acteur, parmi les détenteurs de l’espace boisé, à pouvoir en pratiquer une gestion et un mode de mise en valeur à très long terme, donc à mettre ainsi en œuvre un aménagement en futaie pure, alors que la sidérurgie avait conduit à généraliser le taillis aménagé en coupe réglée suivant des rotations entre 15 et 25 ans. Les choix suivis en matière d’aménagement pouvaient, par conséquent, comporter des options, implicites ou explicites, dans le domaine énergétique, ainsi en favorisant une production de bois de feu ou une production de bois d’œuvre sur les forêts domaniales.
La réglementation sur les appareils à vapeur
16La plus ancienne du genre à avoir été instaurée dans le monde, la réglementation sur les appareils à vapeur qui s’est mise en place à partir de l’ordonnance de 1823 s’est fondée, à l’origine, sur la législation napoléonienne de 1810 sur les établissements dits classés et insalubres, et qui constituait elle-même un précédent en matière de pollution industrielle. C’est dans la mesure où elles étaient assimilées à des établissements à la fois dangereux et polluants que les installations à vapeur furent soumises aux dispositions de la loi de 1810. L’ordonnance, qui distinguait, parmi les appareils à vapeur, les chaudières – ou générateurs de vapeur – et les machines, s’était appliquée, à l’origine, aux seules machines dites à haute pression selon la nomenclature française ; elle fut ensuite étendue aux autres catégories de machines, même si la pratique aboutit bientôt à favoriser avant tout l’emploi de machines à haute pression, plus économiques en combustible, eu égard au prix généralement élevé de la houille en France, en tout cas nettement supérieur à celui qui prévalait en moyenne outre-Manche, et qui y avait favorisé la persistance des machines à basse pression, issues du modèle primitif de Watt.
17L’essentiel du dispositif résidait ici dans l’épreuve officielle de contrôle, effectuée par le service des Mines, que l’appareil subissait avant sa mise en service dans les locaux du constructeur, et qui était destiné à en éprouver la résistance à des pressions supérieures à sa marche normale, de manière à doter l’installation d’une marge de sécurité. Une plaque inaltérable, ou timbre, était alors apposée sur les chaudières ou les cylindres, qui indiquaient la pression maximale d’utilisation autorisée. Mais la loi prévoyait aussi des mesures de sécurité sur l’implantation des appareils à vapeur dans les usines, en vue de la protection du personnel travaillant à l’intérieur (avec un souci de protection contre les risques et accidents du travail), comme du public, et notamment des habitants riverains. C’est le préfet, qui, à l’instar de la situation prévalant pour les établissements soumis à la loi de 1810, fut chargé d’établir les permissions, sur le rapport des ingénieurs des Mines.
18L’essor considérable qu’a connu l’emploi de la vapeur à partir du milieu du xixe siècle a amené une réforme libérale de ce dispositif par le décret de 1865. Désormais, l’épreuve n’était plus maintenue que pour les chaudières, mais non pour les machines, et une simple déclaration auprès du préfet était désormais demandée lors de la mise en service.
19À ces contraintes réglementaires, il convient d’adjoindre ici l’imposition, dans les années 1830, qui, il est vrai, n’était pas propre à la France, d’utiliser le coke comme combustible dans les foyers des locomotives. Cette mesure, qui allait grever lourdement pendant une vingtaine d’années les charges d’exploitation des compagnies ferroviaires, était motivée avant tout par des exigences de lutte contre la pollution atmosphérique, dont le chemin de fer était alors perçu comme l’un des principaux facteurs aux yeux de toute une partie de l’opinion.
20On voit, au total, que, compte tenu de l’évolution libérale qui s’est manifestée durant la seconde moitié du Second Empire, c’est bien sous l’égide de cette réglementation qu’est intervenu, pour l’essentiel, le processus effectif de transition énergétique, et que son desserrement ou sa libéralisation a pris acte de ce changement et est venu l’entériner, le reconnaître.
21Toutes ces dispositions se sont traduites par la prise de règlements d’administration publique soit par les instances locales, soit par les instances centrales du pouvoir exécutif, en tout cas toujours par l’autorité étatique (du moins à partir du Consulat, d’autant que ce n’est que sous la IIIe République que la notion de collectivité territoriale commença à prendre ou reprendre consistance de France).
L’esprit commun à cet ensemble réglementaire
22On ne saurait simplement ramener ce corpus réglementaire à une coexistence ou une tension, sur un plan très général, de traditions interventionnistes héritées de l’Ancien Régime et d’orientations libérales qui se sont affirmées depuis 1789 et ont été réaffirmées après 1815. À l’exception du bois, cet encadrement n’avait pas pour objectif primitif et principal avoué la préservation, la conservation (notion plus conforme à l’esprit du temps) d’une ressource finie, limitée. Il ressortissait, en effet, sur le fond, à un ordre de préoccupations qui sont à l’origine de nature différente : il s’agissait des troubles, des nuisances, que l’usage de ces sources d’énergie était susceptible d’entraîner tant pour ceux (les acteurs économiques pour être plus précis) qui les mettaient en œuvre que pour les tiers, notamment du point de vue des troubles de jouissance, dans le contexte d’une philosophie juridique centrée autour du droit de propriété qui a triomphé depuis 1789. La mobilisation des ressources énergétiques et leur utilisation, dès ce moment, étaient perçues comme des activités susceptibles d’entraîner des perturbations à l’environnement, qui, comme telles, risquaient de porter atteinte aux droits des personnes privées et à la sécurité ou la salubrité publique. C’est à travers ces corrélations que la mise en œuvre des principales sources d’énergie alors connues (à l’exception de l’énergie éolienne au rôle limité) soulevait un problème d’ordre public, légitimant l’intervention avant tout préventive de la puissance publique. Ce n’était que dans le cas de l’extraction charbonnière que la tutelle de l’État comportait une finalité économique directe, dans la mesure où son développement paraissait passer par l’établissement de règles de fonctionnement. Dans celui des appareils à vapeur, il s’est agi d’anticiper sur une multiplication des installations qu’à la fois l’État voyait venir et souhaitait favoriser comme facteur décisif de la modernité industrielle.
23Cet encadrement procède, sur le fond, du même état d’esprit que celui qui a inspiré la loi générale de 1810 sur les établissements dits classés et insalubres, et qui constitue la source première, en France, de la législation sur les pollutions et nuisances industrielles. Il s’agit bien de cette priorité donnée à l’ordre public intérieur, dans un esprit napoléonien, qui vise à la fois à clarifier la législation par rapport au maquis juridique, aux réglementations aussi bien inachevées, mal définies, que redondantes ou empiétant les unes sur les autres, qui avaient caractérisé l’Ancien Régime, et à mettre fin aux abus, au laxisme, voire à l’anarchie qui avaient pu sembler régner pendant la période révolutionnaire. Du point de vue de la procédure, toutes ces dispositions réglementaires innovaient par rapport à l’Ancien régime en faisant précéder l’établissement de tout règlement d’eau d’une enquête publique de commodo et incommodo. Celle-ci représente un acquis démocratique de la Révolution, autour de la consultation des habitants, riverains et usagers, et donc de leur droit à s’exprimer sur ces questions les concernant, y compris dans le contexte de l’extrême restriction du droit de suffrage sous la monarchie constitutionnelle.
24Ces différentes dispositions relèvent fondamentalement de la police économique, du souci typiquement exprimé à l’époque napoléonienne, d’assurer l’ordre public et la tranquillité des propriétaires. Il faut veiller à ce que ces activités, qui affectent l’environnement, ne troublent pas l’ordre : le souci, qui n’est pas inexistant, de protéger la ressource, est en tout cas subordonné à des considérations de contrôle social. Ce n’est pas non plus l’économie morale qui avait pu inspirer certaines mesures de l’Ancien Régime, lié à l’idée des devoirs du Prince chrétien. Il s’agit, en revanche, d’un renforcement du rôle de l’État tel qu’il avait commencé à s’affirmer au xviiie siècle notamment avec la monarchie administrative – qui se souciait de plus en plus de prévenir plutôt que de guérir, c’est-à-dire de réprimer2.
25La réglementation sur l’usage des cours d’eau procédait, à ses origines, quant à elle, d’un souci d’arbitrage entre les intérêts de l’agriculture et ceux de l’industrie, qui, lors de sa discussion par la Constituante, penchait en faveur des premiers, et montrait la prégnance d’un courant anti-industrialiste d’inspiration encore très marquée par l’idéologie physiocratique, aussi bien de la part de son rapporteur, Heurtault-Lamerville, que de personnalités dites aussi éclairées qu’un Lavoisier. L’exploitation de la force hydraulique se trouvait, sur les cours d’eau ordinaires, comme devant s’effacer devant les impératifs supérieurs d’une activité nourricière primordiale3, tout comme l’Ancien Régime avait fait prévaloir sur celle-ci l’absolue priorité de la navigation au nom de l’acheminement des subsistances.
26Cet encadrement, par lui-même, ne procédait donc pas, à l’origine, des finalités d’économie nationale qui sont attachées ordinairement à la notion de politique énergétique. Mais c’est à travers la manière dont ce cadre réglementaire a été appliqué, interprété, mis en œuvre, que l’on peut apercevoir, ou tenter de discerner, l’esquisse, en filigrane, de ce qui relèverait plus authentiquement d’une telle politique énergétique.
Une politique énergétique en filigrane derrière l’intervention réglementaire ?
27Un des effets de cet encadrement réglementaire a été, du moins en partie jusqu’au milieu du xixe siècle, c’est-à-dire jusqu’à l’adoption d’une orientation plus libérale sous le Second Empire, de soumettre un certain nombre de décisions ayant une portée pratique sur l’utilisation des sources d’énergie à des instances supérieures au niveau desquelles des débats de fond se déroulaient : conseil général des Mines, conseil général des Ponts et Chaussées, Conseil d’État, comité consultatif des Arts et Manufactures, etc. Il s’agit d’autant de lieux où une décision n’allait jamais sans discussion. Les conclusions de ces instances – notamment les rapports présentés selon le cas, par des inspecteurs généraux des Mines ou ceux des Ponts et Chaussées, les avis des directeurs concernés, et jusqu’aux avis des ministres eux-mêmes (ministre de l’Intérieur puis celui de l’Agriculture, du Commerce et des Travaux publics ; ministre des Finances) figurent dans les dossiers d’instruction d’affaires particulières – notamment de demandes en autorisation, ou de litige entre un requérant et l’Administration. Nous sommes ici en présence d’une jurisprudence administrative, notamment en raison de l’intervention du Conseil d’État préalable à la prise d’un acte réglementaire par le pouvoir exécutif.
28S’il est difficile de découvrir une doctrine explicite, formulée de manière structurée et cohérente de ces instances, du moins est-il possible – au coup par coup, à travers diverses affaires caractéristiques – de discerner une évolution dans l’attitude des pouvoirs publics, dans la mesure où les décisions antérieures ont bien servi de référence et marqué ainsi des tournants ou des inflexions. Il n’est donc pas impossible de mettre en évidence l’esquisse d’une politique énergétique au-delà d’une simple intervention réglementaire ouvertement motivée par des considérations de police, de protection du public vis-à-vis des différents types de risques inhérents l’exploitation des sources d’énergie. Ces orientations ressortent à une politique économique en tout cas plus ouvertement formulée. Elles font apparaître l’existence d’une tendance dominante, à côté d’un courant secondaire.
La tendance dominante : la substitution de la « coal-fuel economy » aux énergies renouvelables traditionnelles du bois et de l’eau
29La tendance dominante, celle qui a le plus retenu l’attention des historiens, et qui est caractérisée à la fois par l’ancienneté de ses manifestations et une expression plus explicite, concerne la nécessité de favoriser la substitution de la houille au bois, au combustible végétal, pour des raisons de compétitivité-prix face à la concurrence britannique. Ils ont aussi souligné l’accent mis sur le développement de la vapeur. La liaison entre l’usage de la houille et celui de la vapeur procède d’un processus général que l’historiographie britannique a appelé la coal-fuel economy.
30La nécessité de développer une alternative au bois comme combustible avait été proclamée par les pouvoirs publics depuis la fin de l’Ancien Régime lui-même, et portée depuis avec une grande continuité par le corps des Mines. Économiser le bois, préserver le capital forestier du pays, pour des objectifs en partie déjà pré-écologiques (avant la lettre), à côté d’autres préoccupations d’intérêt collectif, général, pour ne pas dire national, tel est le mot d’ordre précocement lancé par les pouvoirs publics, faisant suite aux alarmes de milieux « éclairés ». Comme l’appelle Denis Woronoff, l’expression de « bouches à fer » en disait long sur l’image volontiers négative que le public se faisait des foyers d’industrie. Mais ce souci pouvait lui aussi avoir été d’ores et déjà motivé par des considérations d’ordre public, annonciatrices de l’attitude d’un État gendarme, ou garde-champêtre suprême…, comme on voudra, à la manière napoléonienne. Dès le milieu du xviiie siècle, des experts auprès du gouvernement royal tels que Jean-Étienne Bouchu (ami de Diderot et collaborateur de l’Encyclopédie pour l’article « Fer Grosses Forges »), ou encore Gaspard de Courtivron (auteur avec le précédent d’un Art des Forges et Fourneaux à Fer), avaient souligné la nécessité de perfectionner la technique sidérurgique en vue de réduire la consommation unitaire en combustible forestier des usines, dont j’ai pu établir qu’elle représentait, à la fin du xviiie siècle, à elle seule près de 20 % de la consommation nationale en bois de feu. Il ne s’agissait, toutefois, là encore que de réformer le système technique de la sidérurgie classique dans un sens que les économistes anglo-américains qualifieraient d’energy-saving, ou resource-saving. L’important, dans la perspective qui nous retient ici, c’est qu’aient été prises alors des orientations, un pli – les mêmes économistes diraient un biais –, qui ne se sont pas démentis depuis lors.
31Ainsi s’est très tôt instaurée dans le système technique français une propension à la recherche des économies d’énergie souvent spontanée à l’initiative des industriels, des utilisateurs en général et des milieux scientifiques et techniques, avec, à diverses reprises, les indications des pouvoirs publics (à travers l’action au premier chef du corps des Mines) et d’institutions-relais (on songe ainsi à des sociétés savantes telles que la Société d’encouragement pour l’industrie nationale). Nous avons montré, pour notre part, que cette quête des économies internes au système existant, du point de vue des encouragements des pouvoirs publics, et notamment de l’autorité de tutelle des usines métalliques, avait atteint son apogée, son point d’orgue, dans les années 1830, et que le bilan des formules alors promues s’avérait pour le moins contrasté, sinon ambivalent. En particulier, les effets économiques obtenus – en termes de diminution des coûts de production liés à l’emploi du combustible végétal – ne furent pas à la hauteur des résultats techniques, qui, eux, furent incontestables et parfois même spectaculaires. En particulier, si les consommations unitaires des foyers furent parfois drastiquement réduites, force fut bien de constater une inertie du prix du bois, vert ou carbonisé, notamment dans les années 1840-1850, une résistance à la baisse, qui ne tarda pas à condamner la production au bois. C’est ce que prouve la crise ouverte de ce secteur productif apparue dès 1857, avant même le traité de commerce franco-britannique trop souvent incriminé à l’époque comme ayant été la cause fondamentale de la ruine et de la disparition de nombre d’usines d’ancienne ou récente création, qui étaient restées fidèles à ce combustible traditionnel, à la fois en raison des inerties cette fois des consommateurs, des utilisateurs finaux, mais aussi, en amont, des difficultés à maîtriser les techniques de la cokéfaction, puis à s’approvisionner en France en charbons à coke. Mais, près d’un siècle auparavant, s’était déjà profilé l’alternative qui a fini – tardivement – par l’emporter : celle, radicale, d’un changement de système technique axé sur le remplacement du bois par la houille, du combustible végétal par le combustible minéral.
32Dès les années 1760, en effet, les pouvoirs publics avaient marqué un intérêt croissant pour les nouvelles techniques qui avaient commencé à prendre leur essor outre-Manche, fondées sur l’emploi de la houille, ou, dans le cas particulier des hauts fourneaux, sur celui de la houille carbonisée en coke.
33Le souci principal des pouvoirs publics semble avoir été, en priorité, de faciliter l’approvisionnement de l’industrie en houille, sur un double plan, celui de l’abondance et celui des prix. D’où la volonté de mettre en place les infrastructures permettant d’acheminer économiquement ce combustible – la voie d’eau intérieure essentiellement, pour relier les grandes aires industrielles aux bassins charbonniers nationaux ou étrangers proches, ou aux ports d’importation charbonnière – par la construction de canaux ou la canalisation des rivières navigables – puis la voie ferrée à partir des années 1840, une libre et facile circulation de la houille ayant été très tôt perçue – dès le xviiie siècle – comme l’un des facteurs majeurs du succès anglais, de ce sentiment, fondé ou imaginaire, de la « supériorité économique de l’Angleterre sur la France » évoqué par les travaux de François Crouzet. Il est clair que l’objectif premier de la construction de nouveaux canaux en France, considérée comme relevant de la responsabilité de l’État – en dépit des tentatives, assez vite, abandonnées, après 1815 pour en confier l’exécution à l’initiative privée sous le régime de concessions – à la fin du xviiie et au début du xixe siècle, était de favoriser la diffusion de l’usage de la houille en facilitant l’accès aux utilisateurs et consommateurs. Et l’on sait que les premières voies ferrées – celle de Saint-Étienne à Andrézieux ouverte au trafic en 1827 – furent conçues comme un prolongement indispensable du développement de l’extraction houillère, pour relier les gisements à la voie d’eau : depuis la construction du canal du Charolais, ouvert en 1793, qui complétait les grandes réalisations du Creusot, la continuité est totale. Et jusqu’à la fin du siècle, nombre d’ouvertures de canaux (le canal des Houillères de la Sarre, le plus explicite dans sa finalité, en 1857, et le canal de l’Est après la modification de la frontière en 1871), ou de voies ferrées telles que celle allant jusqu’à Épinal, au cœur du massif industriel vosgien, furent inspirées au premier chef par cette volonté d’améliorer l’approvisionnement en houille. La densification des voies navigables et la mise en place du réseau ferré ont abouti à favoriser le grand quart nord-est du pays (déjà avantagé au xviiie siècle comme l’ont montré les travaux de Bernard Lepetit), de sorte que les régions les plus à la pointe de l’essor industriel à l’époque de la première industrialisation (Haute-Normandie, mais surtout le rayon nordiste et le « rayon industriel de l’Est », et à un moindre degré à cet égard la région stéphanoise), furent celles qui bénéficièrent du meilleur accès au charbon.
34En ce qui concerne le problème très spécifique de l’emploi du coke dans les locomotives, c’est l’effort d’innovation poursuivi par les compagnies elles-mêmes, ainsi que l’a montré François Caron à propos de la Compagnie du Nord, et dont Gérard Emptoz a souligné l’ampleur à l’échelle de l’ensemble du secteur, qui a en fin de compte rendu la réglementation caduque et obsolète, en rendant possible une utilisation moins polluante de la houille crue, par l’emploi notamment de briquettes, d’un combustible approprié sous forme d’aggloméré.
35La préoccupation de maintenir le prix de vente du charbon national à un niveau bas pour le consommateur s’est traduite par une interprétation, dans le sens d’un esprit orthodoxe de stricte libre concurrence, du pouvoir d’intervention de l’État sur les concessions houillères. Les pouvoirs publics n’ont accordé que des concessions morcelées, à la suite notamment de la découverte, fondamentale, en 1847, du gisement du Pas-de-Calais, de manière à éviter toute position hégémonique sur le marché de la part d’une compagnie. Plus encore, ils se sont opposés à tout regroupement régional, comme l’a montré Pierre Guillaume à propos de l’affaire de la Compagnie des Mines de la Loire, qui avait engagé à partir de la fin des années 1840 (faut-il y voir une réaction face à la menace, que la découverte précédente faisait planer, de la montée en puissance du gisement nordiste ?) un processus de concentration sur le bassin stéphanois, et qui fut contrainte de se scinder en plusieurs entités à la suite d’un arrêt défavorable du Conseil d’État. Cette décision a été critiquée rétrospectivement, comme ayant été inspirée par des conceptions à courte vue, dans la mesure où, en bloquant la concentration, elle aurait freiné une indispensable modernisation seule de nature à réduire structurellement les coûts à la production, comme véritable garantie de prix bas pour les consommateurs.
36La politique douanière contribua, elle aussi, pas certains aspects, à mettre en place des éléments d’une politique énergétique. On ne saurait trop insister, assurément, sur les effets indirects du tarif de 1819, qui instaurait des droits d’entrée quasiment prohibitifs vis-à-vis de l’importation de fers anglais. On sait que c’est à l’abri de cette puissante protection que la production de fonte au bois connut une forte stimulation des années 1820 aux années 1850, non sans créer au profit des propriétaires forestiers une rente de situation qu’un économiste tel que Michel Chevalier dénonçait avec véhémence. Le régime douanier sectoriel de la sidérurgie jouait donc en faveur du maintien et même de la croissance de l’industrie du fer au combustible végétal, et même d’un retardement de la substitution énergétique. Il avait donc d’importantes conséquences indirectes sur ce plan. Mais il est clair ici que c’était le groupe de pression, le lobby des grands propriétaires forestiers qui avait eu gain de cause. Le protectionnisme agissait en pratique ici dans le sens d’un statu quo, du conservatisme en matière énergétique.
37Mais il pouvait également être entendu comme un sursis, un délai, un répit, accordé à l’industrie pour lui permettre de se mettre au niveau de la concurrence, ce qui pouvait être perçu comme aboutissant à s’aligner sur le modèle productif britannique. En ce cas, il fallait s’engager résolument dans la voie de l’utilisation de la vapeur ou de la houille comme combustible, ce qui impliquait, dans un certain nombre de régions françaises à recourir à l’importation, notamment en provenance d’Angleterre et plus encore de Belgique, et après 1850 d’Allemagne (Sarre ou Ruhr). C’est l’importance notamment du voisin belge comme premier fournisseur de houille qui conduisit à envisager de constituer, au milieu de la monarchie de Juillet, une union douanière entre la France et la Belgique : ce lointain ancêtre du Marché commun, qui n’était pas sans être influencé par le succès du Zollverein dans le monde germanique, se heurta à une hostilité déterminée de Londres, qui invoquait sur ce point les stipulations du traité de Vienne. À la demande des industriels utilisateurs, qui en souhaitaient l’entrée en franchise, et à l’encontre parfois des intérêts des exploitants charbonniers français, l’importation de charbons étrangers (de provenance essentiellement britannique et belge d’abord, puis allemande), fit l’objet de droits modérés ou faibles. C’est par cette brèche que s’engouffrèrent les tenants du libre-échange. Le pouvoir impérial, sous Napoléon III, invoqua la nécessité d’abaisser les coûts du combustible imposés par le traité de commerce franco-britannique de janvier 1860 et ceux qui le suivirent avec des pays tels que la Belgique et le Zollverein. On peut également considérer qu’à travers ce traité, le régime impérial voulut accélérer l’alignement technologique et notamment énergétique de la France sur le modèle de référence britannique en forçant les industriels à accomplir les changements productifs qui seuls leur permettraient de faire face à la concurrence du ou des pays présentés comme les plus avancés. Cette intention est manifeste dans le cas de la sidérurgie, où, comme dans la France d’après 1958, le mot d’ordre – avant la lettre – était déjà de s’adapter ou disparaître. La reprise en mains de la plus grande entreprise sidérurgique française du temps, Châtillon-Commentry, à la direction technique de laquelle fut placé un des experts du corps des Mines, Charles-Romain Lan, qui quelques mois plus tôt, avait exécuté outre-Manche avec Louis Grüner (qui le rejoindra aussi à la tête de Châtillon-Commentry) pour le gouvernement impérial une mission d’enquête concluant dans ce sens, est tout à fait significative de cette volonté de mettre un terme à ce qui était perçu comme les « anomalies » de la voie française d’industrialisation gradualiste et dualiste, et que plus d’un historien a perçu et continue de percevoir comme telles. Il n’est pas nécessaire, ici, d’évoquer l’influence directe exercée auprès du régime impérial par l’instance technocratique (sans connotation polémique ici) par excellence du corps des Mines, qui fut bien plus forte que sous les régimes aussi bien précédents et suivants, avant l’avènement de la Ve République.
38Dans une logique similaire à la substitution de la houille au bois comme combustible, les pouvoirs publics ont aussi favorisé ou encouragé le remplacement, complémentaire du processus précédent, de l’énergie hydraulique (plus exactement de l’hydromécanique) par la vapeur comme source de force motrice mécanique. Là encore, ce sont des considérations de compétitivité qui ont primé : la vapeur était censée affranchir l’industrie des limitations – pour la croissance de la production – liées aux usages classiques de cette source d’énergie, de sa dépendance multiséculaire à l’égard des aléas saisonniers de la météorologie, caprices jugés de plus en plus incompatibles avec l’impératif de continuité de l’activité industrielle ; ou encore l’affranchir des surcoûts résultant de localisations dans des régions isolées ou mal reliées aux autres, surcoûts qui paraissaient compenser voire annuler l’avantage du faible coût d’exploitation prêté à l’énergie hydraulique, à propos de laquelle il convient de dénoncer un « mythe de la gratuité ». C’est là encore un accès facilité à la houille qui apparaissait comme le facteur décisif d’un changement considéré comme le progrès. Dans le cas de la sidérurgie, il s’est agi d’une double substitution, puisqu’aussi bien l’adoption des procédés dits à l’anglaise rendait à la fois indispensable et économiquement accessible l’emploi de la vapeur, grâce au système, volontiers présenté comme miraculeux, et révélateur des tendances de la technologie française à l’économie d’énergie, du chauffage des chaudières motrices par le recyclage des gaz des foyers métallurgiques.
39La libéralisation de la réglementation des appareils à vapeur instaurée dans les années 1860 a participé aussi de cette volonté de favoriser l’extension de cette source d’énergie mécanique. Elle procédait, entre autres aspects, du souci avoué de ne pas entraver l’innovation technique en matière de technologie vapeur. Ici, il convient de le faire observer, l’évolution réglementaire a accompagné sans décalage majeur, celle de la pratique, puisque aussi bien c’est au cours des années 1860 que l’emploi de la vapeur a décisivement pris le pas en France dans l’industrie manufacturière sur celui de l’hydromécanique ; la libéralisation intervenue en 1865 a autant pris acte de cette extension déjà réalisée de la vapeur qu’elle ne l’a favorisée, le processus ayant ici été clairement de type dialectique…
40Au total, il y a bien eu tout un courant, assurément majoritaire et dont le discours du corps des Mines dans ses publications officielles (Annales des Mines, Comptes rendus des Travaux des ingénieurs des mines ou Statistique de l’industrie minérale) porte amplement témoignage, qui n’a cessé d’inciter à la substitution du complexe dit moderne houille/vapeur à celui dit archaïque hydromécanique/bois par référence à un modèle britannique considéré comme l’unique voie, la « voie royale » du progrès. Il n’est pas nécessaire de souligner le caractère idéologique d’une prise de position annonciatrice d’autres propensions, en d’autres temps, des corps techniques de l’État à des approches systématiques, voire monolithiques, des choix énergétiques : hydroélectricité dans les années 1920, pétrole dans les années 1960, nucléaire dans les années 1970…
La tendance minoritaire au développement parallèle et concurrentiel des énergies anciennes et nouvelles
41Même si la tendance majoritaire, notamment au sein du corps des Mines, qui y trouvait de surcroît un renforcement de sa légitimité et de son influence en tant qu’institution, a été de favoriser la substitution de la houille au bois et indirectement celle de la vapeur à l’hydromécanique, il s’est manifesté également, au sein des instances officielles de tutelle, une vision moins dogmatique et davantage pluraliste de l’évolution à encourager.
42Ainsi, a-t-on pu mettre en évidence, comme le fait Denis Woronoff à propos de la politique d’autorisation des usines sidérurgiques durant la première moitié du xixe siècle, une inflexion dans l’attitude rigide, d’esprit malthusien (parfois non exempte de pressions de milieux de maître de forges peu enclins à voir arriver de nouveaux venus…) du début des années 1820, qui accueillait défavorablement un certain nombre de demandes de créations d’usines au combustible végétal (des hauts fourneaux essentiellement), au motif des tensions qui en seraient résultées sur le marché du bois, et qui, comme telle, poussait implicitement à adopter le combustible minéral. Cette position aurait fait place, dans la décennie suivante, à une conception souple, inspirée par un plus grand esprit de libéralisme, et qui entendait laisser le libre choix de leurs solutions techniques aux industriels, et consistait à laisser jouer la concurrence, dans une vision dynamique de celle-ci, entre les différents utilisateurs pour stimuler l’innovation chez les uns et les autres. On note que l’initiative de cette évolution semble être venue des instances supérieures : alors que, dans un certain nombre de cas, les instances locales des autorités de tutelle – ingénieurs des Mines, des Ponts et Chaussées, conservateurs des Forêts, éventuellement les préfets – s’étaient encore montrées réticentes vis-à-vis de la création de nouvelles usines, encore perçues comme autant de « bouches à feu », et parce qu’ils se montraient plus sensibles au choc des intérêts locaux, c’est le ministre des Finances, ainsi, qui a tranché en dernier ressort dans un sens favorable, passant outre parfois à l’avis du directeur général des Mines ou des Forêts. À défaut d’évoquer la tentation d’une fuite en avant, c’est l’idée d’une compétition stimulante entre les différentes filières énergétiques en présence, qui apparaît ici, de sorte que l’innovation soit encouragée dans chacune d’entre elles. Pour d’autres points de vue, le choix de laisser librement se multiplier les hauts fourneaux au bois favoriserait à terme le processus de substitution, de manière incitative, par la pédagogie de l’expérience et non pas par la contrainte, en laissant le processus atteindre spontanément ses limites productives, voire en laissant délibérément s’y effectuer les échecs et la sélection des meilleurs, ou en tout cas l’élimination des moins performants.
43Il est vrai que le contexte avait pu contribuer à cette évolution des autorités de tutelle : d’une part, les tensions sur le prix du bois se sont atténuées durant les années 1830. En second lieu, le volontarisme dont avaient fait preuve l’État et ses représentants dans la diffusion des techniques à l’anglaise, illustré par les entreprises d’un Duc Decazes dans l’Aveyron, ou celle d’un Émile Gueymard dans l’Isère, avait pu déboucher, dans un certain nombre de cas, sur des échecs, et sur la ruine d’affaires qui avaient englouti d’énormes capitaux initiaux : l’enthousiasme pour les techniques à l’anglaise s’était refroidi. En outre, il convient de rappeler que les réticences des consommateurs vis-à-vis des fers entièrement produits au combustible minéral rejoignaient le souci de l’État de ne pas laisser déprécier l’important capital foncier qui s’était investi en forêts, pour disposer d’affouages indépendants du marché, notamment à la suite de la vente des biens du clergé, pour faire apparaître comme raisonnable et mieux assurée la poursuite de l’emploi du charbon de bois dans les hauts fourneaux. Les pouvoirs publics de la monarchie constitutionnelle n’entendaient pas porter atteinte aux intérêts de grands propriétaires fonciers, souvent aristocratiques, qui, sans même constituer une de leurs principales assises politiques comme sous la Restauration, disposaient d’un poids politique majeur dans le cadre du suffrage censitaire : il n’est que de songer ici à la présence des maîtres de forges parmi les parlementaires des grands départements sidérurgiques d’origine proto-industrielle. Par ailleurs, l’État lui-même restait, de très loin, le plus gros propriétaire forestier de France, un propriétaire qui tirait largement ses revenus de la vente annuelle de ses coupes de bois pour l’alimentation des hauts fourneaux.
44Surtout, il est de plus en plus patent que la détente constatée sur le marché du bois de feu au tournant des années 1820 et 1830 aurait été favorisée par l’addition cumulée de multiples améliorations de détail, qui aurait diminué de manière spectaculaire le rendement global à la production par rapport à la superficie forestière, et de manière significative la consommation unitaire – ou mise au mil – des foyers métallurgiques. En outre, cet allégement serait venu des effets rapides de la substitution croissante de la houille au charbon de bois au stade de l’affinage, qui ne suscitait pas les mêmes types de problèmes de qualité que la réduction du minerai en fonte, et qui aurait donc abouti à une sensible réduction de la pression industrielle sur la ressource forestière. Surtout, la stabilisation, devenue bientôt une stagnation, de la production de fer marchand au bois, réduite de plus en plus à quelques créneaux spécialisés de haut de gamme, permettait de reporter de plus en plus systématiquement la ressource forestière vers la production de fonte brute d’affinage, et d’aboutir à cette division du travail typiquement française : réserver au maximum l’affouage disponible à la production de fonte et ne conserver la fabrication au bois que pour des produits spécifiques, spécialisés, de haut de gamme.
45L’État décidait d’accompagner ici les tendances de la pratique, en favorisant comme complémentarité ce qui a été, souvent à tort, perçu comme un dualisme et une opposition entre systèmes techniques. Il favorisait ainsi un modèle « d’évolution sans révolution » (Denis Woronoff), fondé dans le cas de la sidérurgie sur une rationalisation et une optimisation, à moyen terme, dans l’allocation des ressources et une stratégie de transition, souvent présentée comme le cœur de la « voie française » vers un modèle d’utilisation intégrale du combustible minéral. Cette combinaison productive permettait d’exploiter le plus longtemps possible les gisements de rentabilité que continuait de receler la fabrication au bois ; des gisements de profit dont il s’est avéré à l’usage qu’ils sont restés productifs, dans un certain nombre de cas, jusqu’au début des années 1870. Mais cette voie a trouvé ses limites économiques dans la mesure où l’incontestable progrès des rendements physiques auxquels elle a abouti ne s’est pas accompagné d’une baisse correspondante des prix du combustible végétal ; pire, ceux-ci ont eu tendance à remonter au cours des années 1850, ce qui n’a pas peu contribué à la crise générale du secteur à partir de 1857 et à l’aggravation de celle-ci consécutive au traité de commerce de 1860, de sorte qu’après cette date la substitution de la houille au bois s’est très fortement accélérée, au point d’être devenue très largement majoritaire à la fin de cette même décennie. Sur ce plan, les objectifs qui se voulaient modernisateurs des dirigeants politiques du Second Empire avaient été très largement atteints avant la chute de ce régime. De sorte que la libéralisation intervenue en 1865 également en matière de création d’usines métallurgiques n’a fait qu’entériner une évolution de fait, dès lors que les autorités de tutelle étaient de moins en moins sollicitées pour l’établissement d’usines au bois.
46On retrouve des tendances similaires à propos de l’utilisation de l’hydraulique. À l’époque napoléonienne, l’administration fut tentée d’appliquer de manière stricte et restrictive les orientations qui s’étaient fait jour depuis la fin du Directoire, ainsi en poursuivant la suppression des usines non fondées en titre, au premier chef sur les cours d’eau domaniaux. Les interprétations restrictives des années 1820 firent place, dès la décennie suivante, à un plus grand libéralisme, en tout cas à une plus grande bienveillance vis-à-vis des demandeurs. La tendance fut désormais à n’inviter les propriétaires d’usines existantes qui n’étaient pas réglementées à se mettre en règle que si leurs établissements faisaient l’objet de plaintes de la part de tiers, usiniers ou non. En cas de jouissance paisible, l’Administration n’intervenait pas. Un autre aspect de l’évolution libérale concerne la jurisprudence administrative, qui, vers 1820, réglementait le volume d’eau passant dans les roues à travers la fixation de la largeur des vannes motrices et du seuil des vannes motrices. Au tournant des années 1820 et 1830, il fut admis que ces dernières dispositions étaient contraires au libre choix par l’usinier de son système moteur, et qu’il ne fallait pas par suite nuire à l’innovation dans ce secteur, alors que la France commençait à se situer, avec les percées techniques obtenues depuis 1825-1830 par un Poncelet ou un Fourneyron, à la pointe de l’effort pour le perfectionnement des moteurs hydrauliques.
47Sur les rivières les plus densément équipées en usines, sur lesquelles celles-ci se succédaient parfois à quelques centaines de mètres d’intervalle, et qui étaient le plus souvent celles affectées aux activités les plus nettement manufacturières (textile, sidérurgie, papeterie), les pouvoirs publics durent, en revanche, se montrer plus interventionnistes, de sorte que la plupart des usines firent l’objet d’un règlement d’eau particulier, pour prévenir ou apaiser les contestations. Et, dans un certain nombre de cas, l’Administration conçut, dès les années 1830, la nécessité de mettre en place un règlement collectif de rivière. L’application en fut précocement relayée par l’institution d’une association syndicale de riverains à laquelle étaient tenus d’adhérer les riverains usagers aussi bien les usiniers que les irrigateurs, et qui avait aussi pour mission d’assurer l’entretien de la rivière. Dans le cas des usiniers, leurs contributions aux charges étaient proportionnelles à la puissance brute de leur chute, qui se trouvait donc ici consacrée officiellement. Un premier aspect concerne la jurisprudence administrative, qui, vers 1820, réglementait le volume d’eau passant dans les roues à travers la fixation de la largeur des vannes motrices et du seuil des vannes motrices. Au tournant des années 1820 et 1830, il fut admis que ces dernières dispositions étaient contraires au libre choix par l’usinier de son système moteur, et qu’il ne fallait pas par suite nuire à l’innovation dans ce secteur.
48En second lieu, l’Administration de tutelle se montra beaucoup plus ouverte, ou en tout cas plus tolérante, qu’auparavant en ce qui concerne les permissions en établissement d’usines sur les cours d’eau navigables et les canaux. On discerne ici une très nette inflexion par rapport à une pratique héritée de l’Ancien Régime, qui avait poursuivi la suppression d’infrastructures et de moulins jugés nuisibles à la lutte contre les inondations en cas de crues. Certes, ces permissions conservèrent leur caractère révocable et leur précarité comme un lointain héritage de l’Ordonnance de Moulins de 1566 qui avait posé les fondements du droit public en matière de domaine public. Les débats qui eurent lieu à cette occasion au sein du conseil général des Ponts et Chaussées sont de ceux où l’on pourrait le plus voir s’amorcer l’esquisse d’une politique énergétique, à propos notamment de la fixation du montant de la redevance versée au Trésor public par unité de puissance recueillie. Surtout, anticipant sur la période suivante, on y voit s’exprimer explicitement l’idée de la nécessité de ménager les ressources charbonnières nationales, dont on mesurait les limitations, et de l’utilité présentée sur ce plan par le recours à l’hydraulique. Alors que la perspective de la mise en valeur des grandes forces hydrauliques des régions de montagne se profilait à peine au milieu du xixe siècle sous la classique forme hydromécanique à la faveur des avancés techniques de Benoît Fourneyron à Louis-Dominique Girard et aussi tout récemment de Charles-Ferdinand Hirn, celle des potentiels des cours d’eau navigables apparaissait comme étant beaucoup plus à portée immédiate, et qui plus est mieux accordée à une industrialisation qui se développait de plus en plus dans un environnement urbain et périurbain, celui-là même que traversaient les grandes rivières. Il y avait là un gisement de force motrice qui apparaissait considérablement sous-exploité, alors que l’équipement traditionnel des rivières de plaines et de plateaux tendait à montrer désormais ses limites, sinon sa saturation, du fait de l’intensification croissante à laquelle son utilisation donnait lieu dans le contexte des régions industrielles avancées.
49On mesure ici un sensible écart entre la pratique, qui manifestait à l’évidence beaucoup moins de réticences à concéder des prises d’eau sur le domaine public, et la prudence à définir une attitude officielle de l’État à ce sujet. Pourtant, un article tel que celui de l’ingénieur Parandier, paru en 1864 dans les Annales des Ponts et Chaussées, qui soulignait les possibilités offertes par l’aménagement de la grande rivière éponyme du département du Doubs, confirme l’existence d’un intérêt assorti d’un débat d’orientation au sein du corps de tutelle. On relève, plus encore, la discrétion avec laquelle est évoquée dans le même organe officiel du corps la réalisation du premier aménagement hydraulique de grande puissance en France (6 000 chevaux), celui de la Perte du Rhône à Bellegarde (Ain) en 1871-1874, même si, à l’occasion, l’intérêt en était reconnu : le chroniqueur le mettait explicitement en rapport avec le contexte de la crise énergétique internationale de ces mêmes années ayant immédiatement suivi le conflit franco-prussien, qui furent marquées par une forte hausse des cours de la houille : or, certains observateurs n’hésitaient pas à y voir le signe avant-coureur d’une tendance à long terme, d’un risque d’un épuisement des ressources charbonnières. L’établissement, en 1840, de la redevance sur les usines hydrauliques implantées sur les cours d’eau domaniaux, suscita un certain nombre de prises de position significatives. On note que l’attitude plus ouverte de l’Administration est contemporaine du déclassement d’un certain nombre de rivières, consécutif à la concurrence du chemin de fer – qui constitue le facteur principal sur le fond – aussi bien que de l’insuffisance de leur gabarit.
50À l’occasion de l’établissement, en 1840, de la redevance sur les usines du domaine public, l’État se montra conscient des enjeux économiques. D’une part, il fit référence comme base de fixation de celle-ci, à la valeur locative du cheval annuel sur les cours d’eau ordinaires de la même région, la redevance étant fixée à 1/200 par cheval, ce qui en faisait comme un nouveau cens. D’autre part, l’idée était émise qu’il ne fallait autoriser de nouvelles prises d’eau sur le domaine public que si le coût d’exploitation de celles-ci était inférieur ou égal à celui d’une installation à vapeur : cette idée de la comparaison des coûts deux énergies tendait, en tout cas, à être de plus en plus prise en compte dans ses décisions par l’Administration supérieure. N’est-ce pas là comme une anticipation de la Note bleue de Marcel Boiteux ? Les pouvoirs publics étaient conscients du fait que l’accès à l’énergie hydraulique passait par un marché – marché foncier pour l’achat de chutes d’eau – et plus encore celui des locations de chutes considérées comme une forme de rente foncière – et que, dans les régions les plus industrialisées où la demande en force motrice était la plus forte, il tendait à s’établir comme une péréquation entre les coûts de la vapeur et ceux de l’hydraulique, tant il est indispensable de faire justice de l’idée fausse d’une gratuité, ou simplement d’un faible coût, de l’utilisation des chutes d’eau, surtout là où le besoin d’énergie mécanique était le plus marqué.
51Sur les rivières ne relevant pas du domaine public, qui étaient de loin les plus nombreuses, la simplification des formalités administratives apportée par le décret de 1852 s’est traduite par une réduction considérable du temps de délivrance des autorisations, qui est passé d’un an voire plusieurs années à souvent moins de six, voire trois mois. Cet allègement a été particulièrement sensible – et apprécié – dans les régions du « rayon industriel de l’Est », telles que le massif vosgien, où les créations d’usines hydromécaniques se poursuivirent à un rythme élevé – notamment dans le secteur textile – jusqu’à la fin du Second Empire. Dans cette aire productrice, les industriels avaient, par ailleurs, entrepris spontanément de régulariser l’alimentation en eau de leurs usines en aménageant des réservoirs d’altitude par la surélévation de lacs naturels, comme dans les Hautes Vosges. Ceux du Haut-Rhin allèrent, dans les années 1860, jusqu’à proposer de faire donner un statut public à ces ouvrages de stockage, en raison de l’utilité collective qu’ils présentaient pour un grand nombre d’utilisateurs tant agricoles qu’industriels et urbains. Mais cette proposition de nationalisation des réservoirs fut rejetée par le ministère comme empiétant sur le domaine de l’initiative privée, et ce fut seulement sous le régime allemand que les industriels alsaciens obtinrent satisfaction pour cette prise en charge.
*
52Au total, il serait difficile de parler de l’existence d’une politique énergétique cohérente de la part de l’État durant la période envisagée, en raison de la diversité des attitudes des différentes concernées, et surtout d’une volonté gouvernementale de faire prévaloir une vision d’ensemble en coordonnant l’action des intervenants publics. On a pu noter les divergences qui ont ainsi fréquemment opposé entre eux ingénieurs des Mines et conservateurs des Forêts, instances de base et autorités supérieurs, à propos des autorisations d’usines métallurgiques dans les années 1820 et 1830. L’avancée du processus de substitution énergétique a certes favorisé, à la longue, l’adoption d’une position plus unifiée.
53Il est clair, cependant, que ce sont les ingénieurs des Mines, en tant qu’acteurs individuels et en tant que corps technique de l’État (déjà considéré comme le plus prestigieux et le plus compétent), qui ont fait preuve du plus grand volontarisme et du plus grand activisme en matière énergétique, autour de la promotion de l’emploi du combustible minéral et de la vapeur, qui renforçait simultanément leur légitimité et l’étendue de leurs attributions. Ce sont eux qui ont le plus encouragé l’innovation dans le domaine énergétique. Vis-à-vis de l’énergie hydraulique, dont l’usage restait considérable au milieu du xixe siècle, les ingénieurs qui en exerçaient la tutelle – ceux des Ponts et Chaussées – paraissent, en revanche, s’être largement cantonnés dans une attitude de simple arbitrage entre les usiniers et entre ceux-ci et les tiers, riverains et autres usagers, donc à leur simple mission de police des eaux. Tout en se montrant nettement plus tolérants, voire bienveillants, que ne l’avaient été leurs prédécesseurs avant 1789 vis-à-vis de l’exploitation, pourtant de plus en plus recherchée à mesure que l’industrialisation progressait, des potentiels hydrauliques des fleuves et grandes rivières relevant du domaine public navigable ou flottable, ils ont manifesté sur ce sujet une prudente réserve, peut-être inspirée par la position restrictive des juristes du Conseil d’État soucieux de préserver les prérogatives de la puissance publique.
54C’est peut-être, en fin de compte, sous le Second Empire que l’on discernerait le plus l’émergence de préoccupations plus globales, d’une perspective et d’une prise de conscience d’ensemble des problèmes énergétiques, avec la volonté d’accélérer l’alignement de la France sur le modèle du pays leader, la Grande-Bretagne, mais sans pour autant négliger les autres possibilités dont le pays disposait. Il n’est pas exclu de mettre cette inflexion en rapport avec les tendances technocratiques (avant la lettre) de ce régime, et en particulier l’influence nettement renforcée du corps des Mines, dont on sait l’active présence parmi le personnel gouvernemental aussi bien que dans l’entourage des conseillers de l’Empereur.
Notes de bas de page
1Les minutes sont conservées le plus souvent dans les services hydrauliques départementaux des anciennes directions départementales de l’Agriculture et anciennes directions départementales de l’Équipement, en plus des Archives nationales pour le xixe siècle.
2Cf. le célèbre Traité de la Police, c’est-à-dire de l’administration en général de Delamarre.
3Mais que faisait-on du rôle indispensable, à cet effet, des moulins à eau dont les 4/5 au moins étaient des moulins à céréales ?
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