1. La construction des modèles régionaux d’action collective
p. 33-81
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Index géographique : France
Texte intégral
1Comme tout espace politique, l’espace régional est « un objet socialement construit par des pratiques localisées, par une histoire propre, par un ensemble de relations sociales plus ou moins organisées » (Briquet et Sawicki 1989, p. 3). Ainsi, du XIXe au XXe siècles, les régions françaises et espagnoles ont tout à la fois constitué des espaces de mobilisation politique et des espaces de tension entre l’État et les échelons inférieurs de l’administration locale. Ce passé, hérité sous formes de pratiques et de croyances, exerce de fortes contraintes sur les logiques d’action contemporaines des institutions et des groupes d’acteurs régionaux étudiés en Bretagne, Centre, Galice et Rioja. Ces modèles constituent un stock préalablement structuré de pratiques et de croyances dans lequel les acteurs régionaux puisent aujourd’hui pour concevoir et appliquer des stratégies et des politiques variées. Trois dimensions paraissent déterminantes : le cadre des relations qui s’établit entre les institutions et groupes d’acteurs à l’échelle régionale; les représentations du territoire et de son avenir qui sont produites; le rapport à l’État qui est construit. Pour les étudier, on adopte une perspective de « sociologie historique interprétative1 » en analysant les trajectoires historiques spécifiques prises dans chaque région par les processus de régionalisation français et espagnol.
La régionalisation en France : entre mobilisation et imposition
2Depuis la fin du siècle dernier, l’échelon régional est au cœur des discussions sur les problèmes de centralisation et de décentralisation en France (Deyon 1996; Gras et Livet 1977; Ohnet 1996). Les régions, qui ont pu être présentées comme les lointaines héritières des provinces de l’Ancien régime, cristallisent le clivage entre ceux qui perçoivent les « particularismes » locaux et régionaux comme des menaces permanentes pour l’unité de la République, et ceux qui les brandissent pour appeler à une réorganisation de l’État républicain2. Pour la plupart des observateurs, les régions françaises résultent d’une politique planificatrice élaborée et mise en œuvre par l’administration centrale à partir du début des années soixante; les mobilisations régionales, quelle que soit leur nature, n’ayant eu qu’une influence très limitée sur l’évolution du processus. Cette interprétation de la régionalisation française ne permet pas de comprendre la structuration différenciée de modèles régionaux d’action collective. La régionalisation en France est un processus plus complexe que ce que l’on veut bien l’admettre généralement. Elle est constituée d’interactions et d’échanges entre des élites et des groupes sociaux qui agissent aussi bien dans l’arène politique centrale que dans des arènes plus périphériques (Pasquier 2003b). Ainsi, en Bretagne, se structure, tout au début des années cinquante, une expérience pionnière d’action régionale, le Comité d’études et de liaison des intérêts bretons (CELIB). Cette organisation pilote rassemble l’ensemble des élites bretonnes et développe durant plusieurs décennies des stratégies d’action collective tout à fait singulières. La trajectoire de la région Centre est toute différente et résulte du « régionalisme fonctionnel » impulsée par l’administration centrale à partir des années cinquante. Se pose alors le problème de la régionalisation des interactions politiques dans la mesure où les élites locales se voient imposer ce cadre d’action.
La Bretagne et l’empreinte du CELIB
3En France, certaines interactions socio-politiques ont adopté une configuration régionale bien avant que la « région » n’ait d’existence juridique effective. L’exemple du CELIB en Bretagne est à cet égard tout à fait significatif. Cette organisation construit en quelques années une coalition très structurée qui produit des modes d’action collective dont les élites régionales contemporaines sont les héritières. Cette mobilisation s’inscrit dans un contexte régional particulier caractérisé par une forte dépendance économique et la permanence d’une identité culturelle (Rokkan et Urwin 1982). Cependant, c’est le travail d’entrepreneurs politiques pour construire de nouvelles modalités d’action autour d’une représentation périphérique de la Bretagne qui permet d’expliquer le succès rapide de cette coalition.
Marginalisation économique et construction identitaire
4Sa position géographique à la croisée des routes maritimes du nord-ouest et du sud de l’Europe assure à la Bretagne une place confortable dans l’économie internationale européenne du XVe au XVIIIe siècles. Cette croissance commerciale et industrielle est animée par une élite d’entrepreneurs locaux composée de fabricants textiles et d’une bourgeoisie marchande dans les principaux ports comme Morlaix, St Malo puis Nantes (Havinden et al . 1991). Cependant, à partir de la fin du XVIIIe et jusqu’à la première moitié du XXe siècle, la Bretagne connaît un phénomène croissant de périphéralisation et de ruralisation. Il est difficile de déterminer avec exactitude le moment du déclin mais une conjonction de facteurs y contribuent : l’intégration administrative3 et douanière de la Bretagne imposée par Louis XIV et achevée par la Révolution française; l’interruption du commerce avec l’Angleterre et les Antilles lors des guerres napoléoniennes; et enfin l’enfermement tout au long du XIXe siècle à l’intérieur d’un marché national protectionniste. Affaiblie et marginalisée, manquant de ressources naturelles, en particulier de charbon, l’économie régionale rate le tournant de la révolution industrielle. Son habitat dispersé ne suscite que peu de villes de grandes tailles capables d’abriter une bourgeoisie économique puissante générant une concentration capitalistique et assurant la diffusion du progrès technologique.
Carte 1
LES RÉGIONS FRANÇAISES

Carte 2
LA BRETAGNE

5L’école républicaine, tout à son entreprise d’unification culturelle, encourage l’émigration4 et l’accès aux carrières dans l’administration ou dans l’armée, plutôt que de promouvoir un groupe d’entrepreneurs dynamiques. Quant aux élites régionales, elles appartiennent au bloc conservateur et sont soucieuses de préserver un équilibre social et économique garant de leur position dominante en limitant l’industrialisation. Ainsi, dans la seconde moitié du XIXe siècle, la Bretagne devient un réservoir de main d’œuvre pour les riches régions industrielles françaises. C’est une société régionale ruralisée avec une agriculture tournée vers l’autosubsistance qui s’avance dans le siècle. Les deux guerres mondiales, la première par les sacrifices humains qu’elle engendre, la seconde par les destructions qu’elle produit, aggravent encore le sous-développement économique et démographique régional. A la fin des années quarante et au début des années cinquante, la situation est particulièrement critique. En effet, face aux contraintes de la reconstruction, les pouvoirs publics, soucieux de maximiser leur effort d’investissement, localisent leurs interventions là où elles sont susceptibles d’avoir le maximum de rentabilité, c’est-à-dire dans les régions qui disposent déjà d’un appareil industriel. Ainsi, le premier plan (1947-1953) contribue implicitement à aggraver les disparités régionales. Par ailleurs, au début des années cinquante, les progrès de la statistique régionale permettent de disposer de données sur les écarts existants. Les élites régionales découvrent la profondeur des inégalités (Drevet 1988). En Bretagne, la situation économique et sociale est fortement préoccupante. Pour la période 1946-1954, l’émigration nette représente 17 200 personnes par an contre 12 000 entre 1921 et 1936. (Krier et Ergan 1976). Le niveau de vie breton est le plus faible de France après celui de la Corse.
6A la fin du XIXe siècle, un réveil culturel génère certains types de mobilisation politique. Une renaissance littéraire et culturelle s’opère en Bretagne au XIXe siècle5. Une élite culturelle animée par une idéologie catholique et conservatrice explore le patrimoine de la culture populaire et de la langue vernaculaire6 et « invente » progressivement un ensemble de représentations, de stéréotypes sociaux visant à distinguer la Bretagne des autres régions françaises (Bertho 1980). Cette construction identitaire, semblable à d’autres régions européennes, a pour but de « préserver » la Bretagne des méfaits du capitalisme d’où la liaison entre la défense de la religion catholique et la défense de la langue bretonne. Un glissement progressif s’effectue entre revendication culturelle et revendication politique. En 1898, le marquis de l’Estourbeillon, député royaliste, crée une Union régionaliste bretonne (URB). Composée de notables et animée pour l’essentiel par l’aristocratie et l’église catholique, l’URB s’attache à la défense de la langue et à l’obtention d’une certaine décentralisation administrative. Pour ces élites culturelles et économiques, c’est le plus sûr moyen de perpétuation de l’ordre social. Ces mêmes hommes, grands propriétaires terriens et férus d’agriculture, organisent selon un modèle corporatiste la paysannerie bretonne. Soucieux de garantir l’ordre social dans les campagnes bretonnes et d’éviter au maximum la politisation des forces paysannes, ce « syndicalisme des ducs » contribue tout à la fois à la lente évolution de l’agriculture bretonne et à la préservation de l’ordre économique et social (Berger 1975). Dans le Finistère, Hervé Budes de Guébriant crée en 1906, le puissant Office central des associations agricoles de Landerneau qui marque durablement l’organisation de la paysannerie bretonne. L’Église aide dans un premier temps à la pénétration du corporatisme dans les campagnes bretonnes. Mais dans l’entre-deux-guerres, elle change de stratégie et lutte désormais contre la déchristianisation de la jeunesse catholique en créant de nouveaux types d’associations ouvertes sur le monde des laïcs. Pour les ouvriers, elle crée en 1925 la Jeunesse ouvrière catholique (JOC), pour les ruraux, la Jeunesse agricole catholique (JAC) en 1929 et, enfin, pour les étudiants la Jeunesse étudiante catholique (JEC). En Bretagne, la JAC connaît un grand succès et s’avère un milieu de socialisation déterminant pour les jeunes ruraux. Elle contribue fortement à la formation des élites paysannes de l’après-guerre en les familiarisant à une philosophie de l’action7 et à l’idéologie du progrès technique. Ces élites joueront un rôle central lors des mobilisations des années cinquante et soixante en Bretagne.
7L’entre-deux-guerres est marqué en Bretagne par le renforcement du mouvement culturel et du nationalisme politique. Sur le plan culturel, de nombreuses maisons d’édition et de revues en langue bretonne se développent ainsi que de grandes associations culturelles catholiques et laïques. L’association catholique, Bleun-Brug, créée et animée en 1905 par l’abbé Perrot, développe l’emploi du breton par le catéchisme et l’enseignement privé. En 1933, Yann Sohier lance Ar Falz (la faucille), un mouvement d’instituteurs laïcs soucieux d’enseigner le breton. Enfin, de 1934 à 1939, sous l’impulsion de Yann Fouéré, 346 conseils municipaux adoptent un vœu répondant à l’association Ar Brezonec Er Skol (Pour le breton à l’école) pour que la langue régionale soit enseignée à l’école. Sur le plan de l’action politique, le mouvement breton se détache du régionalisme réactionnaire pour élaborer une doctrine plus nationaliste sans pour autant obtenir de visibilité dans la société régionale. A cet égard, le nationalisme irlandais fait figure de modèle à suivre pour la génération des années 1920. A partir de 1919, la revue Breizh Atao (Bretagne toujours)8 constitue le creuset intellectuel et politique du mouvement breton. Suite à l’indépendance de l’Irlande en 1921 et les agitations autonomistes en Alsace en 1926, un Parti autonomiste breton (PAB) voit le jour en 1927 (Nicolas, 1982). Dominé un temps par une orientation fédéraliste, il présente sans succès, en 1930, des candidats à des élections partielles. Mais rapidement des divisions apparaissent au sein du PAB entre une branche modérée qui prône l’autonomisme dans un cadre fédéral, et une branche radicale qui prône l’indépendance9. Cette dernière crée, en décembre 1931, le Parti national breton (PNB), organisation qui demeure groupusculaire, tant elle paraît déconnectée des réalités économiques et sociales de la société bretonne de l’époque. Après la défaite de 1940, cette situation marginale pousse quelques-uns des plus extrémistes du PNB à adopter des stratégies de collaboration active avec le régime de Vichy et/ou avec l’occupant allemand, pour tenter d’obtenir un État breton10.
8Aussi, au lendemain de la seconde guerre mondiale, le bilan des revendications régionales en Bretagne est-il particulièrement maigre. La culture et la langue régionales sont défendues par un mouvement désormais structuré. En revanche, sur le plan politique, le mouvement breton, qu’il soit régionaliste ou nationaliste, est complètement disqualifié (Denis, 2002). Rien ne laissait supposer qu’une mobilisation régionale d’une ampleur inégalée en Bretagne allait émerger.
Le CELIB ou la mobilisation d’une périphérie
9Or, à la fin des années quarante, cette région « en crise » voit se structurer une organisation puissante, le CELIB, autour de la nécessité de la défense des intérêts régionaux.
10Le fondateur du CELIB, Joseph Martray, est déjà en 1950 un « vieux » militant de la cause bretonne. Journaliste pendant la guerre, il collabore aux journaux vichystes dirigés par Yann Fouéré11 et devient membre à partir de 1942, au titre de délégué régional adjoint à la Jeunesse et de président de l’Union folklorique de Bretagne, du comité consultatif pour les questions culturelles créé par le préfet de région vichyste, Jean Quenette (Barral 1974)12. A la Libération, Joseph Martray poursuit sa carrière journalistique13 et publie, en juillet 1947, un ouvrage, La Bretagne et la réforme de la France14, où il fait le diagnostic des retards économiques et démographiques de la Bretagne et plaide pour une décentralisation accrue. Militant fédéraliste et européen15, c’est dans le cadre de la promotion de ce projet que Joseph Martray entreprend de nouer des contacts avec les élus bretons au cours de l’année 1949. Militant régionaliste, il a pour ambition de redonner une nouvelle virginité au régionalisme en Bretagne :
« J’avais dans l’idée de créer un organisme dans un esprit totalement différent de ce qui avait été fait jusqu’ici en Bretagne. Je ne critiquais pas l’ancien mouvement breton mais je pensais qu’il était complètement à côté de la plaque sur un point. On ne résoudra pas le problème breton contre la France !16 »
11Joseph Martray organise différentes réunions en Bretagne sur le thème des libertés communales et noue des contacts avec un « petit noyau de maires, de conseillers généraux et de membres des milieux économiques17 ». Ceux-ci l’incitent à passer à l’action18 pour alerter l’ensemble des responsables politiques, économiques et culturels bretons sur la situation économique et sociale alarmante de la Bretagne. Le 22 juillet 1950, Joseph Martray et Joseph Halleguen, maire RPF de Quimper, lancent un appel à des centaines d’élus bretons, aux responsables des associations culturelles bretonnes, aux membres des assemblées consulaires et des organisations professionnelles. Seule une petite centaine se déplace mais le CELIB voit le jour. Le CELIB vivote pendant quelques mois avant qu’une fenêtre d’opportunité politique ne s’ouvre : René Pleven, au sommet de sa carrière politique19, prend la présidence du CELIB (Bougeard 1994). Proche de Jean Monnet et du Commissariat général au Plan (CGP), Pleven est sensible aux arguments de Martray sur le déclin économique et démographique de la Bretagne et rallie à la « cause régionale » l’ensemble des parlementaires MRP, formation politique dominante en Bretagne à cette époque20.
12Le CELIB s’organise pour contraindre l’État à intervenir et éviter le dépérissement accéléré de la Bretagne. La stigmatisation du « retard breton » et la croyance dans les possibilités de développement régional constituent le cadre cognitif qui permet la mobilisation de tous les secteurs de la société régionale. Mais si le CELIB reprend à son compte cette image périphérique de la Bretagne, il renouvelle néanmoins le répertoire d’action régionale en se déclarant « apolitique » et en se réclamant d’un régionalisme « moderne » respectueux du cadre national. Non pas que le CELIB21 se désintéresse des choix politiques qui pouvaient affecter la Bretagne, bien au contraire, mais un dépassement des préférences politiques ou localistes apparaît indispensable au fonctionnement de cette structure22 et à la constitution d’une commission parlementaire inter-partisane, chargée de défendre auprès du gouvernement central les intérêts de la Bretagne. Ainsi, au sein de cette organisation, se côtoient Hervé Budes de Guébriant, tout puissant président de l’Office centrale de Landerneau et François Tanguy Prigent, député socialiste, ancien ministre du Front populaire et grand défenseur des salariés agricoles.
13Dès le début des années cinquante, le CELIB parvient à incarner un intérêt supérieur, l’intérêt régional, et à rassembler l’ensemble des élites politiques, économiques et culturelles régionales. Pour la première fois depuis la seconde guerre mondiale, une structure organisée à l’échelle régionale s’émancipe des tracés administratifs23 et se transforme en représentant légitime d’une région :
« Le CELIB peut entreprendre aujourd’hui avec l’autorité suffisante l’une des tâches essentielles pour lesquelles nous l’avons mis sur pied. Par-delà le cadre départemental trop étroit, il peut poser les problèmes d’ensemble de la Bretagne, promouvoir une politique régionale de modernisation et d’équipement, défendre la part de notre province dans les grands équipements régionaux24 ».
14Le travail préalable d’invention d’une identité bretonne réalisé par toute une génération d’intellectuels régionalistes à la fin du XIXe siècle est réactivé par le CELIB sous la forme de normes de défense des intérêts économiques bretons. Avec le CELIB, le développement économique devient une dimension essentielle de l’identité bretonne. L’étendue du soutien que reçoit le CELIB peut être estimée à partir de la publication de la liste de ses adhérents. A son apogée au milieu des années soixante, le CELIB regroupe l’ensemble des parlementaires bretons, les quatre conseils généraux, 1 200 communes dont les maires des grandes villes bretonnes, les syndicats paysans, l’ensemble des syndicats ouvriers (CGT, CFDT, FO, CFTC), les organisations patronales, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métier, les universités et les associations de défense de la culture et de la langue bretonne
Représentations du « problème breton » et régionalisation des intérêts corporatistes
15En quelques années, le CELIB élabore une véritable stratégie de régionalisme économique. L’enjeu central pour cette coalition est d’inciter l’État à prendre en compte les besoins économiques et sociaux spécifiques de la Bretagne dans les politiques de planification nationale et d’aménagement du territoire (Pasquier 2003b).
16Les conceptions du CELIB en matière de développement régional et d’aménagement du territoire apparaissent à cette époque comme une expérience pionnière avec notamment la réalisation du premier plan régional en 1953 (Dulong 1975). Au sein du CELIB, la commission d’expansion économique, présidée par Michel Phlipponeau25, joue le rôle d’un bureau d’études chargé d’analyser les problèmes, d’imaginer et de mettre au point les solutions, d’élaborer des programmes (Phlipponeau 1957). La référence disciplinaire est la géographie volontaire qui a comme visée l’inventaire des caractéristiques physiques, humaines et économiques d’une région pour définir les lignes de force de son « développement naturel ». Les programmes d’action élaborés par le CELIB visent le contrôle du développement économique de la région par les acteurs régionaux en fonction d’objectifs régionalement spécifiés. Organisée à l’image du commissariat général au Plan sur la base de grandes commissions sectorielles26, cette commission constitue un centre d’échanges et de diffusion des idées, de connaissances, de réflexion pour les cadres et les animateurs des organisations qui composent le CELIB. Les universitaires, les centres de recherche27, les chefs d’entreprise, les hauts fonctionnaires et tous les experts intéressés par le développement de la Bretagne participent à la commission régionale d’expansion. Ces membres relaient dans les différents univers sociaux d’où ils proviennent les nouvelles représentations des intérêts régionaux et du développement régional
17Ce facteur de socialisation est capital. Les activités du CELIB et de ses commissions produisent une « révolution psychologique » chez les élites bretonnes dont l’importance est décisive pour le développement économique de la Bretagne. C’est au CELIB que les élites régionales se familiarisent avec les principaux « problèmes » du développement économique breton (sous-équipement, sous-industrialisation, enclavement) ainsi qu’aux réponses possibles (décentralisation industrielle, aménagement du territoire, internationalisation de l’économie régionale)28 :
« L’un des objectifs que s’est assigné le CELIB – son « grand dessein » – c’est d’ouvrir la Bretagne sur l’étranger, et lui rendre les vastes ambitions économiques et commerciales que sa position géographique justifie (…)29 ».
18A travers cette capacité d’expertise, le CELIB opère une régionalisation des intérêts catégoriels. Dans l’agriculture en particulier, les responsables agricoles découvrent au sein de la commission économique, les liens entre l’agriculture et les autres activités économiques, discutent avec des représentants des autres secteurs et en particulier avec les responsables des syndicats ouvriers. Les élites paysannes bretonnes, formées pour l’essentiel à la JAC, s’investissent dans le « combat » régional en prenant conscience que les difficultés des paysans bretons se rattachent à un problème plus large, celui d’une région sous-équipée. En effet, la paysannerie bretonne subit de plein fouet de 1950 à 197030 alors qu’au début des années soixante, l’agriculture bretonne représente encore 43 % de la population active contre 21 % dans l’ensemble de la France. Ces agriculteurs engagés dans un effort considérable de modernisation sont fortement endettés et leurs revenus très faibles. Cette situation engendre de nombreux mécontentements en particulier en matière d’organisation des marchés que les pouvoirs publics, concentrés sur l’affaire algérienne, ne prennent pas en compte.
19Progressivement, le CELIB oriente ce mouvement professionnel vers la défense des intérêts régionaux :
« Gourvennec en prenant la sous-préfecture de Morlaix en 1961 n’était pas intéressé par les problèmes de la Bretagne, c’était le chou-fleur qui l’intéressait. En 1968, tout sera différent. Entre temps on s’était mêlé de l’affaire. Le président Mevellec était tout à fait d’accord pour qu’on essaye d’utiliser le mouvement et les paysans avaient besoin du CELIB pour ne pas être isolés31 ».
20Ainsi, vers le milieu des années soixante, le régionalisme réalise des progrès considérables dans les syndicats agricoles bretons (Berger 1975). Les hommes qui se trouvent à la tête des syndicats agricoles, Hyacinthe Belbeoc’h, président de la chambre d’agriculture de Bretagne, Jean Mevellec, président de la FDSEA du Finistère et futur président de la chambre d’agriculture de Bretagne, Marc Becam, secrétaire de la FDSEA du Finistère et futur député, Alexis Gourvennec, pour ne citer que les figures les plus emblématiques, donnent progressivement des problèmes de l’agriculture une interprétation qui s’écarte de celles des néo-corporatistes et des néo-libéraux. Les responsables paysans bretons formés par la JAC sur les problèmes d’avenir du monde rural inscrivent désormais le sort de l’agriculture dans le cadre des transformations d’ensemble de la société régionale. Face aux difficultés de l’agriculture, les « régionalistes » avancent un diagnostic et des remèdes qui impliquent la région et non plus la seule classe paysanne ou le marché. Pour contraindre l’État à industrialiser la Bretagne, il est nécessaire que les agriculteurs s’allient avec d’autres groupes sociaux et économiques. Les leaders paysans deviennent dans les années soixante les principaux animateurs du CELIB32, alors que les parlementaires avaient tenu ce rôle dans les années cinquante. Par ailleurs, à côté de ces leaders paysans, une nouvelle génération d’entrepreneurs émerge en Bretagne dont Henri Ducassou, président de la Chambre de commerce et d’industrie de Bretagne en 1968, est l’une des figures marquantes33. Ces élites socioprofessionnelles plaident pour l’équipement et le désenclavement régional et agissent dans chacun de leur secteur d’activité comme des agents « modernisateurs ».
Contre l’État avec l’État
21Sur le temps long des mobilisations, cette coalition construit un rapport singulier à l’État tout à la fois coopératif et antagoniste dans lequel se succèdent séquences de luttes et de collaboration (Hayward 1969). La conflictualité des rapports entre le CELIB et les gouvernants a évolué selon le contexte et les règles du jeu politique. Tout au long de la Quatrième République et durant la première législature de la Cinquième République, le CELIB adopte une stratégie de lobbying territorial qui assure l’interface entre l’administration centrale et les acteurs locaux. L’absence de majorité stable et l’alternance rapide des ministères sous ce régime sert le CELIB qui s’appuie sur le soutien des parlementaires bretons. Créée le 14 novembre 1951, elle se compose de l’ensemble des députés et des sénateurs bretons à l’exception des communistes. Le président de la commission est choisi à chaque nouvelle législature parmi l’une des forces politiques les mieux représentées de l’Assemblée nationale afin d’accroître son audience34. L’ordre du jour des premières réunions de la commission parlementaire du CELIB est révélateur des usages qu’en font, dans un premier temps, ses différentes composantes : électrification rurale, réouverture du marché anglais aux primeurs, situation de l’industrie de la conserve. Avec la transformation des représentations des « problèmes bretons », cette action de lobbying permet d’amplifier la politique de décentralisation industrielle menée par l’administration planificatrice35 avec l’implantation en Bretagne de plusieurs grandes usines (Citroën, Olida, le Joint Français), de centres de recherches (pôle de télécommunications de Lannion, Ecole nationale de la Santé publique à Rennes). L’avènement de la Ve République marque un changement dans la stratégie d’action du CELIB et l’apogée de la confrontation entre cette coalition et l’État. L’opposition de René Pleven au régime, la paralysie progressive de la commission parlementaire limite la capacité de lobbying de cette coalition. Mais les animateurs de cette coalition compensent en partie ces difficultés en s’appuyant sur les syndicats agricoles. Les syndicats paysans fournissent les troupes au CELIB, qui engage plusieurs bras de fer avec les gouvernements gaullistes comme, en 1962, lors d’un projet de réforme tarifaire de la SNCF :
« Tel un Parlement d’ancien régime, le CELIB a fait céder le pouvoir central. Politiquement cette victoire de la cohésion et de la persuasion est lourde de sens pour l’avenir. La région marque un point sur Paris et traite d’égal à égal avec le pouvoir (…). C’est la première fois en effet que le gouvernement reconnaît d’une façon aussi spectaculaire la représentativité des institutions régionales puisqu’un protocole d’accord a été signé entre le ministre des Transports et le CELIB : les négociations entre les représentants de l’économie bretonne et le ministre se sont terminées hier par la signature d’une véritable convention36 ».
22Ces rapports de force permettent au CELIB d’arracher des équipements décisifs pour le développement régional, en particulier la réalisation d’un plan routier de désenclavement37.
23Si le cadre des relations entre le CELIB et les gouvernants est émaillé de rapports de force, le CELIB joue cependant toujours le jeu de la collaboration avec l’État favorisant un apprentissage mutuel de la concertation et de la négociation. Durant les années cinquante et soixante, les élites régionales apprennent à négocier avec le Commissariat général au Plan (CGP), la direction de l’Aménagement du territoire du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (MRU), puis avec la DATAR38. Un mode singulier de coopération et de négociation entre les élites régionales et les élites étatiques « modernisatrices » se construit progressivement pour engager le désenclavement et l’industrialisation de la Bretagne. Cela ne va pas sans difficultés dans la mesure où de larges secteurs de l’administration centrale restent hostiles à toute forme de planification régionale ou de décentralisation. Mais le CELIB joue toujours le jeu de la collaboration avec l’État. Ainsi, alors que cette organisation critique fortement les objectifs d’aménagement du territoire, de la DATAR et le rôle limité des nouvelles CODER39, créées en 1964, les dirigeants du CELIB investissent cette première institution régionale. René Pleven en devient le président et Joseph Martray le secrétaire général. D’emblée, la CODER de Bretagne obtient certains « privilèges ». Le nouveau préfet de la région Bretagne, Alexandre Stirn, accepte que tous les problèmes économiques qui concernent la Bretagne y soient abordés et non pas simplement ceux qui concernent la tranche régionale du plan. Ainsi, les débats et les enjeux apparaissent étonnamment régionalisés dans la CODER de Bretagne par rapport au reste des CODER françaises (Grémion 1976). Les tensions entre élus et représentants socioprofessionnels ne se produisent pas en Bretagne car ces groupes travaillent déjà ensemble depuis plus d’une décennie. Le renforcement de l’État au niveau régional avec la mise en place d’une mission régionale autour du préfet de région en 1964 accroît encore les relations de concertation entre les élites régionales et les services déconcentrés de l’État tout comme les négociations du plan routier breton au début des années soixante-dix.
24La coalition bretonne ne résiste pas dans les années soixante-dix à la politisation de l’espace régional. Les organisations de gauche, syndicats et partis politiques reprochent au CELIB, désormais présidé par un ministre du gouvernement40 de ne pas prendre position à l’occasion de conflits sociaux41 qui touchent la Bretagne et quittent le CELIB en 1972 et 1973. Le régionalisme économique ne fait plus recette. L’économie bretonne est en pleine expansion42, l’intérêt de l’union semble moins évident aux leaders politiques régionaux. Par ailleurs, de nouvelles formes d’action régionale émergent en Bretagne à la fin des années soixante avec notamment la création, en 1964, de l’Union démocratique bretonne (UDB). Ce renouveau du mouvement breton porté par une nouvelle génération se traduit par la politisation de la revendication culturelle. Cette évolution n’est pas propre à la Bretagne. D’autres régions françaises connaissent ce type de mobilisations alternatives comme le Midi de la France (Lafont 1974; Quéré 1978). Les questions posées par ces groupes sociaux et politiques sont diverses (politique culturelle, question linguistique mais aussi le « vivre au pays », l’environnement, etc.) et les formes prises pour l’exprimer le sont tout autant (grèves, manifestations culturelles, chansons, « Fest-Noz »). Or, le CELIB n’est pas en phase avec ces nouveaux acteurs. Ce sont plutôt des organisations syndicales (CFDT), des partis politiques (UDB ou PSU) qui structurent ces nouvelles mobilisations (Nicolas 1982). Cette politisation de la question régionale pénètre chaque secteur. Ainsi, les élites paysannes « régionalistes » sont contestées au sein du syndicalisme paysan par de nouveaux militants aux idées marxisantes qui, sous l’impulsion de Bernard Lambert, effectuent une nouvelle analyse de la société rurale (Berger 1975). Cependant, les croyances et les pratiques héritées du CELIB restent très présentes dans l’espace régional. En outre, les élites régionales qui ont animé le CELIB investissent les premières institutions régionales mises en place par l’État. René Pleven, président du CELIB, devient président de l’EPR en 1974. Claude Champaud, l’un des derniers animateurs du CELIB, devient président du conseil économique et social de Bretagne avant de devenir, à partir de 1986, vice-président du Conseil régional. Les principaux « experts » du CELIB rejoignent également diverses institutions régionales43. Par ailleurs, le mouvement régionaliste autour de l’UDB reprend à son compte dans les années soixante-dix le cadre de revendication économique du CELIB autour du slogan « Bretagne = colonie » (Pasquier 2004b). Ainsi, par les hommes qui l’ont animé et les croyances qui l’ont fondé, le CELIB transmet aux nouvelles institutions régionales un héritage précieux de représentations et de pratiques politiques.
25Cette coalition fait de l’espace régional un cadre légitime d’action collective. La défense des intérêts économiques régionaux devient à l’échelle nationale comme à l’échelle européenne une priorité majeure des élites bretonnes. Une représentation du territoire régional et de son développement s’impose. La Bretagne est une région périphérique mais qui dispose d’atouts de développement qu’il s’agit d’exploiter. Pour susciter et accompagner le développement régional, le CELIB produit des normes d’action collective fondées sur la coopération et le compromis. Les élites régionales cherchent à bâtir des compromis au-delà des rivalités urbaines et départementales. Ces compromis sont souvent possibles grâce justement à des représentations communes de l’intérêt régional. Ces normes se retrouvent dans le cadre des relations avec l’État. Les élites régionales cherchent dans la mesure du possible la coopération aussi bien avec les services déconcentrés qu’avec les services centraux de l’État. Ce positionnement n’excluant pas, quand cela s’avère nécessaire, des rapports de force avec les représentants de l’État.
L’invention de la région Centre ou les avatars du régionalisme fonctionnel
26Le modèle d’action collective identifiable en région Centre est tout différent et s’inscrit dans la trajectoire de cette région, produit technocratique du régionalisme fonctionnel. A partir du milieu des années cinquante, les élites étatiques modernisatrices inventent en effet des espaces qui doivent permettre de diffuser les pratiques planificatrices au niveau régional et ainsi, par l’apprentissage de la concertation, d’échapper aux modes de médiation notabiliaire traditionnels (Grémion 1976; Pasquier 2003). L’analyse des dynamiques de régionalisation en région Centre jusqu’à la fin des années soixante-dix souligne les limites de ce volontarisme régional, ces modes d’action collective des élites locales s’adaptant mal au cadre régional.
Technocratie et découpage régional de la France
27L’invention de la région Centre obéit à une logique de rationalité économique qui correspond à la montée en puissance sous la Ve République de la figure du technocrate porteur d’une compétence spécifique, celle de la science économique comme nouvelle science de l’action publique (Dulong 1997). La haute fonction publique est déjà très présente sous la Quatrième République mais plusieurs facteurs contribuent à lui donner une virginité nouvelle et une influence inégalée sous la Cinquième : le rejet du parlementarisme et du personnel politique de la Quatrième République, la rhétorique modernisatrice du projet gaullien.
28Si la transition de la France des provinces à la France des départements est l’œuvre des élus de la Constituante44, la carte actuelle des régions françaises est le fruit du travail de hauts fonctionnaires qui, sans contrôle des élus et très peu de concertation, ont raisonné dans une perspective essentiellement économique et rationalisatrice. Le découpage actuel des régions françaises remonte en effet à l’arrêté du 28 octobre 1956 dans le cadre de l’établissement des programmes d’action régionale. Toutes les réformes régionales ultérieures, en 1960, pour la création des circonscriptions administratives régionales, en 1964, pour les CODER, en 1972, pour les EPR ou en 1981, lors des lois de décentralisation reprennent ce tracé originel45. En 1955, l’élaboration de ce cadre géographique est confiée à un groupe de synthèse du CGP présidé par Jean Vergeot, commissaire général adjoint au Plan (Gravier 1970). Pendant plus d’une année, ce groupe se réunit pour mettre en place un découpage régional. Deux conditions principales sont imposées. Ne pas modifier les limites départementales et modifier au minimum les « Igamies » afin que la population des régions atteignent un seuil d’au moins un à deux millions d’habitants. Les hauts fonctionnaires représentant les différents ministères du gouvernement sont d’emblée confrontés aux chevauchements des circonscriptions administratives : universitaire, militaire, judiciaire, « Igamies », « Igenies46 » etc. En s’appuyant sur le nombre de régions économiques issues du décret-loi de 1938 et de la plupart des circonscriptions régionales, le groupe de synthèse admet le principe d’une vingtaine de regroupements. C’est finalement le chiffre de vingt et un qui devait être retenu. Pour délimiter le découpage final entre ces regroupements, le groupe essaye de concilier divers facteurs : « La formation historique, dans la mesure où les anciennes provinces devaient leur existence et leur configuration à des réalités profondes et séculaires »; « le rayonnement des grandes villes car aucun phénomène n’est plus caractéristique ni plus décisif que leur croissance et leur irradiation »; « les particularités agricoles » enfin la « carte universitaire future » (Vergeot et Antoine 1958, p. 15-16).
29La tracé définitif résulte d’un compromis entre des logiques assez contradictoires. Le seul critère qui semble avoir été véritablement respecté est celui des limites départementales. Certaines anciennes dénominations de provinces comme celles de la Bretagne, de l’Alsace ou de la Franche-Comté resurgissent alors qu’elles avaient été bannies du vocabulaire républicain officiel depuis 1790. Cependant, l’ancienne province du Languedoc se retrouve divisée entre deux régions : le Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées. Nantes et le département de la Loire-Atlantique sont séparés de l’entité bretonne pour former avec d’autres départements, la région des Pays de Loire; la Corse est rattachée à la région Provence-Alpes-Côtes d’Azur. De « nouvelles régions » émergent résultant de compromis boiteux entre la logique fonctionnelle du groupe de synthèse et les pressions de certaines élites locales. Ainsi, certaines revendications acceptées par le groupe de synthèse vont à l’encontre de l’un ou l’autre des critères retenus. La Normandie est divisée pour satisfaire à la fois Rouen et Caen, la Bourgogne n’est pas unie à la France-Comté pour ne pas mécontenter Besançon. Trois régions ne groupent que deux départements (Nord, Alsace, Haute-Normandie) tandis que deux régions, la France-Comté, et le Limousin, n’entrent pas dans une des conditions retenues, celui du seuil d’un million d’habitants. Le tracé de la région Centre est l’un des découpages les plus contestés des régions françaises47 (Bourjol 1969). Géant géographique, vaste comme la Hollande ou la Belgique48, la région Centre comprend six départements : le Cher, l’Eure-et-Loir, l’Indre, l’Indre-et-Loire, le Loir-et-Cher et le Loiret. La carte régionale se justifie difficilement. Le découpage de 1956 rassemble dans un même ensemble des espaces hétérogènes qui, au cours de l’histoire, ont comme seul point d’être des annexes royales et d’appartenir au grand bassin parisien.
Carte 3
LA RÉGION CENTRE

Aménagement du territoire et segmentation territoriale en région Centre
30La politique nationale d’aménagement du territoire et la mise en place d’une institution régionale ne produisent pas les effets escomptés par les planificateurs en région Centre. Le cadre régional est très mal accepté par les élites locales alors que cette région bénéficie largement de la politique de décentralisation industrielle. Les nouvelles élites régionales n’utilisent pas cette manne pour construire un projet de développement régional.
31Il est frappant de constater la faiblesse du sentiment d’appartenance à la région Centre et la richesse du patrimoine historique et culturel qu’elle recèle. Pendant plusieurs siècles, ces territoires ont abrité les rois et la noblesse de France mais sans qu’une communauté de destin ne s’établisse entre les provinces de Loire moyenne : « (…) La région Centre n’est pas la Bretagne. Ici tout est finalement devenu simple à force de se sentir la province proche de Paris, un peu réserve royale, mais surtout terre à blé et terroir de vignobles sachant vendre ses productions, l’essentiel étant de faire de bonnes affaires » (Bachelard 1986, p. 633). Fortement dépendante du centre politique, bénéficiant d’une économie agricole et commerçante florissante, les différents territoires qui la composent n’ont jamais véritablement manifesté le désir ni ressenti le besoin de se mobiliser pour défendre tel ou tel intérêt. Deux éléments sont fondamentaux pour comprendre l’organisation de l’espace et la genèse socio-économique de cette région : la permanence d’un maillage urbain multipolaire et la proximité de la capitale qui place une grande partie de ces villes en situation de semi-dépendance. Le maillage urbain est resté étonnamment stable depuis l’Antiquité. Les quatre plus grandes villes actuelles étaient déjà les principaux carrefours des routes romaines : Avaricum (Bourges), Caesarodunum (Tours), Genabum (Orléans), Autricum (Chartres). A la fin de l’Ancien régime, on les retrouve aux premières places. Chartres riche surtout de sa fonction religieuse a connu un déclin relatif, mais Orléans (évêché), Tours et Bourges (archevêchés) sont capitales de gouvernement et de généralité. La vie provinciale s’organise sous l’Ancien régime autour des trois villes les plus importantes et leurs arrières-pays : Orléans pour l’Orléanais; Bourges pour le Berry; et Tours pour la Touraine. Le maillage urbain s’est peu enrichi depuis et reste caractérisé par une variété de petites villes enracinées dans le monde rural (Bachelard 1986). La seule émergence est celle de Blois (évêché) qui devient préfecture du département de Loir-et-Cher. La création du département de l’Indre bénéficie à Châteauroux, tandis que Vierzon sera le seul ajout important de l’ère industrielle. La vie économique et le développement urbain de ces dernières décennies n’ont fait que conforter cette multipolarisation.
32Le choix de Paris comme capitale de la France a fait progressivement des provinces de Loire moyenne une semi-périphérie. Tant que la Loire demeure un axe de navigation et d’échanges important, Orléans reste une ville importante sur l’une des voies menant de l’ouest à la capitale. Mais au XIXe siècle, la révolution industrielle, l’avènement du chemin de fer et le renforcement de la concentration parisienne marginalisent les régions dépourvues de ressources du sous-sol et éloignées des nouveaux axes de développement à l’instar de la Bretagne. L’ouverture de la ligne de chemins de fer à grande distance Paris-Orléans en 1843 provoque un traumatisme et un découragement des élites économiques orléanaises. Elle marque l’abandon de la Loire comme axe principal d’échanges économiques vers la capitale. Les flux économiques se tarissent progressivement et la bourgeoisie orléanaise dénonce « la confiscation parisienne » (Grésillon 1995). Les villes de la Loire moyenne se provincialisent et régressent dans la hiérarchie urbaine nationale. C’est particulièrement net pour Orléans qui était encore en 1801 au 12e rang français par sa population et qui n’était plus en 1890 que la 24e agglomération française. Les villes du Val de Loire comme nombre de villes et de régions françaises ne parviennent pas à retenir l’exode à un moment où Paris capte toute la croissance démographique française. Dès 1830-40, l’Eure-et-Loir et le Loiret font partie de l’aire d’attraction migratoire privilégiée de la capitale. La proximité de Paris joue un rôle plutôt négatif, en stérilisant la croissance urbaine dans un rayon de 150 kms. Ainsi, les départements qui composent aujourd’hui la région Centre vivent dans une relative léthargie économique dans la première moitié de ce siècle même s’ils ne sont pas dépourvus de tradition industrielle ayant pour origine soit d’anciennes ressources du sous-sol ou de l’agriculture (minerai de fer, argile et laine dans le Berry), soit une position d’étape sur les voies de communication (Orléans), soit des implantations stratégiques du début du XXe siècle (fabrications militaires, aéronautique à Vierzon).
33La décentralisation industrielle mise en œuvre dans les années cinquante et soixante avive les concurrences entre les départements du nord de la région (Loiret, Eure-et-Loir) et ceux du sud (Cher, Indre, Loir-et-Cher) dans l’espace régional. Cette concurrence économico-territoriale est un obstacle majeur à la régionalisation des enjeux en région Centre. Au début des années soixante, au moment de sa création, cette région connaît un réel dynamisme économique. Elle bénéficie largement de la politique de déconcentration industrielle de la région parisienne. Entre 1962 et 1968, le Centre est la région française avec la Basse-Normandie qui a la croissance la plus haute de ses effectifs industriels de l’ordre de 2,8 % par an. De 1954 à 1970 la part des effectifs industriels dans la population active passe de 21,4 % à 29 %. La déconcentration industrielle, créatrice d’emplois, et la moindre attraction de l’agglomération parisienne stimulent les principales villes et favorisent la création de noyaux secondaires (Dreux, Montargis). Mais l’inconvénient principal réside dans la spatialisation du développement. L’apport extérieur générant de la croissance se répartit inégalement sur le territoire régional. La décentralisation industrielle bénéficie en priorité au nord de la région c’est-à-dire aux villes de Dreux, Chartres et Châteaudun dans l’Eure-et-Loir, Pithiviers, Montargis, Orléans (Renault, IBM) dans le Loiret, et également à quelques petites villes du nord du Loir-et-Cher et du Cher comme Romorantin (Boyer 1995). Les choix de la DATAR en matière de développement régional accentuent cette tendance. Au milieu des années soixante, la DATAR fait de l’axe ligérien un pôle de croissance articulé autour du binôme Orléans-Tours. La vallée de la Loire est choisie comme zone d’appui du développement urbain dans le cadre d’une politique de déconcentration de la région parisienne. La mise en place de l’Organisation d’études de l’aire de la Loire moyenne (OREALM), la valorisation des fonctions urbaines d’Orléans et Tours autour du concept de « métropole-jardin » et le choix du tracé autoroutier contribuent à l’essor de la Loire moyenne mais à l’exclusion consécutive des départements du sud de la région.
34Les inégalités économiques entre les départements du sud de la région et ceux du nord qui bénéficient de l’attraction parisienne accentuent la fragmentation des logiques d’action des groupes sociaux. Les départements du sud (L’Indre, le Cher, le Loir-et-Cher) estiment que cette régionalisation renforce le pôle de croissance du nord de la région au contact de l’influence parisienne. En effet, Orléans se trouve dans la zone la plus dynamique économiquement et abrite le nouveau préfet de région dont le rôle est renforcé dans les procédures de planification régionale.
Les élites locales et le rejet du cadre régional
35Le régionalisme fonctionnel avait pour ambition de nouer un dialogue à l’échelon régional entre l’État et de nouvelles élites politiques et socioéconomiques. Mais, en réalité, sous le vocable de « forces vives », on rencontre une palette de configurations sociales et politiques (Grémion et Worms 1968). En région Centre, ni le fonctionnement de la CODER, ni celui de l’EPR ne renforcent la croyance des élites locales dans la possibilité de se bâtir un destin commun. Aucun comité d’expansion économique d’envergure ne se structure à l’échelle régionale comme en Bretagne, en Alsace ou en Champagne. La trame urbaine fait des villes de la Loire moyenne des associées/rivales. Quant aux campagnes qui sont peu peuplées et isolées à cause de voies de communication défaillantes, elles sont dominées par des élus ruraux qui ont adopté, depuis le XIXe siècle, le département comme cadre légitime d’action.
36Les élites locales rejettent assez majoritairement le cadre régional. Dès 1964, lors de l’instauration de la CODER, le conseil général d’Eure-et-Loir soulignait que « (…) ce département, composé de plusieurs régions naturelles, ne trouvait son unité qu’à travers le faisceau des voies de communication qui mènent à Paris [et émettait le vœu à une large majorité que] le département de l’Eure-et-Loir soit rattaché à la région parisienne, à laquelle il appartenait, si l’on peut dire, par la force des choses, les nombreuses et faciles relations dont il dispose ne le conduisant qu’à Paris » (Bachelard 1986, p. 638). Les institutions régionales mises en place en 1964 et en 1972 accentuent le repli des élites sur le cadre départemental (Grémion 1976). Se contentant d’être le partenaire des élus, les premières institutions régionales fonctionnent comme un guichet selon des logiques départementalisées. Que ce soit Pierre Sudreau, ancien ministre du général de Gaulle, député-maire de Blois et président de l’EPR de 1976 à 1979 ou son successeur, Jean Delumeau, député-maire de Château-Renault, aucun ne s’est employé à renforcer la cohésion régionale. Grands notables, ils avalisent l’effacement de la région par rapport aux départements. Lors de la préparation de la loi sur la décentralisation, en 1981, plusieurs départements contesteront de nouveau leur appartenance à cette région. Le conseil général de l’Indre, présidé par André Laignel, vote une motion envisageant le rattachement de l’Indre au Limousin49 :
« (…) Il est apparu que nous n’avons aucun lien culturel avec des villes comme Orléans ou Chartres. (…) Il y a une absence évidente d’identité sociologique, géographique, entre les six départements de la région Centre (…) Alors que les cinq autres départements de la région Centre sont traversés, irrigués par une ou plusieurs autoroutes, seul notre département est « évité ». L’Indre est au nord d’un secteur oublié qui va de Vierzon à Brive-la-Gaillarde ! Ceci explique que, sur ce plan, une solidarité de fait existe avec le Limousin ! (…) Mais nos affinités ne s’arrêtent pas là ! Pendant longtemps l’histoire a voulu que le Berry soit rattaché à la Marche. C’est peut-être pourquoi les Berrichons et les Marchois ont des caractères et des tempéraments très proches (…) Nos problèmes ressemblent quand même plus à ceux de Limoges ou de Tulle qu’à ceux d’Orléans, cette grande banlieue de Paris !50 »
37Quant au socialiste Georges Lemoine, maire de Chartres, il évoque tout l’intérêt que l’Eure-et-Loir trouverait dans la création d’une région regroupant la Sarthe, L’Eure-et-Loir et Les Yvelines. Pour le maire de Chartres le découpage proposé – Sarthe, Eure-et-Loir, Yvelines – prend acte d’une intégration croissante de ces départements à la région parisienne (Bachelard 1986).
38La construction de la région Centre révèle un modèle régional d’action collective commun à de nombreuses régions françaises : une grande fragmentation des élites régionales et une légitimité contestée voir une absence de légitimité du territoire régional. Point de coalition régionale en région Centre, le leadership politique se construit sur une base urbaine ou départementale et n’a pas vocation à aller au-delà. Dans cet espace régional, les dynamiques politiques s’organisent plutôt à l’échelon urbain. Le choix d’Orléans comme capitale régionale, vraisemblablement en vertu de sa plus grande proximité avec Paris, renforce la concurrence avec Tours. Ces deux villes se lancent dans une course aux équipements. Faute d’une capitale régionale incontestable, le Centre vit au rythme des concurrences interurbaines souvent cristallisées par des rivalités politiques. Durant les années soixante et soixante-dix, les notables régionaux engagent individuellement le dialogue avec l’État pour développer leur ville ou leur département. A Tours, Jean Royer et le « royerisme » impriment leur marque pendant plus de trente ans. Jean Royer ne cherche pas à construire un leadership régional dont il n’a rien à attendre mais concentre son entreprise politique sur l’agglomération tourangelle. Député d’Indre-et-Loire en 1958, maire de Tours en 1959, ministre du Commerce sous le gouvernement de Pierre Messmer, il conquiert en quelques années une position politique dominante51. Il incarne bien la figure du grand notable des années soixante et soixante-dix soucieux d’assurer le développement de sa ville par une politique urbaine ambitieuse52. Profitant de la politique de l’État qui privilégie l’axe ligérien, Jean Royer met en œuvre une politique d’extension de Tours par la création d’un district urbain et la fusion de Tours et de sa proche banlieue53 (Garbar 1981). La vie politique à Orléans n’a pas ce caractère dynastique mais se structure également autour d’un grand projet urbain. Les années cinquante se caractérisent à Orléans par une crise urbaine sans précédent. La demande de logement est très vive et aggravée par la présence de la base de l’OTAN. Entre 1954 et 1962, la population orléanaise augmente de 23 %. Les constructions d’habitations collectives se développent mais les choix essentiels d’organisation du centre urbain restent en suspens. En 1959, le nouveau maire, Roger Secretain, engage la ville d’Orléans dans l’aventure de la construction d’une ville nouvelle, La Source, qui cristallise pendant plusieurs décennies la vie municipale.
Nationalismes périphériques et néorégionalisme en Espagne
39En Espagne, depuis la transition démocratique des années soixante-dix, les luttes de définition autour de l’évolution du cadre étatique ont contribué à façonner des modèles régionaux d’action collective très différenciés. En 1978, la Constitution espagnole établit le droit à l’autonomie politique pour les territoires qui le souhaiteraient. Cependant, le régime d’accès à l’autonomie privilégie les territoires qui, dans le passé, ont plébiscité un statut d’autonomie, en l’occurrence la Catalogne, la Galice et le Pays Basque54. Si bien que de facto, le processus autonomique consacre le « fait différentiel » (hecho diferencial) comme mode d’organisation territoriale, c’est-à-dire le droit particulier des « nationalités » (Catalogne, Galice et Pays-Basque) à l’autonomie politique. Ce mode d’organisation politique est une tentative d’institutionnalisation d’un certain type de mobilisations politiques, les « nationalismes périphériques », qui se développent au début du XXe siècle en Espagne et resurgissent dès la fin du franquisme (Giner 1986; Linz 1985). Cependant, l’institutionnalisation d’un cadre étatique à géométrie variable et la mise en œuvre du processus autonomique produisent des effets politiques inattendus comme le montrent les exemples comparés de la Galice et de La Rioja. L’accès des « nationalités » à un niveau large d’autonomie génèrent une forte concurrence entre les élites centrales et régionales et entre les élites régionales elles-mêmes. Ces logiques de concurrence multi-niveaux produisent une extension des mobilisations régionales. L’analyse de la création des communautés autonomes de Galice et de La Rioja montre qu’il s’opère à la fin des années soixante-dix une différenciation des modèles régionaux d’action collective.
Carte 4
LES COMMUNAUTÉS AUTONOMES ESPAGNOLES

La Galice et le galicisme politique
40Le problème de l’unité territoriale de l’Espagne ne devient véritablement central sur l’agenda politique espagnol qu’à la fin du XIXe siècle au moment où des mouvements politiques s’organisent dans certaines régions pour contester le caractère unitaire de la nation espagnole et revendiquer la reconnaissance d’une pluralité de nations au sein de l’État (Alvarez Junco 1996). Tout au long du XXe siècle, ces mouvements cherchent à contraindre les élites centrales à transformer l’organisation territoriale de l’État pour que celle-ci respecte la « diversité nationale » espagnole. Le centralisme franquiste fait du conflit centre/périphérie l’une des questions centrales de la transition démocratique espagnole réactivant ces mouvements contraints à la clandestinité depuis les années trente. Comme le montre l’exemple galicien, ces mouvements façonnent des modèles d’action collective très singuliers en produisant des représentations du monde et en construisant des rapports à l’État très différenciés des autres régions espagnoles.
Marginalité économique et sentiment différentiel en Galice
41La structuration des nationalismes périphériques est circonscrit à la Catalogne, au Pays Basque et à la Galice. Il n’existe pas en Espagne davantage que dans d’autre pays de nations prédéterminées, c’est-à-dire des territoires qui auraient « naturellement » les caractéristiques sociales, culturelles et politiques d’une nation. Il est possible néanmoins d’identifier les facteurs socio-économiques et politiques de structuration et de développement de ces mouvements nationalistes dans certaines régions espagnoles, en Galice en particulier. La révolution industrielle par les transformations des rapports sociaux et l’accroissement des inégalités économiques régionales qu’elle engendre, constitue la toile de fond de l’émergence des mouvements nationalistes et régionalistes en Espagne (Linz et Miguel 1966). Cependant, le « contenu identitaire », les degrés d’implantation sociale et de mobilisation politique varient très nettement selon ces régions (Hernandez et Mercadé 1986). Ainsi, la Catalogne, le Pays Basque et la Galice deviennent des périphéries par rapport au centre castillan mais selon des logiques inverses. La Catalogne et le Pays Basque s’industrialisent plus vite que le centre55 alors que la Galice s’enfonce dans le sousdéveloppement économique et social.
42La Galice présente au XIXe et XXe siècles toutes les caractéristiques d’une périphérie. Finistère atlantique, située à l’extrême nord-ouest de l’Espagne et contiguë au Portugal, la Galice est une région de taille moyenne constituée de quatre provinces : La Corogne, Pontevedra, Orense et Lugo56.
Carte 5
LA GALICE

43La Galice s’insère précocement dans les royaumes de Léon et de Castille, puis dans l’État espagnol centraliste (Villares 1993). L’isolement géographique de cette région dans la péninsule ibérique, son sous-développement économique, facilitent la permanence d’une langue vernaculaire, le galicien, d’une culture et de structures sociales distinctes du reste de l’Espagne57. La culture différentielle galicienne est combattue par les élites castillanes tout au long de la monarchie espagnole. Alors que la Galice avait connu un essor culturel sans précédent au XIIe et XIIIe siècles avec le rayonnement du pèlerinage de St Jacques de Compostelle, la production littéraire galicienne s’interrompt presque totalement du XVe au XIXe siècles. Le galicien devient une langue exclusivement populaire et orale symbolisant aux yeux des élites castillanes et de beaucoup de galiciens eux-mêmes, la langue vulgaire et obscurantiste (Beissière 1992). Aujourd’hui, la quasi-totalité de la population parle le galicien, langue romane proche du portugais, en plus de l’espagnol58. Elle est mieux diffusée qu’en Catalogne sauf en ce qui concerne la lecture et l’écriture. Ainsi, la plupart des analyses soulignent la très forte « ethnicité » de cette région avec une grande originalité des us et coutumes, des structures de parenté et des stratégies productives.
44Mais les conditions sociales et économiques de ce différentialisme galicien sont très distinctes des cas basques et catalans. Contrairement à la Catalogne et au Pays Basque, la Galice est une société principalement agraire jusqu’aux années soixante-dix, à partir desquelles la population active du secteur primaire passe sous la barre des 50 %. L’activité agricole est handicapée par une structure agraire traditionnelle caractérisée par un système de très petites exploitations de caractère familial : le minifundio59 (Iturra 1988). L’agriculture galicienne se tourne vers l’auto-subsistance (polyculture) interdisant pratiquement la production d’excédents et la modernisation du monde rural. (Lisón Tolosana 1974). Le morcellement géographique, économique et social de la Galice est renforcé par le contrôle de l’Église à l’échelle de la paroisse et un mode clientélaire d’exercice du pouvoir politique, le « caciquisme60 » (caciquismo). Comme dans la Bretagne du XIXe siècle, l’Église et les élites locales résistent très fortement à toute tentative de modernisation. Les galiciens pauvres et analphabètes sont en très grand nombre partis chercher fortune ailleurs, surtout en Amérique latine, ce qui contribue au vieillissement et à la féminisation de la société locale et accroît son immobilisme. A la différence du Pays Basque et de la Catalogne, qui accueillent de nombreux émigrants provenant du reste de l’Espagne, la Galice est une terre d’immigration. Durant la période 1860-1970, on estime à 1,2 millions le nombre d’immigrants galiciens. Faiblement industrialisée, la Galice entre dans le XXe siècle dans une situation de fort sous-développement économique. Durant le XIXe siècle, seules des usines de conserves et postérieurement des chantiers navals font office d’industries. Des tentatives d’industrialisation dans le textile ou l’exploitation minière échouent par défaut de compétitivité, ou parce qu’elles ne représentent que des activités secondaires dans des structures de production familiales, généralement d’origine agricole. Le timide décollage économique des années 1900-1920 est freiné par les années de dépression, puis par les années d’autarcie au lendemain de la guerre civile espagnole qui entraînent un recul social et économique considérable en accentuant son caractère rural durant plus de vingt ans. En 1950, le secteur primaire occupait 71,8 % de la population.
45Ainsi, durant la période où des identités régionales/nationales distinctes se constituent à l’intérieur de l’État espagnol, la construction de l’identité galicienne résulte de la perception d’une différence basée sur un sentiment d’infériorité culturelle et économique (Cabrera 1994). Le philosophe Ortega y Gasset (1994, p. 47-48) avait bien perçu les différences fondamentales entre les particularismes catalan, basque et galicien : « (…) Nous pouvons dire que le particularisme existe aujourd’hui dans toute l’Espagne, bien que modulé diversement dans chaque région. A Bilbao et Barcelone, qui se perçoivent comme les forces économiques majeures de la Péninsule, le particularisme a pris un aspect agressif, exprimé et musclé théoriquement. En Galice, terre pauvre, habitée par des âmes respectueuses, suspicieuses et peu confiantes en elles-mêmes, le particularisme sera intériorisé, comme une éruption qui ne peut jaillir, et il adoptera la forme d’un ressentiment sourd et prostré, d’une inerte remise de soi à une volonté extérieure, dans laquelle le corps se livre sans protestation pour réserver toujours davantage son intime adhésion61 ». Isolement géographique, société rurale, émigration et immigration, forte identité culturelle, toutes ces caractéristiques font du galicien un « espagnol à part ».
L’organisation du galicisme politique
46L’organisation sociale et politique du galicisme est contemporaine des cas basque et catalan. Ils connaissent une évolution similaire de leurs revendications, les demandes de reconnaissance culturelle et linguistique s’élargissant à des désirs d’autonomie politique (Nuñez Seixas 1999). Cependant, le galicisme politique n’accède pas à la même visibilité politique et sociale que ces homologues catalan62 et basque63. Pour Stein Rokkan (Diaz Lopez, 1982b, p. 389), « la Galice est un cas intermédiaire entre les périphéries victorieuses et les perdantes ». Victorieuse dans le sens où elle a réussi à conserver par-delà les siècles une culture propre, mais perdante dans la mesure où les mouvements nationalistes n’ont pesé que de façon marginale sur le centre en comparaison des cas basque et catalan.
47Le « galicisme » politique désigne la mobilisation des groupes socio-politiques qui, en Galice, réclament l’autonomie politique pour cette région. Les premières mobilisations autour d’un différentialisme galicien se produisent au milieu du XIXe siècle. A partir de 1840, un protonationalisme est animé par une intelligentsia galicienne composée d’universitaires, de professions libérales qui fait le constat de l’immobilisme de la société galicienne au regard d’un passé « glorieux » qu’elle mythifie. Pour rompre avec cette résignation, ils exaltent la « modernité » et le libéralisme. Une historiographie romantique réécrit également l’histoire de cette région dans un sens différentiel en affirmant ses spécificités dans l’ensemble espagnol (Vilas Nogueira 1977). A partir des années 1880-90, se structure des courants régionalistes. Derrière Manuel Murguia se structure un courant régionaliste libéral composé d’intellectuels et d’une bourgeoisie urbaine du port industriel de La Corogne. Le second courant, animé par Alfredo Brañas, est conservateur et empreint d’un catholicisme traditionaliste. Situé à Saint-Jacques-de-Compostelle, ce courant prône un retour à l’ancien régime représentant l’essence de la Galice « de toujours » et combat la modernisation politique et économique. Ces mouvements ont le soutien d’une petite bourgeoisie urbaine (petits commerçants, intellectuels) frustrée dans sa mobilité verticale par son caractère périphérique. Mais les conflits entre ces groupes vouent à l’échec toute tentative d’organisation. Par exemple, ils se montrent incapables de capitaliser les revendications de la paysannerie galicienne qui s’organise au début du siècle dans des associations agraires64 – agrarismo – pour mettre fin au régime foral.
48De la fin de la Première guerre mondiale et jusqu’à la guerre civile, on assiste à la diffusion croissante du discours nationaliste. La fondation des Irmandades da Fala (« Fraternité de la parole ») en 1916 à la Corogne par Anton Villar Ponte et son développement dans diverses villes galiciennes, la création du journal nationaliste Nosa Terra contribuent à structurer davantage le mouvement. L’implantation sociale des Irmandades reste limitée à une élite intellectuelle, composée d’universitaires et de professions libérales, par ailleurs divisée sur les options politiques à suivre entre, d’une part, les partisans d’un engagement politique pour défendre une décentralisation accrue et ceux qui souhaitent rester dans une action purement culturelle. Ces divisions s’estompent progressivement, le régionalisme du XIXe siècle laissant la place à un nationalisme inspiré des modèles catalan ou basque. Le manifeste de l’« Assemblée nationaliste de Lugo », organisée en 1918 par les Irmandades, est à cet égard éclairant : « La Galice ayant toutes les caractéristiques essentielles d’une nation, nous nous dénommerons dorénavant, nationalistes galiciens, puisque le mot « régionaliste » ne recouvre pas toutes nos aspirations ni ne renferme toute l’intensité de nos problèmes » (Beramendi et Maiz 1991, p. 380.) En revanche, au sein des Irmandades, le vieux clivage du XIXe siècle entre républicains et traditionalistes n’a pas disparu. Le conflit se résout par la scission des Irmandades en 1922 entre le groupe républicain et laïc de La Corogne et le groupe traditionaliste Nos d’Orense, autour de Vicente Risco, très critique à l’égard d’une modernité économique et politique qui « pervertit » les grands équilibres de la vie rurale galicienne garants de la « culture » galicienne.
49Avec l’avènement de la Seconde République, en 1931, s’ouvre une période de forte mobilisation pour les nationalismes périphériques en Espagne. Sous la pression des mobilisations catalane et basque, la question de la plurinationalité de l’État espagnol devient progressivement une question légitime dans l’espace politique en Espagne. Ce régime a pour soutien une coalition républicaine65 quelque peu hétéroclite issue du Pacte de Saint-Sébastien (17 août 1930) : partis de gauche et du centre, autonomistes catalans et basques, et des déçus du régime de Miguel Primo de Rivera ralliés tardifs à la cause républicaine. D’emblée, la question régionale s’impose sur l’agenda politique66. Pour Manuel Azaña67, la Seconde République doit réparer l’« erreur » du libéralisme espagnol du XIXe siècle qui n’a pas su être libéral avec les régions (Fusi 1989). Ce régime marque une rupture fondamentale dans les rapports entre élites étatiques et élites régionales en reconnaissant, pour la première fois le principe du « fait différentiel » de certaines régions espagnoles, c’est-à-dire leur droit particulier à l’autonomie politique68. La rude tâche des Cortes de la Seconde République est, en effet, de concilier la volonté des mouvements nationalistes d’obtenir l’autonomie politique et les réticences d’une classe politique à abandonner le centralisme étatique (Varela 1976). Ce processus accouche d’une formule juridique inédite : la République espagnole se définit comme un « État intégral compatible avec l’autonomie des Communes et des Régions69 ». La formule de l’État intégral ne prétend pas faire une réorganisation globale de l’État espagnol mais, plus modestement, satisfaire les aspirations fédéralistes des catalans, des basques et des galiciens sans défaire pour autant la cohésion du camp des républicains et des socialistes espagnols, unitaristes dans leur majorité. L’invention de cette formule répond au seul souci de répondre aux problèmes posés par les nationalismes périphériques. Elle ne découpe pas le territoire en régions et ne fixe pas de cadre de compétences. La Constitution considère les statuts d’autonomie comme une exception auxquelles accéderont les régions légitimées par l’histoire et celles qui le désireront vraiment. L’État intégral consacre pour la première fois dans l’histoire institutionnelle espagnole le fait différentiel. En effet, l’octroi du statut d’autonomie politique aux régions espagnoles est conditionnel. Pour y accéder, les régions doivent s’appuyer sur des raisons « objectives », la personnalité historique de la région, et des raisons « subjectives », l’acceptation par voie référendaire. Les mobilisations régionales/nationalistes acquièrent en Catalogne, au Pays Basque et en Galice une première consécration institutionnelle.
50A la suite des Catalans, les Basques et les Galiciens se lancent dans l’élaboration de projets autonomiques. En Galice, les premiers travaux statutaires se déroulent sur l’initiative de l’Organización Republicana Gallega Autónoma (ORGA)70 qui nomme une commission pour rédiger un premier projet soumis à l’approbation d’une assemblée réunie à La Corogne le 4 juin 1931 (Vilas Nogueira 1977). Des partis autonomistes ou nationalistes sont présents comme le Partido Nationalista Republicano, et le Grupo Autonomista de Vigo. Cela aboutit à la suite des élections de 1931 et, pour la première fois, à la représentation parlementaire du nationalisme galicien aux Cortes espagnoles : deux élus pour la ORGA et un élu pour chacune des deux autres organisations. Le succès des élections de 1931 et les réticences républicaines devant la demande d’autonomie poussent les différentes composantes du nationalisme galicien à se réunir, c’est la naissance du Partido Galeguista (PG). Le PG est le premier parti nationaliste galicien au sens strict du terme, doté d’une organisation stable71 et d’un programme spécifique demandant le fédéralisme, le coopérativisme et la modernisation agricole. Alfonso Castelao, leader du PG, ancre ce parti dans une tradition républicaine et fédéraliste72 : « Nous sommes des partisans inconditionnels de la République. (…) C’est en joignant les peuples différenciés dans le cadre d’une République fédérale que l’équilibre démocratique de l’Espagne peut seulement réussir » (Beramendi et Maiz 1991, p. 404). Le PG présente un profil interclassiste73, le militantisme s’accroît, ses appuis territoriaux et électoraux également. Après s’être présenté seul et essuyé une défaite électorale en 1933, l’aile progressiste se décide à rallier le front populaire dans la perspective de faire aboutir un projet d’autonomie74. Aux élections de février 1936, le PG obtient 3 députés et le processus référendaire permettant l’approbation du projet d’autonomie politique pour la Galice est lancé. Ce statut prévoyait un régime d’autonomie, avec un parlement et un gouvernement propre. La campagne référendaire, par son intensité, constitue un précédent dans la vie politique galicienne avec une couverture médiatique inédite (radiodiffusion, propagande dans les rues). Le PG s’engage intensément dans la campagne pour le statut d’autonomie qui est approuvé par 74 % de l’électorat. Le plébiscite sur le statut confère au PG sa meilleure implantation au sein de la société galicienne, le modèle nationaliste recevant dans la société régionale un accueil encore imprévisible quelques années auparavant.
51Cependant le déclenchement de guerre civile et l’occupation immédiate de la Galice par les troupes franquistes rendent caduque ce statut d’autonomie. Pendant plusieurs décennies, le galicisme politique n’aura plus aucune audience avant que la transition démocratique des années soixante-dix ne favorise une réactivation à l’instar des autres nationalismes périphériques.
Transition démocratique et question régionale
52En Espagne, ce sont des éléments tactiques et stratégiques propres à l’incertitude du processus de transition qui font de la question régionale un préalable à la démocratisation. La nouvelle constitution de 1978, non exempte d’ambiguïtés, engage un processus autonomique à plusieurs vitesses.
53Le régime franquiste a contribué à transformer la nature des revendications régionales75. D’un problème d’organisation territoriale la question régionale s’intègre dans le cadre plus large de la conquête démocratique. En effet, dans l’Espagne des années soixante, parler catalan, galicien ou basque est un défi politique au régime. La question régionale des autonomies acquiert sous le franquisme, la dimension d’un problème de liberté. Ce phénomène est renforcé par le fait que dans l’histoire politique espagnole, notamment lors des Première et Seconde Républiques, on associe facilement le régionalisme politique à la conquête des libertés démocratiques. En Catalogne, la conscience catalane se maintient vivante à travers la pratique de la langue et d’activités culturelles diverses (groupes folkloriques, littérature, football). Le caractère périphérique de la Galice permet également la préservation de la culture populaire et de l’usage du galicien comme langue du quotidien. Le Pays Basque connaît également cette forme de « résistance passive » mais voit surtout, en 1959, apparaître l’organisation ETA (Euzkadi Ta Azkatasuna ) qui met en œuvre une stratégie de lutte armée et de terrorisme76. Ainsi, le fait régional est utilisé très fréquemment pour exprimer son rejet du régime autoritaire. Les revendications régionalistes s’intègrent dans une contestation plus large du régime franquiste par un ensemble de mouvements dits « alternatifs » (féministes, étudiants, écologistes, antinucléaires, mouvements urbains etc.) que l’on retrouve dans toute l’Europe de l’Ouest et dont le dénominateur commun est de remettre en cause la légitimité des États centraux. En Espagne, ces mouvements contribuent aux pressions pour un changement politique dans le sens d’une restauration de la démocratie et pour une décentralisation de l’État. Ils mettent en lumière la transformation brutale des structures socio-économiques espagnoles suite au « miracle économique » des années soixante : forte croissance démographique, urbanisation galopante, exode rural, développement des nouvelles classes moyennes, affaiblissement des valeurs traditionnelles, adoption d’un mode de vie proche de ceux des sociétés d’Europe de l’ouest (Pérez Diaz 1993). L’ensemble de ces mouvements est récupéré par les partis de gauche opposés au régime franquiste. Ces thématiques « alternatives » se substituent en partie à celle de la lutte des classes, pour chercher à mobiliser les classes moyennes qui se sont fortement développées sous le franquisme. Dans les années soixante-dix, la revendication régionaliste occupe une place centrale dans les revendications du partido socialista obrero español (PSOE) et du partido comunista español (PCE). Une identification s’opère entre conquêtes démocratiques et libertés démocratiques. Les partis de gauche abandonnent une conception unitaire de la nation espagnole dont ils étaient porteurs avant la guerre civile car celle-ci symbolise désormais l’oppression autoritaire. Lors des congrès de 1974 et 1976, le PSOE se prononce en faveur du droit à l’autodétermination des nationalités. Le programme du PCE en septembre 1975 révèle les mêmes préoccupations de donner une légitimité aux nationalismes catalan, basque et galicien. Pour les partis centraux de gauche, ces mouvements représentent des armes de lutte intéressantes contre le franquisme et une alternative à son idéologie homogénéisatrice à un moment où il faut s’opposer pied à pied au régime en place. Cependant, cette thématique régionale est loin d’avoir le soutien de larges secteurs de la population au début des années soixante-dix, et révèle en filigrane l’impact limité de l’opposition démocratique dans l’Espagne franquiste. Les désirs de décentralisation ne sont pas également répartis dans l’ensemble des régions espagnoles. Une enquête nationale réalisée en 1967 montre que plus de la moitié des personnes interrogées n’ont pas d’opinion sur la décentralisation avec une variation notable selon les régions, de 31 % au Pays Basque à 70 % en Andalousie. Entre ceux qui ont une opinion, les réponses en faveur de la décentralisation varient aussi nettement : 82 % des Navarrais sont pour, 75 % en Catalogne, 58 % au Pays Basque, 57 % en Galice, mais seuls 36 % des personnes interrogées à Valence et 33 % en Andalousie y sont favorables (Richardson 1975, p. 37-38).
54Cet engouement différencié pour la décentralisation dans les régions espagnoles qui ne connaissent pas de mouvements nationalistes régionaux explique que la mise sur l’agenda politique de la transition de la question régionale obéit à des logiques internes à ce processus plutôt qu’à une pression populaire intense. En 1975-76, les forces démocratiques ne représentent pas une menace suffisante pour imposer un calendrier des réformes77. La démocratie espagnole est une démocratie octroyée78 (Hermet 1977). L’origine du processus de démocratisation est à rechercher à l’intérieur du secteur modernisateur de l’élite autoritaire « qui ne pouvait certes pas ignorer la pression exercée par les forces démocratiques mais qui entendait néanmoins fixer elle-même le cadre légal à partir duquel se ferait la sortie de la dictature » (Campuzano 1997, p. 18). Cependant, pour réussir cette ouverture politique qu’ils estiment nécessaire, ces réformateurs ont besoin de prouver leur sincérité démocratique. Le secteur modernisateur de l’élite franquiste autour d’Adolfo Suarez comprend rapidement la nécessité de légitimer une réforme trop visiblement « octroyée » en entamant avec l’opposition des conversations destinées à la convaincre que cette réforme vise non pas à camoufler un réagencement de l’autoritarisme, mais bien à instaurer un régime démocratique parfaitement digne de ce nom. En quelques mois, l’art manœuvrier d’Adolfo Suarez et du roi Juan Carlos permet d’impulser une réforme politique d’envergure avec l’élimination des institutions franquistes par les Cortes franquistes qui rédigent elles-mêmes leur acte de décès, la légalisation des partis politiques d’opposition et des syndicats, et enfin le recours au suffrage universel avec les premières élections libres en juin 1977 (Palacio Atard 1989). Mais durant cette période de fortes incertitudes, il fallait un symbole encore plus fort pour que les leaders de la transition puissent marquer la rupture avec l’autoritarisme dont ils étaient issus. Or, l’un des symboles le plus signifiant est la réparation des torts subis pendant quatre décennies par les minorités basques et catalanes dont la grande majorité des populations identifiait un retour de la démocratie à l’obtention de l’autonomie régionale. La reconnaissance du fait régional par les réformateurs apparaît comme une véritable rupture par rapport au centralisme franquiste. Ainsi le 22 novembre 1975, deux jours après la mort de Franco, le roi Juan Carlos déclare dans son premier message au pays :
« Un ordre juste, égal pour tous, autorise la reconnaissance des particularités régionales comme une expression de la diversité des peuples qui constitue la réalité sacrée de l’Espagne à l’intérieur de l’unité du Royaume et de l’État79 ».
55En février 1976, le roi Juan Carlos, en quête d’onction populaire, fait un voyage en Catalogne où il multiplie les signes de reconnaissance de la personnalité culturelle catalane en s’exprimant notamment dans la langue vernaculaire et en invitant toute la population à prêter son concours à l’instauration d’une véritable démocratie80. Après sa nomination au poste de Premier ministre, en juillet 1976, Adolfo Suarez s’engage dans la même direction en se déclarant « conscient du fait régional ». Quelques mois plus tard, le 20 décembre 1976, également lors d’un voyage en Catalogne, son projet décentralisateur se précise :
« Je voudrais dire aux Catalans que leurs aspirations sont perçues par le gouvernement avec réalisme et avec le désir de trouver une solution. Nous savons que différentes perspectives sont à considérer : en premier lieu la force de la tradition, la langue, la culture, et tous types de particularités, et en second lieu, celles dérivées du régionalisme conçu comme une solution rationnelle de décentralisation administrative. La région comme unité doit satisfaire les aspirations légitimes de reconnaissance des personnalités de nos peuples, mais elle doit aussi être un moyen efficace de répartition des services publics et pour le progrès de la nation tout entière. L’institutionnalisation de la région n’est pas simplement une nécessité pour le présent mais le défi futur pour l’organisation de l’État81 ».
56Suarez distingue nettement le problème posé par les nationalismes périphériques qui requière la mise en place d’une autonomie politique et la nécessité d’introduire une décentralisation administrative à cause de l’inefficacité de l’État hyper centralisé. Cependant, le temps va démontrer la difficulté de trouver une solution combinée à ces deux questions. L’ouverture du gouvernement Suarez vis-à-vis des nationalismes périphériques, dont les effets à moyen terme ont sans doute été sous-estimés82, donne une dimension nouvelle à la question régionale. Lors des premières élections législatives libres en juin 1977, conquête démocratique et libertés régionales fusionnent en une même revendication en Catalogne et au Pays Basque. Le 11 septembre 1977, plus d’un million de catalans descendent dans la rue pour demander un statut d’autonomie pour la Catalogne ce qui constitue la plus grande manifestation de l’histoire politique espagnole. Les manifestations se multiplient également au Pays Basque et en Galice à l’appel des partis nationalistes et des partis de gauche pour réclamer des statuts d’autonomie.
57De 1977 à 1979, la longue marche vers la démocratie s’accompagne d’une montée en puissance des nationalismes périphériques qui mobilisent de larges secteurs des sociétés régionales. Les partis nationalistes font de la surenchère pour se distinguer des partis de gauche et se constituer un espace politique distinct. Sous la pression populaire, la Généralité de Catalogne est rétablie le 29 septembre 1977 avec le retour de son ancien président, Josep Taradellas83. Un régime de pré-autonomie régionale est accordée à la Catalogne le 5 octobre 1977. L’UCD décide en accord avec le PSOE de généraliser les régimes de pré-autonomie à toute l’Espagne dans le but de diluer les problèmes nationalistes les plus aigus dans une reformulation générale du cadre étatique et, ainsi de garder les pressions centrifuges sous contrôle. Le Pays Basque, la Galice obtiennent un régime de pré-autonomie régionale quelques mois plus tard84, puis l’Aragon, les Canaries, le Pays Valencien, l’Andalousie, les Baléares, l’Estrémadure, la Castille-Léon, les Asturies, la Castille-Manche. Cependant, l’importance de la phase de pré-autonomie n’est pas tant dans ces quelques activités dispersées de gestion que dans sa valeur symbolique qui enclenche et accélère une dynamique de négociation sur la forme de l’État. En effet, la généralisation des pré-autonomies produit un effet pervers majeur. En diminuant l’impact des revendications à l’autogouvernement des nationalismes catalan et basque, ceux-ci tendent à surenchérir et à réclamer un statut spécial.
58Ainsi, la Constitution espagnole du 27 décembre 1978 établit un modèle d’État hybride, ni unitaire ni fédéral : l’« État des autonomies » (Bon 1994). Cette ambiguïté traduit le compromis d’où est issu l’État autonomique qui permet une résolution immédiate des mobilisations régionales tout en renvoyant à des négociations ultérieures la forme définitive des autonomies. La négociation85 de l’État des autonomies a un triple enjeu : trouver une solution intermédiaire entre unitarisme et fédéralisme; octroyer des institutions propres afin d’intégrer les régions à identité forte au nouvel État; mais, parallèlement, affronter la situation des autres régions dans lesquelles la conscience régionale est très inégale et qui pourraient considérer comme discriminatoire tout traitement de faveur accordé à la Catalogne ou au Pays Basque. La discussion de l’article 286 de la Constitution du 27 décembre 1978 révèle toutes les ambiguïtés de l’État des autonomies : « La Constitution se fonde sur l’indissoluble unité de la Nation espagnole, patrie de tous les Espagnols, et reconnaît et garantit le droit à l’autonomie des nationalités et des régions qui la composent ainsi que la solidarité qui les lie ». Dans la rédaction de cet article, tous les projets politiques ont conflué, toutes les résistances se sont exprimées. Les conceptions concurrentes de la nation espagnole se sont neutralisées : la conception de la nation comme une et indivisible et la conception de la nation comme un ensemble articulé de peuples divers. Il s’agissait de concilier l’unité de l’Espagne avec la réalité multiforme des territoires auxquels les groupes sociaux se sentent appartenir. Le choix des mots a d’ailleurs posé problème. « Nationalités et régions » sont préférées à « peuples », « pays », « régions autonomes » et surtout à « nations » qui sont pourtant proposés par certains représentants de l’UCD et du PSOE (Dubosq 1991; Moderne et Bon 1981).
59L’indétermination de l’État des autonomies évite ainsi une trop forte polarisation des clivages politiques et ouvre la voie au processus autonomique, chargé de fixer à moyen terme le cadre définitif des relations entre l’État et les communautés autonomes. La carte définitive des autonomies est laissée en suspens. A la différence des collectivités locales (provinces et communes) qui existent déjà, la création de nouvelles communautés autonomes87 doit être demandée et n’est obtenue qu’au terme d’une procédure complexe (Arcy et Baena del Alcazar 1986). La Constitution établit deux procédures d’accès à l’autonomie : une voie dite rapide, selon l’article 151, et une voie lente par l’article 143. L’accès à l’autonomie politique par la voie rapide est plus difficile à obtenir mais offre la possibilité d’exercer d’emblée la totalité des compétences transférées contrairement à la voie lente88. Cependant, une disposition transitoire de l’article 151 accorde un traitement de faveur aux « nationalités89 ». La Catalogne, le Pays Basque et la Galice qui ont approuvé sous la Seconde République des statuts d’autonomie sont dispensés des formalités d’initiative (y compris le référendum), la volonté exprimée et communiquée au gouvernement par les organes pré-autonomiques étant considérée comme suffisante.
La mobilisation d’une « nationalité historique »
60Le statut d’autonomie approuvé par la population galicienne en 1936 influence fortement les constituants pour accorder à la Galice un rang équivalent à celui de la Catalogne et du Pays Basque. De 1977 à 1979, les élites régionales galiciennes profitent, malgré des dissensions internes et les réticences gouvernementales, des facilités qui sont accordées aux « nationalités » pour accéder à une autonomie politique pleine et entière à l’image des catalans et des basques. En Galice, la quête de l’autonomie mobilise bien au-delà des seuls partis nationalistes pour recouvrir une majorité des secteurs politisés de la société régionale.
61Plusieurs facteurs rendent l’accès de la Galice à l’autogouvernement plus difficile qu’en Catalogne et au Pays Basque90. Les partis nationalistes galiciens ne sont pas en position de peser sur le gouvernement central à la manière des nationalismes catalan et basque. En effet, la guerre civile a brutalement interrompu une dynamique accélérée d’expansion de la base sociale du nationalisme galicien. Avec le franquisme, le nationalisme galicien souffre d’une fracture générationnelle qui se traduit par une faiblesse des organisations politiques. La reconstruction d’une communauté nationaliste a été beaucoup plus difficile qu’en Catalogne ou au Pays Basque (Maíz 1986). Les galicistes qui sont restés s’occupent exclusivement de transmettre le capital idéologique aux nouvelles générations et se détournent de l’activité politique proprement dite. Il s’agit de « galiciser » la société en diffusant le message culturel du galicisme par l’intermédiaire de maisons d’édition, comme par exemple Galaixa fondée par Ramón Piñeiro, pour qu’un jour tous les partis assurent, depuis leur perspective idéologique, un legs commun galiciste. Ainsi, lors de la transition politique, l’offre politique nationaliste couvre un large éventail idéologique de l’extrême gauche à la démocratie chrétienne sans qu’aucun de ces partis ne parvienne à obtenir un représentant aux élections de 1977 et de 197991. Par ailleurs, AP et son leader galicien, Manuel Fraga Iribarne, réticent à l’égard du principe d’autonomie à l’échelle nationale92, tentent d’utiliser les négociations autour du statut d’autonomie galicien pour essayer d’orienter le processus autonomique dans un sens plus modéré. La droite espagnole est soutenue dans cette entreprise par l’UCD de Suarez, inquiète de voir les pré-autonomies et les demandes de statuts se généraliser.
62Cependant, la détermination des partis de gauche, des partis nationalistes et d’une partie des leaders galiciens de l’UCD, permet d’aligner le statut galicien sur ceux de la Catalogne et du Pays Basque93. Les partis de gauche mobilisent à partir de 1977 sur le thème de l’autonomie. Le 4 décembre 1977, la « Journée pour l’autonomie » est un succès considérable. A Vigo, la grande ville portuaire de la côte ouest, 300 000 personnes défilent dans ce qui constitue la plus grande manifestation de l’histoire de la Galice. Plus de 100 000 personnes défilent également à La Corogne94, plusieurs dizaines de milliers à Orense et Lugo les autres capitales provinciales. Le grand quotidien régional, La Voz de Galicia, annonce solennellement en première page : « Ce dimanche, la Galice a demandé son autonomie95 ». Devant la popularité du thème de l’autonomie, la Xunta pré-autonomique déclare en 1978, le 25 juillet, Jour national de Galice, et évoque la possibilité de rapatrier les cendres de Castelao, le grand leader nationaliste galicien sous la Seconde république, mort en exil en Argentine. La réactivation du passé nationaliste de la Galice s’intègre aux désirs d’ouverture politique de larges secteurs de la société régionale.
63C’est dans ce contexte que le PSOE et certains leaders de l’UCD se mobilisent pour que le statut d’autonomie galicien soit équivalent à ceux de la Catalogne et du Pays Basque. Un consensus se dégage au sein des élites politiques pour que le gouvernement accepte le principe d’un statut d’autonomie privilégié pour la Galice. La gauche minoritaire demande l’élargissement maximal des compétences qu’autorise la reconnaissance de la Galice comme « nationalité historique ». De grands leaders territoriaux de l’UCD96 aux sensibilités régionalistes rejoignent la fronde des partis de gauche. José Meilan Gil et son partido gallego independiente ou Eulegio Franquez Gómez Franqueira dans la province d’Orense optent pour une autonomie large sur le modèle catalan et basque et font pression sur le gouvernement Suarez pour qu’il obtempère. José Meilan Gil, l’un des leaders de l’UCD galicienne, pendant la transition, énonce clairement cet objectif :
« Nous voulons une véritable autonomie, nous ne sommes pas une association de Députations97 ».
64Ces leaders voient dans l’autonomie un moyen de consolider leurs réseaux politiques. Dès 1978, Pio Cabanillas, le candidat de Suarez pour occuper le poste de président de la pré-autonomie, est contraint de renoncer à sa candidature et Antonio Rosón puis José Quiroga98, des UCD « régionalistes », président le gouvernement pré-autonomique galicien.
65Ces tensions atteignent leur point le plus élevé durant la phase parlementaire d’examen du statut, ouverte en septembre 1979. L’avant-projet de statut d’autonomie, préparé par seize députés et sénateurs de Galice et voté à l’unanimité par l’Assemblée des parlementaires de Galice, est transformé par la Commission constitutionnelle des Cortes à Madrid : une disposition transitoire nouvelle permettrait à l’administration centrale de délimiter les compétences de la communauté autonome de Galice. Finalement, après d’ultimes négociations, les différentes forces politiques sortent de l’impasse par un compromis qui, en revenant sur les dispositions les plus controversées, permet l’adoption du statut d’autonomie, le 29 septembre 1980, par les représentants de l’UCD, d’AP, du PSOE, du PCE et du PG. Cependant, sa ratification finale par référendum ne mobilise qu’une faible partie de l’électorat. Le statut est approuvé massivement mais par seulement 20,80 % du corps électoral, le taux d’abstention atteignant 71,82 % révélant ainsi, après les premières élections démocratiques de 1977 et 1979, l’absence de politisation de très larges secteurs de la population galicienne, en particulier dans les zones rurales99. Le statut d’autonomie est promulgué le 28 avril 1981.
La Rioja et la généralisation du processus autonomique
66Si l’« État des autonomies » met en œuvre un large mouvement de décentralisation « à la carte » visant à articuler unité de l’État et autonomie politique des régions, cependant, ce pacte fondateur de l’ère démocratique en Espagne recèle nombre d’ambiguïtés qui ne facilitent pas la stabilisation des relations centre/périphérie. Les luttes de définition entre les élites étatiques et les élites des régions « historiques » sur le contenu du processus autonomique engendre une large extension des mobilisations sur l’ensemble du territoire espagnol. Comme le montre l’exemple de La Rioja, les effets politiques sont considérables avec le développement d’un néo-régionalisme qui accompagne l’accès à l’autonomie politique de régions qui, jusque là, n’étaient que simples circonscriptions administratives.
L’administration centrale et la « rationalisation » du processus autonomique
67Les modalités diverses d’accès à l’autonomie suggèrent que les constituants envisageaient un État fédéral-régional avec divers niveaux d’autonomie. Cependant, les dynamiques politiques générées par le processus autonomique transforment ces objectifs initiaux. L’accès rapide des catalans et des basques à l’autonomie politique génère une large dynamique de concurrence territoriale que le gouvernement décide de résoudre en généralisant et en accélérant l’accès à l’autonomie politique. Ce processus produit des mobilisations pour bénéficier d’une autonomie politique sur des territoires qui n’avaient jamais manifesté ce type d’aspiration comme en Rioja.
68En 1980-81, les gouvernements UCD entendent mettre fin à l’inflation autonomiste100. Suarez s’appuie sur un argumentaire tout à la fois politique et fonctionnel. Il s’agit de limiter les coûts financiers du processus autonomique mais surtout de relativiser dans l’opinion l’effet des statuts catalan, basque et galicien. Ainsi, avec l’accord du PSOE, l’autre grand parti central, il plaide pour une harmonisation de la carte autonomique101 et incite l’ensemble des régions d’Espagne à se constituer, elles aussi, en communautés autonomes et à mettre en chantier leur statut. Après la démission de Suarez en janvier 1981102, le nouveau gouvernement UCD, dirigé par Leopoldo Calvo Sotelo, accélère la rationalisation/généralisation du processus autonomique. Le gouvernement limite tout d’abord l’usage de l’article 151 à la Catalogne, au Pays Basque et à la Galice par un manifeste commun avec le PSOE du 15 février 1981103. En modifiant la loi sur les conditions du référendum, il empêche le Pays Valencien et les Canaries d’utiliser cet article. Seule l’Andalousie104, grâce à la rapidité d’action de ses leaders (référendum du 28 février 1980), réussit à en faire usage en plus des trois nationalités historiques. Puis, il charge une commission d’experts économiques et administratifs, présidée par le professeur E. García de Enterría, de faire des propositions dans ce sens. Cette commission produit deux rapports sur les aspects politiques et économiques du processus autonomique105.
69Six propositions émergent, dont la portée influence fortement l’évolution ultérieure du processus autonomique : une généralisation à court terme du processus; l’élaboration de la carte définitive des autonomies pour 1983 puis l’organisation d’élections régionales; un transfert de compétences homogènes et limitées; une limitation des dépenses de l’administration autonomique; des assemblées législatives dans toutes les communautés autonomes élues au suffrage universel direct; une forte représentativité des députations provinciales (Ferrando Badía 1986, p. 370-372). La plupart des propositions de la commission Enterría plaidant pour une rationalisation du processus autonomique sont reprises par le gouvernement. Sur la base de ces propositions l’UCD, et le PSOE signent en juillet 1981 un pacte sur l’autonomie où ils s’engagent à établir la carte définitive des autonomies, à faire approuver l’ensemble des statuts d’autonomie avant février 1983 et à faire adopter de nouvelles procédures pour les futurs transferts de compétences106. Ce « maximalisme autonomique107 » engendre une généralisation rapide des communautés autonomes à partir d’un texte constitutionnel qui ne faisait que poser un principe facultatif.
Concurrences inter-régionales et création de la communauté autonome de La Rioja
70En 1981, à la suite du rapport Enterría, les principales forces politiques nationales concluent des « pactes autonomiques » pour faciliter l’adoption des statuts d’autonomie dans les « régions » afin de généraliser et d’harmoniser le processus autonomique. Cet accord réalisé au plan national entre les grandes formations permet la mise en place des autres communautés autonomes selon la procédure de l’article 143 mais il ne diminue pas les tensions108. La carte des communautés autonomes qui en résulte repose à la fois sur des facteurs historiques et géographiques et sur des décisions politiques, sans qu’il soit toujours facile de distinguer lesquels sont déterminants. Les problèmes d’identité régionale sont, en effet, moins nets que dans les communautés autonomes historiques. Cependant, la concurrence politique générée par les statuts d’autonomie des nationalités historiques, la volonté du gouvernement de généraliser le processus autonomique contraignent les élites locales espagnoles à définir leur espace politique. La création de la communauté autonome de la Rioja est tout à fait symptomatique de cette dynamique politique.
Carte 6
LA RIOJA

71Dans les communautés autonomes créées en application de l’article 143, le sentiment régional est beaucoup plus diffus. A l’exception des îles Canaries, les formations politiques nationalistes n’ont peu ou pas d’influence. Néanmoins, l’assimilation entre développement régional et autogouvernement, ainsi que le sentiment d’être défavorisé par rapport aux autres poussent les responsables politiques régionaux à réclamer dans tous les cas le maximum de compétences autorisé par la constitution. Ces communautés revendiquent des traditions spécifiques mais dans bon nombre de cas les liens qui les unissaient aux régions voisines étaient tout aussi solides. C’est le cas de La Rioja qui est l’une des sept communautés autonomes uniprovinciales d’Espagne109. Elle possède des caractères géographiques, culturels distincts par rapport aux régions voisines. Mais on pourrait tout aussi bien soutenir que c’est une région qui s’étend aux provinces de Navarre, d’Alava ou de Burgos. La création de cette communauté s’apparente donc à l’invention d’une communauté imaginaire liée à une contrainte externe, la généralisation du processus autonomique (Anderson 1996). Elle obéit à une double logique : construction progressive d’un espace social et politique face aux ambitions hégémoniques de communautés concurrentes (Pays Basque, Castille-Léon), et travail de légitimation des élites locales pour se constituer un espace politique propre.
72En Rioja, le chemin vers l’autonomie est laborieux et s’inscrit dans un processus de généralisation par le haut sans que les élites locales l’aient véritablement souhaité. La Rioja est une province depuis 1833110. Cette province doit en partie son développement à la fin du XIXe siècle à l’un des leaders de la Restauration, Praxedes Sagasta, député de Logroño et leader du parti libéral. Au début du siècle, la capitale régionale, Logroño, perd son caractère rural et, entre 1900 et 1940, double sa population. C’est une province riche avec une agriculture florissante dont les ressources vinicoles sont les plus importantes d’Espagne (Arnáez 1999). Historiquement, La Rioja fait partie de la Castille. Lors de la transition politique, l’effervescence politique a été moins importante que dans le reste de l’Espagne. La position politique de la région est au centre et correspond aux intérêts d’une élite économique et des groupes d’intérêts vinicoles soucieux d’ordre social et de modération politique. Les partis majoritaires à l’échelon national (UCD PSOE) dominent en Rioja et les parlementaires s’inscrivent dans une logique d’allégeance à l’échelon central. Après les élections de juin 1977 et le développement de la ferveur autonomiste dans plusieurs régions espagnoles, plusieurs questions se posent en Rioja. Avec quelles provinces se regrouper pour former une communauté autonome ? Peut-on imaginer une autonomie politique à l’échelle uniprovinciale111 ? Les propositions des partis politiques divergent notablement et révèlent au départ l’incongruité de ces questions et le peu d’audience sociale qu’elles rencontrent.
73Le PSOE veut intégrer La Rioja au Pays Basque, AP souhaite la maintenir dans l’ensemble Castillan, quant à l’UCD, majoritaire en Rioja, elle voit deux possibilités : intégrer La Rioja à la communauté autonome de Castille-Léon ou créer une nouvelle région de la Vallée de l’Ebre avec les provinces de Santander, Burgos et Soria112. Dans un premier temps, la solution castillane est privilégiée, la Rioja fait partie de la pré-autonomie de Castille-Léon. Cependant, lors de la création effective des communautés autonomes, La Rioja est prise dans une dynamique de concurrence politique avec le Pays Basque et la Castille qui produit en retour un processus de construction d’une identité locale.
74En Rioja, l’accès à l’autonomie politique se réalise sous l’impulsion des élites politiques et économiques locales qui entendent se soustraire à l’hégémonie de leurs puissants voisins. Le premier problème auquel la province est confrontée est celui de son appellation. L’ensemble des parlementaires souhaite que l’appellation députation provinciale de La Rioja remplace celui de députation provinciale de Logroño. Cette mesure provoque l’hostilité et l’opposition de la députation provinciale basque d’Alava113, frontalière de La Rioja, dont une partie du territoire se réclame également de ce qualificatif (Beneyto 1980). Par ailleurs, la communauté autonome du Pays Basque manifeste son intérêt d’intégrer cette province avec laquelle des liens culturels existent114. Des tensions apparaissent également entre La Rioja et Castille-Léon qui souhaite également que La Rioja lui soit intégrée115. Dès lors, les élites économiques locales, liées notamment au milieu de la viticulture et proches de l’UCD locale, optent pour une autonomie politique mieux à même de préserver leurs intérêts que des ensembles plus vastes. La députation provinciale, dirigée par Luis Andres Sevilla (UCD) s’emploie à obtenir une autonomie politique mais se heurte au refus de l’administration centrale. Cependant, en parallèle des tractations partisanes, cette concurrence inter-régionale génère un processus de fabrication d’une « authentique » identité régionale (Martin et Suaud 1992). Cette quête d’une identité locale ou régionale fonctionne comme un nouveau registre de justification. L’identité est perçue par certaines élites comme une raison supplémentaire d’accorder à La Rioja un statut d’autonomie politique au même titre que le Pays Basque ou la Castille. Sous l’impulsion de son directeur, Francisco Martin Losa, le grand quotidien régional Nueva Rioja s’engage en faveur de l’autonomie politique et mobilise l’opinion publique provinciale en suscitant quotidiennement des débats sur l’identité de La Rioja. Le grand quotidien régional relaie les initiatives des associations de promotion de l’identité de La Rioja comme Colectivo Riojano ou Asociación de los amigos de La Rioja . Des universitaires sont mobilisés pour définir ce qu’est La Rioja et la caractériser sur le plan géographique et culturel116. On mobilise en particulier l’Instituto de estudios riojanos, créé en 1946, pour étudier et diffuser la culture et le folklore local. La députation contribue à renforcer le particularisme régional en faisant en septembre 1979 du 7 octobre, le « jour de La Rioja » (Día de la Rioja ) où l’on célèbre l’identité locale à travers des défilés et des activités culturelles diverses. Le 7 octobre 1979 est le premier « jour de La Rioja ». Les élites provinciales transforment cette manifestation culturelle en journée de revendication pour l’autonomie politique117. Ce 7 octobre devient pour plusieurs années en Rioja une journée de revendication pour que la province accède à l’autonomie politique.
75Finalement, le gouvernement Suarez se rallie à l’idée de constituer un territoire-tampon, modéré politiquement, entre le Pays Basque aux velléités expansionnistes et la Castille. A la suite des pactes d’autonomie UCD-PSOE de juillet 1981, les négociations s’engagent simultanément dans toutes les régions concernées par la voie d’accès lente à l’autonomie. Le statut d’autonomie de La Rioja est promulgué le 9 juin 1982118.
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76Cette analyse des processus de régionalisation français et espagnol jusqu’au début des années quatre-vingt permet de bien identifier quatre modèles régionaux d’action collective très différenciés.
77En Galice, la mobilisation précoce de partis régionalistes et nationalistes contribue à forger une identité collective depuis la fin du XIXe siècle et fait de l’autonomie politique un enjeu politique majeur depuis les années trente avec l’obtention d’un premier statut. Ce mouvement de revendication sommeille longuement pendant le franquisme mais se trouve réactiver lors de la transition politique. Les élites politiques galiciennes en s’appuyant sur une mobilisation populaire parviennent à imposer aux élites centrales un statut d’autonomie comparable à ceux des catalans et des basques. L’accès à un statut d’autonomie renforce encore la régionalisation des enjeux politiques et place le gouvernement régional dans un face-à-face concurrentiel avec le gouvernement central. Les mobilisations régionales qui ont lieu en Galice construisent donc une relation conflictuelle avec l’administration centrale. En Bretagne, le CELIB permet le rassemblement de l’ensemble des élites politiques, économiques et culturelles bretonnes dans une même structure d’action. Des représentations communes des « problèmes » régionaux sont produites. Dans ce processus, le CELIB et l’ensemble des acteurs qui participent à cette coalition développent un rapport à l’État singulier. Ce dernier est à la fois un rival et un associé. En Rioja, le répertoire d’action collective se construit sous l’impact d’une contrainte externe, les dynamiques du processus autonomique. Ce sont les élites politiques et économiques qui réclament une autonomie pour faire face aux volontés hégémoniques des puissantes communautés voisines. Dès lors, se produit un processus d’invention d’une identité locale comme outil de distinction et pour justifier l’autonomie politique de La Rioja. Cependant, si les élites locales s’opposent aux élites régionales voisines, elles demeurent dans un rapport de domination vis-à-vis du centre. Les élites en région Centre ont développé le répertoire d’action collective le moins régionalisé de nos quatre régions. Dans cette région, les groupes sociaux et les élites politiques ne s’unissent pas à l’échelle régionale mais à d’autres niveaux (département et ville). Au lieu de stabiliser les interactions politiques à un niveau supérieur, le régionalisme fonctionnel a accentué les rivalités locales et dessine un espace régional particulièrement fragmenté. L’espace régional n’est pas reconnu par les élites locales comme un cadre légitime de représentation politique. Cette fragmentation socio-politique facilite le jeu de l’administration d’État.
Notes de bas de page
1 Theda Skocpol (1984) distingue trois orientations de recherche comparative : l’application d’un modèle général à l’histoire; la recherche de causalités régulières et la sociologie historique interprétative.
2 En 2002-03, les débats autour de la réforme constitutionnelle impulsée par Jean-Pierre Raffarin pour lancer une nouvelle étape de décentralisation en France, l’ont une nouvelle fois illustrés.
3 La Bretagne est un royaume indépendant à partir de 845 sous l’impulsion de Nominoé, missi dominici de Charlemagne, et de son fils Erispoé qui se voit concéder les insignes de la royauté. Suite à des dissensions internes, la Bretagne devient un duché doté d’une forte autonomie en 938 avant son intégration formelle à la France en 1532 (Skol Vreizh 1993).
4 L’émigration bretonne remonte au début du XIXe siècle. Faible jusqu’au milieu du XIXe siècle et cantonnée surtout aux départements d’Ille et Vilaine et des Côtes-d’Armor, elle s’accentue ensuite et s’étend à l’ensemble de la région avec l’arrivée des chemins de fer en Bretagne puis avec l’essor des grandes villes françaises. En 1999, la Bretagne administrative comptait 2 906 000 habitants.
5 Deux grands auteurs marquent ce mouvement : Hersart de La Villemarqué qui publie en 1839 le Barzaz Breiz, un recueil de chants populaires, et Arthur de la Borderie qui occupe la première chaire d’histoire de Bretagne à l’Université de Rennes.
6 L’aire d’usage de la langue bretonne ne recouvre pas l’ensemble du territoire régional. La zone « bretonnante » se situe aujourd’hui à l’ouest d’une ligne St-Brieuc-Vannes. On estime qu’actuellement (en l’absence de chiffres fiables) que 250 000 personnes parlent couramment le breton et que 600 à 700 000 le comprennent (Skol Vreizh 1993).
7 Les mouvements catholiques de jeunesse (JAC, JOC et JEC) développaient une pédagogie de l’action résumée par la formule « voir-juger-agir ».
8 Elle est fondée par des anciens militants du parti national breton (PNB), parti politique groupusculaire créé en 1911 par quelques jeunes intellectuels. Le directeur de Breizh Atao, Morvan Marchal, dessine en 1924-25 le drapeau breton tel qu’on le connaît aujourd’hui (Skol Vreizh, 1993). Jusqu’au début des années 1930, Breizh Atao est d’orientation fédéraliste et participe à l’effervescence intellectuelle de la France de l’entre-deux-guerres où toute une génération d’intellectuels, comme l’a remarquablement décrit Jean-Louis Loubet del Bayle (1969), recherche une troisième voie entre droite et gauche, économie libérale et économie socialiste, États-Unis et URSS etc. Philippe Lamour, l’un des pères de l’aménagement du territoire en France dans les années 1950 et 1960 et figure intellectuelle de ces non-conformistes, collabore même à la revue Breizh Atao ainsi qu’aux activités du PAB avant sa scission (Pitte, 2002). A la mort du PAB, le titre Breizh Atao est repris par le PNB qui donne un tout autre contenu à la revue, celui d’un discours fascisant et antisémite.
9 Maurice Duhamel et Morvan Marchal sont les leaders de la tendance fédéraliste. Olier Mordelle et François Debauvais les tenants d’un nationalisme d’extrême droite et fascisant. Ces deux derniers, les fondateurs du PNB, se lanceront dans la collaboration active avec l’Allemagne nazie.
10 A la libération, les collaborateurs provichystes ou pro-allemands sont condamnés mais parviennent pour la plupart à s’échapper. Ainsi, Olier Mordrel, un des chefs du PNB, réfugié en Argentine, est condamné à mort par contumace (Denis, 2002).
11 Il travaille en particulier à La Bretagne et La Dépêche de Brest.
12 En effet, aux marges de la politique du régime de Vichy, le préfet « régionaliste », Jean Quenette, crée par arrêté un comité consultatif pour les questions culturelles, linguistiques et folkloriques. Le préfet entend limiter l’action du comité à la promotion de la langue et du folklore mais les membres les plus actifs de ce comité vont jusqu’à élaborer un projet d’autonomie provinciale avec assemblée régionale élue (Barral 1974).
13 Il anime un quotidien pour les Bretons de Paris, Vent d’ouest, puis une revue trimestrielle à partir de 1948, Le Peuple breton. Cette revue se présente comme l’organe du « mouvement breton tout entier et développe des thèmes comme la modernisation, l’industrialisation, la construction de l’Europe » (Nicolas 1982, p. 138).
14 Cet ouvrage sort deux semaines avant celui de Jean-François Gravier (1947), Paris et le désert français.
15 Dans Le Peuple Breton d’octobre 1948, Joseph Martray lie le projet fédéraliste et la cause bretonne : « L’idée bretonne se confond pour nous avec l’idée européenne. Il s’agit d’une seule préoccupation et d’un seul combat (…). Le fédéralisme ne résout pas seulement le problème breton : il lui restitue sa véritable place parmi les grands problèmes du XXe siècle. La résurrection de la Bretagne dépend aujourd’hui d’une cause plus vaste qui est celle de la paix et de la liberté. Notre chance est européenne » (Cressard 2000, p. 26-27).
16 Entretien Joseph Martray (janvier 1997).
17 Entretien Joseph Martray (janvier 1997). Parmi les élus, on retrouve notamment Joseph Halleguen, maire RPF de Quimper, M. Julien Lepan, maire de Lorient, le duc Alain de Rohan, Alexis Méhaignerie, député et président du conseil général d’Ille-et-Vilaine.
18 Joseph Martray, lance en 1950 un mensuel, La Vie bretonne, qui n’est au départ qu’un supplément du Bulletin fédéraliste mais qui devient l’organe du CELIB.
19 En ce début des années cinquante, Pleven est à une période phare de sa carrière politique. Le parti politique qu’il dirige, l’Union démocratique et socialiste de la Résistance (UDSR), est l’un des partis charnières de la Troisième Force et lui permet d’être plusieurs fois ministre et président du Conseil sous la Quatrième République (de juillet 1950 à février 1951, puis d’août 1951 à février 1952). René Pleven préside le CELIB de 1951 à 1972. Le dernier président du CELIB « historique » est Georges Lombard, sénateur-maire de Brest, de 1972 à 1974.
20 Le MRP dispose en Bretagne de nombreux militants qu’il recrute parmi les agriculteurs formés à la JAC et les syndicalistes chrétiens. Il dispose également de l’appui du clergé, des associations de parents d’élèves de l’école libre et de la puissance d’opinion que représente le quotidien Ouest-France.
21 Le CELIB se refuse à être assimilé à une organisation politique quelle qu’elle soit. Néanmoins, Joseph Martray crée en 1957 avec Yahn Fouéré le Mouvement d’organisation de la Bretagne (MOB). Ce MOB relaie sur le plan politique un certain nombre de mots d’ordre du CELIB et plaide pour la décentralisation de la France.
22 Les premières difficultés du CELIB se produisent d’ailleurs lorsque les clivages partisans se durcissent au sein de cette coalition. L’année 1962 est une année charnière. Les tensions politiques s’avivent entre, d’une part, les gaullistes, et d’autre part le MRP et la gauche. Ces divisions apparaissent au grand jour en 1963-64. Michel Phlipponeau, président de la commission régionale d’expansion du CELIB, s’engage dans l’action politique dans les rangs de la gauche socialiste. Opposant résolu de la politique d’aménagement du territoire imaginée par la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR), il plaide pour un boycott des CODER. La rupture a lieu lors de l’assemblée générale du 13 juin 1964 à Brest où il propose une motion d’engagement du CELIB contre la politique gaulliste alors que Joseph Martray défend une motion défendant la stratégie d’apolitisme du CELIB. Engagé dans la campagne de Gaston Deferre, lors de l’élection présidentielle de 1965, Michel Phlipponeau dénonce « la trahison des notables », c’est-à-dire celle des élus gaullistes de Bretagne. Sa dissidence, puis son départ en 1967, affaiblissent le CELIB.
Le référendum sur la régionalisation en 1969 révèle de nouvelles fractures. Pleven appelle à voter contre alors que Joseph Martray fait campagne pour le oui. Ce dernier crée en 1969, sous l’égide de La Fédération, le Mouvement national pour la décentralisation et la réforme régionale (MNDR) dont la présidence est assurée par Edmond Michelet, pour soutenir le projet de référendum sur la régionalisation. En 1970, Joseph Martray démissionne de son poste de vice-président du CELIB.
23 Cette émancipation n’est, cependant, que relative. En effet, lors de la phase d’élaboration de ce plan, le CELIB renonce à travailler dans le cadre de la Bretagne « historique », c’est-à-dire la Bretagne des Ducs qui intègre Nantes et une partie de la Loire Atlantique à l’ensemble breton. Le CELIB reprend le tracé de la VIe région économique (regroupements régionaux des chambres de commerce qui s’en tient aux quatre départements et n’intègre pas Nantes à la Bretagne). Ce choix permet d’avancer rapidement dans l’élaboration du premier plan breton et d’éviter des concurrences entre les deux pôles économiques dominants en Bretagne, Rennes et Nantes. Malgré les démonstrations symboliques de rapprochement entre Nantes et Rennes, sous l’égide du CELIB, cette séparation est entérinée par les découpages régionaux successifs.
24 La Vie bretonne, juin 1952, n° 14, p. 2.
25 Michel Phlipponeau entre au CELIB en 1952. Proche de Gaston Deferre dans les années soixante, il préside le comité Horizon 80 de Bretagne qui est à l’origine du club Bretagne et Démocratie, véritable creuset régional de la gauche socialiste. Après son départ du CELIB, il s’engage dans les années soixante-dix, dans le combat politique municipal. Il est aux côtés d’Edmond Hervé lorsqu’il conquiert la mairie de Rennes et devient son premier adjoint et le président du district urbain.
26 Dès 1951, le CELIB constitue une commission culturelle avec le concours du chanoine Falc’hun, professeur de celtique à l’université de Rennes. Le CELIB fait pression pour que le gouvernement autorise les collectes pour soutenir l’enseignement du breton et l’introduction d’un enseignement facultatif de la langue bretonne.
27 En particulier l’Institut national de la recherche agronomique (INRA), le Centre régional d’études et de formation économique (CREFE) et l’Institut de géographie.
28 Des actions plus concrètes sont également pilotées par le CELIB. Un « comité interprofessionnel de propagande pour les produits bretons » est mis en place par le CELIB en 1952 ainsi qu’une « délégation à la promotion industrielle » au début des années soixante. Ainsi, le CELIB finance au milieu des années cinquante une étude des propriétés de l’air marin et une étude de l’action des bains de mer contre le rhumatisme et diverses maladies. Ces actions aboutissent à l’organisation du congrès de Perros-Guirec, les 6 et 7 octobre 1956, par la fédération thermale et climatique de Bretagne, qui marque le début de la thalassothérapie en Bretagne. Le CELIB saisit toutes les opportunités pour doter la Bretagne d’outils de développement avec la création en 1957 de la « Société de développement de la Bretagne » (SDRB) et de la Société d’économie mixte pour l’aménagement et l’équipement de la Bretagne (SEMAEB) ouverte aux collectivités locales.
29 « Le grand dessein », La Vie bretonne, n° 103, 1967.
30 L’agriculture bretonne souffre de la conjonction de plusieurs handicaps structurels : le souséquipement, la taille des exploitations dont la dimension moyenne est inférieure de moitié à la moyenne française, l’éloignement des grands marchés de consommation, et enfin la sousindustrialisation régionale qui prive l’agriculture d’un grand marché sur place.
31 Entretien Joseph Martray (janvier 1997).
32 Les syndicalistes agricoles finistériens autour d’Alexis Gourvennec sont les plus actifs. A la fin des années soixante, mécontents de l’attentisme du CELIB, ils fondent le Comité d’action de la Bretagne occidentale (CABRO), présidée par Georges Lombard, pour négocier directement avec Paris. Cependant, après 1968 et l’obtention du plan routier breton, ils intègrent le comité directeur du CELIB, Alexis Gourvennec accédant à la vice-présidence en 1970.
33 Lorsqu’il conquiert la présidence de la Chambre de commerce et d’industrie du Morbihan, en 1961, Henri Ducassou, entrepreneur de travaux publics, se donne pour mission d’industrialiser avec son équipe de jeunes patrons le département le plus rural de Bretagne. Il fait appel à Jean-François Gravier pour qu’il anime mensuellement des réunions de sensibilisation à la « modernisation industrielle pour les maires, les industriels, les commerçants et même les fonctionnaires départementaux. Henri Ducassou fut également un des principaux financiers du MOB.
34 La présidence de la commission est successivement assurée par le socialiste Tanguy Prigent, le MRP, Paul Ihuel, trois RPF-UNR, Yves Estève, Gabriel de Poulpiquet et Jean Hamelin, le radical Pierre Bourdellès, deux indépendants, Jean Crouan et Yves du Halgouët, et le centriste Edouard Ollivro. Chaque séance de cette commission se déroulait selon un ordre du jour précis avec un rapporteur qui était souvent le secrétaire général du CELIB en liaison avec les collectivités locales et les groupes d’intérêts bretons. La commission procédait à l’audition des chefs de service et une délégation de la commission rencontrait le ministre concerné. La réponse ministérielle était rendue publique dans la presse, en particulier dans Ouest-France dont le président directeur général, Paul Hutin-Desgrées était député du Morbihan et membre du CELIB (Cressard 2000).
35 Ainsi, en avril 1955, un éditorial de La Vie bretonne, souligne qu’« en s’appuyant sur l’ensemble des collectivités bretonnes et sur une représentation parlementaire unie, le CELIB a pour première mission d’obtenir en faveur des départements bretons les crédits qui leur sont indispensables pour rattraper le retard de leur équipement ».
36 « La Bretagne victorieuse », Les Echos, 12 octobre 1962.
37 En 1968, au beau milieu des événements de mai c’est encore la menace de manifestations paysannes qui contraint le gouvernement Pompidou à accorder au CELIB le plan routier breton. Ce plan avait comme principal avantage de prévoir le bouclage de la Bretagne par des voies rapides autoroutières gratuites.
38 Il n’est donc pas surprenant que les dirigeants du CELIB, en particulier René Pleven, jouent un rôle central dans l’élaboration des décrets Pflimlin et Mendès-France de 1954 et 1955 sur l’agrément officiel des comités régionaux d’expansion économique et la mise en place de programmes régionaux d’action régionale. René Pleven s’est employé à convaincre Edgard Faure et Pierre Pflimlin de la nécessité d’engager sur le long terme une action pour les régions françaises. Michel Phlipponeau (1970, p. 29) souligne que « le CELIB a joué un rôle important dans la phase d’élaboration de ces décrets, en définissant des mesures dont beaucoup ont été reprises dans le texte gouvernemental. Certains de ces décrets intéressaient directement la Bretagne (primes pour la recalcification des sols, l’arasement des talus ». La presse nationale les surnomme d’ailleurs, « les décrets-CELIB ».
39 « (…) Pour l’avenir nous attendons autre chose (…) nous souhaitons voir siéger non plus une assemblée non plus seulement consultative mais délibérative élue au suffrage universel », La Vie bretonne, n° 83, décembre 1964, p. 1.
40 René Pleven se rallie à la majorité présidentielle lors du septennat de Pompidou et devient même garde des Sceaux dans le gouvernement Messmer.
41 En particulier la grève du Joint français et la grève du Lait au début des années soixante-dix.
42 En Bretagne, de 1954 à 1972, les effectifs industriels passent de 130 600 à 179 000 salariés soit un accroissement de 37 %.
43 Louis Ergan rejoint le cabinet de René Pleven à l’EPR de Bretagne dans les années soixante-dix avant d’intégrer l’agence de l’Urbanisme de la ville de Rennes. Yves Elain devient directeur de l’Aménagement du territoire du conseil régional de Bretagne à partir de 1986.
44 L’administration royale avait déjà réfléchi à des projets d’harmonisation des subdivisions territoriales du royaume. Les élus de la Constituante pendant les quelques mois qu’ont duré les débats, tout en consultant des représentants de la province et des villes s’en sont inspirés, ce qui explique la rapidité du découpage départemental.
45 A deux exceptions près : la fusion des régions Rhône et Alpes lors de la création par le décret du 2 juin 1960 des circonscriptions d’action régionale, et le détachement de la Corse de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur-Corse, le 9 janvier 1970.
46 Jean-François Gravier (1970, p. 61) remarque que le groupe de synthèse avait dénombré 54 découpages différents.
47 Une boutade très répandue chez les élus et les hauts fonctionnaires en région Centre résume les difficultés identitaires de cette région : « La région Centre, c’est ce qui est resté une fois qu’on a tout découpé ».
48 La région Centre est la quatrième région française en terme de superficie. En 1999, elle comptait 2 440 000 habitants.
49 Soulignons que la démarche d’André Laigniel, n’était pas exempte d’arrières pensées politiques. Leader socialiste de l’Indre, il avait très peu de chance de se construire un leadership régional dans le cadre d’une région Centre qui, à l’époque, demeure largement à droite. En revanche, le Limousin, terre d’élection du parti socialiste offrait des perspectives plus « alléchantes ».
50 La Nouvelle République, 3 novembre 1981.
51 Gaulliste, Jean Royer tient un discours de droite mais attaché à une philosophie politique qui refuse la division par classes, il se présente comme un homme anti-partis. Ce positionnement lui permet de conquérir à Tours une assise populaire où il mord sur l’électorat de gauche.
52 La politique urbaine de Jean Royer est originale sur plusieurs points. Il refuse la construction de villes nouvelles et se lance dans la rénovation des vieux quartiers de Tours. Il refuse également le principe du campus universitaire pour insérer l’université dans la ville. Enfin, il se lance dans une grande politique d’aménagement d’espaces verts à Tours (Garbar 1981).
53 Cette politique porte ses fruits, la superficie de la ville triple et le nombre d’habitants dans l’agglomération tourangelle est passée de 97 000 en 1959 à 140 000 en 1974 (Garbar 1981).
54 Article 2 de la Constitution du 27 décembre 1978.
55 Seuls la Catalogne et le Pays Basque échappent au XIXe siècle au destin d’une Espagne qui, dans l’Europe industrielle en formation, devient un pays pauvre et sous-développé. En Catalogne, une industrie textile puis métallurgique et hydroélectrique connaît une croissance spectaculaire. Barcelone passe de 88 000 habitants en 1818 à 510 000 en 1897 et devient la première ville d’Espagne. En 1930, la Catalogne qui représente 6,3 % du territoire espagnol rassemble 25 % de ses entreprises industrielles. De 1900 à 1930 la population catalane passe de 2 millions à 2,8 millions. Cette croissance démographique est assurée par l’émigration intérieure (Morera 1992).
56 Sa superficie totale est de 29 343 km 2, semblable à celle de la Belgique ou d’Israël. En 2000, elle comptait 2 800 000 habitants.
57 En 1960, 67,8 % de la population active galicienne travaille dans le secteur primaire contre 30,2 % en 1993. Dans le cadre de cette société agraire, des structures sociales héritées du XIXe siècle se maintiennent (habitat très dispersé, omniprésence de l’Église dans la vie quotidienne, très fort localisme basé sur l’identité paroissiale) ainsi qu’une culture populaire spécifique (langue, gastronomie, coutumes, fêtes religieuses, folklore dont bien des aspects rappellent ceux de la Bretagne ou de l’Irlande).
58 90 % de la population parlent le galicien et 98 % le comprennent (CIS 1994). Ces chiffres sont nettement supérieurs à ceux du Pays Basque et à peu près équivalents à ceux de la Catalogne.
59 L’extrême parcellisation des terres est favorisée par la permanence, depuis le moyen âge, d’un contrat d’exploitation de la terre très particulier, le « foro » ou régime foral. La plupart des paysans galiciens ne possédaient pas la terre qu’ils exploitaient. Le « forero » acquérait la propriété utile de la terre qu’il travaillait et pouvait la transmettre à ses héritiers contre prestation de services et paiement d’un tribut aux possesseurs de la terre (la plupart du temps des monastères ou des nobles). A l’origine ces « foros » étaient indivisibles entre les héritiers mais, du XVe jusqu’au XIXe, siècles ils le deviennent, et on assiste alors à un morcellement, un fractionnement extrême du domaine utile. Il faut attendre 1926 et la dictature du général Primo de Rivera, pour qu’un décret sur le rachat des terres abolisse ce système de la propriété de la terre.
60 Le caciquisme recouvre l’ensemble des médiations clientélaires qui permettaient, sous le régime dit de la Restauration (1875-1923), aux partis libéral et conservateur d’alterner au pouvoir (turno) à cause des élections truquées et le contrôle du vote des « électeurs » par les gouverneurs civils et les caciques locaux (Hermet 1992). L’une de ces caractéristiques est son adaptabilité : les régimes, les partis politiques changent mais le cacique et sa clientèle demeurent. Cette relation patron/client fonctionne à la gratitude et au respect. En Galice, sur ce territoire segmenté, le cacique est celui qui dispose de ressources sociales suffisantes, notamment de relations extra-communales, pour intervenir auprès de telle ou telle administration ou autre autorité afin de rendre un service à un individu ou un groupe d’individus. En échange, le cacique peut compter sur le soutien électoral de l’obligé qui a obtenu une faveur.
61 La traduction est de notre fait comme pour toutes les citations en espagnol (ouvrages et entretiens).
62 Le nationalisme catalan – le catalanisme – surgit comme une proposition de réforme de l’État unitaire libéral. La bourgeoisie économique catalane, frustrée de ne pas avoir d’influence à Madrid, voit plusieurs de ses marchés se fermer du fait des échecs de l’État espagnol sur la scène internationale avec la perte de Cuba, de Porto-Rico et des Philippines en 1898. Progressivement, l’idée germe chez ces élites économiques, regroupées au sein du Fomento del Trabajo Nacional, qu’une solution pourrait être trouvée à l’intérieur d’un cadre régional par un gouvernement autonome (Giner 1986; Vilar 1997). Ces élites prennent donc l’initiative de la création d’un système de partis propre à la Catalogne, recouvrant progressivement l’ensemble du spectre politique de la droite à la gauche. Prat de la Riba fonde ainsi la Lliga regionalista qui représente un nationalisme conservateur dominé par la bourgeoisie industrielle et qui a pour ambition de conquérir le pouvoir à Madrid en s’alliant avec d’autres forces réformatrices. Le but est de liquider les vieilles structures féodales et d’édifier l’Espagne en véritable puissance moderne. En 1901, la liste soutenue par la Lliga balaie pour la première fois à Barcelone les caciques des partis traditionnels. En 1907, la Lliga remporte la totalité de sièges et Prat de la Riba devient président de députation provinciale de Barcelone. A force de pressions des élus catalanistes, les Cortes de Madrid adoptent une loi autorisant les provinces espagnoles qui le désirent à se fédérer mais sans pour autant leur conférer de nouvelles attributions. Ainsi, en 1914, les quatre provinces catalanes donnent le jour à la Mancomunitat de Catalunya. Les années trente marquent l’organisation véritable de la gauche catalaniste. En 1931, est fondée l’Esquerra republicana catalana dirigé par Francesc Macia et Luis Companys. Cette nouvelle organisation est l’expression politique des classes populaires urbaines et rurales. En 1931 et 1932, l’Esquerra remporte un succès considérable aux élections municipales et législatives. Elle s’attache alors à obtenir un statut d’autonomie pour la Catalogne en faisant alliance avec les républicains à Madrid.
63 A l’inverse de la Catalogne, l’élite économique basque ne renie pas l’Espagne et choisit d’y jouer un rôle économique majeur plutôt qu’un rôle politique. Pour cette raison, le nationalisme basque ne se développe pas dans cette bourgeoisie économique mais dans les classes moyennes et populaires catholiques et sous l’égide d’un courant clérical. La structuration du nationalisme basque remonte à l’abolition des fueros (cette expression désigne les privilèges fiscaux accordés par la Couronne espagnole aux provinces basque et navarraise) en 1839 et à l’industrialisation rapide que connaît le Pays Basque dans le dernier tiers du XIXe siècle. Les guerres carlistes réactivent le sentiment particulariste avec la défense des fueros. La forte immigration castillane liée à l’industrialisation est à l’origine de la transformation de la conscience du particularisme basque en un mouvement nationaliste. Sabino Arana Goïri est le fondateur d’un nationalisme défensif animé par le bas clergé. Il s’agit de préserver la race et la terre des basques. Le premier âge du nationalisme basque a incontestablement une dimension raciste et xénophobe à l’égard de l’invasion des maketos surnoms donnés aux immigrants castillans. Créé en 1898 par Sabino Arana Goïri, le Partido nacional vasco (PNV) a jusqu’à la guerre civile le quasi(monopole de la représentation politique du nationalisme. Le projet des premiers nationalistes est tout à la fois réactionnaire et radical. Réactionnaire dans la mesure où le ruralisme et la préservation de la société basque traditionnelle constituent un des éléments centraux de leur idéologie. Mais radical dans la mesure où le séparatisme, contrairement aux mouvements galicien et catalan, est au cœur du projet des nationalistes basques. Pour le PNV, la nation basque et la nation espagnole ne peuvent cohabiter à terme dans le même cadre étatique.
64 Deux grandes organisations voient le jour : Solidaridad gallega et Union campesina. Solidaridad gallega d’obédience libérale croit à l’action politique et propose d’indemniser les « foros » avant de les supprimer alors que Union campesina, créée sous l’influence des anarchistes de La Corogne, prône des actions violentes pour les supprimer purement et simplement. L’Église galicienne se divise sur ce sujet, le clergé rural soutenant fortement l’action de Union Campesina, tandis que le clergé urbain soutient les possesseurs des terres.
65 Les républicains n’ont jamais été majoritaires dans le paysage politique espagnol de l’entre-deux siècles. Leur base électorale s’élargit au début de ce siècle mais elle est freinée par le bipartisme truqué. Par ailleurs, la mouvance républicaine est porteuse de profondes lignes de clivage telles que les rapports centre-périphérie ou la question religieuse. Les partisans d’un modèle de centralisation jacobine s’opposent aux tenants d’un fédéralisme modéré. Les radicaux laïques s’opposant, quant à eux, aux démocrates chrétiens du centre droit.
66 Lors du pacte dit de San Sebastian, la résolution du problème catalan apparaît d’emblée comme l’un des objectifs principaux de la future République.
67 Manuel Azaña, leader républicain, est chef du gouvernement espagnol d’octobre 1931 à septembre 1933 et président de la République de mai 1936 à février 1939.
68 Le leader de Esquerra Catalana, Francesc Macia, proclame à Barcelone la République catalane comme État intégrant de la République fédérale espagnole. Après des négociations avec Madrid, Macia accepte de renoncer au nom de « République catalane » pour prendre celui de Généralité de Catalogne qui est dotée d’une assemblée législative et d’un gouvernement. La Généralité élabore un statut d’autonomie politique pour la Catalogne.
69 Article 1 de la constitution de 1931. Dans son titre I portant sur l’« Organisation nationale » (article 8 à 21), la Constitution établit la procédure et les conditions pour l’obtention de l’autonomie ainsi que la répartition des compétences entre l’État et les régions autonomes.
70 La ORGA n’était pas un parti nationaliste mais un parti républicain d’envergure régionale à l’intérieur duquel on trouvait des républicains galicistes. La ORGA s’intègre dans un parti d’envergure nationale Izquierda Republicana. La ORGA obtient jusqu’à 17 parlementaires au parlement espagnol en 1931-33 (pratiquement le tiers de tous les députés galiciens). Son leader principal était Santiago Casares Quiroga, qui était le bras droit de Manuel Azaña lors du soulèvement militaire de 1936.
71 Il a compté environ 5 000 militants et une centaine de groupes locaux.
72 Alfonso Castelao, dont l’audience intellectuelle a influencé fortement les mouvements qui renaissent dans les années soixante, plaidait pour une redéfinition de l’État espagnol sur la base d’un élément non négociable, une décentralisation politique réelle et l’autogouvernement des nationalités : « Nous croyons que le séparatisme est une idée anachronique (…) Nous concevons l’Espagne comme un seul État, constitué par le libre consentement de quatre peuples : La Castille, La Catalogne, Euzkadi et la Galice (…). Nous, les galiciens, pensons toujours résoudre les problèmes privatifs de la Galice à l’intérieur de l’État espagnol » (Castelao, 1986 p. 295).
73 En 1936, 27,26 % des affiliés du PG viennent de secteurs non salariés (entrepreneur, artisans), 32 % sont paysans, marins, pêcheurs alors que 6,80 % appartiennent à la haute ou à la moyenne bourgeoisie commerciale. Cette estimation des bases sociales du PG à partir de la distribution socioprofessionnelle de ses adhérents se rapproche des appuis sociaux à la même époque du parti national basque (PNV) (Beramendi et Nuñez 1995).
74 Le PG se rapproche du parti d’Azaña, ce qui provoque la scission du secteur conservateur minoritaire qui crée Dereita galeguista.
75 L’administration franquiste avait bien tenté d’impulser une régionalisation fonctionnelle sans résultat notoire du fait de la nature profondément centralisée et autoritaire du régime (Garraud 1994).
76 Entre 1968 et 1975, 47 personnes meurent suite aux actions d’ETA. En 1973, le numéro 2 du régime franquiste, Luis Carrero Blanco, est assassiné. Avec les années de transition démocratique, la violence d’ETA ne cesse de prendre de l’ampleur.
77 Au début des années soixante-dix, l’opposition démocratique adopte une stratégie de rupture brutale à l’égard du régime franquiste mais n’a pas les ressources politiques pour la réaliser. Seule une minorité d’Espagnols soutient une opposition démocratique divisée, la majorité se réfugiant dans un soutien attentiste au régime franquiste, par peur de devoir renoncer aux avantages économiques acquis ou par crainte d’un retour des « vieux démons » de la guerre civile (Tezanos 1989).
78 Guy Hermet dans la préface de l’ouvrage de Francisco Campuzano (1997, p. 8) souligne clairement les présupposés idéologiques de l’approche pactiste : « Soucieux d’offrir des images d’Epinal conformes à leur idéologie à un public féru de poncifs émouvants, les idéalistes de la puissance des masses ont voulu croire que la nouvelle démocratie avait été imposée contre leur gré aux successeurs de Franco par d’invincibles mobilisations populaires. L’ennui est que, puisque ces mobilisations ont à peine eu lieu, cette légende édifiante ne résiste pas à l’examen (…) ».
79 Cité dans Diaz Lopez (1982a, p. 131).
80 Le roi Juan Carlos ne cessera d’apporter son soutien à la prise en compte du fait régional dans la nouvelle démocratie espagnole. Lors de son discours d’ouverture de la session des Cortes constituantes le 27 juillet 1977, il se prononce pour une « constitution qui s’accommode avec toutes les particularités régionales et garantisse les droits historiques ».
81 Cité dans Diaz Lopez (1982a p. 132).
82 La prudence ultérieure de l’UCD, et de Suarez lui-même, dans l’élaboration du titre VIII de la constitution portant sur l’organisation territoriale de l’État et des statuts d’autonomie plaide en ce sens.
83 Une commission mixte est mise en place pour procéder aux transferts de fonctions, de services et de moyen.
84 Le Pays Basque le 4 janvier 1978, la Galice le 16 mars 1978. Les autres régions accèdent à la pré-autonomie à la fin mars, en avril et en juin 1978.
85 Concernant le problème régional, seuls la droite espagnole – Alianza Popular (AP) – dirigée par Manuel Fraga Iribarne et les nationalistes catalans et basques ont des positions tranchées : les premiers ne veulent pas voir remettre en cause le caractère unitaire de l’État (Fraga 1978), les seconds exigent la création d’institutions d’autogouvernement. L’UCD et les partis de gauche ont des positions plus médianes (Clark 1987). L’UCD ne veut pas voir disparaître les cinquante provinces espagnoles mais estime nécessaire de donner une forme d’autonomie politique à certaines régions. Le PSOE et le PCE sont en faveur de l’autonomie politique des régions basques et catalanes mais en faveur d’une formule plus générale de décentralisation à l’ensemble de l’Espagne. L’accord résulte de l’ajustement de ces différentes opinions.
86 Une grande partie des amendements lors de l’avant-projet constitutionnel concernait cet article. L’avant-projet constitutionnel a été écrit par les sept membres de la « Ponencia constitucional » (groupe d’études chargé d’élaborer un avant-projet) élus parmi les représentants des diverses forces politiques.
87 Selon la Constitution, et plus particulièrement son article 143, une communauté autonome est constituée par une province ou un groupe de provinces, dotées de l’autonomie politique et régies par un statut leur accordant des institutions et des compétences particulières, dont la légitimité est fondée sur la Constitution elle-même. Du point de vue juridique, les statuts d’autonomie, quelle que soit leur procédure d’approbation, sont une loi organique, c’est-à-dire une norme supérieure. Seules ont également cette qualité de loi organique, dans le système constitutionnel espagnol, les lois régissant les droits et les devoirs les plus importants et les lois portant sur des matières explicitement fixées par la Constitution (Arcy et Baena del Alcazar 1986).
88 La voie lente est relativement simple. On exige que les députations provinciales concernées et au moins deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population sollicitent la création de la communauté autonome. Dans cette hypothèse, les communautés ne peuvent assumer les compétences maximum qu’au terme d’un délai de cinq ans et moyennant une réforme de leurs statuts. Dans la procédure dite de « voie rapide », l’initiative revient aux députations provinciales et aux communes mais, parmi celles-ci, les trois quarts doivent donner leur accord et, en outre, l’initiative doit être approuvée par référendum. Le projet de statut est élaboré par les députés et les Sénateurs de la Région avant une approbation par les Cortes et une ratification par référendum. Lorsque cette procédure spéciale s’applique, la Communauté peut exercer d’emblée la totalité des compétences.
89 Grâce à une formule subtile, il est fait référence aux territoires qui, dans le passé, ont plébiscité affirmativement des projets de statut d’autonomie.
90 Chronologiquement, les statuts d’autonomie basque et catalan suivent une trajectoire parfaitement parallèle, même si les obstacles rencontrés sont différents. En Catalogne, un nationalisme modéré s’impose lors des premières élections autonomiques alors qu’au Pays Basque, le vote nationaliste se divise entre le PNV et la coalition Herri Batasuna. L’élaboration du statut catalan est réalisée dans un climat relativement consensuel. En revanche, le statut basque pose problème dès le début. Pratiquement toutes les forces politiques basques élaborent leur propre avant-projet, et il faut un certain temps pour que l’accord se réalise sur un texte unique, ce qui suscite certaines réserves pendant la phase parlementaire. Le problème de l’intégration ou plutôt de la non-intégration de la Navarre au Pays basque est un des motifs de frictions. La Navarre possède des traditions spécifiques qui coïncident en partie avec celles des basques mais, depuis la Seconde république, la Navarre s’est toujours montrée réticente à intégrer le Pays Basque. Le PNV recommande donc l’abstention, si bien que le taux de participation au Pays Basque est très inférieur à la moyenne nationale.
91 De 1977 à 1979, le vote nationaliste dans son ensemble progresse de 4,3 % à 11,2 % mais la fragmentation de l’offre politique ne permet pas aux nationalistes d’obtenir des représentants.
92 Pour Fraga, le développement des autonomies doit se faire « de manière échelonné, sans précipitations ni improvisations. La foire actuelle des pré-autonomies est préoccupante. Cela ne doit pas être une course dans laquelle gagne celui qui arrive en tête; mais un processus ordonné » (Fraga 1978, 175). Lors du Congrès provincial de Alianza Popular, Fraga déclare « nous sommes partisans de l’autonomie; mais il ne faut pas confondre la marche de l’histoire et des mots comme « nationalité » », La Voz de Galicia, 27 novembre 1977, p. 29.
93 Au même moment, Josep Tarradellas, président de la Generalitat de Catalogne, affirme que « la profusion des autonomies en Espagne est un fait grave qui diminue les possibilités de la Catalogne d’obtenir ses droits », La Voz de Galicia, 21 janvier 1978, p. 26.
94 Dans ces deux grands villes, ce sont les partis de gauche, les partis nationalistes et les organisations syndicales qui organisent les manifestations même si l’on note la présence de députés de la droite galicienne.
95 La Voz de Galicia, 6 décembre 1977, p. 1.
96 En Galice, la création de l’UCD correspond à l’alliance de trois leaders : Meilán Gil à La Corogne, Antonio Rosón à Lugo, Sancho Roff à Pontevedra et Eulogio Gómez Franqueira à Orense.
97 La Voz de Galicia, 10 mars 1978, p. 14.
98 Rosón, leader de l’UCD dans la province de Lugo est remplacé en juin 1979 à la Xunta de Galice par José Quiroga, un UCD régionaliste.
99 La presse régionale, après les mobilisations de 1979, s’interroge longuement sur les causes de la désaffection de l’électorat lors du référendum portant sur l’autonomie régionale. Il en ressort un sentiment d’une autonomie fragile suscitée par les doutes et la méfiance d’une grande partie de la société galicienne. Cf. Voz de Galicia, 6 octobre 1981, p. 40. Notons, cependant, que les taux de participation aux référendums de ratification des statuts d’autonomie en Catalogne et au Pays Basque, tout en étant nettement supérieurs à celui de la Galice, n’atteignent pas des taux de participation comparables à ceux des élections de 1977 et 1979.
100 Dans un premier temps, le gouvernement Suarez, face aux multiples élections qu’engendreraient ces autonomies, opte pour le gel momentané du processus autonomique en évoquant les coûts qu’il fait peser sur les dépenses publiques. Mais quelques semaines plus tard face aux pressions des partis de gauche et des partis nationalistes, il fait volte face.
101 A l’UCD, cette position était défendue dès 1978 par le ministre en charge des régions, l’andalou Manuel Clavero Arévalo qui voyait dans cette formule le moyen de sauvegarder la cohésion et la solidarité de l’État en garantissant qu’il n’y aura pas de régimes autonomiques spécifiques à terme.
102 Suarez démissionne car il n’est plus en mesure de mettre un terme aux dissensions internes de l’UCD divisée sur la stratégie à adopter face aux problèmes politiques et économiques (terrorisme basque, chômage) afin d’empêcher l’érosion continue de son électorat.
103 La tentative de coup d’État du 23 février 1981 renforce le gouvernement dans sa volonté d’encadrer et de mettre un terme au processus.
104 Les oscillations qui ont marqué le processus autonomique à ses débuts sont bien illustrées par l’exemple de l’Andalousie, qui, à cause d’une fermeté peu prévisible, a réussi à accéder à l’autonomie dans des conditions d’égalité avec les nationalités historiques. Rien ne laissait prévoir une telle évolution, une telle opiniâtreté. L’Andalousie est traditionnellement liée à la Castille, c’est-à-dire au centre, auquel elle a apporté ses hommes et son appui dans toutes les grandes entreprises. Le localisme de quelques provinces est l’unique élément à l’encontre de cette tradition constante. L’identification de sa population est plus localiste et provinciale que régionale, au point qu’on a envisagé une division en deux communautés autonomes : l’Andalousie orientale et l’Andalousie occidentale. La mobilisation en faveur d’une autonomie avec compétences maximales ne peut s’expliquer que par les frustrations à l’égard d’autres zones plus développées du territoire et par les caractéristiques propres du processus de création des communautés autonomes. Un fait révélateur en ce sens est la faiblesse des partis explicitement régionalistes en Andalousie. Comme dans d’autres régions, l’installation d’institutions pré-autonomique en Andalousie est précédée par de nombreuses manifestations qui obtiennent satisfaction. Un an plus tard, la Junte d’Andalousie, présidée par un socialiste, décide d’utiliser la procédure de l’article 151 de la Constitution pour créer la communauté autonome. Le conflit se polarise entre le parti socialiste et l’UCD sur l’utilisation de cette procédure. Le référendum a lieu en février 1979 et, en dépit des conditions défavorables dans lesquelles il se déroule avec l’opposition du gouvernement central, le résultat est surprenant : les votes favorables dépassaient 50 % dans toutes les provinces sauf dans celle d’Almeria où ils n’atteignent que 47 %. L’élaboration et la ratification du projet d’autonomie ne soulève ensuite pas de problème majeur. Les élections régionales qui suivent confirment la faible représentativité des partis régionaux, la domination absolue du PSOE, ainsi que la primauté des revendications d’ordre social par rapport à tout autre type de revendication.
105 Ces rapports sont remis respectivement au président du Gouvernement, Calvo Sotelo, et au secrétaire général du PSOE, Felipé Gonzalez, les 15 et 30 mai 1981 (Ferrando Badía 1986).
106 Les partis nationalistes basques et catalans manifestent leur opposition à ces pactes qu’ils estiment contraires à l’« esprit » de la constitution qui lierait l’autonomie politique à une volonté locale et régionale.
107 Un grand débat traverse à ce moment-là la classe politique espagnole. Les partisans du maximalisme autonomique soulignaient que l’on ne peut construire un État démocratique sur l’inégalité politique alors que les opposants, mobilisant la mémoire de l’invasion maure, prédisaient que l’État espagnol s’atomiserait en de multiples royaumes de taïfas.
108 Ainsi, le découpage de l’actuelle Communauté de Castille-Léon suscite diverses tensions entre les provinces de Léon et de Ségovie, le Léon se réclamant de son ancien royaume tandis que la province de Ségovie fait valoir des particularités historiques alimentées par des dissensions internes. La communauté de Castille-La-Manche connaît-elle aussi des difficultés de délimitation. L’inclusion de la province d’Albacete, historiquement proche de celle de Murcie, favorise la constitution de cette dernière en communauté uniprovinciale (Arcy et Baena del Alcazar 1986).
109 La communauté autonome de La Rioja est l’une des plus petites communautés autonomes d’Espagne. En 2000, elle comptait 263 000 habitants.
110 Une pétition de maires donne à La Rioja des frontières provinciales.
111 Nueva Rioja, 8 juillet 1977.
112 Nueva Rioja, 3 juillet 1977.
113 Ainsi, le PNV vote contre le changement de nom de la Députation de Logroño en décembre 1979 (Beneyto 1980).
114 Sur la partie nord/nord ouest de la province actuelle de La Rioja, on a parlé basque au Moyen-âge.
115 Ainsi, le 29 mai 1981, quelques jours après le pacte autonomique entre les différents partis en Rioja, la Députation provinciale de Burgos vote une motion à l’unanimité pour l’incorporation des provinces de La Rioja et de Santander. Cf. Nueva Rioja, 30 mai 1981.
116 Dans cette course à l’identité, la Rioja avait pour elle l’image fortement médiatisée de sa viticulture et de sa gastronomie.
117 Cependant, la mobilisation populaire n’est pas au rendez-vous. Comme le reconnaît le journal Nueva Rioja, c’est un demi-échec avec seulement 5 000 manifestants (surtout des jeunes). Cf. Nueva Rioja, 9 octobre 1979.
118 Les derniers statuts ceux de l’Estrémadure, des Baléares, de Madrid et de Castille-Léon sont promulgués le 25 février 1983.
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