Chapitre XIV. New York, une métropole globale fragmentée
p. 189-205
Texte intégral
1L’histoire de la ville et celle du port du New York sont incontestablement liées. Le rôle du port a en effet été central dans le développement de la première grande métropole non européenne, contribuant à stimuler sa démographie grâce à une immigration considérable, principalement d’origine européenne, entre le milieu du xixe siècle et les années 1920. Il lui a permis également d’asseoir son influence sur toute l’économie américaine. Si le port n’est plus aussi essentiel aujourd’hui au rayonnement international de New York, les espaces remarquablement situés qu’il a généré contribuent à l’extension du « cœur métropolitain » de New York bien au-delà de son périmètre d’origine, suscitant de fortes mutations à la fois urbaines, sociales et culturelles. Les nouveaux territoires de waterfront constituent ainsi l’un des ferments de cette nouvelle étape de la recomposition new-yorkaise.
Une histoire liant intimement ville et port
2« Ville debout, sous le signe des temps nouveaux », selon la formule de Le Corbusier, New York offre d’abord au visiteur un paysage maritime et fluvial exceptionnel :
« La première vision de ports aussi mythiques que New York […] détermine la légende, écrit Olivier Frébourg. Après, les marins habitués de la ligne peuvent se blaser de cette arrivée. Mais les premières révélations marquent à jamais l’inconscient et contribuent à façonner le mythe1. »
3Mais au-delà de son universalité, ce mythe recouvre des réalités plus complexes qu’il convient de déconstruire, comme le suggère Marcel Roncayolo :
« L’image de New York est résumée, peut-être à l’excès, dans celle de ses sommets. La ligne des gratte-ciel, [le] skyline, domine tout, comme en montagne le dessin des principales crêtes. Elle laisse dans son ombre les formes et les paysages plus humbles. Or, pour peu que l’on soit sensible aux contrastes urbains, la visite de New York offre, dans les creux de la cité, des aspects inattendus, hérités, historiquement décalés, témoins d’une évolution dont le sens n’apparaît pas en toute transparence2. »
4En matière de « grand récit », New York n’a en effet pas son pareil. L’idée même de la ville, de sa fondation à ses développements hypermodernes, dessine une vaste fresque mentale dans laquelle les forces économiques, le jeu des acteurs politiques, le melting pot culturel, les extrêmes tensions dans laquelle s’inscrivent son histoire, sa croissance, ses échecs et ses succès, produisent une image d’une puissance étonnante, au point qu’on en oublierait presque que tout ceci s’est construit dans un contexte et à travers un ensemble de processus sinon ordinaires, du moins habituels pour une ville de fondation : « Une ville rêvée, bâtie sur une île dotée d’un des plus grands ports naturels qui aient jamais existé3. » À l’origine du développement de la ville, le port a d’abord bénéficié de ce site naturel à grande échelle qui le protégeait des tempêtes. C’est sans doute ce qui frappa d’emblée les Hollandais qui prirent pied sur l’île de Manhattan et fondèrent la ville sous le nom de Nieuw Amsterdam (1626).
5Avec 750 kilomètres de rivages, le site de New York est doté de l’un des plus vastes littoraux urbains du monde, à l’image de Venise, Hong Kong ou Singapour. En 1819, l’ouverture du canal reliant l’Hudson au lac Érié lui a conféré un avantage décisif par rapport à ses principaux rivaux, Boston ou Philadelphie, qui s’est renforcé tout au long du xixe siècle. Il lui a permis de bénéficier d’une capacité d’exportation considérable tout en attirant une main-d’œuvre nombreuse et bon marché, notamment dans l’industrie textile, au rythme de l’arrivée de migrants d’Europe centrale et orientale. Jusqu’en 1830-1840, New York reste toutefois une walking city, proche de son port, où les déplacements ne sont pas longs, confinés à la pointe sud de Manhattan. Cette ville est surtout pratiquée par les classes dominantes et les milieux d’affaires, car la proximité d’un port ne se conçoit qu’avec l’ensemble des multiples activités qu’il génère et dans une accumulation de capitaux dans un site déterminé, déjà à l’origine de la puissance d’Amsterdam au xvie siècle.
6La transformation majeure du site, avec la mise en place de la fameuse grille de Manhattan, projetée dès 1811, se produit au milieu du xixe siècle, lorsque le système new-yorkais devient à la fois un modèle de gouvernement (une ville capitale), un mode d’occupation du sol (le quadrillage de Manhattan) et une division sociale de l’espace (les riches se déplacent, les pauvres sont rejetés aux marges). Il existe dès lors un lien fort, même s’il n’est pas le seul, entre cette histoire et la morphologie spatiale et sociale qu’adopte la ville à cette époque4. Entre le milieu et la fin du xixe siècle, en effet la nécessité de disposer d’un plus vaste territoire va se traduire par la traversée des deux fleuves, avec la construction du pont de Brooklyn entre 1870 et 1883, puis celle des ponts de Williamsburg et de Manhattan, achevés respectivement en 1906 et 1912. Les activités prestigieuses étant placées désormais au centre de l’île de Manhattan, des mouvements se dessinent vers les quais et les industries qui viennent doubler la ligne des ports. Dans la « ville basse » (South Manhattan et Lower East Side), les résidences bourgeoises de Saint John’s Park sont bientôt abandonnées aux immigrés et ces quartiers se transforment en vaste zone d’entrepôts, d’usines et de slums (taudis). De l’autre côté des deux cours d’eau, à Brooklyn et sur Staten Island, se regroupent les activités plus bruyantes ou à basse intensité, implantées le long des littoraux : chantiers navals, stockage de matériaux, embarcadères… L’histoire relativement unitaire de New York depuis le xviie siècle se fractionne en de multiples récits. À Brooklyn s’écrit une nouvelle histoire qui conduit la marche de New York vers la périphérie, sous l’effet d’un fort développement commercial et maritime, et surtout d’une puissante immigration.
Docks et dockers
7En 1900, l’agglomération new-yorkaise est la plus peuplée des États-Unis, mais aussi le plus grand centre industriel et financier du pays. Pendant l’entre-deux-guerres, le port de New York concentre le tiers du tonnage total des navires entrés dans les eaux territoriales américaines, attirant plus de la moitié des importations et la quasi-totalité des exportations de la côte est des États-Unis. Le trafic new-yorkais évolue à l’image du commerce américain, passant d’une logique coloniale à celle d’un port développant des relations avec le monde entier. New York constitue ainsi le terminus majeur des paquebots qui accostent aux États-Unis, concentrant près des deux tiers du trafic de passagers entrant dans le pays5. Le coup d’arrêt donné à l’immigration dans les années 1920 va toutefois fortement freiner cette croissance en matière de transport de passagers.
8Au début des années 1930, le « krach » de Wall Street et des activités spéculatives crève brutalement la bulle dorée dans laquelle vit la ville depuis un demi-siècle. « L’Amérique s’abîme dans la dépression [et] New York la parvenue se retrouve en guenilles6. » Le tiers des industries manufacturières de New York périclite et une grande partie de la main-d’œuvre de la ville est en proie au chômage. Le port vit des heures sombres. Toutefois, l’entrée en guerre des États-Unis assure aux industries new-yorkaises un regain de faveur et le port va bientôt connaître son apogée. En 1950, New York frôle déjà les huit millions d’habitants et son port est le plus puissant au monde, générant directement l’activité de 115 000 personnes7. À cette époque, le port de New York trouve son équilibre dans le fonctionnement historique de toutes les grandes places mondiales, qui se sont édifiées soit le long de quais soit le long de jetées perpendiculaires aux quais – qu’on appelle ici piers. On en compte 283 à New York au milieu du siècle dernier, dont une centaine peut accueillir des navires de haute mer8. Le transport des marchandises est une industrie urbaine, générant des voies, des rues, des parkings, et surtout des allées et venues pour des dizaines de milliers de personnes, ouvriers, dockers, transitaires, assureurs, etc. Au bout des quais se trouvaient des entrepôts et les usines de transformation. Les fabricants s’y regroupaient, fidèles à une tradition séculaire, pour faciliter la livraison des matières premières et expédier plus rapidement les produits finis. Les quartiers alentour regorgeaient de familles subvenant à leurs besoins grâce au port et logées à proximité immédiate de l’emploi, soudées par le caractère atypique et précaire du débardage et par la culture qui en émanait. Le travail de déchargement, même en partie mécanisé avec l’aide des treuils et des grues, restait extrêmement pénible pour les débardeurs, étant donné la nature des cargaisons, du vrac aux sacs de ciment en passant par les barres de cuivre importé du Pérou : « Comme ils étaient pliés en deux pour faire le boulot, on voyait ces gars-là rentrer chez eux en fin de journée avec une démarche d’orang-outang9 », raconte un responsable de plateforme new-yorkais. Si les « gros bras » sont alors de mise sur le port, c’est qu’aucune technique ne saurait encore les remplacer, et même lorsqu’on dispose de machines, celles-ci ne sont pas assez élaborées pour mener à bien la multiplicité des tâches que l’homme remplit dans la cale d’un bateau ou sur le quai. Ce travail est bien sûr dangereux : en 1950, on dénombre sur le port de New York 2 208 accidents graves10. Il y a trois fois plus d’accidents que dans le bâtiment et huit fois plus que dans l’industrie, malgré diverses tentatives pour organiser le métier. En dépit de ces conditions de travail et de ces risques, on dénombre 51 000 dockers sur l’ensemble du port de New York en 1950, bien que peu d’entre eux disposent d’un emploi à temps plein11. Ils sont largement organisés par communautés, pour des raisons de concurrence et de rapports de force auprès des employeurs. À South Brooklyn, un quartier à dominante italienne jouxtant les quais, un ouvrier sur cinq est lié au port, qu’il soit camionneur ou docker. Au sein de l’Association internationale des dockers, des antennes représentent différemment les Irlandais, les Italiens, les Noirs, au moins dans la pratique, si ce n’est dans les règles, avec l’accord tacite des patrons qui y voient un facteur de paix sociale ou du moins de canalisation des conflits possibles, ce qui n’empêche guère les grèves à répétition, comme celles qui affectèrent le port entre 1945 et 1954, après trente années de paix syndicale. Cette paix sociale acquise sur des bases discutables ne va pas éviter au port d’entrer en crise à la fin des années 1950.
Chronique d’une mort annoncée
9Au milieu des années 1950, le trafic de marchandises du port de New York avait commencé à baisser tendanciellement, le volume traité n’atteignant pas la moitié de celui des années 1930. Les défauts du système des jetées, perceptibles dès les années 1920, étaient devenus plus flagrants. La traversée de l’agglomération pour livrer ou enlever des marchandises s’avérait compliquée, et les camions faisaient en outre la queue pendant des heures à l’entrée des zones de transit. Le transport de cabotage entre les ports de la côte ouest devenait obsolète avec le développement des autoroutes et surtout l’apparition des premiers conteneurs. La « révolution du conteneur » engagée sous l’égide de Malcolm McLean va fournir l’occasion aux milieux économiques de transférer massivement cette activité sur des sites moins anciens et potentiellement mécanisables. L’autorité portuaire de New York12 souhaitait affirmer sa présence dans ce secteur. Elle assurait alors la gestion des quais du modeste port de Newark, dans le New Jersey. Bien qu’idéalement situés face à la baie de New York, ils tournaient au ralenti et représentaient un véritable gouffre financier. La solution ne fut pas si longue à trouver, l’autorité portuaire ayant accepté d’y construire un nouveau terminal spécialisé à destination de la compagnie de McLean, en dépit d’un nombre incalculable de polémiques, de recours et de rebondissements concernant la validité de cet accord, notamment de la part des sociétés de transport ferroviaire qui anticipaient, sans vraiment le savoir, les conséquences du trafic de conteneurs à grande échelle. Le nouveau complexe de Port Élisabeth, le plus grand projet portuaire jamais réalisé sur le sol américain (182 hectares), est alors prévu pour accueillir 25 navires de haute mer simultanément, permettant au New Jersey de traiter plus d’un quart du total des marchandises transitant par le port de New York. Si McLean n’était pas forcément « l’inventeur » du concept de conteneurisation, c’est bien lui qui allait avoir raison de l’« ancien monde » portuaire. Même si les responsables du Bureau international du conteneur admettront plus tard benoîtement qu’ils « [ignoraient] qu’une révolution était en marche aux États-Unis », les jours du port de New York étaient comptés.
10Le port de New York a quitté définitivement ses emprises historiques à la fin des années 1960, le site de Newark assurant le développement des activités liées à la manutention des conteneurs. La ville a connu par la suite une forte rétractation de ses activités maritimes et marchandes accompagnant son déclin industriel : entre 1953 et 1992, New York a ainsi perdu quelque 700 000 emplois industriels. Les espaces portuaires historiques, situés pour la plupart à Manhattan et à Brooklyn, ont été délocalisés, engendrant nombre de friches industrielles, notamment dans les arrondissements du Bronx, de Brooklyn et de Queens. Le chantier naval de Navy Yard a fermé ses portes en 1966. Il ne restait plus de l’ancien grand port central que des activités résiduelles à Brooklyn, dans le secteur de Red Hook, et au Howland Hook Marine Terminal de Staten Island. Les vastes sites laissés vacants le long des rives de ses deux fleuves (l’Hudson et l’East River) se sont heurtés à de réelles difficultés de reconversion, dues à la fois à la pollution de leur sous-sol et au déficit d’attractivité de la ville dans les années 1970-1980. Au milieu des années 1970, en effet, la désindustrialisation, les problèmes de sécurité urbaine et un déclin démographique ont poussé la ville au bord de la faillite. Elle a finalement été « sauvée » par l’État fédéral républicain qui, après s’être longuement fait prier, a autorisé le Trésor à injecter 2,3 milliards de dollars par an dans le budget municipal pendant trois ans, mais a imposé à la ville des conditions drastiques. Le « grand récit » new-yorkais vit alors une rupture sans précédent, début d’une crise qui va durer presque vingt ans.
11Aujourd’hui, dans le concert des « villes globales », la position de New York, dont l’aire urbaine compte plus de vingt millions d’habitants (dont 8,5 millions pour la ville de New York), ne se conteste plus. Capitale financière mondiale, New York tient toujours le premier rôle portuaire sur la côte est des États-Unis. Cette position comporte toujours une dimension portuaire, nécessaire dès lors que l’on ne vit pas dans un monde virtuel, facilitant la circulation permanente de biens et de marchandises. Le port traitait encore, en 2010, 142 millions de tonnes de marchandises et 5,2 millions de conteneurs. Ce qui n’a rien de paradoxal, puisqu’une étude a montré qu’un tiers des activités de services menées aux États-Unis, parmi les plus dynamiques, est lié au secteur industriel, particulièrement à l’exportation.
Un patrimoine industriel de qualité, souvent déclassé
12Les traces de cette présence industrielle de près de deux siècles sont encore visibles dans les différents boroughs new-yorkais, même s’il faut parfois bien les chercher13. L’industrialisation de New York a suscité un prodigieux effort de construction. Il s’agit des infrastructures et des moyens de transport que symbolisent parfaitement le Brooklyn Bridge sur l’East River, chef-d’œuvre des ingénieurs Roebling père et fils, mais aussi les ponts à charpentes métalliques et à traverses entrecroisées qui ont porté la route et le chemin de fer par-dessus les cours d’eau. Les multiples fabriques, entrepôts et magasins liés au stockage et à la transformation des matières premières, dont témoigne encore l’ancienne distillerie Domino Sugar, à Brooklyn, constituent l’héritage de l’époque des « châteaux d’industrie » construits en brique ou en béton. Certains sont aujourd’hui dans un triste état. Ils occupent néanmoins une place à part dans l’imaginaire américain. Les entrepôts, les silos, les bâtiments industriels ont été pour les architectes l’occasion de dessiner des solutions à la fois fonctionnelles et porteuses d’une nouvelle esthétique. Le travail du service de l’Inventaire américain et les commandes adressées à la fin des années 1930 à plusieurs photographes comme Joseph Elliott, Jet Lowe, Sandy Noyes ou Gerald Weinstein ont contribué à faire reconnaître l’intérêt de ce patrimoine industriel pourtant déclassé14.
13Au cours des années 1990, dans la plupart des pays développés, le recyclage des anciens ports urbains et la construction d’un nouveau rapport de la ville au front d’eau sont allés de pair avec la constitution de métropoles touristiques et la valorisation du patrimoine urbain à l’échelle mondiale. Un nouvel imaginaire lié au fleuve se diffuse, marqué par de grandes opérations de conversion des friches industrialo-portuaires en pôles d’attraction ludiques15. Aux États-Unis, San Francisco, Baltimore et Boston donnent le ton à travers des opérations « pionnières ». Pour des raisons liées à la fois à son statut particulier de « ville-monde » et à la crise financière qu’elle subit, New York est d’abord restée à l’écart, avant d’engager les premières opérations de reconversion à Manhattan. Plusieurs des anciennes zones industrialo-portuaires de l’île ont été réhabilitées et reconverties en lofts, ateliers d’artistes, agences d’architecture ou galeries d’art, entraînant nombre de changements de population, d’usages et d’image. Cette évolution concerne désormais les sites industriels situés directement sur les fronts d’eau au-delà de Manhattan, à Brooklyn, Queens et Staten Island. Parfois délabré, mais souvent original, le patrimoine que constituent les immenses entrepôts, les silos et les « châteaux d’industrie » a progressivement attiré l’attention des autorités publiques et suscité l’intérêt des investisseurs privés, à l’image du projet Domino Sugar.
14Cette ancienne raffinerie sucrière domine le waterfront de Williamsburg. Construite en 1856 par la famille de Havemeyer, Domino Sugar a été la première et la plus originale de plusieurs dizaines d’usines ayant contribué à l’émergence du complexe industriel et portuaire new-yorkais. À la fin de la guerre de Sécession (1865), elle était même devenue la plus grande raffinerie de sucre dans le monde, employant jusqu’à 4 000 ouvriers et traitant 3 millions de livres de sucre par jour, c’est-à-dire plus de la moitié du sucre consommé dans l’ensemble du pays. Après un incendie en 1882, l’usine a été entièrement reconstruite, avec les deux grands bâtiments de brique et leur cheminée reconnaissable qui se dresse toujours dans le ciel new-yorkais. Le logo « Domino Sugar » a été ajouté dans les années 1950, transformant ce complexe de 90 000 mètres carrés en un véritable point de repère. Les projets de transformation du site ont fait débat pendant plusieurs années. Le conseil municipal à majorité démocrate a fini par approuver, au printemps 2010, un plan de « redéveloppement » de plusieurs dizaines de millions de dollars pour l’ensemble du site, transformant l’essentiel du complexe industriel en condominiums et en espaces verts, la partie centrale – classée « patrimoine remarquable » en 2007 – devant être reconvertie en bureaux. D’ores et déjà, le quartier environnant a pris ses marques en accueillant des activités connexes (salles de cinéma, bars et restaurants…).
15Toutefois, le grand handicap de ce type de patrimoine est l’état de pollution dans lequel l’industrie lourde a laissé les lieux après fermeture. Parmi les États de la côte nord-est, le New Jersey a édicté, dès 1986, une législation contraignante : tout propriétaire d’un site industriel devait assurer sa dépollution avant cessation définitive d’activité ou transaction. Mais au lieu de favoriser le recyclage des vieilles usines par des repreneurs, cette législation a bloqué de fait le marché immobilier et provoqué l’effondrement de la valeur des terrains dans les anciennes zones industrielles, car les propriétaires se sont dits incapables d’assumer le coût du déblaiement des usines et du nettoyage des sols. Pour sa part, l’État de New York s’est bien gardé d’adopter une législation aussi draconienne, de peur d’effrayer les investisseurs. Mais cela limite sans doute sa capacité d’initiative dans les secteurs les plus dégradés.
Une alternative « douce » ?
16La ville de New York s’est en effet lancée, depuis une dizaine d’années, dans la production de nouveaux espaces urbains, tant à Manhattan qu’à Brooklyn. Le manque de rationalité spatiale et le caractère composite de beaucoup d’anciens sites industriels, dus à des additions successives de bâtiments et à des extensions, est un inconvénient mineur si l’on envisage d’attirer à nouveau des sociétés de petite taille : « The new jobs are in small business » commentent les entrepreneurs, évoquant le cas de New Haven où l’on a pu convertir les anciennes usines de fusils Winchester en hôtel industriel pour une centaine de PME, dès la fin des années 1980. Cela s’avère plus compliqué si l’on veut assurer une transformation complète du site dans une certaine cohérence architecturale et urbaine. Le tissu urbain new-yorkais, contrairement à ce que suggèrent la fameuse grille de Manhattan et l’apparente cohérence de sa façade moderniste, est en effet hétérogène, mêlant activités, logements, entrepôts, commerces, dépôts de matériaux : un véritable patchwork qui se donne à voir plus précisément lorsque l’on franchit l’East River par exemple. « On est bien confronté à une histoire, écrit à son propos Marcel Roncayolo, mais dans le désordre16. » Cet apparent « désordre » n’a pas laissé indifférentes les autorités qui, après s’être attaquées très fermement à la criminalité sous le mandat de Rudolf Giuliani (1994-2001), ont entrepris de réorganiser le développement urbain, en particulier celui des différents littoraux, dans une perspective postindustrielle. L’alternative d’une transformation « douce » des waterfronts industriels et portuaires n’est pas plus aisée aux États-Unis qu’ailleurs. Leur succès ne repose pas sur des interventions massives du pouvoir fédéral, sauf exception, ni même des États. Il germe à partir d’une multiplicité d’initiatives individuelles ou associatives et de partenariats public-privé, négociées avec les pouvoirs publics dans une tradition tout à fait américaine. Avec patience et acharnement, les acteurs de terrain mobilisent l’opinion, collectent de l’argent et des soutiens, recherchent des partenaires privés et parviennent à persuader pouvoirs politiques et administrations de ne pas confier exclusivement leur devenir à la promotion privée. Lorsque la conservation n’est pas possible ou souhaitable – ou la pression politique trop forte – la mobilisation des local communities aboutit, comme pour le Brooklyn Bridge Park à la « sanctuarisation » d’un espace désormais dédié au public face au skyline de Manhattan.
Fig. 23. – Le Brooklyn Bridge Park a été aménagé sur d’anciennes friches portuaires avec vue sur Manhattan.

Photo P. Gras, 2011.
17Conçu par l’équipe d’architectes et paysagistes Michael Van Valkenburg Associates sur un ensemble de 35 hectares et de 2,5 km le long de l’East River, le Brooklyn Bridge Park, dont la première tranche a été livrée en 2010, a été réalisé sur un ancien ensemble d’entrepôts industriels et gagné en partie sur l’eau. Grâce à un aménagement intégrant un espace paysager aquatique (non accessible au public), des terrains de jeux et de sport, différents types d’espaces ludiques inondables, une piste cyclable, ainsi qu’un parcours piéton le long du littoral, il intègre quelques fonctions « durables » (utilisation de matériaux de construction recyclés et recyclage des déchets produits, production d’énergie solaire pour l’éclairage, récupération de l’eau de pluie, maintenance différenciée des pelouses et plantations…). Produit d’un modèle économique favorisé par la municipalité Bloomberg, dont le financement repose sur une négociation avec un investisseur permettant à ce dernier d’obtenir des droits à construire selon une certaine densité en échange d’aménités urbaines, le résultat est séduisant, et la première tranche du parc a obtenu un franc succès auprès des habitants de Brooklyn et même au-delà. Pour certains, ce modèle serait transposable à d’autres secteurs new-yorkais soumis à un régime de variation importante du niveau de l’eau. Ils oublient que le parc et ses aménagements sont adossés à une falaise urbaine qui n’est guère concernée par la montée des eaux.
18D’autres initiatives locales, comme la ferme communautaire de Red Hook, établie à la fin des années 2000 sur des terrains appartenant aux anciens chantiers navals et à proximité de logements ouvriers, montrent également une voie moins spéculative, mieux perçue par la population existante. Cependant, à Williamsburg et plus encore à Brooklyn Heights, les classes moyennes supérieures et un public que l’on qualifierait volontiers en Europe de « bobo » se disputent ces nouveaux espaces en voie de réhabilitation, dont les prix grimpent rapidement. Les nouveaux « jardins partagés » sur les toits des immeubles ou des entrepôts, ou encore la floraison des marchés bio offrent au regard et à l’habitant une étonnante fraîcheur… qui n’est pas qu’à vocation climatique.
Un « New Deal » pour le waterfront new-yorkais
19Mais au tournant des années 2000, dans la foulée de l’élection de l’homme d’affaires libéral Michael Bloomberg au poste de maire (2002-2013), l’heure est plutôt aux grands projets privés. En mars 2011, après un important travail préparatoire, le maire et la présidente du City Council, Christine Quinn, présentent un document de 200 pages intitulé Vision 2020 – New York Comprehensive Waterfront Plan. Tout en soutenant l’expansion de l’industrie maritime, mais en la repoussant définitivement à Newark, dans l’État voisin du New Jersey, le plan Vision 2020 ouvre la voie à un aménagement volontariste du front d’eau en faveur de nouveaux usages comme la construction de logements, la réhabilitation des docks au bénéfice du commerce et de l’immobilier de bureaux, mais aussi la création d’espaces publics et de parcs. Pour la première fois depuis Roosevelt et le New Deal, la ville est irriguée par un « réseau de projets » faisant appel à de forts investissements privés17. Vision 2020 comporte des spécifications précises pour les espaces situés au contact de l’eau, mais entend instaurer aussi de nouvelles pratiques urbaines. Ainsi la création de « grands équipements culturels » à proximité de tels sites vise-t-elle à inciter les classes aisées à se réapproprier les rivages. Mais tel que l’exprime le maire, il s’agit bien d’un « grand récit » mobilisateur, d’une « nouvelle frontière » à (re) conquérir : l’espace maritime et fluvial new-yorkais, auquel la ville a de fait tourné le dos pendant plusieurs décennies. Pour le maire, l’espace aquatique, au sens large, est désormais considéré comme le sixième borough de New York. En présentant publiquement ce projet, le maire sortant décline fièrement ses réalisations antérieures :
« Nous avons construit de nouveaux parcs en front d’eau dans chacun des cinq boroughs de la ville et nettoyé notre littoral après des années de déclin et d’abandon. Et nous avons créé des emplois tout au long du front d’eau depuis le littoral Nord de Staten Island jusqu’aux extrémités du Bronx18. »
20Puis il détaille les objectifs de Vision 2020, ouvrant une « nouvelle perspective » :
« Le plan guide New York City Waterfront s’appuie sur ces réalisations et représente la nouvelle étape dans cet effort essentiel. […] À travers Vision 2020, nous allons améliorer encore la qualité des eaux et nous assurer que chaque habitant ait accès à un espace ludique tellement vital pour la qualité de la vie de nos concitoyens. […] Ces projets constituent l’une des plus spectaculaires transformations de waterfront de toute l’histoire américaine. Nous allons continuer de nous en servir comme d’un moteur de la croissance économique de l’Amérique et d’investir dans des initiatives qui aideront les New-yorkais à verdir leurs quartiers et construire une ville plus soutenable au plan économique19. »
21Plus concrètement, les programmes d’action envisagés portent sur l’élargissement de l’accès public à l’eau, l’animation du front d’eau, l’encouragement à la création d’emplois, l’amélioration de la qualité des eaux, la renaturation du littoral, la valorisation d’une « trame bleue » (Blue Network) dans toute la ville, l’amélioration de la gouvernance urbaine et enfin la montée en puissance de la résilience climatique20. Ces objectifs sont ensuite déclinés quartier par quartier. Un agenda établit en outre une liste de « projets prioritaires », soutenus et développés par un nombre important d’agences et de partenaires semi-publics, comme la New York City Economic Development Corporation, proche des investisseurs et du patronat new-yorkais, les départements municipaux Parks & Recreation et Environnemental Protection, ainsi que le puissant Department of City Planning. Deux projets récents illustrent cette volonté : la transformation de la High Line, une promenade de 2,5 kilomètres au cœur du West Side de Manhattan, aménagée sur une ancienne voie de chemin de fer surélevée qui servait au transport de marchandises dans le district industriel de Meatpacking, et la réalisation du Brooklyn Bridge Park au pied du pont de Brooklyn, tous deux livrés sous le mandat de Michael Bloomberg.
Le « grand récit » bousculé par la mobilisation populaire
22Entre le printemps et l’automne 2010, la municipalité avait pu mesurer l’intérêt que portaient les New-Yorkais à cette partie de son action et son adéquation avec leurs attentes à l’occasion d’une série de rencontres et d’ateliers organisés dans les cinq boroughs, auxquels participèrent directement un millier d’habitants ainsi les principaux représentants des communities. Ceux-ci formulèrent plusieurs centaines de recommandations et de remarques sur le projet. Ce sera le début d’une nouvelle mobilisation qui, à la fin du troisième et dernier mandat de Michael Bloomberg, va s’organiser sur ces thèmes et paradoxalement contribuer à l’élection d’un maire démocrate « radical » (au sens américain du terme), Bill de Blasio, ancien médiateur de la ville de New York21. Car si le plan Vision 2020 préconise une extension de la politique de reconquête urbaine du front d’eau et se veut destiné « à répondre aux défis du changement climatique et de la hausse du niveau des océans », les New-Yorkais vont bientôt prendre ces objectifs au pied de la lettre. À mesure que les quartiers se « gentrifient », à l’image de Brooklyn, les organisations communautaires prennent conscience des enjeux et de leur poids, tant démographique qu’électoral, la communauté hispanique jouant de plus en plus un rôle-clé à côté des organisations africaines-américaines traditionnellement actives. Jusqu’alors, seuls les milieux activistes portaient ces thèmes et défendaient un libre accès au waterfront privatisé par de multiples activités, industrielles ou non. Quelques dizaines de militants, pionniers ou inconscients, pratiquaient le canoë-kayak sur l’East River ou le canal Gowanus, pourtant reconnu en 2010 comme l’un des pires sites pollués du territoire américain, comme un geste de défi face à la passivité des pouvoirs publics.
23Progressivement, ces mouvements ont été relayés par des groupes réclamant un accès à l’eau plus démocratique, des reconversions moins sélectives à destination des classes défavorisées, avec à la clé des emplois – qu’ils soient « verts » ou non, pourvu qu’ils existent – permettant à la population pauvre de bénéficier de la nouvelle croissance et de l’attractivité retrouvée de la ville. L’appauvrissement d’une partie des quartiers les moins bien « situés » sur l’échelle de cette reconquête a servi de moteur à ces revendications. Et cette logique a bientôt débouché sur le terrain politique. Tout au long de sa campagne victorieuse, Bill de Blasio n’a cessé d’affirmer qu’il mènerait une politique « en rupture » avec celle du maire précédent qui, au cours des douze années de son mandat, s’était donné pour ambition
« d’attirer les riches, les classes créatives et les touristes en proposant une offre d’aménités urbaines, ce qui a contribué au processus de gentrification non seulement de Downtown et Midtown, mais aussi à Harlem et à Brooklyn22 ».
24Bill de Blasio a fréquemment utilisé la métaphore du « récit des deux villes » pour évoquer les contrastes sociaux. Il le faisait à dessein, le cinquième des New-Yorkais pouvant être considéré comme pauvre, selon les critères du Bureau local des statistiques. On pouvait donc imaginer qu’une nette inflexion serait donnée au cours des années suivantes à cette politique volontariste d’aménagement du littoral, qui devrait ainsi tenir compte de cette capacité de mobilisation des communautés locales « dans un contexte fortement marqué par la rivalité intermétropolitaine et par des programmes centrés sur une politique d’attractivité territoriale23 ». Mais il restait à savoir sous quelle forme et au bénéfice de quels projets précis cette inflexion stratégique serait menée et si, comme cela en prenait le chemin, la patrimonialisation du waterfront industriel et portuaire y jouerait effectivement un rôle accru.
25Plusieurs facteurs – exogènes pour certains – pourraient contrarier cette volonté de « rupture » et d’aménagement « démocratique » du littoral, dans la perspective d’écrire un « nouveau récit ». En premier lieu, la dimension climatique du problème s’est rappelée au souvenir des New-Yorkais en 2012, avec l’ouragan Sandy. Les observateurs estiment qu’au cours des vingt années à venir, de tels événements pourraient se reproduire avec une ampleur inégalée. Cette catastrophe, dont le coût humain et matériel a été extrêmement élevé24, a incité les autorités locales à chercher à prévenir ce type d’aléa climatique pour rendre New York moins vulnérable, ce qui devrait se traduire par des coûts importants pour la collectivité. Aussi les conséquences de cet événement ont-elles été sensibles dans la manière dont les autorités new-yorkaises ont intégré les risques d’inondations dans leurs stratégies. Les services officiels ont commencé à admettre le fait que la montée des eaux pourrait placer 800 000 New-Yorkais en zone inondable à l’horizon 2050, contre 400 000 en 201025. Michael Bloomberg s’était engagé à prendre des mesures « immédiates » pour que de tels événements ne puissent se reproduire. Plusieurs concours ont ainsi été lancés pour tenter de promouvoir des méthodes d’aménagement prenant en compte les risques tout en maximisant la sécurité des investissements privés appelés à les mettre en scène, dont les résultats ont été présentés par le maire Bill de Blasio et le gouverneur de l’État de New York en juin 2014. En matière de développement durable, la ville de New York n’est pas en reste, même si l’utilisation massive de la climatisation et la congestion des transports urbains continuent de poser problème dans une ville ayant pour objectif de réduire de 30 % ses émissions de gaz à effet de serre avant 2030. Une certaine prudence devrait donc être de mise concernant de nouveaux aménagements mettant en jeu ce patrimoine littoral attractif mais fragile.
26L’environnement économique pèse également sur un tel projet. Aux États-Unis, il est impératif que capitaux, promoteurs et clients soient au rendez-vous, ce qui comporte de fortes contraintes de rentabilité pour tous les projets. L’attitude des autorités chargées du « redéveloppement » est à cet égard ambivalente. Car la volonté d’établir une image prestigieuse, à travers la réalisation de nouveaux éléments de waterfront à l’architecture soignée, ou d’améliorer la qualité de la vie grâce à la verdure et aux espaces publics entre tôt ou tard en conflit avec l’ouverture de ces espaces au plus grand nombre, la sauvegarde de la mémoire industrielle et du patrimoine portuaire, et parfois l’attachement de la population à son quartier, dont elle est appelée à faire le deuil lorsque la reconversion se fait trop pressante…
Ville verticale vs ville résiliente ?
27Toutefois, la demande sociale reste forte en matière d’emploi et de sécurité urbaine, les inégalités spatiales et sociales entre les quartiers étant croissantes dans ces domaines, avec la part de risque qu’elles font peser sur tout projet politique de recomposition. De ce point de vue, le projet social de la municipalité de Blasio ne peut s’apparenter à un simple « gauchissement » du projet modernisateur de Michael Bloomberg. Il doit réellement impliquer de plus larges secteurs de la population new-yorkaise et afficher des résultats tangibles à court terme, notamment en matière de transports publics ou d’association des habitants à la gestion des nouveaux espaces publics liés à ces aménagements.
28En termes de formes urbaines, la logique actuelle contribue à relativiser la question de la grande hauteur et de la densité vis-à-vis du risque qu’elle ferait peser sur le futur de New York. Les investisseurs poussent à rentabiliser davantage le foncier dans l’hypercentre de la métropole où se concentre une grande partie des centres de décision, plutôt qu’à en assurer la viabilité environnementale. En outre, d’ici à 2030, New York espère gagner un million d’habitants, des cadres supérieurs, des emplois très qualifiés et des « créatifs » dans leur grande majorité : un moyen de renforcer l’attractivité et la puissance économique de la ville. Compte tenu de la rareté et du renchérissement des prix du foncier, tant à Manhattan qu’à Brooklyn, il est clair que l’essentiel de cette croissance se fera en hauteur. Comme les investisseurs négocient toujours mieux le droit de densifier leurs parcelles en échange d’aménagements publics, et comme l’image des métropoles continue de se jouer sur la singularité de leur skyline, il est fort probable, même dans le cadre d’un projet politique alternatif, que la ville verticale soit assurée d’un bel avenir.
29New York va néanmoins devoir imaginer un mode de développement plus équilibré, intégrant la croissance des secteurs périphériques et organisant sa résilience sur des bases plus participatives, comme s’y est engagé Bill de Blasio, sans négliger les facteurs de compétitivité liés à son statut de « ville-monde » :
« La résilience du modèle new-yorkais passe par le maintien de la compétitivité de la ville face non seulement aux métropoles mondiales concurrentes, elles aussi lancées dans la course à la verticalité, mais [aussi] face à ses propres périphéries vers lesquelles partent de nombreux emplois26. »
30Le « modèle vertical » new-yorkais devra par conséquent puiser dans sa capacité à se réinventer, sans doute sur la base d’une trame identique, mais avec des formes urbaines moins fragiles et mieux protégées, prenant en compte des impératifs sociaux récurrents. La mondialisation est, dans ce contexte, un aiguillon pour les décideurs. Car la moindre des inflexions aux stratégies de recherche de compétitivité et de sécurité des investissements peut être interprétée comme un aveu de faiblesse ou d’impuissance, ce qui ne manquerait pas de lui coûter cher vis-à-vis des investisseurs privés. En outre, les marges manœuvres de la municipalité et de l’État de New York vis-à-vis d’un niveau fédéral dominé par les ultraconservateurs climatosceptiques semblent restreintes, au plan réglementaire comme au plan financier. Les interstices disponibles pour agir sensiblement sur l’héritage industriel ou les paramètres environnementaux paraissent donc assez limités. Sans doute faut-il comprendre la récente décision de la ville de New York de favoriser les liaisons fluviales entre les différents boroughs par un mode de transport collectif à coût modéré comme un geste à la fois symbolique et minimal dans un tel contexte27.
31Les formes urbaines du futur inspirent aussi de nouvelles utopies qui, à défaut d’être immédiatement opératoires, veulent relever le défi de la durabilité des formes urbaines au regard de la montée des périls, avec des projets d’îles urbaines autonomes, des fermes aquatiques ou des formes d’habitat dont l’autosuffisance énergétique semble constituer le trait commun28.
32Cette ville « résurgente » entend prendre le risque de l’innovation – ou au moins celui d’en rechercher les acteurs motivés – face à la montée des eaux et aux périls engendrés par les modes de vie, sans pour autant garantir une meilleure livability ni une urbanité partagée, car la sélectivité sociale qui résultera de ces utopies sera probablement l’une des conditions de leur faisabilité. Il s’agit en définitive pour New York d’imaginer des espaces urbano-portuaires ouverts aux opportunités urbaines et placés dans une dynamique croisant les paramètres économiques et environnementaux, avec un dessein plus affirmé d’équité sociale et territoriale, et peut-être de permettre aux récits alternatifs qui émergent dans les quartiers gentrifiés de s’exprimer plus fortement… et surtout d’être entendus29.
Fig. 24 et 25. – Patrimoine ordinaire sur les rives de l’East River (h.) et de l’Hudson (b.).

Photos P. Gras.
Notes de bas de page
1Frébourg Olivier, Ports mythiques, Paris, Éditions du Chêne, 2002.
2Roncayolo Marcel, Lectures de ville ; formes et temps, op. cit., p. 191.
3Charyn Jérôme, New York, chronique d’une ville sauvage, Paris, Gallimard, 1994, p. 13.
4Cardia Claudia, Ils ont construit New York ; histoire de la métropole au xixe siècle, Chêne-Bourg, Georg éd., 1987.
5Demangeon Albert, « Le port de New York », Annales de Géographie, Paris, no 224, vol. 40, 1931, p. 205-208.
6Charyn Jérôme, op. cit., p. 56.
7Levinson Marc, op. cit., p. 140.
8Ibid., p. 136.
9Cité par Levinson Marc, ibid., p. 43.
10Chiffres issus du rapport annuel de la New York Shipping Association daté du 15 janvier 1951, cité par Levinson Marc, op. cit., p. 44-45.
11Ibid., p. 52.
12Créée en 1921 et formée conjointement par les États de New York et du New Jersey.
13Cf. Gras Pierre, New York Factories, op. cit.
14Bergeron Louis et Maiullari-Pontois Maria Teresa, Le patrimoine industriel des États-Unis, Paris, Hoëbeke, 2000.
15Cf. Gras Pierre, Le temps des ports, op. cit.
16Roncayolo Marcel, Lectures de ville ; formes et temps, op. cit., p. 191.
17L’administration Clinton avait mis en place, en 1994, un dispositif d’incitation à l’investissement via des allègements fiscaux qui a profité à certains quartiers défavorisés (Harlem et Williamsburg, notamment), mais contribué aussi à la gentrification accélérée de ces secteurs : les Empowerment Zones.
18NYC, Vision 2020, p. 5 (traduction de l’auteur).
19Ibid.
20Ibid.
21Avec un résultat exceptionnel de 73 % des suffrages, contre 24 % pour le candidat républicain Joe Lhota.
22Ghorra-Gobin Cynthia, « Y-a-t-il une affiliation entre Occupy City Hall et Occupy Wall Street ? », Tous urbains, no 5, mars 2014 (à noter que le nombre annuel de touristes visitant New York est passé, pendant le mandat de M. Bloomberg, de 35 millions, en 2001, à 52 millions, en 2013).
23Ibid.
24100 morts, dont 40 à New York, et 50 milliards de dollars de dégâts.
25Talke S. A. et al., art. cité.
26Le Goix Renaud et Peretz Pauline, « New York, laboratoire social et urbain du xxe siècle », Les Cahiers de la Métropole, Ville de Paris éd., 2011, p. 53-57.
27Lunch Box est le nom générique d’un nouveau type de ferry proposé dans le cadre d’un concours organisé parmi les étudiants new-yorkais. À l’initiative de la municipalité, ce moyen de desserte maritime et fluviale, qui sera répliqué à 26 unités, proposera six nouveaux trajets à prix abordable pour faciliter l’accès à Manhattan depuis les différents boroughs, notamment depuis Brooklyn. Munies de technologies modernes et offrant davantage de services, ces navettes feront partie d’une des flottes les plus écologiques des États-Unis, selon la ville de New York [www.marinelink.com], article du 23 mai 2017, consulté le 10 juin 2017.
28Gras Pierre, « Ville verticale vs ville résiliente ? », op. cit.
29Cf. notamment Masboungi Ariella et Cohen Jean-Louis (dir.), New York, réguler pour innover. Les années Bloomberg, op. cit.
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