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Syndicats et associations

 | 
Danielle Tartakowsky
, 
Françoise Tétard

Première partie. Présyndicalisme

Les fonctionnaires entre association et syndicat

Jeanne Siwek-Pouydesseau

Entrées d'index

Géographique :

France

Texte intégral

1Jeanne Siwek-Pouydesseau

2Dans l'administration, le groupement professionnel revendicatif a d'abord été un fait social, bien avant d'être juridiquement reconnu et institutionnalisé. On parlera donc, ici, des syndicats au sens sociologique et politique, même en l'absence de reconnaissance juridique. Seront plus spécifiquement évoqués les fonctionnaires de l'État, qui étaient au centre du problème.

3La particularité des syndicats de fonctionnaires est d'avoir dû attendre et se battre bien plus longtemps pour être admis juridiquement que les syndicats d'ouvriers et d'employés. Ce qui ne les empêche pas d'exister et de représenter un véritable contre-pouvoir face à la hiérarchie administrative et politique. Les revendications professionnelles des fonctionnaires se sont, en tout cas, développées en même temps que celles des ouvriers et employés, mais sous des formes différentes et adaptées à leur situation. Le terme de présyndicalisation paraît donc assez peu adapté à leur position intermédiaire qui n'est pas à proprement parler de concurrence ou de complémentarité, mais faute de mieux.

4Le trait le plus frappant de cette évolution tient sans doute au fait que la structure en corps administratifs a été la matrice de l'organisation professionnelle. En effet, chaque catégorie de fonctionnaires s'organise en syndicat national centralisé, comme l'est la structure administrative, pour faire face au chef hiérarchique. Seules les organisations qui comportent un grand nombre d'agents sur tout le territoire, comme les postiers ou les instituteurs, possèdent une structuration géographique, le plus souvent départementale. L'organisation corporative syndicale redouble ainsi la structure en corps de l'administration, et elles se confortent mutuellement. Ensuite, la forme fédérale tentera de concilier à la fois l'autonomie des différents corps et la nécessaire coordination des intérêts pour faire face aux pouvoirs publics : ministre, gouvernement et parlement — ce dernier étant longtemps resté le maître du budget et donc des rémunérations.

  • 1 Siwek-Pouydesseau J., Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu'à la Guerre froide, 1848-1948, Lill (...)

5En définitive, ce qui préside à la construction et au développement de ces groupements, c'est l'ambiguïté, les arrangements et le bricolage1. Trois moments peuvent être distingués.

Genèse des revendications corporatives et construction d'identités professionnelles fortes

6Ce premier temps tient à l'existence de corps et carrières à vie, de journaux et de mutuelles.

Des corps et une carrière à vie

7L'administration française commence à s'organiser en pouvoir autonome sous le Directoire et Napoléon rationalise cette machine à son profit. Malgré les soubresauts de l'époque, apparaît un monde d'employés publics qui ont une certaine stabilité ; ainsi, de 1804 à 1825, sont créées sept caisses de retraite, notamment au ministère des Finances. Dans les années 1840, des mutuelles voient le jour, en particulier chez les postiers et les enseignants : les employés publics commencent à s'organiser autour d'une carrière à vie. Parallèlement aux grands corps de l'État, Ponts et Chaussées, Inspection des Finances, Conseil d'État..., des corps de petits et moyens fonctionnaires se constituent à partir d'une aspiration à une carrière évolutive commune.

8Dans un premier temps, le terme de fonctionnaires s'applique surtout aux catégories supérieures, alors que les catégories moyennes et subalternes sont qualifiées d'employés. Sous la Monarchie de Juillet, on commence à parler de « charte » définissant les droits des agents face aux coteries et au népotisme qui régnent dans les administrations : ainsi, des examens d'entrée, un tableau d'avancement et des grilles de traitements sont envisagés. Les députés libéraux de l'opposition reprennent ces thèmes en y ajoutant la réduction des effectifs. Finalement, une proposition de charte de Saint- Marc Girardin n'est repoussée en 1844 qu'à une voix de majorité. Beaucoup de députés et surtout de ministres tiennent à conserver le maximum de liberté dans les nominations ou promotions, et toutes sortes de projets de réglementation continuent à voir le jour, sans plus de résultat, jusqu'à la fin du siècle.

La communauté virtuelle des journaux

9Les revues et journaux professionnels créent une sorte de communauté virtuelle, notamment pour des fonctionnaires disséminés et isolés sur tout le territoire, comme les instituteurs, les postiers ou les agents des Finances. Les abonnés au journal forment déjà un réseau, grâce à la liste des adresses : on peut, ainsi, faire signer des pétitions et, surtout, créer un fonds d'idées communes. Bien plus, les écrits restent et seront souvent une référence pour les générations suivantes.

10Faute de pouvoir s'organiser en associations professionnelles, des journaux et revues sont créés dès les années 1830. Des revendications plus politiques explosent en 1848 et des assemblées générales sont réunies pour élire des délégués chargés d'exposer leurs revendications à la hiérarchie. Plusieurs journaux à tonalité républicaine et démocrate voient le jour, comme La Réforme Administrative et L'Écho des Employés. Mais ces journaux ne se disent pas à proprement parler révolutionnaires et aucun d'eux ne se range du côté de « l'émeute » en juin 1848.

11Les petits fonctionnaires se conçoivent comme prolétaires par leurs rémunérations, mais se sentent distincts des travailleurs manuels, car ils estiment détenir un capital de savoir. Les réactions de la hiérarchie sont très vives dès 1848 et l'on défend aux employés de s'abonner à ces journaux, qui finissent par être confisqués. Ces petits et moyens fonctionnaires réclament toujours une réglementation des conditions d'admission et d'avancement, et critiquent la manière dont les premières décisions de la Seconde République ont été prises, sans consultation des personnels. De plus, ces sociaux-démocrates, appartenant à une classe intermédiaire, se considèrent dans l'appareil d'État comme les représentants des intérêts du peuple face à la hiérarchie administrative.

Grâce aux mutuelles, dans les interstices de la réglementation

12Après le décret de 1852 sur les mutuelles, les associations ou sociétés se multiplient et leurs centres d'intérêts dépassent largement le cadre de la mutualité. En effet, les sociétés mutuelles tendent souvent à servir de paravent pour des revendications professionnelles. Les caisses de solidarité permettent aussi de fortifier l'identité de corps, de se rencontrer dans des banquets et d'agiter toutes sortes d'idées. Elles se constituent au sein de chaque catégorie professionnelle, car on considère qu'on ne peut être solidaire que si l'on est confronté aux mêmes types de risques.

13Faute de pouvoir bénéficier de la loi de 1884 sur les syndicats, la confusion entre amicales et mutuelles dure plus longtemps que chez les ouvriers et employés. Certaines de ces associations dépérissent après la loi de 1898 sur la Mutualité, qui exclut la possibilité d'avoir à la fois des membres fondateurs et non fondateurs. Après la loi de 1901 sur les associations, les deux types d'organisations peuvent s'établir séparément dans le cadre de ces deux lois. Mais la confusion demeure sur le statut des groupements professionnels de fonctionnaires.

La confusion sur l'interdiction du droit syndical des fonctionnaires

14Une seule chose est claire : des intérêts particuliers ne peuvent s'organiser au sein de l'État, lui-même représentant de l'intérêt général. Et surtout, on ne veut pas d'alliance entre les syndicats ouvriers et les groupements de fonctionnaires. Il est donc exclu qu'ils bénéficient de la loi de 1884. On pense que la loi de 1901 permettrait de les dissocier mais, à l'évidence, ce n'est pas aussi simple, car la création d'une confédération de fonctionnaires est aussi un risque. On finit donc par envisager de réglementer les droits et obligations des agents de l'État dans un statut. Toutefois, on ne réussit jamais à se mettre d'accord sur un texte face à des mouvements de plus en plus forts et remuants.

L'entre-deux lois : 1884-1901

15Le vote de la loi de 1884 sur les syndicats déclenche d'interminables discussions sur le point de savoir qui pourra en bénéficier. Dans les déclarations officielles, on aborde peu les vraies raisons politiques qui s'opposent à la syndicalisation des fonctionnaires, outre les raisons de principe juridiques concernant le pouvoir hiérarchique et la continuité du service. En effet, il est impensable qu'ils puissent s'allier entre eux, et encore moins avec les ouvriers dans les bourses du Travail, ou qu'ils s'associent à une grève générale.

16Les agents publics réclament le droit syndical, car leur assimilation aux autres travailleurs est considérée comme un grand progrès. Selon l'article 3 de la loi, les syndicats professionnels ayant exclusivement pour objet l'étude et la défense des intérêts économiques, commerciaux et agricoles, on aurait pu penser que les fonctionnaires ont des intérêts économiques propres à défendre. En fait, rien n'est dit sur les agents des collectivités publiques. Une argumentation juridique consiste à affirmer que la liberté professionnelle étant devenue la règle, les exceptions ne peuvent être formulées que par un texte explicite. L'arrêt de la Cour de Cassation du 27 juin 1885 tranche que la loi s'applique aux seuls salariés de l'industrie, de l'agriculture et du commerce, à l'exclusion notamment des professions libérales. Cette décision est critiquée, mais on s'y réfère ensuite de manière constante.

  • 2 Jeanneney J., Associations et syndicats de fonctionnaires. Étude législative, Paris, Hachette, 190 (...)

17Au début des années 1880, des amicales d'instituteurs commencent à voir le jour. En 1887, le ministre de l'Instruction publique Spuller refuse la création d'une Union nationale des Instituteurs dans une circulaire célèbre en date du 20 septembre : « L'autonomie des fonctionnaires a un nom, elle s'appelle l'anarchie et l'autonomie des sociétés, ce serait l'anarchie organisée... Quel rôle resterait donc au comité central de la fédération, sinon de centraliser dans un but déterminé une grande force sociale capable d'être à certains moments une grande force électorale2 ? » On n'est donc plus dans le cadre d'une association relais ou auxiliaire de l'État. La même argumentation est reprise en 1891 contre les agents des Postes et Télégraphes : s'ils se syndiquent, ce sera contre la représentation nationale elle-même... En fait, on dénie également aux fonctionnaires le droit de se grouper en associations professionnelles. En 1895, Emile Combes déclare que le gouvernement ne peut admettre des associations à but philanthropique ou pédagogique, qui prétendront peser sur les pouvoirs publics. Pourtant, deux ans plus tard, Waldeck-Rousseau affirme qu'appartenir à une même profession et se proposer un avantage professionnel sont les seules conditions exigées pour créer un syndicat. On est toujours en pleine confusion.

Des associations pour quoi faire ?

18Comment canaliser les aspirations revendicatives, casser les mouvements les plus virulents et intégrer les plus modérés ? La loi de 1901 n'y suffit pas. L'arrivée au gouvernement de Waldeck-Rousseau amène une politique beaucoup plus libérale et Millerand, dès 1900, favorise la création d'associations dans les Postes et Télégraphes pour empêcher la constitution de syndicats. La loi du 1er juillet 1901 est très générale, mais la situation des fonctionnaires n'a jamais été abordée dans les travaux préparatoires. Le gouvernement précise rapidement que si le droit syndical est interdit aux fonctionnaires, ils peuvent s'associer librement. Cependant, beaucoup d'associations constituées de la sorte revendiquent le bénéfice de la loi de 1884, soutenues par les députés socialistes. Pour sortir de l'impasse, certains juristes font une distinction entre fonctionnaires d'autorité et employés, qui seuls pourraient se syndiquer, du moins dans un premier temps. La question est de savoir, notamment, où classer les instituteurs et les postiers.

19Cette confusion favorise la création d'un grand nombre d'associations professionnelles de plus en plus revendicatives et d'autant plus dangereuses qu'elles se fédèrent entre elles, certaines envisageant même de rejoindre la CGT. Une première Fédération des Fonctionnaires voit le jour en 1905 pour étudier la question des retraites, mais elle ne réussit pas à trouver une position commune sur le droit syndical. Elle est prolongée en 1908 par le Comité d'Études sur le statut des fonctionnaires qui, pendant quelque temps, semble une solution pour ces associations relativement modérées. À la fin de 1909, se reconstitue une Fédération nationale des Fonctionnaires selon la loi de 1901, mais se référant à la loi de 1884. Elle aurait compté alors 164 000 adhérents.

20Parallèlement, les groupements les plus avancés, réclamant le droit syndical intégral et l'entrée à la CGT, se groupent, en 1905, dans un Comité central de Défense du droit syndical. Il réunit surtout des agents des petites catégories et des instituteurs très minoritaires. Ce comité finit par se désagréger après la répression sévère de Clemenceau contre la grève des postiers en 1909.

La réaction gouvernementale

  • 3 Aubert V. et al., La forteresse enseignante, Paris, Fayard, 1985, Annexe II, p. 301-304.

21Pour le gouvernement, la question est de savoir comment accorder le droit d'association tout en limitant strictement son exercice et ne surtout pas en faire un succédané de la loi de 1884. En 1907, un projet de Clemenceau prévoit que seuls peuvent s'associer les fonctionnaires d'un même service, ce qui provoque la « Lettre ouverte » initiée par le Comité central de Défense du droit syndical : « Nous ne sommes pas des délégués du pouvoir central, des agents de la force répressive et policière, mais des travailleurs, des producteurs ordinaires, et nous voulons être traités comme tels3. » Les principaux signataires sont révoqués, car Clemenceau met au premier rang des obligations la continuité du service public et exclut toute adhésion à la CGT.

22Jules Jeanneney, dans son rapport à la Chambre présenté en 1907 et publié en 1908, fait remarquer que la grève peut tout aussi bien être déclenchée par une association et que l'essentiel est d'interdire toute affiliation à une bourse du Travail, à la CGT ou à une confédération générale des fonctionnaires. La grève doit être sanctionnée par la révocation mais, pour canaliser la poussée corporative, il propose d'accorder un droit syndical édul- coré. Son projet est repoussé et le gouvernement préfère préparer un statut des fonctionnaires qui réglera une fois pour toutes leurs droits et obligations. Divers projets sont présentés au Parlement jusqu'à la Première guerre mondiale, sans aboutir.

23Il faut faire une mention à part pour le projet socialiste de juin 1909, fort différent des projets gouvernementaux. Les fonctionnaires auraient les mêmes droits que les autres citoyens et pourraient s'associer ou se syndiquer. Un statut spécial à chaque fonction serait établi d'un commun accord par les représentants de l'État et du syndicat ou de l'association intéressée, et ces représentants siégeraient en nombre égal. L'accord serait ensuite publié au Journal Officiel. Nous avons là la première matrice du paritarisme et de la contractualisation, qui restera jusqu'à la Seconde guerre mondiale l'inspiration de la Fédération nationale des Fonctionnaires créée en 1909.

Entre refus juridique et reconnaissance politique

24Entre les deux Guerres, le droit syndical des fonctionnaires est reconnu par la gauche radicale et socialiste, alors que la droite y reste toujours opposée. Les organisations de fonctionnaires veulent préserver leur autonomie par rapport à la hiérarchie administrative et à l'État, refusent la subordination des corps professionnels et revendiquent donc un droit contractuel. Faute de pouvoir obtenir leur reconnaissance juridique, ils sont en quelque sorte institutionnalisés dans un certain nombre de commissions et comités consultatifs, ce qui ne va pas sans risque d'intégration à l'appareil d'État. Ils représentent un pouvoir avec lequel il faut compter, mais ne se considèrent pas alors comme un service public.

Le droit syndical et le contrat collectif à l'ordre du jour

25Au lendemain de la Première guerre mondiale, dans un contexte politique et international qui a beaucoup changé, le parlement et le gouvernement à majorité radicale ne sont plus farouchement opposés à une reconnaissance du droit syndical pour la plupart des fonctionnaires. Le 5 septembre 1918, un rapport du député Lauche propose d'accorder le bénéfice de la loi de 1884 aux ouvriers et employés gestionnaires de l'État ne détenant aucune partie de la puissance publique. Le 21 février 1919, la Chambre des Députés accepte que la loi de 1884 soit applicable aux professions libérales ainsi qu'aux fonctionnaires et ouvriers de l'État, à l'exception des militaires, des agents de police, des magistrats, préfets et sous- préfets. Mais le gouvernement souhaite aussi exclure les agents des impôts, des administrations centrales et des préfectures. Cependant, la Chambre est renouvelée avant la fin de la navette parlementaire et, pour la nouvelle majorité du Bloc National élue en novembre 1919, il n'est plus du tout question d'accorder le droit syndical aux fonctionnaires.

26On envisage à nouveau de leur donner un statut et, face à cette menace, la Fédération des Fonctionnaires prépare, en 1920, un projet de contrat collectif. Un contrat-type fixerait les lignes directrices à respecter et serait établi par un comité mixte paritaire comparable au Conseil Whitley britannique. On demande donc l'application de la loi du 25 mars 1919 sur les conventions collectives et, dans la foulée, le congrès de la Fédération décide son adhésion à la CGT.

27Le projet de statut du gouvernement, quant à lui, prévoit des groupements selon la loi de 1901, seulement entre fonctionnaires appartenant à une même administration centrale ou un même service extérieur. Toute union de fonctionnaires est interdite et la grève évidemment exclue. Le 31 mai 1920, les syndicats existants sont mis en demeure de se dissoudre mais, l'année suivante, le projet de statut ainsi que les poursuites sont mis en sommeil. Ces dernières reprennent en 1922 avec l'arrivée de Poincaré qui fait dissoudre plusieurs syndicats de fonctionnaires. Entre-temps, la CGT a éclaté et la Fédération des Fonctionnaires a décidé de rester autonome par rapport aux deux nouvelles confédérations. Elle ne reviendra à la CGT réformiste qu'en 1927.

28De son côté, le Conseil d'État décide, en mars 1924, que les unions ne peuvent se substituer à l'une des associations affiliées pour une question n'intéressant que les membres de cette association, alors que ces recours avaient été assez libéralement admis avant la guerre.

La reconnaissance politique comme « corps intermédiaire »

  • 4 La référence à ce texte, non publié, est donnée au Journal Officiel Chambre des Députés, Documents (...)

29Les syndicats de fonctionnaires participent très activement à la campagne électorale de 1924 et contribuent au succès du Cartel des Gauches. En reconnaissance, Édouard Herriot déclare le 17 juin : « Le gouvernement ne leur interdit pas l'organisation professionnelle. Il leur accorde donc le droit syndical », à condition toutefois qu'ils n'usent pas de la grève. Puis, dans une circulaire d'août 1924, Herriot informe les directeurs et chefs de services que « désormais, des relations professionnelles seront entretenues avec tous les groupements professionnels, quel que soit le régime dans lequel ces groupements sont constitués4 ». La circulaire Chautemps aux préfets, toujours citée, ne viendra qu'après, en septembre 1924. Chautemps distinguera par la suite la légalité juridique des organisations et leur légitimité politique. Ce qui permet au Conseil d'État de continuer à déclarer les syndicats de fonctionnaires illégaux et de rester seul à pouvoir interpréter la réglementation en matière de fonction publique.

30Par ailleurs, dès juillet 1924, une Commission Hébrard de Villeneuve, du nom du vice-Président du Conseil d'État, composée à la fois de hauts fonctionnaires et de délégués des syndicats, a été chargée de revoir les échelles de traitements. Une première commission extraparlementaire composée de manière identique, avait déjà été réunie en avril 1919. La politique du ministère Herriot est reprise, en avril 1925, par Painlevé, qui accorde aux représentants des fonctionnaires deux mandats au Conseil National Économique nouvellement créé. Une commission consultative auprès du chef du gouvernement est également chargée d'étudier les questions concernant les fonctionnaires : outre cinq hauts fonctionnaires, siègent trois responsables de la Fédération nationale des Fonctionnaires ainsi qu'un représentant de la Fédération CGT des PTT Des commissions bipartites continuent également à débattre des problèmes de traitements. Enfin des propositions de loi reconnaissant le droit syndical des fonctionnaires sont régulièrement présentées à la Chambre par les députés de Gauche, ainsi en 1925 et 1928... mais elles sont toujours rejetées par un Sénat plus conservateur.

31En 1936 comme en 1925, une Commission consultative auprès de Matignon, composée de six hauts fonctionnaires et quatre représentants de la CGT, est chargée d'étudier les questions concernant la fonction publique. Le droit syndical des fonctionnaires est accepté à l'unanimité de la Commission consultative et le texte des propositions de loi de 1925 et 1928 à nouveau déposé, en avril 1937, par le gouvernement Blum qui n'a, cependant, pas le temps de faire aboutir ces textes. Parallèlement, les députés proches de la CFTC ont déposé des propositions de lois portant statut de la Fonction publique et prévoient la possibilité d'appliquer la loi de 1884. En effet, à la CFTC, des groupements se sont peu à peu constitués dans les administrations, mais ils n'ont encore qu'une visibilité assez réduite, et surtout, la Fédération des Fonctionnaires CGT est totalement opposée à ce qu'ils soient reconnus.

  • 5 Siwek-Pouydesseau J., Les syndicats des fonctions publiques au xxe siècle, Paris, Berger-Levrault, (...)

32À la veille de la Seconde guerre mondiale, il n'y a donc ni droit syndical ni statut, mais les gouvernements socialistes et radicaux ont reconnu la représentativité des organisations de fonctionnaires. Car cette représentativité est incontestable. Dans les années 1930, les agents syndiqués à la Fédération générale des fonctionnaires CGT sont de l'ordre de 200 000, dont environs la moitié d'instituteurs, et ils atteignent les 300 000 sous le Front Populaire. Il faut ajouter les postiers, syndiqués dans une fédération CGT à part, avec de 60 000 à 100 000 adhérents sur cette période5. Leur action auprès des parlementaires et des gouvernants est constante, de même que dans les campagnes électorales en 1924 et 1936. Leur appartenance à la CGT est un fait, et il leur arrive même de participer à des grèves générales, en 1934 et 1938. Malgré l'intransigeance du Conseil d'État, la Fédération des Fonctionnaires a pignon sur rue.

  • 6 Siwek-Pouydesseau J., communication au colloque organisé par l'Université Paris 8 ea 1571 au Minis (...)

33Toutes les associations syndicales de fonctionnaires sont dissoutes par la loi du 15 octobre 1940. Seules sont autorisées des associations professionnelles entre agents occupant des emplois similaires et à l'intérieur d'une même administration, avec un seul groupement par catégorie. Ces associations, étroitement contrôlées par les ministres, ont eu le plus grand mal à se constituer.6

*

34En épilogue, le droit syndical a été reconnu par le statut général des fonctionnaires et la Constitution de 1946. Il s'agit de syndicats à part entière, dont le fonctionnement relève de la loi de 1884 et qui sont donc régis par le code du travail. Des conditions particulières à l'exercice des droits syndicaux sont, par ailleurs, prévues par le statut et les textes d'application. Curieux statut élaboré par les syndicalistes communistes et voté à la hâte et à l'unanimité par l'Assemblée : la négociation contractuelle entre les deux parties avait pris une forme inédite ! Le statut de 1946 a définitivement établi que les fonctionnaires sont dans une situation légale et réglementaire à l'égard de l'État-patron et qu'ils ne peuvent donc pas contracter et négocier d'égal à égal. Mais, en même temps, après avoir été reconnus et consultés, ils ont été, en quelque sorte, reconnus d'utilité publique et se sont considérés eux-mêmes comme de quasi-services publics.

Notes

1 Siwek-Pouydesseau J., Le syndicalisme des fonctionnaires jusqu'à la Guerre froide, 1848-1948, Lille, Presses Universitaires de Lille, 1989.

2 Jeanneney J., Associations et syndicats de fonctionnaires. Étude législative, Paris, Hachette, 1908, p. 22- 23.

3 Aubert V. et al., La forteresse enseignante, Paris, Fayard, 1985, Annexe II, p. 301-304.

4 La référence à ce texte, non publié, est donnée au Journal Officiel Chambre des Députés, Documents, 1937, p. 533.

5 Siwek-Pouydesseau J., Les syndicats des fonctions publiques au xxe siècle, Paris, Berger-Levrault, 2001, p. 119-126 et 132.

6 Siwek-Pouydesseau J., communication au colloque organisé par l'Université Paris 8 ea 1571 au Ministère du Travail « Le syndicalisme sous la botte. 1939-1945 » décembre 2005.

© Presses universitaires de Rennes, 2006

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