L’indemnisation du concessionnaire

13C’est plus spécialement le savoir du juriste qui se trouve ici requis. La décision politique d’abandonner le projet de NDDL exige pour le moins que soit repensé le lien juridique entre l’État et son ancien concessionnaire. Certes, en l’occurrence, on peut faire valoir qu’avec la renonciation unilatérale de l’État, le contrat de concession n’a pu franchement connaître d’exécution. Il serait néanmoins difficile de prétendre que la question de l’indemnisation perdrait, de ce fait, toute raison d’être. Prenant appui sur un avis du Conseil d’État en date du 26 avril 2018, les intervenants24 invités à analyser juridiquement la situation ouverte par le revirement du Gouvernement ont montré comment ce geste créait au bénéfice du cocontractant de l’État un droit incontestable à réparation. Une fois ce droit reconnu, encore faut-il en déterminer les assises juridiques. Cette opération suppose que l’on fasse entrer les conséquences issues du choix de l’État dans le système de représentation juridique des rapports conventionnels. Le projet de NDDL prenait place dans une concession qui impliquait, outre l’aéroport litigieux, ceux de Nantes-Atlantique et de Saint-Nazaire. Ce montage contractuel permettait à la société concessionnaire de se rémunérer sur les activités de ces derniers, avant l’entrée en service du nouvel équipement. Une fois celui-ci abandonné, c’est tout le dispositif qui est mis à mal. Le droit n’ignore pas ce type de situation dont il envisage le traitement en fonction de la réponse donnée à la question suivante : peut-on en pareil cas se satisfaire d’un avenant au contrat initial ou faut-il en prononcer la résiliation pure et simple ? Les contributions de S. Braconnier et d’H. Hoepffner donnent une même argumentation en réponse : une fois le projet de NDDL abandonné, ce n’est plus du tout le même contrat qui subsiste. La décision gouvernementale change la donne, car ainsi que le dit S. Braconnier, elle atteint le cœur même de la concession. Excluant toute modification substantielle du contrat en cours d’exécution, le droit positif rend de ce fait inenvisageable la procédure de l’avenant. L’État n’a d’autre solution que de résilier, même si cette formule est pour lui plus onéreuse. Tel est aussi le point de vue adopté par H. Hoepffer qui prend appui sur l’avis en ce sens du Conseil d’État. Reste l’ultime question portée par le droit. Elle intéresse les motifs juridiquement pertinents de cette résiliation nécessaire. Or, pour les parties ces motifs n’ont pas le même prix ! Pour l’État la solution la moins onéreuse serait celle d’une résiliation pour force majeure. Mais encore faut-il que les conditions juridiques de la force majeure soient réunies, et le Conseil d’État qui assure la manœuvre de cette notion estime ne pas les trouver dans l’affaire de NDDL. C’est donc pour un motif d’intérêt général qu’est advenue la résiliation. Il appartiendra à l’État d’indemniser son ancien concessionnaire sur ce fondement juridique, en sachant que la réparation qui lui est due devra couvrir l’intégralité du préjudice, c’est-à-dire les pertes effectivement subies par le cocontractant ainsi que le manque à gagner.

L’avenir et le statut des terres de la ZAD

14Largement présente dans les discours qui se sont fait entendre les 29 et 30 novembre la question foncière est, évidemment, de celles qui divisent le plus. Du point de vue de l’État25, la sortie de crise – traduisez : le retour à l’État de droit – passe par le règlement de cette question, dans le sens d’une déconstruction de la ZAD/Zad – dans la double acception matérielle et symbolique du terme. Les services étatiques entendent obtenir de ceux qu’ils caractérisent comme autant d’occupants illégaux qu’ils entrent, pour reprendre les mots du Premier ministre É. Philippe, « dans le droit chemin, dans le droit commun26 ». On sait que la procédure instituée pour rétablir l’État de droit est de nature conventionnelle : il appartient aux intéressés de déposer en préfecture des dossiers nominatifs décrivant précisément les projets qu’ils entendent conduire dans le périmètre de l’actuelle ZAD. Cette démarche conditionne l’autorisation administrative d’exploiter ou d’implanter de nouvelles activités sur la zone litigieuse. Il y a là, on le voit, une volonté politique que l’État réécrit dans des formes juridiques dont il a la maîtrise, afin de réinscrire ses marques, celles-là mêmes que les « zadistes » se sont employés à effacer, en portant le débat sur le terrain, aujourd’hui fortement investi, des communs27. La normalisation juridique de l’espace de la ZAD/Zad à laquelle vise la signature de baux précaires entre l’État et les anciens « occupants illégaux » du territoire n’a pas moins permis que soit entrepris un débat réel sur la question même du droit traditionnel de propriété : ici la référence aux « communs » désigne un tout autre rapport au territoire où le droit d’usage collectif et solidaire prévaut sur le droit individuel de propriété28.

Le réaménagement de l’aéroport de Bouguenais

15Notons-le sans plus attendre : aussi décisif soit-il, ce sujet-là n’avait pas été choisi pour constituer le centre du colloque. On ne s’en étonnera pas : s’interroger sur le sort de l’aéroport de Nantes-Atlantique supposerait une rencontre à part entière. L’affaire n’a donc pu être traitée ici qu’en « mode réduction », si l’on peut ainsi s’exprimer. Cela n’a pas empêché qu’au cours de l’exercice quelque peu exploratoire auquel a donné lieu la table ronde dédiée au dossier, les questions qui fâchent aient été formulées, notamment par M. Lejeune en sa qualité de maire de Bouguenais. L’abandon du projet de NDDL n’est évidemment pas sans conséquences lourdes pour la commune et son environnement. La pression foncière qui s’exerce sur le territoire est désormais considérablement accrue et les conditions de l’habitat s’en trouvent affectées en profondeur. Avec la multiplication des lignes aériennes, la question de l’insonorisation des bâtiments est réactivée tandis qu’augmentent les craintes, et elles n’ont rien de fantasmatique, d’une forte dépréciation des logements. Mais surtout, derrière le programme de réaménagement de l’aéroport de Nantes-Atlantique, il y a le problème de fond : celui du modèle de développement et de la régulation du trafic aérien en général. Bouguenais entend bien ne pas devenir un autre Notre-Dame-des-Landes ! C’est en raison de ces inquiétudes – elles ont été déclinées dans le cours des débats en interrogations des plus concrètes, notamment sur la taxation du kérosène ou la compatibilité de la croissance envisagée du transport aérien avec un développement soutenable – que la Commission nationale du débat public s’est trouvée saisie, pour une durée de deux mois, à des fins de concertation. Cet évènement n’a reçu de la part des participants aux discussions qu’un accueil désabusé, comme si se préparait là la chronique d’un échec annoncé. Il faut dire que la concertation instituée sous l’égide de la Commission ne peut porter que sur un objet dérisoire au regard des enjeux. Ainsi la question du périmètre des futurs aménagements, comme celle de la politique du transport aérien se trouvaient exclues de la matière à débattre. Les promoteurs de l’action publique semblent en cela bien loin d’avoir tiré toutes les leçons de l’expérience pourtant si édifiante de NDDL !

État de droit et violence

17Allons tout de suite à l’essentiel : la théorie de l’État de droit ne saurait exclure et n’a jamais exclu le recours à la force29, y compris dans ce qu’elle peut avoir de plus spectaculaire : déploiement territorial de la police et de la gendarmerie, expulsion de sites caractérisés comme illégaux, démolition de bâtiments et autres confrontations. Cela, personne ne l’a mis en doute. Ce dont le colloque a pu se faire l’écho procède d’une autre logique. C’est, grosso modo, celle des « zadistes » et de leurs soutiens consistant en une interrogation simple : jusqu’où l’État de droit peut-il faire usage de la violence, sans cesser de demeurer un État de droit ? Ce genre de question n’a pas manqué d’en faire résonner d’autres qui, à la même période, étaient posées en rapport avec la reconduction d’un état d’urgence liée à la menace terroriste30 et laissant entrevoir le spectre de l’État d’urgence31. Ces mots ne reviennent pas à affirmer que la violence, en l’occurrence, aurait été le fait exclusif de l’État et de ses agents. La résistance au projet étatique a généré, elle aussi, des violences matérielles assumées comme autant de ripostes inéluctables à la violence institutionnelle32. Le problème posé ici n’est pas celui de la vérité des récits, mais celui de la représentation à travers des discours concurrents qui, en tant que tels, font événement(s). Le colloque ne s’est pas voulu un lieu d’enquête parmi d’autres sur la violence réelle, mais l’occasion d’une tout autre interrogation : la compétition des récits n’est-elle pas elle-même génératrice d’une violence que l’État de droit abrite et met en œuvre, ne serait-ce qu’à travers la saisie juridique de la réalité à coups de mots, de catégories et même d’images ?

État de droit et droit

18Les textes rassemblés ici montrent, s’il en était besoin, toute la part qu’a pu prendre le droit, dans son acception la plus large, dans l’expression du projet de NDDL. Ils font voir de la même façon celle qu’il est en train d’occuper dans son abandon. Plus précisément, la résistance au projet d’aéroport – comme toutes les affaires de ce type – a systématisé les usages du droit, de ses mots (on pense fatalement, parmi d’autres, aux références à l’utilité publique ou à l’intérêt général), de ses principes (voyez en particulier ceux du droit de l’environnement rappelés par M. Lucas, M. Torre-Schaub ou T. Dubreuil), procédures (à NDDL on a vu, à travers les propos de B. Delaunay, l’enquête publique et autres procédures participatives fortement mises à contribution) et institutions (relisons le « feuilleton contentieux » reconstitué par R. Hostiou). C’est de cette manière aussi que se construisent – et se déconstruisent – sur le terrain, les rapports de force entre acteurs et coalitions d’acteurs. Les travaux nantais n’ont pas manqué de décrire ce phénomène : on y voit s’affronter des pratiques collectives visant à l’appropriation des ressources communes ou, c’est selon, à leur neutralisation. En quoi, dira-t-on, pareille mobilisation de l’arsenal juridique a-t-elle contribué à fabriquer la désillusion plus haut évoquée ? Certes, le projet contesté n’a pas abouti ! Mais jusqu’où ce résultat est-il imputable à l’usage de l’outillage juridique ? Une chose est certaine : ni l’expérience des procédures participatives, ni celle du contentieux juridictionnel n’ont vraiment servi la cause de la résistance au projet. C’est que ce genre de cause ne trouve pas d’emblée de traduction directe dans le droit33, lequel prend sens dans tout un travail d’interprétation où vont entrer des préférences et des représentations contrastées, celles-là mêmes qui travaillent en profondeur une communauté divisée. C’est cette expérience vécue du droit en de telles circonstances qui est génératrice de désillusion. Le recours au juge en donne une assez bonne illustration : on en vient à lui demander des solutions que le débat démocratique – ou ce qui en a tenu lieu – a été impuissant à produire34. Or, lorsque la juridiction administrative par exemple est invitée à se prononcer sur l’utilité publique du projet, elle ne peut le faire que dans les limites d’une jurisprudence qui refuse de subordonner l’identification juridique de l’utilité publique au résultat d’une comparaison entre différents projets35. Cette manière de juger trouve son fondement intellectuel dans le souci affirmé du juge de ne pas se comporter en autorité concurrente des pouvoirs. Si cette logique peut, le cas échéant, susciter l’adhésion du juriste, elle est plus difficilement compréhensible du côté d’acteurs sociaux qui regardent l’utilité publique, non comme une construction juridique abstraite, mais à travers les effets matériels qu’elle engage vraiment sur un territoire déterminé.

État de droit et démocratie

19Si avec l’expérience de NDDL, en raison même de la manière dont l’État y a pratiqué le droit (fractionnement systématique des procédures, usages quelque peu désinvoltes du droit de l’environnement, pour ne rien dire des 179 décisions de justice toutes favorables à la réalisation du projet…), c’est la crédibilité même de l’État de droit qui s’est trouvé affectée, cette dernière n’a guère été servie par les manœuvres conduites sur place au nom de la démocratie administrative. L’importance des développements justement consacrés à cet aspect du sujet36 permet de faire l’économie d’un long rappel, d’autant qu’à bien des égards les défaillances des mécanismes démocratiques ne sont pas sans rapports avec la dévalorisation des formes juridiques de l’action publique considérées ci-dessus. Bornons-nous à ce constat : les mécanismes et autres dispositifs de la démocratie administrative donnent l’impression d’avoir fonctionné pour eux-mêmes, dans une sorte de vide social. Comme s’ils avaient été conçus pour n’avoir aucune conséquence véritable sur l’état des rapports sociaux. Avec eux tout un travail de mise en scène s’accomplit qui devient sa propre finalité. Ce qui a cours sur cette scène juridiquement organisée est sans effet sur les choix décisionnels. Pour les acteurs sociaux engagés dans la contestation du projet, la démocratie administrative ne peut fonctionner qu’à l’illusion. C’est bien pourquoi elle devient à son tour objet de contestation.

20Ainsi, sur le territoire de NDDL – comme partout sur les sites où se déroulent des protestations du même type –, on voit bien que la « sortie de crise » devra aussi se jouer sur le terrain juridique. Accordons-nous sur le sens de cette expression. Le « juridique » dont il est ici question s’entend indifféremment de décisions donnant forme et force de droit à des situations de fait créées par les acteurs sociaux, ou de la simple pratique d’un langage juridique, ou à prétention juridique, susceptible d’ailleurs d’abriter des prétentions concurrentes. Qu’il s’agisse pour les opposants au projet de traduire juridiquement leurs prétentions, par exemple en sollicitant la référence aux communs, ou, pour les pouvoirs publics, d’agir tant par des opérations matérielles de police que par des décisions juridiques, au nom de l’État de droit.

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21La conclusion donnée au présent rapport ne concerne, bien entendu, que le texte auquel elle met conventionnellement un terme. Elle ne saurait en aucune façon valoir conclusion du colloque nantais. Celle-ci n’est d’ailleurs pas même envisageable, pour des raisons fortes qu’il n’y a pas lieu d’exposer ici. Aussi bien se bornera-t-on au seul constat suivant : avec l’abandon contraint du projet d’aéroport de NDDL, c’est notre modèle de production de la vie sociale qui est interrogé jusque dans ses fondements les plus profonds. Les pistes fantasmatiques de cet équipement jadis tenu pour nécessaire aux futurs équilibres économiques du Grand Ouest fonctionnent désormais à la façon d’une scène offerte aux « jeux » contradictoires des temps actuels. Là se dévoilent certains des conflits dont sont tributaires les grands équilibres sociopolitiques des États de la postmodernité. Ces conflits-là voient s’affronter, symboliquement mais aussi parfois matériellement, ceux qui ont fait du déplacement leur raison d’être et tous ceux qui, tout en contribuant à la création des conditions de possibilité de ce mouvement, se trouvent assignés à domicile. Inscrite dans cette conflictualité si représentative de notre époque, l’affaire de NDDL s’est encore jouée au bord d’une autre ligne de fracture, celle qui voit s’opposer deux blocs d’acteurs : d’un côté, ceux qui ne cessent de solliciter les impératifs insatiables de la Croissance pour réclamer le réaménagement toujours recommencé de l’espace ; de l’autre, ceux qui, invoquant les menaces de la crise écologique, appellent au contraire à ménager le territoire. Le traitement de ces contradictions est fonction de l’aptitude des États (et des collectivités locales) à se mettre sérieusement à l’écoute des mouvements sociaux et des expériences de vie alternatives dont ils savent, d’ores et déjà, être l’annonce37.