Positiver, malgré le Brexit : le « devoir d’égalité » dans les services publics britanniques

Hazel Conley

p. 227-250


Texte intégral

1Pour appréhender ce qui rend les sociétés plus équitables, il est indispensable de comprendre les circonstances favorisant le changement et lui permettant de s’épanouir. La littérature mentionne souvent le rôle des partis politiques et notamment l’élection de gouvernements travaillistes ou sociaux-démocrates. Les travaux sur l’intégration des questions de genre dans les politiques publiques dans divers pays lient étroitement ce processus au succès électoral de partis de gauche (Sawer, 1996 ; O’Connor et al., 1999 ; Sharp et Broomhill, 2002) et cette analyse vaut pour le Royaume-Uni (Veitch, 2005 ; Conley et Page, 2015). Mais l’intérêt des politiques pour l’égalité femmes-hommes est presque toujours déclenché par des facteurs externes. La première vague de législation en faveur de l’égalité au Royaume-Uni, dans les années 1970, sous des gouvernements travaillistes, était fortement influencée par la décision de rejoindre la Communauté économique européenne (CEE), par des grèves commencées par les syndicats (à la fois pour et contre ce type de législation), par la pression croissante de la seconde vague du mouvement féministe alors en pleine expansion, et par les tensions raciales provoquées par la hausse de l’immigration et l’omniprésence des discriminations sexuées et raciales. Il est intéressant de noter que la plupart de ces facteurs externes conservent leur pertinence aujourd’hui.

2Cette contribution cherche à retracer le sort des avancées les plus récentes en matière de droit de l’égalité des sexes au Royaume-Uni, et en particulier le développement d’obligations légales positives imposées aux employeurs publics, dont un « devoir d’égalité ».

3Entre 1997 et 2010, une nouvelle forme de législation tenant compte des expériences passées et cherchant à répondre à la situation présente promettait d’inaugurer une nouvelle phase dans les dispositifs et les pratiques concernant l’égalité de genre. Elle délaissait le droit anti-discriminatoire, qui réagit a posteriori par les tribunaux ou les instances disciplinaires, au profit d’une nouvelle approche préventive, avec des devoirs proactifs (Fredman, 2011 ; Hepple, 2010). Alors que cette nouvelle approche s’implantait, la crise financière mondiale a frappé le Royaume-Uni, et une coalition composée des Conservateurs et des Libéraux-Démocrates est arrivée au pouvoir. Il s’en est rapidement suivi une phase d’austérité politique, caractérisée par une réduction sans précédent des dépenses publiques, et le début d’une nouvelle bataille en faveur de l’égalité de genre. L’avenir de la législation et des dispositifs élaborés sur quarantaine d’années s’est trouvé encore plus menacé par le résultat du référendum du 23 juin 2016, ayant déclenché la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne (UE), aussi appelée Brexit. Cette contribution analyse les gains, les pertes et les batailles restant à mener en ce qui concerne le droit de l’égalité entre les sexes.

De la lutte contre les discriminations aux devoirs positifs

4L’élection d’un gouvernement travailliste en 1997, après dix-huit ans de politique néolibérale menée par un gouvernement conservateur a marqué un tournant dans la manière d’aborder l’égalité au Royaume-Uni. L’un des premiers signes annonçant que l’égalité de genre était de nouveau à l’ordre du jour fut la nomination d’une ministre des Droits des femmes et la création d’un bureau des femmes lors de la première année au pouvoir du nouveau gouvernement (Veitch, 2005). L’une des priorités de ce bureau fut d’incorporer systématiquement une perspective de genre dans les politiques publiques, conformément à la position européenne formulée dans le traité d’Amsterdam en 1997. Veitch souligne toutefois le faible soutien politique dont bénéficiait cette intégration systématique d’une perspective de genre après des changements à la tête du ministère, et la fragmentation et finalement la disparition du bureau des femmes. Selon elle, seule une base juridique imposant l’intégration systématique d’une perspective de genre permettrait de dépasser cette faiblesse (Veitch, 2005, p. 605) :

« Un fondement juridique à l’intégration systématique d’une perspective de genre garantirait des ressources […]. Une loi donnerait du poids à la prise en compte du genre et l’institutionnaliserait d’une manière encore inédite. »

5Le type de loi qui pourrait fournir une assise légale à la prise en compte systématique de l’égalité doit différer du droit anti-discriminatoire qui réagit a posteriori aux discriminations et constitue l’essentiel de la législation sur l’égalité au Royaume-Uni. Nonet et Selznick (1978) ainsi que Teubner (1983) soulignent que le passage, en matière juridique, d’un droit réactif à un droit proactif est souvent déclenché par des crises sociales apparemment insolubles (Conley, 2019). Au Royaume-Uni, cette transition s’est effectuée à l’occasion de deux crises très différentes et sans lien l’une avec l’autre : le conflit persistant en Irlande du Nord, et le meurtre raciste de Stephen Lawrence en 19931 et la discrimination raciale institutionnelle profondément enracinée qu’il a révélé. Dans les deux cas, il était manifeste que ni la législation anti-discriminatoire existante ni des approches fondées sur le bon vouloir des personnes n’offraient de solution crédible. Dans les deux cas, de nouveaux types de lois ont été élaborés pour répondre à des contextes politiques et sociaux spécifiques.

6En ce qui concerne l’Irlande du Nord, McCrudden (1998) insiste sur le rôle décisif joué par un droit proactif dans le processus de paix. L’article 75 de la loi sur l’Irlande du Nord de 1998 est considéré comme le précurseur d’une législation plus souple et adaptée aux besoins au Royaume-Uni. Cette loi est le produit de l’Accord du Vendredi saint, une prouesse révolutionnaire dans le contexte politique complexe de l’Irlande du Nord. Contrairement au droit antidiscrimination, l’article 75 de la loi impose aux pouvoirs publics prévus dans le texte l’obligation positive de :

« Tenir pleinement compte de la nécessité de promouvoir l’égalité des chances […] a) entre personnes de confession, d’opinion politique, de groupe ethnique, d’âge, d’état civil et d’orientation sexuelle différents ; b) entre hommes et femmes en général ; c) entre personnes handicapées et personnes valides ; et d) entre personnes ayant des personnes à charge et celles n’en ayant pas. »

7L’article 75 (2) exige que les mêmes pouvoirs publics « considèrent qu’il est souhaitable de promouvoir de bonnes relations entre personnes de croyances religieuses, d’opinions politiques ou de groupes ethniques différents ».

8Au lieu d’indemniser les victimes une fois que la discrimination a eu lieu, comme il est de coutume dans une approche antidiscriminatoire, la législation cherche à combattre de manière proactive la discrimination institutionnelle dans les organisations publiques. McCrudden (1998) souligne que l’un des dispositifs clés dans ce type de législation est l’intégration de l’égalité entre les sexes dans les processus de prise de décision, ce qui rejoint l’analyse de Veitch (2005) sur les mesures à prendre pour consolider la prise en compte du genre et la rendre indépendante des ordres du jour politiques.

9Passant en revue la législation antidiscrimination au Royaume-Uni, Hepple et al. (2000) affirment que « le cadre [juridique] actuel met trop l’accent sur la réglementation par l’État et trop peu sur la responsabilité des organisations et des personnes pour susciter le changement » (2000, p. xiii). L’étude formule 53 recommandations précises pour faire évoluer la situation, dont l’idée que le secteur public prenne les devants en instaurant des devoirs positifs pour faire progresser l’égalité et mettre en place un processus de négociation collective à même de faire advenir les changements attendus au sein des organisations.

10Toutes les recommandations du rapport Hepple n’ont pas été mises en œuvre, mais le principe de devoirs positifs en matière d’égalité pour les pouvoirs publics, en dehors de l’Irlande du Nord, a été adopté. Reflétant les conclusions choquantes de l’enquête MacPherson sur le meurtre de Stephen Lawrence, le premier de ces devoirs, le devoir d’égalité des races, fut introduit en 2001 dans un amendement à la loi sur les relations entre les races de 2000. Le deuxième devoir à être instauré fut le devoir d’égalité en matière de handicap, en décembre 2006, dans le cadre de la loi de 2005 contre les discriminations liées au handicap ; et le dernier le devoir d’égalité des sexes, entré en vigueur en avril 2007, dans le cadre de la loi sur l’égalité de 2006.

11Tous ces « devoirs » adoptent un format similaire, avec une série d’obligations générales majeures, imposant aux organisations publiques d’éliminer les discriminations et le harcèlement illégaux en leur sein et de promouvoir l’égalité des chances en s’appuyant sur la notion de « considération due » (« due regard »), utilisée dans la législation en Irlande du Nord. Le devoir d’égalité des races impose ainsi aux pouvoirs publics l’obligation générale de promouvoir de bonnes relations entre personnes appartenant à différents groupes ethniques. Les devoirs généraux prévus dans le cadre du devoir d’égalité en matière de handicap incluent l’obligation de promouvoir le respect des personnes handicapées, d’encourager leur participation à la vie publique et de mettre en œuvre des accommodements raisonnables, y compris lorsque cela implique d’avantager ces personnes. Les devoirs généraux liés au devoir d’égalité des sexes concernent les femmes, les hommes et les personnes transgenres. À la différence de la législation en Irlande du Nord, chaque devoir d’égalité comprend aussi une série de « devoirs spécifiques », sous la forme d’exigences procédurales concernant les groupes désavantagés protégés par chacun des textes législatifs. Ces trois devoirs ont depuis lors été fusionnés et étendus afin d’inclure l’âge, l’orientation sexuelle, la religion et les croyances, et la grossesse, et font désormais partie de la loi sur l’égalité de 2010. Durant sa courte vie, le devoir d’égalité des sexes a malgré tout représenté un grand pas en avant au Royaume-Uni, et sera analysé plus précisément dans la section suivante.

Le devoir d’égalité des sexes ou la responsabilité des employeurs publics

12Lorsque le devoir d’égalité des sexes a été créé, on y a vu « le plus grand changement dans la législation sur l’égalité des sexes des trente dernières années, depuis le vote de la loi sur la discrimination en fonction du sexe elle-même » (EOC, 2007). Le code des pratiques réglementaires accompagnant ce devoir le présente comme une « forme de généralisation de la perspective de genre ayant force de loi » (p. 7), conformément aux recommandations de Veitch (2005). Le devoir d’égalité des sexes a imposé, par la loi, à toutes les instances publiques britanniques, y compris le gouvernement, dans l’exercice de leurs fonctions, de mettre tout en œuvre pour éliminer les discriminations illégales et le harcèlement en fonction du sexe, et promouvoir l’égalité des chances entre hommes et femmes. Outre le devoir général, des devoirs particuliers comprennent la responsabilité de mesurer et de définir des objectifs pour traiter les causes des écarts de salaires et de consulter les divers acteurs, y compris les syndicats, afin de fixer des objectifs pour progresser vers l’égalité de genre. La Commission femmes et travail (2006, p. 92) a recommandé de faire de ce devoir un outil majeur pour réduire les écarts de salaires entre les sexes dans le secteur public2.

13L’obligation de consulter comprise dans le devoir d’égalité des sexes a ouvert la voie pour que les syndicats et les associations féminines et féministes participent au processus de mise en œuvre des politiques. La prise en compte systématique de la perspective de genre couplée à l’accent mis sur la participation, tout particulièrement celle des syndicats, a permis de codifier leur rôle et leur implication à tous les stades de la conception et de la mise en œuvre des dispositifs en faveur de l’égalité. La nature spécifiques du devoir d’égalité des sexes a permis aux syndicats de collectiviser les problèmes de discrimination, dans les négociations collectives et au-delà, sans avoir besoin de porter des affaires individuelles devant la justice du travail. Le processus de collectivisation repose sur l’abandon d’une approche juridique individualiste, soucieuse avant tout des droits individuels. Les devoirs, quant à eux, cherchaient à améliorer la situation des groupes/catégories plutôt que des individus désavantagés.

14Le devoir d’égalité des sexes exigeait que les employeurs publics mettent tout en œuvre afin d’élaborer une stratégie pour mesurer, identifier et éliminer les discriminations salariales illégales. La Charte de l’égalité des sexes (s 3.41) précisait :

« Ces exigences, associées au devoir spécifique de collecte et d’exploitation des données sur l’égalité entre les sexes parmi les salariés, et au devoir d’évaluation des dispositifs et des pratiques, signifient que les autorités publiques concernées doivent chercher à savoir si leurs décisions et leurs pratiques contribuent au maintien de l’écart de salaire entre les sexes. Cela doit se faire en consultation avec les salariés et d’autres organes, comme les syndicats. »

15L’un des aspects les plus importants du devoir d’égalité des sexes, dans un contexte où les tribunaux britanniques croulaient sous des milliers de plaintes pour discrimination salariale liée au sexe (Guillaume, 2015), est qu’il offrait aux pouvoirs publics une chance de réduire les écarts de salaire sans passer par la voie du litige, à l’inverse de la législation sur l’égalité salariale qui combattait les discriminations a posteriori (Conley, 2013 ; McLaughlin, 2014).

La politique d’austérité ou la fragilité du devoir d’égalité des sexes

16Le devoir d’égalité des sexes semblait une grande avancée juridique mais, dans la pire coïncidence pour l’égalité de genre au Royaume-Uni, son introduction à partir de 2007 a correspondu au début de la crise financière internationale. Dans la plupart des pays, la réponse politique à la crise a consisté à mettre en place une politique d’austérité, fondée sur une forte réduction des dépenses publiques. Le gouvernement britannique a opté pour des mesures d’austérité impliquant une baisse drastique des dépenses de l’État. Les différents ministères ont vu leur budget baisser de 25 % en moyenne, et les collectivités locales de 40 %, suscitant une réduction des services publics et une chute brutale des emplois publics. Pour les employés du secteur public ayant conservé leur emploi, le budget exceptionnel incluait un gel des salaires publics pendant deux ans pour tous les employés gagnant plus de 21 000 £3 et une augmentation fixe de 250 £ par an lors de ces deux années pour ceux gagnant moins de 21 000 £. En novembre 2011, le nouvel Office for Budget Responsibility (OBR) a révisé à la hausse, de 77 %, les pertes d’emplois dans le secteur public, celles-ci atteignant 710 000 en 2017. En mars 2012, le chiffre a augmenté encore de 30 000. Les allocations familiales ont été gelées, certaines allocations de maternité limitées à un enfant et les avantages fiscaux liés aux enfants et habituellement versés directement aux mères, réduits.

17On sait désormais avec certitude que cette politique d’austérité a affecté de manière disproportionnée les femmes (Annesley, 2014 ; Karamessini et Rubery, 2014). Le devoir d’égalité des sexes a été mis à l’épreuve six semaines après l’annonce par le gouvernement de coalition de son budget exceptionnel pour 2010. La Fawcett Society4 a lancé un recours légal en faisant valoir que le gouvernement n’avait pas évalué correctement l’impact de ces mesures d’austérité sur l’égalité des sexes et qu’il n’avait donc pas « tout mis en œuvre » comme l’exigeait la loi. En se fondant sur l’un des mécanismes d’application de la loi, la Fawcett Society a demandé une « révision judiciaire5 ». Une audience concernant l’autorisation d’engager une procédure de révision a finalement été accordée en 2010, sans toutefois déboucher sur la permission d’engager une révision judiciaire complète, si bien que les mesures d’austérité ont intégralement été mises en œuvre6.

18L’incapacité du devoir d’égalité des sexes à empêcher les mesures d’austérité en 2010 a porté un coup dur à l’égalité entre les femmes et les hommes à plusieurs titres. En premier lieu, elle a révélé la faiblesse de ce devoir alors même qu’il était la mesure phare d’une nouvelle forme de législation préventive. Ce devoir, versant juridique de l’intégration du genre dans toutes les prises de décision, avait échoué au plus haut niveau et se révélait incapable de protéger les femmes les plus vulnérables du Royaume-Uni face à la politique d’austérité du gouvernement. La souplesse de ce devoir, sa capacité à permettre aux groupes de la société civile de contester les pouvoirs publics, y compris le gouvernement, a été en fin de compte impuissante face à un gouvernement déterminé à appliquer une politique d’austérité.

19Suite à l’échec du recours en justice de la Fawcett Society pour bloquer les mesures d’austérité du gouvernement, les réductions budgétaires ont aussi touché les administrations publiques de rang inférieur, en particulier les collectivités locales, qui n’ont eu d’autre choix que de réduire les services publics essentiels pour de nombreuses femmes. Des groupes de la société civile ont eu plus de succès dans leur contestation de la réduction des services publics, mais en s’appuyant sur deux autres devoirs d’égalité, ceux concernant la race et le handicap (McColgan, 2015). Ces succès collatéraux pourraient laisser penser que la législation est plus efficace avec des administrations de rang inférieur. Mais on peut aussi en déduire que le couperet est tombé sur des secteurs où les groupes vulnérables sont moins organisés et peu susceptibles de se lancer dans des recours en justice contre les coupes budgétaires. En outre, ces contestations couronnées de succès ont peut-être conduit le gouvernement à considérer le devoir d’égalité du secteur public comme une ombre au tableau de l’austérité, au moment où il planifiait déjà de réaménager la législation sur l’égalité au Royaume-Uni.

Le démantèlement du devoir d’égalité des sexes

20À la fin de son manifeste pour 2005, le parti travailliste avait promis de « simplifier » et de « moderniser » quarante ans de législation complexe sur l’égalité en cas de troisième succès électoral. La loi sur l’égalité de 2010, fruit de cette promesse, était le dernier texte de loi du gouvernement travailliste, au pouvoir de 1997 à 2010. Devant le défi représenté par la restructuration de la législation sur l’égalité, une évaluation du droit antidiscriminatoire était lancée en 2005 pour progresser vers cet objectif. Parallèlement le gouvernement chargeait l’Equalities Review de fournir une évaluation indépendante. Le périmètre de celle-ci était beaucoup plus étendu que celui, étroitement juridique, de la première. Ses objectifs déclarés étaient de :

  • permettre de comprendre les causes profondes et sous-jacentes des désavantages requérant l’attention des pouvoirs publics ;

  • faire des recommandations concrètes sur les priorités majeures pour le gouvernement et le secteur public, les employeurs et les syndicats, la société civile et le secteur caritatif ;

  • et apporter des éléments pour à la fois moderniser la législation de l’égalité en vue d’une loi unique et développer une nouvelle Commission pour l’égalité et les droits humains (Equalities Review, 2007, p. 13).

21Le rapport final de l’Equalities Review a été publié en février 2007, juste avant l’entrée en vigueur du devoir d’égalité entre les sexes. Conformément à sa mission, le rapport abordait un grand nombre de sujets et recommandait des stratégies d’application plus intégrées pour les différents périmètres de l’égalité, y compris l’adoption d’un devoir d’égalité unique. Des propositions pour supprimer le devoir d’égalité des sexes sont donc apparues avant qu’il n’ait eu le temps de porter ses fruits. Le rapport préliminaire (Green Paper) présentant des propositions pour l’élaboration d’une loi unique sur l’égalité, dévoilé en juin 2007 (Discrimination Law Review, 2007), n’était pas ambitieux : il visait à préserver l’ancienne législation anti-discriminatoire en l’état, à affaiblir les devoirs plus récents et proactifs du secteur public en les incorporant (Conley et Page, 2010) et à continuer de s’en remettre au volontariat des employeurs pour réduire les écarts de salaires entre les hommes et les femmes dans le secteur privé.

22Le rapport préliminaire passait sous silence d’importants principes étayant les devoirs d’égalité en vigueur dans le secteur public, tels que l’implication des personnes concernées ; la nécessité de fixer des objectifs en matière d’égalité ; la nécessité d’évaluer l’impact des décisions sur l’égalité des sexes ; la nécessité de consulter les syndicats. Dans son analyse de ce rapport, Christopher McCrudden (2007, p. 258) signale que « le rôle des négociations collectives est à peine voire pas du tout mentionné (l’expression elle-même est entièrement absente), les syndicats sont rarement cités et les propositions récentes pour préserver les acquis de ces négociations concernant l’égalité de rémunération sont rejetées ».

23Le processus de concertation qui a accompagné la rédaction de ce rapport préliminaire a révélé l’ampleur de la déception suscitée par les propositions du gouvernement, et inquiété peut-être ce dernier. La loi unique sur l’égalité, qui devait être annoncée dans le discours de la reine en novembre 2007, était repoussée à 2008. Le livre blanc, The Equality Bill. Government Response to the Consultation, était publié en juillet 2008. L’examen du projet de loi au parlement a été houleux et l’opposition conservatrice a retardé le vote. La législation n’a reçu la sanction royale qu’en avril 2010, quelques semaines avant les élections nationales, qui ont mis au pouvoir une coalition de conservateurs et de libéraux-démocrates.

24La loi sur l’égalité de 2010 a remplacé les trois devoirs d’égalité dans le secteur public par un devoir d’égalité dans le secteur public (DESP) unique et plus étendu, qui couvre aussi l’orientation sexuelle, la réassignation de genre, l’âge, la religion et les croyances, la grossesse et la maternité. Comme les anciens devoirs spécifiques, le DESP comprend un devoir général, exigeant que les pouvoirs publics dans l’exercice de leurs fonctions « mettent tout en œuvre » en faveur de l’égalité des personnes ayant des caractéristiques protégées par la loi, et fournit les bases des devoirs spécifiques, en indiquant les procédures à suivre par les instances publiques pour prouver qu’elles mettent bien tout en œuvre.

25La loi sur l’égalité de 2010 comprend uniquement les dispositions pour le devoir général. Les décrets définissant concrètement les procédures à suivre dépendent d’une législation secondaire qui donne aux ministères le pouvoir d’imposer des devoirs spécifiques sur les instances publiques. Si le DESP, contenu dans l’article 149 de la loi, s’applique uniformément à l’Angleterre, à l’Écosse et au pays de Galles, le pouvoir d’imposer des devoirs spécifiques est dévolu à ces régions7. Les devoirs spécifiques varient beaucoup selon celles-ci. Après un long retard, les devoirs spécifiques accompagnant le devoir d’égalité en Angleterre ont été précisés et ils sont plus limités que ceux définis auparavant. N’y figurent aucune procédure obligatoire pour aller vers l’égalité de rémunération, ni l’obligation de consulter les syndicats, comme c’était le cas dans le devoir d’égalité de genre de 2006. Les nouveaux devoirs spécifiques pour l’Angleterre sont beaucoup moins normatifs que ceux prévus antérieurement, de même qu’il n’existe aucune obligation d’évaluer l’effet et les résultats des politiques publiques sur l’égalité.

26Autre absence déterminante, la nécessité de consulter les personnes concernées a disparu du nouveau texte, ce qui signifie que la dimension réactive et ajustable de la législation a disparu8. Les devoirs spécifiques pour l’Écosse sont plus étendus que ceux définis pour l’Angleterre, notamment en ce qui concerne la collecte et la publication des données selon le sexe, y compris pour les écarts de salaire. Cependant, comme pour l’Angleterre, aucune clause ne rend obligatoire l’implication ou la consultation des usagers ou des agents du secteur public. Les devoirs spécifiques pour le pays de Galles sont beaucoup plus détaillés que pour l’Angleterre et l’Écosse, y compris les mesures spécifiques pour résorber les écarts de salaire entre les hommes et les femmes dans les organismes publics, et obliger les employés du secteur public à suivre une formation spécifique pour comprendre ce devoir. Surtout, concernant la dimension réactive de la législation, la clause 5 comprend des « dispositions participatives », obligeant les pouvoirs publics à impliquer les personnes protégées par la loi, leurs représentants et d’autres parties, pour améliorer le processus de prise de décision. À la différence des directives fournies par les trois organismes en charge de l’égalité avant la loi sur l’égalité de 2010, celles fournies par la Commission de l’égalité et des droits humains, créée pour remplacer les trois autorités antérieures, n’ont pas de pouvoir statutaire.

27La précarisation du devoir d’égalité dans le secteur public ne se limite pas à son affaiblissement dans la loi de 2010. Son existence a même été menacée lorsque la ministre de l’Intérieur et des Égalités, Theresa May, annonça en mai 2012 que le DESP allait être réévalué, dans le cadre du programme de réduction de la bureaucratie lancé par le gouvernement pour alléger les formalités administratives pesant sur les entreprises. La réévaluation de ce devoir si peu de temps après son entrée en vigueur était justifiée par la crainte, exprimée par plusieurs ministres, y compris le Premier ministre, qu’il soit devenu une simple formalité administrative (Stephenson, 2014). Le réexamen a pris une forme inhabituelle puisqu’il n’a pas été d’emblée ouvert aux différentes parties prenantes et était essentiellement conduit par un groupe de travail avec des experts choisis par le gouvernement, sans aucun représentant des groupes de la société civile utilisant les services publics.

Positiver malgré tout

28Les différents personnes et groupes concernés ont vivement réagi et de manière coordonnée à la menace pesant sur le devoir d’égalité dans le secteur public. La nature problématique du processus d’évaluation a fait l’objet d’un débat public et de critiques lorsque Doreen Lawrence9, la mère de Stephen Lawrence, a rédigé une lettre ouverte au Premier ministre, au vice-Premier ministre et à d’autres dirigeants politiques pour remettre en cause la composition du comité d’évaluation et souligner son parti pris en faveur des cadres dirigeants du service public plutôt que des usagers et usagères, dans leur diversité sociale et ethno-raciale. La lettre demandait que le comité « reconnaisse que ceux qui doivent rendre des comptes en vertu de la loi ont des vues très différentes de ceux qui souhaitent utiliser la loi pour que les pouvoirs publics rendent des comptes ».

29Divers groupes de la société civile ont soumis des éléments au comité d’évaluation, sans y avoir été directement invités. Mary-Ann Stephenson (2014, p. 77) précise que la majorité des éléments soumis au comité étaient « dans l’ensemble favorables » au devoir d’égalité et fournissaient un grand éventail d’exemples où le devoir d’égalité dans le secteur public avait réussi à améliorer l’égalité dans les administrations publiques. Devant un tel soutien public, le gouvernement a renoncé à modifier la législation, a repris à son compte l’avis des groupes de la société civile qui estimaient qu’il était trop tôt pour juger de son efficacité, et a reporté l’évaluation à 2016. Le rapport du comité directeur fut malgré tout largement négatif et ne reflétait pas l’ampleur des preuves qu’il avait reçues (Stephenson, 2014). Le président du comité n’est pas parvenu pas à obtenir l’appui des autres membres du groupe, mais il recommandait pour sa part l’abrogation du devoir (ibid.).

30Depuis l’examen du DESP, le gouvernement a pris des mesures pour limiter le nombre de révisions judiciaires, l’un des principaux mécanismes d’application du DESP, en réduisant la période autorisée pour déposer plainte. Il a aussi donné aux juges davantage de pouvoir pour décider quelles affaires peuvent être soumises à une révision judiciaire et du soutien financier à leur accorder10. Cette décision réduit considérablement les possibilités restantes d’exploitation de la législation par les groupes de la société civile et limite donc encore davantage sa souplesse.

31Dans un discours devant la Confederation of Business Industry (CBI), le 19 novembre 2012, David Cameron, alors Premier ministre, admettait que pour lui l’évaluation des impacts sur l’égalité femmes-hommes de chaque nouveau texte de loi ou décret n’était pas indispensable dans le cadre du devoir d’égalité :

« Au gouvernement, nous avons suivi la lettre de la loi et avons été beaucoup plus loin, avec une évaluation des répercussions sur l’égalité pour toute décision prise. Que les choses soient claires. Je tiens à m’assurer que les politiques du gouvernement ne marginalisent et ne discriminent jamais. Je tiens à ce que l’on veille à traiter tout le monde également. Mais ayons le courage de le dire : se soucier de cela ne signifie pas qu’il faille générer toujours plus de paperasse absurde. Nous avons des gens intelligents à Whitehall, qui tiennent compte des questions d’égalité lorsque nous élaborons les politiques. Nous n’avons pas besoin de tout le reste, qui ne sert qu’à cocher des cases. Je peux donc vous annoncer dès aujourd’hui que les jours des “études d’impacts” sur l’égalité sont comptés. Il n’est plus nécessaire de mener ces évaluations si ces questions ont été prises en compte comme elles doivent l’être11. »

32Les études d’impact étant le principal outil d’intégration de l’égalité des sexes dans la prise de décision (Verloo et Roggeband, 1996 ; Rubery et Fagan, 2000 ; Verloo, 2005), limiter leur utilisation réduit davantage la capacité du devoir d’égalité dans le secteur public à atteindre son objectif fondamental, à savoir l’établissement d’une forme juridiquement contraignante d’intégration systématique de l’égalité dans toutes les décisions publiques. Par conséquent, bien que ce dispositif du devoir d’égalité ait semblé avoir bénéficié d’un sursis après la révision des formalités administratives, il est devenu évident qu’il n’avait pas trouvé grâce auprès des gouvernements dirigés par les conservateurs. Le projet de le réévaluer en 2016 signifiait que son avenir restait incertain.

L’égalité des sexes et le débat sur le Brexit : silences stratégiques

33Le 23 juin 2016, le peuple britannique a voté à 52 % lors d’un référendum national la sortie de l’UE. David Cameron a démissionné en tant que Premier ministre et Theresa May a pris le relais, devenant ainsi la deuxième femme Première ministre. May et son gouvernement ont invoqué l’article 50 du Traité sur l’UE, pour que le Royaume-Uni cesse d’en être membre. En février 2020, le retrait du Royaume-Uni de l’UE est devenu effectif, suite à l’arrivée au pouvoir d’un gouvernement conservateur largement élu en décembre 2019, sur la base d’un programme visant à « faire faire Brexit ».

34Le vote lors du référendum n’a pas révélé de décalage entre les femmes et les hommes, celles-ci votant à 52 % en faveur de la sortie de l’UE. Mais un sondage indépendant effectué auprès de femmes par la Fawcett Society avant le référendum12 a montré que la proportion de femmes indécises était deux fois plus élevée que celle des hommes. Depuis le référendum, les associations féminines et féministes ont affirmé que l’impact de la sortie de l’UE en matière d’inégalités femmes-hommes n’avait figuré ni dans la campagne en faveur du maintien dans l’UE ni dans celle en faveur de la sortie, les deux étant dominées par des hommes (Guerrina et Murphy, 2016). Le coût pour les femmes d’un vote en faveur du Brexit n’a pas été calculé, ce qui représente en soi un échec de la prise en compte d’une perspective de genre dans l’une des décisions politiques les plus importantes des dernières décennies.

35Depuis le vote, dans un rapport pour le National Institute of Economic and Social Research, Armstrong et al. (2016) ont calculé que le Brexit creuserait le déficit de l’État britannique de 44 milliards de livres. Ils expliquent que si ce montant est récupéré sur les prestations sociales, conformément à la Charte fiscale, ce sont les bas salaires et notamment les familles monoparentales, qui comprennent parmi les femmes les plus pauvres du Royaume-Uni, qui seront les plus touchés par le Brexit. Dans le cadre de ses promesses électorales, le gouvernement conservateur a pourtant promis de mettre fin aux mesures d’austérité. Alors que celles-ci ont déjà affecté les femmes de manière disproportionnée, il sera intéressant de voir à quel point le devoir d’égalité du gouvernement, pour satisfaire au DESP, influencera les nombreuses décisions liées au Brexit dans les années à venir.

Les risques sur les lois sur l’égalité au travail après le Brexit

36Le plus grand risque menaçant les femmes actives après le Brexit concerne peut-être l’avenir de la législation sur l’égalité des sexes puisque la majeure partie de celle-ci a été conçue et formulée en réponse à la législation européenne. Avant le référendum, le Trades Union Congress (TUC) avait dénombré vingt cas de lois ou de décisions de justice européennes qui conféraient des droits aux femmes travaillant au Royaume-Uni (TUC, non daté) :

  • salaire égal pour un travail de valeur égale ;

  • salaire égal pour les travailleurs à temps partiel ;

  • retraites égales pour les travailleurs à temps partiel ;

  • meilleure protection contre le harcèlement sexuel ;

  • inversion de la charge de la preuve dans les affaires de discrimination ;

  • aucune limite aux indemnités en réparation du préjudice dans les affaires de discrimination ;

  • meilleure indemnisation dans les affaires d’égalité salariale ;

  • protection contre toutes formes de discrimination une fois l'emploi terminé13 ;

  • congés payés pour soins prénataux ;

  • meilleure protection pour garantir la santé et la sécurité des travailleuses enceintes ;

  • meilleure protection contre les licenciements abusifs pour cause de grossesse ;

  • meilleure protection contre la discrimination fondée sur la grossesse ou la maternité ;

  • droit à un congé parental ;

  • soutien à l’égalité des deux parents dans l’éducation des enfants ;

  • congés pour personnes à charge ;

  • protection contre les discriminations pour les aidants ;

  • égalité des droits à une indemnisation en cas de licenciement abusif et à des indemnités de licenciement pour les travailleurs à temps partiel ;

  • congés payés pour les travailleurs à temps partiel ;

  • égalité de traitement pour les travailleurs à temps partiel et en contrat à durée déterminée (CDD) ;

  • droits pour les travailleurs intérimaires.

37Signe inquiétant, l’un des premiers actes du gouvernement conservateur au pouvoir a été de retirer les garanties de protection de l’emploi issues de l’UE (accord de retrait). À l’inverse, la reine dans son discours de décembre 2019, a annoncé que les droits des travailleurs et travailleuses seront abordés dans un nouveau projet de loi. Personne ne sait encore quelle forme prendra ce projet de loi, ni quand il sera présenté. Il est évident que les gouvernements conservateurs et certains juges britanniques n’ont cessé d’être hostiles à certains aspects du droit de l’UE en matière d’égalité par le passé. Après le Brexit, les syndicats et les organismes qui luttent pour l’égalité ne seront plus en mesure de faire appel à la justice européenne, qui a souvent annulé les jugements négatifs prononcés au Royaume-Uni et été un levier pour une jurisprudence favorable aux femmes (Guillaume, 2015).

38On a beaucoup spéculé sur le sort du droit de l’égalité des sexes dans la foulée du Brexit. Dans son intervention devant la Commission des femmes et de l’égalité à la Chambre des communes pour expliquer les répercussions du Brexit, la professeure de droit et avocate Aileen McColgan a affirmé que la législation qui protège les femmes, et notamment l’égalité salariale, pourrait être affectée :

« Je crains, en ce qui concerne l’égalité de rémunération, qu’il soit sans doute économiquement justifié de rémunérer les femmes le moins possible. Sans de fortes mesures législatives spécifiques pour empêcher cela, ce pourrait être l’un des domaines les plus problématiques14. »

39Outre la question du salaire égal, certains textes législatifs, impulsés par des directives européennes, ont pris la forme de réglementations plutôt que de lois au Royaume-Uni. On les qualifie habituellement de législation « secondaire », « déléguée » ou « subordonnée ». La nature secondaire des réglementations fait qu’il est plus facile de les adopter ou de les supprimer que la législation primaire contenue dans une loi. L’un des exemples de ces réglementations du travail qui touchent particulièrement les femmes au Royaume-Uni est les Réglementations pour les travailleurs à temps partiel, qui sont pour 80 % d’entre eux des femmes. Ces réglementations sont mal vues des employeurs et des agences d’emploi. Il est donc vraisemblable que le gouvernement subira de fortes pressions de la part de ces groupes pour supprimer les réglementations une fois que le retrait de l’Union Européenne sera effectif.

Le Brexit et de devoir d’égalité dans le secteur public

40Le DESP fait partie de la législation primaire britannique (art. 149 de la loi sur l’égalité de 2010) mais ne fait en revanche pas partie du droit de l’Union européenne. Il n’est donc techniquement pas plus vulnérable que toute autre loi britannique. Il est intéressant de noter que la deuxième évaluation du DESP, prévue pour 2016, n’a pas eu lieu, probablement en raison de l’onde de choc du référendum et de l’énorme fardeau administratif qu’il a imposé au gouvernement et aux fonctionnaires. Depuis le référendum, le gouvernement s’est appuyé sur les devoirs spécifiques des autorités publiques anglaises pour exiger que les administrations publient des rapports sur les écarts de rémunération (art. 78 de la loi sur l’égalité de 2010) afin d’aligner le secteur public sur le secteur privé. Cela laisse penser que le gouvernement britannique est désormais convaincu que l’obligation ne constitue pas un fardeau pour les entreprises (Milner, 2019). Cependant, pour se conformer à ses obligations en vertu du DESP, le gouvernement est censé tenir compte de l’impact sur l’égalité de toute décision d’abrogation de la réglementation à la suite du Brexit, ce qui risque de rabaisser de nouveau ce devoir au rang des tracasseries administratives.

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Notes de bas de page

1Stephen Lawrence est un adolescent noir britannique poignardé et tué en avril 1993 par un groupe de jeunes blancs pendant qu’il attendait un autobus à Londres. Cette affaire a entraîné un grand débat public sur le racisme institutionnel dans la police et la justice, et, suite au rapport Macpherson en 1997, des modifications importantes dans la législation et les pratiques policières en Angleterre.

2Suivant en cela la directive de 2006 sur l’égalité entre les hommes et les femmes dans le marché du travail de l’Union européenne.

3En 2018, un salaire annuel de 21 000 £ peut être considéré comme équivalent à un salaire annuel de 23 500 €, soit environ 1 500 € nets.

4La Fawcett Society est une organisation féministe dont les origines remontent au mouvement des suffragettes au Royaume-Uni.

5Une « révision judiciaire » (judicial review) est le processus par lequel une décision prise par un ministère ou un autre organisme public est examinée par un tribunal pour déterminer si elle était juste ou non au regard du droit.

6Pour une analyse détaillée, voir Conley (2012).

7Éléments statutaires : 2011 No. 2260 (Devoirs spécifiques pour l’Angleterre) ; 2011 No. 1064 (W. 155) (Devoirs spécifiques pour le Pays de Galles) ; 2012 No. 162 (Devoirs spécifiques pour l’Écosse).

8Pour une analyse détaillée, voir Hepple (2011).

9Pour son engagement contre le racisme institutionnel, notamment dans la police, Doreen Lawrence, la mère de Stephen Lawrence, a été nommée pair du royaume à vie en 2013, et est désormais baronne Lawrence de Clarendon. Elle a été décorée de l’Ordre de l’Empire britannique en 2003 pour services rendus aux relations entre communautés.

10Criminal Justice and Courts Act 2015 et Civil and Legal Aid (Remuneration) (Amendment) Regulations 201

13Refus de lettre de référence, par exemple.


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