Chapitre VI. Évolutions administratives et organisation sur le territoire
p. 89-94
Texte intégral
1Depuis la création du système archivistique français à l’issue de la Révolution française et en dépit de l’affirmation relativement tardive d’une administration centrale des archives, la centralisation est une caractéristique aussi originale que forte1 : à l’exception des Pays-Bas qui partagent cette conception de l’organisation archivistique, de nombreuses nations font le choix d’un modèle reposant sur des compétences déléguées. Pourtant les lois relatives à la décentralisation et à la déconcentration viennent bousculer ce système, et l’impact sur la production des archives, et sur leur gestion modifie également la place des archivistes.
Décentralisation et déconcentration
2Introduit par la loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes2, des départements et des régions qui régissent le fonctionnement des collectivités locales, l’acte I du processus de décentralisation est complété par les lois no 83-8 et 83-663 des 7 janvier et 22 juillet 1983 relatives à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État3. Au final cette première phase est marquée par 40 lois et 300 décrets4.
3La décentralisation est organisée autour de la distribution de blocs de compétences entre les différentes collectivités5, ou de la répartition d’éléments d’un domaine de compétence par niveau de collectivité6. Le domaine culturel reste une des exceptions avec la définition de compétences qui peuvent être retenues par chacun des niveaux de collectivité : « création et gestion de bibliothèques, création et gestion de musées, création et gestion d’établissements d’enseignement public de musique, de danse et d’art dramatique, création et gestion d’établissement d’enseignement public des arts plastiques, conservation des archives7 ». Profitant du principe d’exception, « la créativité de chaque niveau de collectivité a trouvé peu de bornes8 », « au point que dès 1984 ces collectivités assur[ent] 57 % des dépenses culturelles de la nation9 ».
4Pourtant même renforcée « la décentralisation [n’a fait qu’] atténu[er] une exception française10 » puisqu’elle reste inscrite dans le cadre d’un État unitaire. L’engouement des collectivités locales est mesuré puisqu’elles perçoivent, à compter des années 1990, la décentralisation comme une forme de désengagement budgétaire de l’État11. Pour parfaire la décentralisation, un acte II est engagé avec la loi constitutionnelle no 2003-276 relative à l’organisation décentralisée de la République, suivie par la loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
5Pour les archives, la décentralisation a des conséquences importantes12. La principale est l’obtention par les départements d’une compétence relative aux archives avec la gestion des services d’archives départementaux, accompagnée du transfert des personnels jusque-là attachés aux services de la préfecture. Toutefois l’État conserve la compétence du contrôle scientifique et technique sur l’ensemble des archives publiques, avec un exercice dans le périmètre départemental réalisé par le directeur du service départemental d’archives qui reste personnel d’État13. La décentralisation entraîne la création d’un nouvel échelon dans l’organisation du réseau archivistique français – celui des régions, même si le renoncement à leur accorder une véritable place par rapport aux archives départementales est rapide – et la mise en place des centres de gestion14 dont certains font le choix de proposer une fonction archives à destination des communes. Les collectivités locales ont toutes considéré le champ culturel comme un moyen d’identité et de cohésion – même si en ce domaine les archives ne sont souvent pas l’objet retenu par les politiques qui leur préfèrent la musique ou l’art – participant ainsi à une « politisation de l’action culturelle15 ». À cet égard, le développement de la valorisation des archives peut être identifié comme une des conséquences de la décentralisation, pour des collectivités qui mesurent l’enjeu représenté par les archives, notamment en matière d’identité16. La multiplication des services et des activités aboutit à une augmentation des besoins en professionnels de traitement des archives, qui participe du développement des formations universitaires en archivistique17. Un rapport de la Cour des comptes en 2009 indique que les départements ont recruté « deux à trois fois plus de moyens humains » par rapport à ceux transférés en 198618.
6Parallèlement au développement de la décentralisation, la déconcentration s’est accrue notamment pour redonner aux préfets du poids face aux collectivités locales nouvellement renforcées dès 198219. La loi d’orientation no 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République et le décret du 1er juillet 1992 portant charte relative à la déconcentration inscrivent la déconcentration comme un principe de gestion administrative. L’acte II de la décentralisation est également accompagné d’un volet relatif à l’administration territoriale de l’État qui positionne la région comme le niveau opérant de cette organisation20. Ces textes prévoient une réorganisation des services déconcentrés de l’État, avec la création d’un comité de l’administration régionale qui « assiste le préfet de région dans l’exercice de ses attributions, […] se prononce sur les orientations stratégiques de l’État dans la région [et] examine les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques de l’État ». Parmi les huit pôles régionaux retenus à partir de 200421, la culture est confirmée avec un pôle dédié correspondant au périmètre de la direction régionale des Affaires culturelles.
Remodelage territorial
7La période étudiée est le théâtre d’une volonté politique de redessiner le maillage territorial. Aux trois niveaux historiques de conduite des politiques publiques (État, départements et communes), le processus de décentralisation a ajouté les régions (loi du 2 mars 1982) et les établissements de coopération intercommunale (à compter de 199222) qui viennent densifier et complexifier le réseau archivistique français. Chacun de ces échelons est ou devient responsable de la gestion et conservation de ses propres archives23.
8Les services d’archives régionaux reçoivent la gestion des documents de leur collectivité, ainsi que celles des établissements publics régionaux. Dans un premier temps, la jeunesse de cette collectivité a placé les services d’archives en position d’aide à la gouvernance et à la gestion administrative, mais progressivement le déplacement des activités vers une dimension davantage patrimoniale est revendiqué24.
9Du côté de l’intercommunalité, une tendance à l’accélération des regroupements de communes est observable, à compter de 1992 en milieu rural, et à partir de 1999 pour les communautés urbaines25 (fig. 8). La traduction archivistique de ces regroupements s’est réalisée de manière hétérogène : certaines communautés choisissent de ne gérer que leurs propres archives – ou plus souvent de les faire gérer par le service d’archives de la ville cheffe de file dans le cadre d’une mutualisation de services – tandis qu’un petit nombre opte pour la proposition d’un service de gestion des archives aux communes membres, sous la forme d’une compétence archives prise par l’établissement public de coopération intercommunale26.
Fig. 8. – Évolution des principaux groupements intercommunaux de 1991 à 2010.

Source : Direction générale des collectivités locales – DESL, 2010.
10Ces ajustements territoriaux entraînent des « opérations d’archivage en cascade27 ». La possibilité d’attribuer à un département une compétence portant sur l’ensemble d’une région met fin au couple territoire-compétences qui permet la constitution de fonds d’archives homogènes, un lieu de conservation unique et le parallélisme des formes entre les différents territoires d’un même niveau.
11Il est indéniable que, comme le souligne Michel Quinet dans son rapport de 2011,
« alors que l’administration française des archives dispose d’un réseau dense, organisé de longue date et bien implanté sur le territoire, la politique des archives est en réalité très hétérogène et par là même peu satisfaisante tant en termes de cohérence que de maîtrise des dépenses publiques28 ».
12La période 1970-2010 révèle la transformation d’un réseau archivistique simple (Archives nationales et services d’archives départementales) en un réseau plus dense qui comprend en plus des services déjà cités, les archives communales, intercommunales, régionales, les établissements publics, les centres de gestion…29. Cette évolution donne une
« impression générale […] que l’architecture esquissée s’éloigne résolument de l’organisation léguée par la Révolution, en se distinguant par une montée en puissance des régions comme de l’intercommunalité et, surtout, par un abandon de la tradition unitaire au profit d’une approche plurielle et flexible30 ».
Révision générale des politiques publiques
13Le système administratif français est marqué dans la période étudiée par une triple démarche de simplification, mutualisation et rationalisation qui s’inscrit dans une volonté affichée d’efficacité et de modernisation des politiques publiques.
14En 1989, les principes de révision des politiques publiques sont définis par la circulaire dite Rocard31 relative au renouveau du service public et articulée autour des notions de « politique de relations du travail rénovée », de « politique de développement des responsabilités », de « devoir d’évaluation des politiques publiques », et de « politique d’accueil et de service à l’égard des usagers ». La question de l’efficience des services publics est posée, notamment par le biais de l’évaluation. C’est cette même logique qui conduit à la promulgation de la loi organique relative aux lois de finances (dite LOLF)32 qui introduit une logique de résultats plus que de moyens comme l’illustrent les rapports annuels de performance. Pour atteindre au mieux ces buts, une direction générale de la modernisation de l’État est créée en 2005, et la mise en œuvre à partir de 2007 de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) marque une accentuation de la démarche.
15Le principe de mutualisation qui « doit s’inscrire dans une démarche d’amélioration de la qualité du service (professionnalisation, systématisation du processus) et/ou de l’efficience des fonctions support ainsi que de partage des moyens et bonnes pratiques entre les administrations de l’État33 » est particulièrement prégnant à l’issue de notre période34. Parmi les fonctions support, au nombre de huit, qui peuvent faire l’objet de mutualisation, les archives sont retenues et déclinées en huit sous-fonctions support35.
16L’inscription législative de l’externalisation des archives courantes et intermédiaires36 participe du principe d’optimisation, en plus de répondre à une pratique déjà répandue dans les services d’archives. Elle n’est toutefois pas sans interrogations sur le versement effectif, à titre historique, de ces archives externalisées37.
17Dans ce contexte l’archiviste doit
« répondre aux sollicitations des responsables des structures administratives, prendre en charge les documents présentant un intérêt administratif ou historique, éviter également les éliminations trop facilement réalisées lorsque le rythme des réformes s’accélère et que la suppression matérielle des archives devient enjeu d’économies pour des administrations confrontées à la diminution de leurs effectifs et de leurs locaux38 ».
18En veillant à collecter les archives des entités administratives supprimées39 ou en s’assurant de la transmission des documents en cas de mission transférée à d’autres services administratifs40, l’archiviste doit faire preuve de technicité : son professionnalisme s’apprécie sur sa capacité à traiter les archives courantes et intermédiaires, plus que sur sa maîtrise des sciences historiques41.
19Il est enfin remarquable que l’ensemble de ces modifications administratives conduit à un positionnement différencié de la fonction archives en fonction des différents niveaux. Pour l’État et les régions, la tendance tend à privilégier les archives dans leur dimension de fonction support, tandis que les départements et les communes sont davantage en mesure de valoriser la dimension patrimoniale de leurs missions.
Notes de bas de page
1Stirn Bernard et Henrard Olivier, Rapport sur l’organisation administrative des Archives nationales, Paris, La Documentation française, 2005, p. 17.
2Les prémices de la décentralisation sont à rechercher dès les lois révolutionnaires des 14 et 22 décembre 1789 consacrant la commune et le département.
3Bodineau Pierre et Verpeaux Michel, Histoire de la décentralisation, Paris, PUF, 1997, 2e édition, 127 p.
4Hervé Edmond, Rapport d’information portant contribution à un bilan de la décentralisation, Paris, Sénat, 2011 [http://www.senat.fr/rap/r10-679/r10-6791.pdf], p. 11.
5Par exemple, maîtrise du sol pour les communes, solidarité et péréquation pour les départements, aménagement du territoire pour les régions.
6Par exemple, s’agissant de l’enseignement, les communes conservent la gestion des écoles maternelles et primaires, les départements reçoivent la gestion des collèges et les régions celle des lycées ; l’État conserve la formation des enseignants et la gestion des établissements d’enseignement supérieur.
7Mercier Michel, Rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l’exercice des compétences locales, Paris, Sénat, 2000 [http://www.senat.fr/rap/r99-447-1/r99-447-11.pdf], p. 419.
8Piron Michel, Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur l’équilibre territorial des pouvoirs, Paris, Assemblée nationale, février 2006 [http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i2881.asp], p. 48.
9Rioux Jean-Pierre et Sirinelli Jean-François (dir.), Histoire culturelle de la France – 4 : le temps des masses, Paris, Seuil, 1998, p. 364.
10Stirn Bernard et Henrard Olivier, Rapport sur l’organisation administrative des Archives nationales, loc. cit.
11Cour des comptes, La conduite par l’État de la décentralisation, 2009 [http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/094000519.pdf], p. 1.
12Le Pottier Jean, « La décentralisation des archives départementales », Poirrier Philippe et Rioux Jean-Pierre (dir.), Affaires culturelles et territoires (1959-1999), Paris, La Documentation française, 2000, p. 213-251.
13Apparition de la notion de contrôle scientifique et technique avec le décret no 88-849 du 28 juillet 1988. En 2014, la section archives départementales de l’AAF dédie ses 12e rencontres annuelles au contrôle scientifique et technique : voir Le contrôle scientifique et technique en questions, La Gazette des archives, no 237, 2015, 196 p.
14Loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
15Hélié Thomas, « La décentralisation : cadre juridique et enjeux politiques », Les archives face aux évolutions administratives. Réforme de l’État, décentralisation, enjeux de la dématérialisation, Actes du colloque national de la direction des Archives de France, Clermont-Ferrand, 20 et 21 septembre 2007, Paris, direction des Archives de France, 2008 [https://francearchives.fr/file/e9caf18319e1db4ec0f4bb13678f843dd886828d/static_2052.pdf], p. 67.
16Direction des Archives de France, La pratique archivistique française, op. cit., p. 427.
17Archives du département d’histoire de l’université d’Angers, non cotées, pré-projet du département d’histoire pour la création d’une licence et d’une maîtrise professionnalisées « Archives, Patrimoine et Communication », 6 décembre 1991.
18Cour des comptes, Les effectifs de l’État 1980-2008 : un état des lieux, 2009 [http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/094000601/index.shtml], p. 78.
19Sur la période précédente et la mise en place des comités régionaux des affaires culturelles, Marcilloux Patrice, « Les archivistes et les comités régionaux des affaires culturelles : une occasion manquée ? », Aubry Martine, Chave Isabelle et Doom Vincent (dir.), Archives, archivistes, archivistique dans l’Europe du Nord-Ouest du Moyen Âge à nos jours, op. cit., p. 187-203.
20Décret 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et départements, et décret no 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l’État et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions.
21Décret no 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l’État et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions.
22Loi d’orientation no 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République ; loi no 95-115 du 4 février 1995, dite loi Pasqua, d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire ; loi no 99-533 du 25 juin 1999 dite loi Voynet, d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire ; loi no 99-586 du 12 juillet 1999 dite loi Chevènement, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale rationalise les structures intercommunales.
23L’extension aux groupements de communes a été confortée par l’article L 212-6-1 du code du patrimoine issu de la loi no 2008-696 du 15 juillet 2008.
24Ministère de la Culture et de la Communication, direction des patrimoines, inspection des patrimoines, Archives et territoires, rapport du groupe de travail, 2011 [https://francearchives.fr/file/1789dafd5efee1c5047395569d5cd4af49cf4048/static_7820.pdf], p. 10.
25Direction générale des collectivités locales, Bilan statistique des EPCI à fiscalité propre au 1er janvier 2010, 2010 [http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/dgcl_v2/BilanStat_EPCIaFP_Janv2010.pdf], p. 3.
26C’est le cas de Dunkerque, Elbeuf, Flers, Pau, Strasbourg et Villeurbanne.
27Ministère de la Culture et de la Communication, direction des patrimoines, inspection des patrimoines, Archives et territoires, rapport du groupe de travail, op. cit., p. 20.
28Quénet Maurice, Quel avenir pour les Archives de France ? Rapport au Premier ministre, Paris, La Documentation française, 2011, p. 23.
29Voir notamment Verry Élisabeth, « Introduction à la table ronde : quelle place aujourd’hui pour les services d’archives dans les collectivités territoriales ? », Les archives face aux évolutions administratives. Réforme de l’État, décentralisation, enjeux de la dématérialisation, Actes du colloque national de la direction des Archives de France, Clermont-Ferrand, 20 et 21 septembre 2007, Paris, direction des Archives de France, 2008, p. 86-87.
30Ministère de la Culture et de la Communication, direction des patrimoines, inspection des patrimoines, Archives et territoires, rapport du groupe de travail, op. cit., p. 8.
31Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public.
32Loi organique no 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
33Ministère de la Culture et de la Communication, direction des patrimoines, inspection des patrimoines, Archives et territoires, rapport du groupe de travail, op. cit., p. 16.
34Directive du secrétaire général du gouvernement no 1062/10/SG du 30 juillet 2010 relative à la mutualisation des moyens entre services déconcentrés de l’État.
35Direction générale de la modernisation de l’État, Mutualisation des fonctions supports dans les services déconcentrés de l’État, annexe du guide de construction des schémas de mutualisation, mars 2011 [https://francearchives.fr/file/2f3a16f7a0e6dfd180ed64228a36f6997f686dc5/static_4777.pdf], p. 5.
36Loi no 2008-696 du 15 juillet 2008 sur les archives et décret no 2009-1124 du 17 septembre 2009 modifiant le décret no 79-1037 du 3 décembre 1979 relatif à la compétence des services d’archives publics et à la coopération entre les administrations pour la collecte, la conservation et la communication des archives publiques.
37Quénet Maurice, Quel avenir pour les Archives de France ? Rapport au Premier ministre, op. cit., p. 6.
38Even Pascal, « Réorganisation et simplification administrative, un nouveau défi pour les Archives », Les archives face aux évolutions administratives. Réforme de l’État, décentralisation, enjeux de la dématérialisation, Actes du colloque national de la direction des Archives de France, Clermont-Ferrand, 20 et 21 septembre 2007, Paris, direction des Archives de France, 2008 [https://francearchives.fr/file/e9caf18319e1db4ec0f4bb13678f843dd886828d/static_2052.pdf], p. 18-19.
39Par exemple, les décrets no 2008-1110 du 30 octobre 2008 et no 2008-1482 du 22 décembre 2008 modifiant le siège et le ressort des tribunaux d’instance, des greffes détachés, des juridictions de proximité et des tribunaux de grande instance conduisent à la suppression de 178 tribunaux d’instance et 23 tribunaux de grande instance.
40Principes rappelés dans la circulaire DPACI/RES/2005/014 du 29 juillet 2005 relative au suivi des questions soulevées par la décentralisation de certaines compétences.
41Limon-Bonnet Marie-Françoise, « La poursuite du développement et de la formation en archivistique », Archives, vol. 81, no 3, 1999-2000, p. 49-60, p. 54. René-Bazin Paule, « L’archiviste et ses partenaires : territoires propres, démarches convergentes ? », Bulletin des bibliothèques de France, no 5, 1994, p. 33-39.
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