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Chapitre VI. Danemark, ou l’art de résoudre des problèmes inexistants
p. 115-124
Texte intégral
1Le Danemark fait aujourd’hui figure de « modèle des modèles » dans les débats sur l’Europe sociale. Il fait partie des pays de l’Union européenne où le parc de logements sociaux a continué à se développer jusqu’à ces toutes dernières années. Mais pour des raisons qui tiennent aux réorientations générales des politiques publiques, et des politiques sociales en particulier, le secteur est soumis à d’intenses pressions, dans le sens d’une réduction de son poids et d’un fonctionnement moins détaché des critères marchands.
2Compte tenu de l’émergence de nouveaux problèmes d’accessibilité du logement, et malgré la dégradation de certaines zones d’habitat social, il est cependant peu probable qu’un processus de résidualisation s’observe dans les années à venir.
POSITION ACTUELLE DU LOGEMENT SOCIAL
3Le logement social danois est organisé autour de deux composantes : les logements fournis par les organismes à but non lucratif (alment boligselskab), qui représentent 20 % du parc total de logements, et un petit nombre de logements publics (environ 2 % du parc), réservés en général au traitement des situations d’urgence et voués à une occupation de courte durée. Au Danemark, l’expression almene boliger, habituellement traduite par « logement social », n’est utilisée que pour évoquer les logements locatifs des bailleurs à but non lucratif. Au nombre d’environ 700, ces dernières gèrent 8 000 programmes, représentant un total de 511 000 logements (en majorité des appartements pouvant accueillir des familles). La taille de ces organismes varie considérablement. Certains gèrent plus de 30 000 unités alors que d’autres en contrôlent à peine 10. Ces bailleurs sont supervisés par les municipalités et doivent obtenir l’accord de ces dernières pour certaines décisions.
4Le rôle central des alment boligselskab remonte aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale. Dès 1946, le gouvernement multiplie les aides à la construction afin de pallier la pénurie de logements et d’emplois qui a marqué la période d’après-guerre. C’est à cette époque que les alment boligselskab organismes à but non-lucratif se voient attribuer un rôle déterminant dans la construction. Dans les années 1940 et 1950, les logements sociaux consistaient en petits ensembles situés en centre-ville. En 1960, les alment boligselskab reçoivent des subventions afin de construire 1 500 unités par an. À partir des années 1960 et jusqu’à la fin des années 1970, des ensembles plus importants, souvent des immeubles de plusieurs étages, sont construits à la périphérie des grandes villes. L’assemblage est industriel et la construction de grands ensembles planifiée. La plupart de ces ensembles connaissent aujourd’hui des problèmes sociaux. Depuis, la plupart des nouveaux logements sociaux sont situés dans des ensembles plus petits et de faible hauteur (tæt lav). Après la crise du pétrole, l’État a retiré temporairement ses aides à la construction, et des problèmes sont apparus dans les grandes zones urbaines.
Graphique 1 : Logement par statut d’occupation et type de bailleur, 1960-2005

En 1960 et 1970, le logement locatif privé inclut les logements fournis par les employeurs ainsi que les logements offerts à titre gratuit.
Source : Det økonomiske Råd, Formandskabet, 2001, p. 234 et estimations personnelles pour 2005.
5Comme le montre le graphique 1, les propriétaires-occupants sont aujourd’hui majoritaires au Danemark, et le secteur locatif privé voit son importance se réduire depuis les années 1960, tandis que le pourcentage de logements sociaux a presque doublé dans le même laps de temps. Le parc social dépasse ainsi nettement le parc locatif privé.
L’offre de logements sociaux
6Depuis 1994, les décisions concernant la construction de nouveaux logements sociaux sont soumises à l’approbation des autorités locales. De nombreuses études ont montré que ces dernières hésitent souvent à en autoriser la construction, car elles craignent un afflux de résidents ayant des problèmes sociaux, qui risquerait de grever leur budget. Actuellement, elles encouragent plutôt les bailleurs sociaux à construire des logements adaptés à des catégories particulières de population, comme les personnes âgées ou les handicapés. Ces logements spécialisés représentent d’ailleurs aujourd’hui plus de la moitié des nouvelles constructions de logements sociaux. Le coût de construction des logements sociaux est financé presque intégralement (à 84 % actuellement) par l’emprunt (sous forme de prêts sur 30 ans à taux variable). Le ministre du commerce annonce à la fin de chaque année quel type de prêt sera accordé l’année suivante. Pour 2006, il s’est agi d’un prêt sur 30 ans à taux variable, mais on a eu recours par le passé à des prêts indexés ou à taux fixe. Les municipalités avancent 14 % (soit 7 % de plus qu’en 2006) du capital de base (grundkapitallån) sous forme de prêt à taux zéro. Les 2 % restants sont couverts par les versements effectués par les locataires. Les municipalités se portent garantes pour tout emprunt représentant plus de 65 % du coût initial de construction.
7Ces dernières années, les nouveaux logements sociaux ont été en partie financés par le Fonds national pour le logement social (voir ci-dessous). Ce fonds ne possède pas encore de provisions et s’est engagé à financer des prêts sur la base des prévisions de recettes pour 2009 et au-delà.
8Les logements sociaux construits entre 1982 et 1998 ont été financés par des emprunts qui ont du être rééchelonnés lorsque les taux d’intérêt ont augmenté (les futurs locataires ont de fait payé la part subventionnée). Pour les logements sociaux construits entre 1975 et 1982, les bonifications d’intérêts étaient liées aux indices de prix et de revenus. Plus ces derniers augmentaient, plus les bonifications diminuaient. En conséquence, le coût de l’endettement était entièrement à la charge des locataires. Dans le cadre de programmes de réhabilitation, il fut ensuite possible de prendre une nouvelle hypothèque sur ces prêts ou d’autres prêts. Différentes lois furent votées en ce sens entre 1985 et 2000.
9Le logement social est exempté d’impôt sur les bénéfices et de taxe foncière. Un plafonnement des coûts de construction a été introduit en 2004. Cette année-là, le coût moyen autorisé au m² était de 15 075 DKK (2 024 €). Le niveau élevé des prix immobiliers dans la région de Copenhague y limite les lieux où les bailleurs sociaux peuvent construire.
10La loi fixe à 3,4 % du coût de construction initial majorés des frais bancaires le remboursement annuel de la dette (et par conséquent les loyers) des logements construits après 1999. Cet argent revient au gouvernement qui sert les intérêts hypothécaires. Néanmoins, le niveau de la charge reste indépendant du taux d’intérêt réel. Étant donné le faible niveau actuel des taux d’intérêt nominaux, les locataires paient en réalité plus que le coût des prêts. L’État réalise donc des bénéfices sur les logements sociaux construits après 19991.
11La loi stipule que les logements sociaux doivent être loués à prix coûtant. Déterminés sur la base des coûts historiques, les loyers n’obéissent donc pas aux lois du marché. En règle générale, les loyers perçus par les bailleurs sociaux sont nettement inférieurs à ceux du marché. Cela implique que les logements anciens (souvent plus attractifs, notamment en raison de leur localisation) sont loués beaucoup moins cher que les constructions récentes. Les ménages qui n’auront jamais les moyens d’acquérir un logement peuvent ainsi se retrouver pris au piège dans les logements sociaux les plus chers. On observe une tendance à la concentration des résidents les plus vulnérables, qui dépendent des aides sociales, dans de grands ensembles peu recherchés, et qui proposent des loyers élevés pour un habitat de moindre qualité, car ceux qui ont les moyens de payer ces loyers sans bénéficier d’aide préfèrent se tourner vers l’accession à la propriété.
12Chacun des 8 000 programmes (ou « sections membres », comme on les appelle en danois) doit équilibrer ses comptes. Aucune subvention croisée n’est prévue entre les organismes sociaux ou entre les différents programmes appartenant au même bailleur. Les budgets et les comptes des organismes sont soumis à l’approbation des municipalités.
13Depuis 1984, les locataires disposent de la majorité des sièges dans les instances de gestion des bailleurs sociaux ou des syndics, une forme d’expression démocratique dont les Danois sont très fiers. Ses détracteurs affirment en revanche que le grand nombre de syndics, ainsi que la participation des municipalités, compliquent le processus de décision.
Le Fonds national pour les bailleurs sociaux à but non lucratif
14L’expansion rapide de la construction de logements sociaux à partir des années 1940 a été rendue possible par un système de prêts à la construction sur 50 ans. La plupart de ces prêts sont à présent remboursés (ou le seront bientôt), mais les loyers sont toujours calculés en fonction de ces crédits. Entre la moitié et les deux tiers du surplus dégagé vont depuis 2000 au Fonds national pour les bailleurs sociaux à but non lucratif, ou Landsbyggefonden, fondé en 1966, le reste revenant aux fonds locaux.
15Jusqu’à présent, les ressources du Fonds ont été utilisées pour la rénovation et les réparations des logements sociaux existants, en particulier le parc des années 1960 et 1970 qui laisse à désirer. Dans les prochaines années, ces ressources vont s’accroître de façon significative. Le gouvernement et les bailleurs sociaux ont récemment discuté de leurs modalités d’utilisation. Le gouvernement souhaite accorder plus de ressources au financement de nouvelles constructions tandis que les bailleurs sociaux souhaitent les utiliser pour la rénovation et la mise en conformité du parc existant.
L’accès au logement social
16Les logements vacants sont en majorité attribués par les bailleurs sociaux qui les gèrent en fonction d’une liste d’attente et de la taille du ménage. Ces listes d’attente sont ouvertes à toute personne âgée d’au moins 15 ans (jusqu’en 1993, on pouvait inscrire les enfants dès leur naissance). Dans les zones de forte demande, comme Copenhague et Aarhus, l’attente peut être longue (10 à 20 ans dans la région de Copenhague), mais ce n’est pas le cas partout. Les personnes inscrites sur liste d’attente paient une faible contribution annuelle et lorsqu’ils deviennent locataires, ils versent l’équivalent de 2 % du coût de construction originel de leur logement. Les bailleurs sociaux possèdent également leurs propres listes d’attente qui permettent aux locataires de gravir « l’échelle du logement » au sein d’un organisme et d’obtenir des logements moins chers et plus intéressants.
17Les municipalités peuvent attribuer au moins 25 % des logements vacants aux locataires de leur choix. Tout comme les bailleurs sociaux, elles ne sont pas obligées de donner la priorité à ceux qui en ont besoin. Dans les zones réputées à problèmes, de nombreuses collectivités locales privilégient les personnes travaillant dans les environs : intégrer des habitants qui ont un emploi permet d’améliorer la mixité sociale. Ce système est également censé réduire l’impact écologique des migrations alternantes domicile/travail en limitant les déplacements. La collectivité locale et le gouvernement doivent donner leur accord pour ce que l’on nomme les « programmes de répartition écologique ». Dans certaines municipalités, les autorités locales prennent en charge toutes les attributions depuis 2005 afin d’agir sur la composition sociale des ensembles et de combattre le phénomène de « ghettoïsation ». Les municipalités disposent d’un délai de trois mois pour fournir un logement définitif aux réfugiés qui arrivent dans leur localité. De plus, elles procèdent à des attributions de logement aux populations « à besoins spécifiques » comme les personnes âgées et les handicapés.
18En cas de décès de leurs parents, les enfants peuvent reprendre le bail, à condition de vivre déjà dans le logement. Les locataires ont également le droit d’échanger leurs logements avec un autre locataire du même organisme de logement, d’un autre bailleur ou encore du secteur privé. Dans le cas d’une mutation temporaire pour raison professionnelle, les locataires peuvent également sous-louer leurs logements pour une durée limitée.
19Auparavant, on considérait que le logement social était ouvert à tous et le fait de vivre dans ce secteur continue de ne pas être, en règle générale, stigmatisant. Cependant, depuis les années 1970, le logement social a tendance à devenir le mode d’habitat des groupes défavorisés et des populations à besoins spécifiques.
20Bien que la plupart des logements sociaux soient situés dans les zones urbaines (sur l’ensemble de la communauté urbaine de Copenhague, plus du tiers du parc est constitué de logements sociaux), on relève un manque de logement social dans les villes, particulièrement à Copenhague et Aarhus tandis que l’offre est excédentaire dans les zones rurales, et notamment le Jutland.
21La part des minorités ethniques dans le secteur social est passée de 12 % en 1994 à 20 % en 2002. Ces immigrants ne sont pas répartis uniformément : certains quartiers n’abritent que des Danois, tandis que d’autres sont occupés par plus de 50 % d’étrangers.
Des besoins évolutifs
22En général, les Danois préfèrent être propriétaires de leur logement plutôt que locataires du secteur privé ou du logement social. L’accès à la propriété a été facilité par les innovations intervenues sur le marché des crédits immobiliers même si dans certaines zones, telles que Copenhague, la forte hausse des prix enregistrée ces dernières années a contrebalancé cette facilité accrue d’accès au crédit.
23Les zones où les prix sont élevés et les listes d’attente très longues concentrent le plus fort taux de demandes non satisfaites. Les salariés qui exercent des métiers clés (key workers), comme les enseignants, les infirmières et les pompiers, se plaignent de la difficulté à trouver un logement décent. Les jeunes ménages qui travaillent ont également souvent du mal à se loger.
Les niveaux de loyers
24La comparaison des loyers du secteur social avec ceux du privé ne permet pas d’évaluer le rôle des subventions, car les loyers du secteur privé sont, en général, encadrés et eux aussi établis, en principe, sur la base des coûts de construction (près de 90 % des logements fournis par le secteur privé sont situés dans des municipalités qui appliquent le contrôle des loyers). Dans les zones comme Copenhague où la demande est forte, les loyers pratiqués par les bailleurs sociaux sont inférieurs à ceux du marché (cela reste tout de même relatif), tandis que dans certaines zones rurales, acheter une maison revient moins cher que de louer un logement social. Une enquête sur les loyers, conduite en 2005, a montré qu’en moyenne le loyer au m 2 des logements sociaux n’était inférieur que de 2 % à celui du secteur privé (tableau 1).
Tableau 1 : Loyers moyens selon le statut d’occupation et les revenus des ménages en 2005 (couronnes danoises et €/m2/an)

Source : Den Almene boligsectors fremstid (L’avenir du logement social), Socialministeriet 2006.
Autres formes d’offre abordable
25Paradoxalement, au Danemark, le logement social n’est pas forcément synonyme d’ » offre abordable ». En 2005, le nouveau maire de Copenhague a été élu grâce à la promesse qu’il fournirait 5 000 nouveaux logements avec un loyer mensuel de 5 000 DKK (environ 670 €). Cependant, il n’était pas question que les bailleurs sociaux construisent ces habitations : les normes auxquelles ils doivent faire face sont si onéreuses que les loyers auraient obligatoirement dépassé le seuil promis, en particulier si l’on prend en compte les prix élevés des terrains à Copenhague, où le conseil municipal est toujours tenté de se rapprocher des entreprises privées pour voir comment elles pourraient réaliser des constructions, en ayant éventuellement recours à des instruments financiers innovants et à l’utilisation de matériaux préfabriqués.
Le débat politique
26Au Danemark, aucun parti désireux de remporter une élection ne se risque à proposer des changements majeurs dans la politique de logement. Les hommes politiques en savent généralement très peu sur le logement social. Ces questions intéressent surtout les initiés. Cette situation est le résultat de plusieurs décennies de coopération directe entre les socio-démocrates, les syndicats et l’organisation nationale des bailleurs sociaux. Néanmoins, après les élections de 2001 qui ont vu la victoire d’une coalition de centre-droit entre conservateurs et libéraux, reconduite en 2007, ce groupe a perdu tout pouvoir. Depuis lors, les partisans du logement social cherchent de nouveaux moyens de communication et de pression sur le gouvernement et le Parti du peuple. Ils ont trouvé un partenaire au sein de la droite, le Parti du peuple danois (Dansk Folkeparti), qui bénéficie d’une large audience parmi les résidents du secteur social et se trouve être un allié politique essentiel de l’actuel gouvernement libéral et conservateur. Paradoxalement, celui-ci pourrait bien devenir le plus ardent défenseur politique du logement social.
27Récemment, certaines personnalités politiques ont demandé une réforme du logement social et une simplification des cadres législatifs et réglementaires complexes qui l’encadrent. Certains voient dans la dernière réforme des collectivités locales (qui a fait passer leur nombre de 272 à 98) une occasion de réorganiser l’ensemble. D’autres demandent une déréglementation rapide et une réforme du système des aides au logement. Cela impliquerait la disparition des aides à la pierre au profit d’aides directes aux personnes dans le besoin et pousserait le secteur social à rechercher des taux d’autofinancement plus importants. Un Livre blanc détaillant l’avenir du logement social, son rôle et son financement, a ouvert la voie à un accord entre le gouvernement, le Parti du peuple danois et la Gauche radicale (Det Radikale Venstre). L’accord met en place un cadre de négociations sur la future gestion du secteur et augmente la part de l’autofinancement. Une commission est à présent chargée d’établir un rapport sur l’avenir du secteur qui devrait être publié en avril 2008.
Le point de vue des experts et les initiatives récentes
28Les responsables du secteur locatif social se sont dits prêts à envisager des changements dans les méthodes de fixation des loyers et à passer d’un calcul reposant sur les coûts à un système davantage soumis aux lois du marché. Mais que faire dans les villes comme Copenhague et Aarhus où le marché du logement est tendu en raison d’une forte demande ? Dans ces zones, les bailleurs sociaux n’ont aucun problème de demande et il serait logique de voir les loyers fixés par rapport au prix du marché pour tous les types de location, y compris le logement social. Cependant un brusque changement des règles dans ces zones de forte demande pourrait déstabiliser l’ensemble du marché immobilier.
29Une restructuration du secteur est aussi préconisée par certains. L’Organisation nationale des collectivités locales (Kommunernes Landsforening) a ainsi proposé de réduire le nombre d’alment boligselskab de 700 à 250 afin que chacune des 98 nouvelles autorités locales ait moins d’organismes à gérer.
30Sur le plan politique, la question de la concentration de populations défavorisées et de minorités ethniques dans des quartiers d’habitat social est posée depuis plus de 20 ans. Au milieu des années 1980, le manque d’entretien de certains ensembles s’est traduit par des niveaux de vacance importants. En 1985, une nouvelle loi autorisait les alment boligselskab à prendre de nouvelles hypothèques pour financer les réparations. Dès 1993, un comité interdépartemental publie un projet en 30 points afin de gérer les logements sociaux qui rencontrent des difficultés matérielles et sociales. En 2004 a été lancé un programme de lutte contre la « ghettoïsation ». Les solutions qui y sont avancées comportent :
- l’amélioration des conditions matérielles, par la rénovation et la modernisation des immeubles. Dans presque tous les cas, le financement repose sur des subventions du Landsbyggefonden ;
- des initiatives sociales telles que la création d’emplois, la promotion de l’intégration, la prévention des infractions ;
- des aides pour encourager la réduction des loyers afin que les groupes dotés de revenus élevés soient attirés par les ensembles plus coûteux ;
- la vente de logements pour obtenir une plus grande mixité des résidents (l’autorisation date de janvier 2006) ;
- l’extension des permis de démolition d’immeubles afin d’améliorer l’environnement général ;
- l’autorisation de location de locaux commerciaux afin de créer des quartiers plus variés et plus attractifs.
31En juillet 2004, un programme d’essai de trois ans, dit de « pilotage volontaire », a été lancé afin de permettre aux locataires de logements sociaux d’acheter 5 000 unités d’habitations. L’acquisition n’est pas de droit. Le conseil et l’assemblée générale des locataires de chaque ensemble immobilier doivent préalablement décider de proposer leurs logements à la vente. Les locataires bénéficient d’un rabais de 30 % sur le prix du marché. Mais peu de logements ont jusqu’à présent été proposés à la vente, car les conseils s’y sont en général opposés.
32Aujourd’hui, la situation du logement social au Danemark est finalement comparable à celle de nombreux pays européens : un parc de bonne qualité, bien géré et impliquant la participation des locataires, mais touché par les mêmes phénomènes qui traversent le secteur partout en Europe, et en particulier le creusement des écarts entre les différentes fractions du parc. La volonté de mettre en œuvre la vente des logements aux locataires a été limitée par le marché – car peu de locataires envisagent de devenir propriétaires dans un marché déclinant. La volonté affichée par certains de démanteler ou d’amoindrir le secteur répond sans doute à des considérations d’ordre idéologique. Favoriser l’accession pourrait profiter au gouvernement libéral conservateur en place lors des prochaines élections ; celui-ci pourrait également être tenté d’utiliser les ressources importantes du Fonds National pour réduire les impôts.
Bibliographie
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Prix maximum au m2 depuis 2004 : [http ://www. social. dk/Boliger/Boliger _ i _ tal/Maksimumbeloeb. html].
Évaluation du système de prix maximum par m2 : [http ://www. social. dk/Boliger/Boliger _ i _ tal/index. aspx ? id = 53adc0e0-cec2-47b0-b4dc-5656989d25c8].
Loi de consolidation du Logement social, etc. : [http ://eng. social. dk/index. aspx ? id = 98a6010b-285b-4d2f-a3b1-6a6e9c2aaa2f].
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Socialministeriet (2006). Den almene boligsektors fremtid : [http ://www. social. dk/netpublikationer/2006/p10alm2311/pdf/publikation. pdf].
Notes de bas de page
1 Voir les pages 223 et 416, ainsi que la figure 11.3 dans Socialministeriet (2006).
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Le logement social en Europe au début du xxie siècle
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