1Emmanuel Bellanger

2Le monde des mairies suburbaines, au nombre de 80 dans le département de la Seine, est en partie connu. De nombreuses monographies ont dressé un état des lieux de la vie municipale. Dans la tradition du banquet républicain, les assemblées locales, leurs groupements corporatistes et partisans aiment à faire valoir la singularité de leur petite patrie, son entre soi affinitaire, ses modes spécifiques de mobilisation, en un mot son microclimat ou son « écosystème1 ». Cet angle de vue monographique pâtit cependant de son étroitesse. Il masque les interactions politiques et les dynamiques intercommunales2. À l'échelle locale, le fonctionnement du système politico-administratif français ne s'accorde pas avec ses mises en scène municipales données en spectacle3.

3Pour traduire cette ambivalence discursive, il convient de mettre à jour les ramifications liant différentes organisations d'élus ou de professionnels des politiques locales qui agissent, de concert avec la puissance publique, sur la transformation des paysages urbains. Ces groupements ne s'ignorent pas ; ils ne se concurrencent pas systématiquement ; au contraire, ils affermissent une acculturation politique tempérée en usant de réseaux institutionnels où s'élaborent de nouvelles postures partisanes et des compromis transinstitutionnels4. Les tensions existent entre partenaires institutionnels, mais les contraintes administratives conduisent le plus souvent à l'apaisement. Dans le premier xx^e siècle, au sein d'une nébuleuse municipale et intercommunale de gestion publique, les différents acteurs sont presque exclusivement des hommes aux cultures politiques aussi dissemblables que celles qui distinguent les hauts fonctionnaires des maires radicaux, socialistes, communistes, modérés, ou plus encore, des secrétaires de mairie, des femmes de service ou des cantonniers.

Une nébuleuse trans-institutionnelle entre concurrence et arbitrage

4Officiellement, les manifestations partisanes et catégorielles mettent en lumière, par voie de compte rendu de mandat ou de bulletin amicaliste, des champs spécifiques d'engagement et d'action publique. Plus officieusement et à rebours des positionnements idéologiques tranchés, les assemblées délibératives (conseils d'arrondissement, conseil général, offices municipaux d'HBM, syndicats intercommunaux, bureaux de bienfaisance, caisses des écoles ou sociétés d'économie mixte d'aménagement) jouent un rôle de formation politique radicalement différent de celui adopté par les appareils politiques ou syndicaux.

5Ces assemblées sont en effet autant de lieux de rencontre, de confrontation et de mise en concordance d'intérêts d'essence culturelle et revendicative disparate. Au sein de ces institutions, on administre ; on s'efforce de réguler les maux de la civilisation urbaine en assistant les femmes en couches, les familles nombreuses, les vieillards, les chômeurs, les mal-lotis... ; on gère le quotidien ; on planifie les besoins en équipements et en infrastructures, ou au contraire, on agit dans l'urgence pour désenclaver, assainir et viabiliser les banlieues. Dans les partis affiliés au mouvement ouvrier, on singularise son discours ; on organise des combats pour l'obtention de nouveaux droits ; on s'évertue aussi à conforter son assise politique en usant souvent de la surenchère et de mots d'ordre qui font écho aux passions françaises : la défense de la République, la défense de l'école publique, la défense de la propriété, la défense de la patrie-mère du socialisme...

6La délibération politique offre un cadre exemplaire de collaboration entre personnes souvent présentées comme d'irréductibles opposants. L'intérêt communal, intercommunal, départemental ou régional a considérablement modifié les lignes de démarcation entre politiques, syndicalistes, personnels administratifs et techniciens. Sous la contrainte des rouages administratifs et du régime de la délibération5, les acteurs publics les ont rendues poreuses. Le système administratif est ainsi fait, que la légitimité d'un maire réalisateur et prestataire de services est intimement liée à sa conduite d'administrateur, un administrateur qui ne peut se passer du visa de la sous-direction préfectorale des communes et de la mutualisation des financements. Mais à l'inverse, le préfet, garant de l'ordre public et de l'efficience des politiques nationales de régulation, ne peut s'affranchir d'une collaboration étroite avec la représentation municipale, quelle qu'elle soit. Ce constat fut établi dès les années 1960 par les tenants de la sociologie des organisations6.

7Ces groupements, qui ont investi le territoire ségrégé et atypique de la Seine banlieue, appartiennent à des catégories sociales et politico-administratives distinctes. Les agrégations professionnelles ont pour nom l'Amicale des secrétaires de mairie de la Seine créée dès 18627, l'Association fraternelle des employés d'octroi de France créée en 1887, la Société du personnel technique des mairies du département de la Seine créée en 1906, la Société amicale des gardes champêtres et appariteurs de la Seine créée en 1908, l'Association des receveurs municipaux de la Seine fondée dans les années 1910, l'Amicale des anciens élèves de l'École nationale d'administration municipale créée en 19318 ou encore le syndicat des travailleurs municipaux de la Seine organisé en 1917, qui se scindera au début des années 1920 entre partisans de la CGT et partisans de la CGTU. Même les liens fraternels de la franc-maçonnerie s'inviteront à la table des négociations trans-institutionnelles.

8Le second type d'agrégation est celui du pouvoir mayoral. Chaque famille partisane tend à fédérer ses maires. L'amicale des maires radicaux et radicaux-socialistes de la Seine impose sa prédominance au début du xx^e siècle. L'union des conseillers municipaux socialistes de la Seine est fondée plus tard en 19199. La Société de recherches documentaires et d'informations municipales, née en 1923, agrège les élus du bloc ouvrier et paysan SFIC, tandis que les maires modérés s'organisent au lendemain du Front populaire dans une Entente des municipalités républicaines. Au-dessus de ces différents groupements, l'amicale des maires de la Seine banlieue, créée en février 1909, se pose dès lors comme l'institution de formalisation de compromis politiques.

9Dans ce paysage amicaliste morcelé, deux groupements se distinguent et assurent un lien au sein de cette nébuleuse associative : l'union des maires de la Seine et l'amicale des secrétaires de mairie. Des personnalités, telles que Jules Decencière, Edmond Podeur, Alfred Spengler, Alphonse Eyraud et Michel Verrier pour les secrétaires, Henri Sellier et André Morizet pour les maires socialistes, Théodore Tissier, Auguste Marin, Charles Digeon, Eugène Decros et Auguste Mounié pour les maires radicaux, Ernest Billet et André Grisoni pour les maires modérés et Georges Marrane, Léon Piginnier et Jean-Marie Clamamus pour les maires communistes, y assumeront une médiation entre leur famille d'appartenance et l'ensemble de leurs homologues10.

10C'est bien à l'échelle départementale, sur le terrain d'application des politiques publiques, que se nouent les compromis. Face à cette configuration relationnelle éclatée, se posent en arbitre conciliateur et en interlocuteur tutélaire les services préfectoraux du département. La tutelle est ici entendue dans son acception latine : celui qui protège et non celui qui soumet à son autorité. La tutelle préfectorale crée du lien là où justement les territoires communaux se concurrencent, ou encore, là où les organisations professionnelles se disputent les responsabilités techniques et administratives. L'intérêt de la préfecture n'est pas de jouer les diviseurs, mais au contraire d'affermir les ententes intercommunales, sans lesquelles la bonne marche des grands services urbains serait compromise. Témoin de cette médiation officieuse, l'union des maires de la Seine a pour secrétaire général un haut fonctionnaire préfectoral, Marcel Aragon, qui fait également office de secrétaire général des syndicats intercommunaux de la Seine administrés collégialement par les maires.

Convergences et ententes syndicales et amicalistes

11En Seine banlieue, la plus ancienne des amicales est incontestablement celle des secrétaires de mairie. Sa naissance dans les années 1860 et son dynamisme des années 1880-1900, les premiers collaborateurs des maires les doivent à la « bienveillance » du préfet Haussmann11. Une forte minorité de magistrats communaux, en « bons pères de famille » nommés par le pouvoir central, refusait de soutenir la création d'une œuvre de prévoyance, qui hypothéquait l'équilibre de leur budget. La logique de l'État, qui imposa finalement ses vues, relevait d'un impératif administratif. La préfecture se devait d'impulser la formation d'un corps de professionnels de l'action publique locale, capables sur le terrain d'appliquer ses circulaires et d'orienter les délibérations des assemblées municipales.

12La logique amicaliste converge ici avec les exigences bureaucratiques des représentants de l'État ; elle aussi défend la professionnalisation de la fonction de secrétaire afin d'éliminer des concurrents intermittents que sont alors les secrétaires de mairie-instituteurs (SMI)12. Les maires, eux-mêmes, dans un esprit quelque peu paternaliste, mesurèrent finalement leur intérêt à s'attacher des employés capables de mieux gérer les affaires locales. Seul un personnel permanent, agréé par l'Administration préfectorale, pouvait entreprendre la rationalisation et la spécialisation des services municipaux. Ce patronage mayoral de circonstance (l'exceptionnelle croissance démographique du second xix^e siècle) et d'intérêt (servir des administrés attirés par les commodités de la ville) ne s'apparente pas uniquement au contrôle social hiérarchique et discipliné du monde de l'entreprise13 ; il relève également d'un « lien d'intérêt et d'affection »14. Norbert Élias reste sans conteste l'un des penseurs qui a le mieux exposé et analysé ces relations interactives d'autocontrôle et d'interdépendance qui tempèrent les rapports des protagonistes de l'action publique15

13L'amicalisme des secrétaires de mairie s'est imposé comme un interlocuteur institutionnel. Sa présidence d'honneur fut systématiquement confiée à un dignitaire de la préfecture. L'objectif est simple : favoriser l'assimilation statutaire de leur profession avec celle des chefs de bureau des préfectures. Pour autant, le lecteur non averti se tromperait s'il concluait à l'affaiblissement de la puissance mayorale desservie par cette proximité secrétaire de mairie-Administration supérieure. De fait, cette proximité a largement servi les mandatures des maires qui, à l'instar des élus communistes, adversaires de l'État bourgeois, savaient pouvoir compter sur la loyauté et la médiation de ces collaborateurs suffisamment bien insérés dans les rouages de l'administration pour éviter toute paralysie de la vie municipale16.

14L'amicale des secrétaires a aussi exercé un magistère sur le personnel communal. Fondateurs de la mutualité des agents communaux, ce sont des secrétaires de mairie qui ont jeté les bases de l'organisation syndicale des travailleurs municipaux. Le plus connu d'entre eux a pour nom Michel Verrier, simple commis devenu en 1905 secrétaire de mairie. Ce proche de Pierre Laval et des maires socialistes, président de son amicale en 1912, cofondateur en 1917 de la fédération syndicale des communaux des communaux de la Seine, a œuvré habilement en septembre 1919 en organisant la première grève du personnel communal qui paralysa les services extérieurs des mairies suburbaines. Ce mouvement surprit les maires, la préfecture et le ministre de l'Intérieur, le radical Jules Pams, qui diligenta immédiatement une médiation. Les acquis sont impressionnants : consécration du paritarisme, triplement des salaires et surtout adoption de la première loi statutaire de portée nationale votée le 23 octobre 1919. L'année 1919 marque ainsi une nouvelle orientation syndicale née de la radicalisation des rapports sociaux qui impose, avant 1936, l'arbitrage de l'État dans les négociations avec l'employeur.

15Les secrétaires de mairie s'engageront également au milieu des années 1920 dans la formation d'un cartel d'organisations professionnelles préfigurant le dépassement des replis catégoriels et partisans. Si ces derniers perdent progressivement de leur autorité devant la concurrence d'un personnel syndical permanent, ils demeurent localement des interlocuteurs privilégiés. Et ce, d'autant plus que le syndicalisme communal pâtit de ses liens étroits avec le pouvoir municipal. Si les termes « courroie de transmission « sont trop réducteurs, il existe néanmoins un syndicalisme de clocher qui ne peut faire abstraction de la promiscuité qui caractérise les relations entre le maire et son personnel. En banlieue, la mairie reste un petit monde où tous se connaissent et où les relations affinitaires, affectives et paternalistes exercent une emprise sur les conditions de recrutement et de travail. Ce syndicat à base municipale a pu être présenté comme hybride car il ne peut s'affranchir du double patriarcat, celui de deux patrons indissociables, le maire, autorité légale, et le secrétaire général, autorité effective.

16Les groupements de maires et de cadres communaux sont des amicales qui exercent un lobbying, uniformisent les pratiques gestionnaires et tissent des coopérations transpartisanes et trans-institutionnelles. Un exemple : les maires socialistes ont contribué à l'acceptation des avancées statutaires du personnel communal par l'ensemble de leurs homologues, mais ils ont également freiné les revendications jugées excessives de la base syndicale, sachant que des municipalités pauvres n'auraient pu les satisfaire. Dans cette configuration tripartite de négociation, il y a toujours une recherche d'équilibre. Au début des années 1920, l'entrée en scène d'un syndicalisme des services publics dit révolutionnaire et la légitimation des représentants du communisme municipal ne compromettront pas ces pratiques de régulation et après-guerre, la logique de compromis perdurera encore avec l'implantation dans les mairies de syndicalistes FO et d'élus RPF.

17La meilleure illustration de la réussite de ce système équilibré de négociation reste la création en 1937 du syndicat intercommunal du personnel communal de la Seine, qui jette les bases du statut national de personnel communal de 1952. L'autre réussite de ce système est sans conteste l'affermissement depuis les années 1900 de l'intercommunalité comme mode de gestion de l'espace public. Nul doute que ces relations pacifiées peuvent être brutalement renversées par des événements qui accélèrent les négociations ou au contraire provoquent des ruptures. À ce titre, les conséquences du pacte germano-soviétique, de l'Occupation et de la Libération sur la stabilité de l'édilité et des syndicalistes communistes, bien plus que la Guerre froide, briseront ce cadre codifié d'entente17.

18En temps de guerre, administrer, encadrer et servir une population municipale donne lieu à une recherche de nouveaux compromis entre représentants du pouvoir local, préfectoral, amicaliste et syndical. L'enjeu est l'acceptation d'une diminution des acquis sociaux en vue d'éviter la paralysie des services publics en suractivité sous le poids de la défense passive, du rationnement ou de l'assistance aux sinistrés. À la différence de ces années noires, les périodes de consolidation du municipalisme providentiel, déclinaison sur le terrain local de l'État providence, offriront au contraire de nouvelles marges de négociation salariale et statutaire.

19Une dernière caractéristique commune à l'amicalisme et au syndicalisme accompagne les modes d'administration et de recherche de compromis : l'attraction partisane. Il y a indéniablement des porosités entre ces mondes d'engagement. Des sas de politisation, vivier ou refuge du personnel politique et passerelles entre engagement associatif et représentation municipale, apparaissent dès les années 1900. Et, dans un mouvement inverse, des sas de dépassement des orientations partisanes décidées par les appareils se polarisent en certaines municipalités. Ces conduites varient selon l'enracinement des cultures politiques, mais aussi selon la culture personnelle des mandataires ; elles varient aussi selon le positionnement hiérarchique dans l'administration ou les organisations collectives ; elles diffèrent encore selon les générations et les périodes de radicalisation politique observées. Mais, même en temps de contestation, la politisation des cadres reste strictement encadrée par la « technocratisation18 » des administrations.

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20S'associer pour défendre un idéal, un projet politique, un corps de métier, une transcendance religieuse, une œuvre commune, sportive, philanthropique, culturelle ou environnementale, revient à assumer, servir et finalement affermir une dimension de soi, militante et affective. Cette posture engageante n'est pas sans ramification avec l'histoire du militant, avec celle de ses proches, modèles à suivre ou contre-exemples à proscrire, avec celle de ses référents, quels qu'ils soient, dont la rencontre a fait date. Mais les ressorts de la militance ont également pour fondements le travail et ses déclinaisons professionnelles. Sous la pression des contraintes financières et des demandes sociales, servir l'administré, le banlieusard, le citoyen oblige les acteurs publics et leur représentation à s'entendre.

21L'étude de l'activité publique met en exergue la structuration d'espace de compromis où les conflictualités sont pondérées par le principe de continuité du service public. Sur la scène politique, les concurrences et les distances sociales ne sont pas un leurre, mais, en prise avec le système administratif d'interaction, elles se contractent. Sans ces « ententes cordiales », pour reprendre une expression du Père Lhande évoquant au début des années 1930 la relation du clergé de Bobigny avec un maire communiste, sans la « péréquation des contraintes19 », formule signifiante du dernier préfet de la Seine, prononcée en 1967, qui sous-tend l'association des « élus et administrateurs dans la définition et dans la mise en œuvre d'une communauté de destin20 », les politiques publiques n'auraient aucune prise sur le réel. Ces ententes sont à l'origine de la reconnaissance statutaire des métiers des mairies, de la représentation syndicale et de l'institutionnalisation de l'interventionnisme municipal. Elles ont scellé des partenariats entre collectivités locales et tutélaires, des patronages catégoriels entre personnel d'encadrement et agents d'exécution et des décisions publiques collégiales.

22Sans nul doute, ces formes tempérées, contraignantes et obligées d'engagement ont pu tout à fait s'accorder avec des combats militants, plus radicaux, à base de solidarité de corps, d'esprit de clocher ou d'appartenance à un entre-soi partisan. Eugène Thomas, maire socialiste au Kremlin-Bicêtre de 1897 à 1919, peut ainsi tout à fait se déclarer partisan de la Révolution sociale, et, au sein de l'amicale des maires, se rallier au mouvement général de syndicalisation des municipalités pour former un syndicat du gaz en 1903, des pompes funèbres en 1905 ou une conférence intercommunale pour la distribution de l'eau en 1908, chaperonnés par la préfecture de la Seine.

23L'institutionnalisation des relations administratives a incontestablement conforté la mise en place d'un cadre contractuel d'urbanité et d'usage d'expressions politiques dépassionnées. Dans cette typologie relationnelle, le tribun encarté devient un administrateur écouté de la puissance publique ; le secrétaire de mairie attentiste à l'égard des engagements partisans devient un collaborateur loyal du maire militant21 ; le syndicaliste révolutionnaire devient un gestionnaire de mutuelles et un partenaire social, tandis que le directeur de préfecture, garant du respect de la légalité, relaye les demandes municipales d'équipements, formalise leurs financements et arbitre les conflits.

24L'observation de trajectoires individuelles peut également permettre d'appréhender de nouveaux champs d'investigations : ceux des émotions, des vulnérabilités qui nourrissent des sentiments d'injustice ou d'appartenance communautaire. Cette observation permet ainsi de déceler autant de types de militances qu'il existe de formes de non-engagement ou de rejet du collectif. Pourquoi certains individus honnissent tout contrôle associatif ou syndical et se refusent à toute participation à des mouvements sociaux d'ampleur ou à des actions collectives même spontanées ? Se préservant de toute tentation d'agrégation, entendue comme de l'embrigadement, quelles sont dès lors les sphères qu'ils surinvestissent : le travail, la famille, la camaraderie interpersonnelle ? Ces questions resteront en suspens.