1La façon dont le pouvoir local se donne à voir, du moins dans sa forme institutionnelle, reste peu étudiée en science politique. On en sait en effet davantage sur le discours du maire2 la communication locale, la professionnalisation du métier d'élu local3 et l'image qu'en véhicule la presse régionale4 ou les changements de mode de gestion5 que sur le fonctionnement des assemblées politiques locales. De même, il est intéressant de souligner que, devant l'intérêt politique et scientifique que suscite la démocratie participative, l'accent est généralement mis sur des dimensions moins institutionnelles (l'espace public local) ou sur de nouvelles structures comme les conseils de quartier6. Tout cela relègue au second plan une réflexion sur le rôle politique et symbolique d'un conseil municipal largement occulté par celui de maire7

2Pourtant, le niveau communal reste organisé sur la base du régime représentatif8 avec une assemblée délibérante et un exécutif incarné principalement par le maire. Codifié par la loi du 5 avril 1884, le fonctionnement des institutions communales n'a guère changé d'un point de vue juridique, si ce n'est la volonté d'introduire, au nom d'un souci démocratique, une représentation de l'opposition dans les villes de plus de 3 500 habitants avec la loi du 19 novembre 1982. L'existence de ce conseil municipal où l'autorité locale, dans la tradition représentative, délibère sur les affaires de la commune est effectivement un élément institutionnel comme le vote, les élections qui attestent de la réalité démocratique. Certes, il manque à cette démocratie locale, longtemps niée en raison de la centralisation, un certain nombre de principes9 qui fondent la démocratie représentative nationale : la nation, la souveraineté, les mécanismes de contrepouvoir... Mais ces manques ne sont-ils pas partiellement comblés par l'existence du conseil municipal ? Son rôle n'est-il pas justement de masquer les carences d'une démocratie représentative en trompe-l'œil tout en légitimant la délégation ? C'est à ces questions que nous souhaiterions répondre en prenant le parti de « prendre au sérieux » le fonctionnement du conseil municipal.

3L'homogénéité du cadre institutionnel qui fait que chaque commune, quelle que soit sa taille, dispose des mêmes structures ne doit cependant pas masquer la pluralité des situations et des mises en scène différenciées du pouvoir local. Bien avant la décentralisation, on a pu constater la différence d'enjeux entre les grandes agglomérations et les petites communes. On voit s'opposer, comme le rappelle Daniel Gaxie,

« des champs politiques périphériques qui sont (plus ou moins) intégrés au champ politique central, présentent la plupart de ses propriétés et obéissent, dans l'ensemble, à ses lois de fonctionnement10 [et] un champ politique périphérique indifférencié et largement extérieur au champ politique central11 »

4Ce phénomène de politisation des marchés politiques périphériques12 est bien connu, notamment du point de vue de l'étude des campagnes électorales mais nous voudrions montrer, avant d'examiner le rôle symbolique et politique du conseil municipal, que cette opposition s'inscrit également dans la scénographie de l'institution locale et dans l'économie des relations au sein du conseil municipal. Pour cela, nous nous appuierons sur l'observation de quatre conseils municipaux dans des villes de taille différente : une agglomération de près de 220 000 habitants13 une ville moyenne de 80 000 habitants14 et deux petites communes15 Naturellement, il ne saurait être question de généraliser les réflexions à l'ensemble des situations locales en raison de l'échantillon retenu. Ces remarques doivent davantage être considérées comme des pistes de réflexion sur la nature et la portée de la représentation politique locale.

Des scénographies différenciées

5L'observation d'un conseil municipal, du moins dans une grande agglomération, n'est pas sans rappeler certaines observations faites par Norbert Elias16 sur la société de cour. La question des préséances, de la topographie des lieux n'est pas neutre. L'architecture des lieux est largement destinée à impressionner, à donner une dimension cérémonielle au pouvoir local tout en signifiant que le fait d'être maire d'une grande ville reste une fonction politique élevée. La salle du conseil municipal de Bordeaux n'est pas sans rappeler la scénographie de l'Assemblée nationale. Installés sur une estrade, on trouve une série de sièges au milieu desquels, en position surélevée par rapport aux autres, se situe le fauteuil du maire. Face à l'estrade, en bas, sont installés les autres conseillers municipaux, ceux de l'opposition mais également les « anonymes », ceux qui ne sont pas des têtes de liste lors des élections municipales. Derrière ce parterre, se trouvent enfin les places des localiers et, en surplomb comme dans un théâtre, les quelques places destinées au public. Derrière l'estrade, regardant le maire, sont installés les responsables des principaux services techniques et administratifs, le secrétaire général de mairie qui suivent l'évolution du traitement des dossiers présentés lors du conseil municipal. Que dire également des portraits et des bustes des maires les plus illustres de la ville recensés depuis le XIX^e siècle qui ornent les murs et qui sont là pour rappeler l'inscription de la ville dans une histoire façonnée par « ses grands hommes » ? On y retrouve ainsi représentés, pour ne prendre que quelques exemples, Laurent Lafaurie Monbadon (maire de 1805 à 1809), Jean-Baptiste Lynch (1809 à 1815, très connu aussi dans le monde du vin), David Johnston (1838 à 1842), Alfred Daney (1884 à 1888)..., autant de noms qui ont marqué l'urbanisme et l'économie de la ville et que l'on retrouve dans la dénomination des grandes rues ou avenues de Bordeaux.

6Que nous signifie cette organisation de l'espace ? Des hiérarchies tout d'abord17 hiérarchie entre le maire, les maires adjoints et le reste des conseillers municipaux, rejetés dans l'anonymat. Aucun chevalet n'indique leur nom et le public ne peut les voir que de dos. Hiérarchie également entre les maires adjoints dans la mesure où ceux qui sont chargés des délégations les plus importantes et qui sont, politiquement, les plus proches du maire, sont immédiatement situés à côté de lui. L'ordre des préséances s'impose donc à l'observateur. Cette scénographie nous renseigne aussi sur la dimension politique du conseil municipal d'une double manière : d'une part, il s'agit de mettre en scène l'autorité personnelle du maire — il est le centre politique et physique de l'assemblée — et d'autre part de distinguer, en les regroupant par leurs affinités politiques, les autres conseillers municipaux. Le clivage gauche/droite est physiquement manifeste et témoigne ainsi du fait que la vie municipale n'est pas déconnectée des clivages partisans nationaux. Dans une moindre mesure, le conseil municipal d'une ville moyenne, dont l'élection fait sens lors des commentaires nationaux, reproduit un schéma voisin, avec cependant une moindre dimension cérémonielle. Si l'on prend la salle du conseil municipal de La Rochelle, il s'agit d'une pièce servant également aux réceptions officielles. Les tables, disposées en rectangle, permettent la confrontation entre le maire qui préside entouré de ses adjoints et l'opposition qui lui fait face. Le public est invité, quant à lui, à s'asseoir sur des banquettes qui entourent la salle. On est certes loin de l'organisation spatiale bordelaise, assez proche finalement de celle d'une chambre parlementaire, mais les sièges anciens, imposants, de couleur pourpre, la salle d'apparat du château qui abrite la mairie et où se déroule le conseil, les boiseries, les tableaux confèrent tout de même au lieu et à la séance une certaine solennité.

7C'est un tout autre spectacle que nous offre la réunion d'un conseil municipal d'une petite commune. L'espace y est nettement moins hiérarchisé, même pas différencié. Il s'agit le plus souvent d'une salle avec une table ovale ou carrée où le maire vient occuper une place parfois non définie à l'avance et se présente entouré de ses adjoints. La dimension protocolaire, cérémonielle est absente. Le maire y apparaît davantage comme le premier des conseillers municipaux. La place réservée au public est restreinte et ce dernier se retrouve au même niveau que l'ensemble du conseil municipal, sans qu'il y ait une volonté de le séparer physiquement de ses élus. L'absence de représentation de l'opposition dans les communes de moins de 3 500 habitants rend la partition de l'espace inutile et il n'est donc pas nécessaire de matérialiser spatialement les différences politiques.

8Ces observations peuvent paraître anecdotiques, eu égard notamment aux enjeux municipaux, mais finalement, de quoi discute-t-on dans un conseil municipal et cela quelle que soit la taille de la commune ? D'attribution de subventions, de programmation de travaux, de calendrier de manifestations. Certes les enjeux financiers sont beaucoup plus considérables dans une grande agglomération mais les sujets abordés restent globalement identiques. La mise en scène ritualisée du conseil municipal permet surtout de persuader l'observateur (le public ou les localiers) de la hiérarchie des mandats puisque plus on s'élève dans l'espace social et politique, plus on est en droit d'attendre dans la logique protocolaire de la considération et de la déférence, d'opérer une partition entre ce qui est considéré comme de la Politique et ce qui relève de la gestion. La faible ritualisation des conseils municipaux des petites communes témoigne effectivement de l'apolitisme des enjeux locaux, enjeux comme le rappelle D. Gaxie « dont les effets sont souvent immédiats et qui touchent aux préoccupations pratiques des personnes concernées18 ». Symétriquement, l'extrême ritualisation dans les villes moyennes ou les grandes agglomérations sert à magnifier le maire, assimilé au héros d'une commune à laquelle il est entièrement dévoué. C'est bien ce « héros » qui, comme le montre G. Balandier, « apparaît, agit, provoque l'adhésion, reçoit le pouvoir19 ». Cette opposition entre deux scénographies du conseil municipal se retrouve également dans la gestion des relations.

L'économie relationnelle des conseils municipaux

9Le déroulement d'un conseil municipal est totalement différent selon la taille des communes. Au ton déférent et mesuré, aux prises de parole codifiées que l'on rencontre dans le conseil des grandes agglomérations s'opposent la décontraction, la convivialité, parfois seulement apparente, de l'assemblée délibérante des petites communes. Cela relève là encore d'une évidence dans la mesure où les configurations ne sont pas de même nature ; cependant, il ne faut pas sous-estimer la codification des relations et les effets produits par des prises de paroles assez ritualisées.

10Lors du conseil municipal d'une grande agglomération, la distribution de la parole est strictement encadrée ; c'est le maire en personne qui donne la parole à ses adjoints, aux responsables de l'opposition. La prise de parole est rarement spontanée, les conseillers municipaux de l'opposition se contentant de protester le cas échéant par des murmures, des manifestations de mécontentement internes à leur groupe. Par ailleurs, c'est le plus souvent le leader de l'opposition qui monopolise la parole, sollicitant un autre conseiller municipal uniquement lorsque cela concerne son quartier. D'une certaine manière, le spectacle offert n'est pas fondamentalement différent de celui de l'Assemblée nationale ; l'opposition se sent obligée de demander la parole après la présentation de chaque dossier. Le but est de critiquer la solution proposée par le maire et son équipe, de marquer son désaccord avec un automatisme qui a bien pour effet d'objectiver les positions partisanes. Une telle manifestation peut paraître vaine dans la mesure où l'opposition n'a aucun moyen d'entraver le maire ou d'obtenir sa destitution mais l'enjeu n'est pas là, il est de marquer des positions, d'activer des clivages gauche/droite notamment. On retrouve ici la conséquence de la nationalisation des marchés politiques périphériques où l'important est de montrer que derrière les enjeux municipaux se trouvent des orientations politiques qui traduisent une appartenance partisane de l'équipe municipale en place et d'étiqueter comme idéologiquement situés les choix effectués.

11Que ce soit lors des joutes verbales ou de la discussion des dossiers présentés, on peut souligner toutefois que le ton reste toujours déférent, notamment vis-à-vis de la personne du maire. On rappelle son titre, on use de formules de politesse, le ton se veut mesuré. Lorsque ce dernier est attaqué, les conseillers municipaux anonymes de sa majorité n'hésitent pas à prendre la parole pour lui manifester tout son soutien et louer le bien-fondé de son action. Contrairement à la logique de réciprocité que Goffman lui attribue20 la déférence reste unilatérale. Lors de séances du conseil municipal bordelais (ou rochelais, du moins lorsque M. Crépeau était maire), il n'est pas rare de voir le maire admonester l'opposition assez sèchement mais sans qu'elle se permette de lui répondre sur le même ton. Sans doute peut-on dire que cela tient à la personnalité du maire mais ne peut-on pas considérer que quelque chose d'autre se joue ? En effet, dans cette arène institutionnelle, il est jugé inopportun de manquer de respect au maire dans la mesure où c'est lui qui incarne la commune, davantage que l'assemblée délibérante qui d'après les fondements de la démocratie représentative personnalise la communauté locale. Dans une grande ville et une ville moyenne où la dimension partisane structure les perceptions et les comportements politiques, le conseiller municipal qui interpelle systématiquement le maire sur un mode agressif prend le risque de se voir décrédibilisé sous prétexte qu'il porte atteinte à l'intérêt communal, à la bonne marche des affaires de la cité. La déférence fonctionne alors comme ce que P. Bourdieu a nommé un « rite d'institution »,

« une investiture qui consiste à sanctionner et à sanctifier, en la faisant connaître et reconnaître, une différence sociale, connue et reconnue par l'agent investi et par les autres21 »

12Par ailleurs, dans les conseils de cette grande agglomération et de la ville moyenne, il ne faut pas sous-estimer l'importance de la logique protocolaire. Pierre Lascoumes souligne que

« le protocole, en tant qu'ensemble de règles organisant les rapports officiels, est donc le procès-verbal d'une réunion de conciliation, le texte d'un pacte de non-agression22... »

13Ces règles protocolaires imposent ainsi de la distance, de la tenue23 qui enferment les échanges dans des contraintes de forme (vouvoiement, rappel des titres, modération dans le langage...). Elles assurent une mise à distance et une euphémisation des relations ; si un conseiller municipal veut obtenir de la déférence, du respect y compris de la part de ses adversaires politiques, il doit s'imposer une certaine retenue et modération dans ses propos et son comportement. Enfin, il ne faut pas oublier que le maire profite d'une position privilégiée dans la mesure où l'on ne peut pas le forcer à démissionner où il peut à tout moment retirer une délégation aux élus avec lesquels il est en désaccord.

14Cette déférence se retrouve dans les autres communes et traduit bien une conception incarnative24 de la démocratie, même locale. Cependant, dans les petites communes, la teneur des relations change. L'ambiance se veut plus conviviale : l'usage du tutoiement, le recours au prénom, les plaisanteries entre élus sont là pour témoigner de la dimension familiale ou amicale de la gestion communale. Le climat de-convivialité prétend nier les différences, ce qui ne veut pas dire que le conseil municipal est à l'abri de conflits mais qu'ils se règlent différemment. On serait, au contraire, tenté de considérer que les conflits y connaissent une intensité plus grande. L'absence de formalisme, le fait que l'on se trouve souvent dans des relations interpersonnelles autorisent les conseillers municipaux à faire preuve de plus de franchise dans les échanges, à manifester sans modération leur mécontentement. Comme le disent des conseillers municipaux interrogés, « on s'engueule » et il est plus facile « de se dire les choses » mais là encore, au final, on respecte le maire dans la mesure où il incarne l'image de la commune et où on respecte la fonction. Le temps du conflit, de l'affrontement ne dure souvent que le temps du conseil municipal et se trouve rattrapé par les relations interpersonnelles une fois que ce dernier est terminé.

Le rôle symbolique et politique du rituel

15On peut donc s'interroger sur la portée de la délibération dans les conseils municipaux. Plusieurs éléments conduisent à porter un jugement pessimiste sur cette assemblée délibérante. Tout d'abord, le conseil municipal fonctionne très souvent, surtout dans les grandes agglomérations et les villes moyennes, comme une chambre d'enregistrement. Les conseillers municipaux sont invités à voter sur des dossiers souvent déjà engagés, préparés par le maire, son cabinet, ses proches adjoints et les services techniques ; la décision se prend ailleurs. La délibération reste donc formelle, surtout que la soumission à la majorité mayorale rend le vote assuré.

16Par ailleurs, la délibération est peu médiatisée. Le public reste peu présent dans les conseils municipaux et n'a pas la possibilité de participer. Il lui faut faire preuve d'une extrême compétence pour suivre des dossiers qui sont énumérés par leur codage administratif et dont le contenu, dans les grandes villes et les villes moyennes, est rarement explicité25 La médiatisation est également faible dans la mesure où la presse locale ne reprend dans ses colonnes que les décisions jugées les plus importantes ou qui font l'objet de vives discussions. Pour être médiatisé, le conseil municipal doit rompre avec la routine.

17Dans ces conditions, on peut se demander quel peut être le rôle rempli par le conseil municipal ? On peut estimer qu'il est double si on accepte de le considérer comme un rite politique26 Le premier est d'entretenir, ce qui n'est pas rien, la fiction de la démocratie représentative locale alors même que son fonctionnement est défaillant. Marc Abélès rappelle que

« l'exercice de la représentation politique, la conduite des affaires se donnent à voir aux gouvernés en mobilisant des signes. Toute société comporte une mise en scène du politique et la nôtre n'échappe pas à la règle. En se dotant d'un cérémoniel sophistiqué, le pouvoir... crée tout à la fois le spectacle et la distance, cet ingrédient indispensable à l'art de gouverner27 »

18Cela s'applique parfaitement à la démocratie locale. Le rituel du conseil municipal accrédite l'image d'un maire rendant des comptes à ses homologues, d'une décision mise en délibération alors même qu'elle est souvent déjà adoptée. Le but est de rendre acceptable la suprématie du pouvoir du maire en ayant recours à la mise en scène d'un pouvoir politique partagé, ce qui reste cependant très éloigné de la réalité.

19Le deuxième rôle est de symboliser la communauté locale. P. Bourdieu, étudiant « l'alchimie de la représentation28 », soulignait

« la véritable circularité de la représentation où le représentant fait le groupe qui le fait : le porte-parole doté du plein pouvoir de parler et d'agir au nom du groupe et d'abord sur le groupe est le substitut du groupe qui existe seulement par cette procuration ».

20Là encore, on peut considérer que le maire est là pour faire exister institutionnellement la communauté locale, l'unifier. Ce dernier trouve dans le conseil municipal où les différents quartiers de la commune sont représentés par les conseillers municipaux un lieu qui lui permet de redoubler ce travail de représentation.

21Cependant, la représentation de l'autorité politique locale connaît aujourd'hui des limites du moins dans les grandes agglomérations et les villes moyennes notamment en raison de la différenciation croissante du politique qui tend à dissocier une activité politique orientée vers la régulation et une activité fondée sur « un politique constructeur de sens, sur la représentation et les représentations29 ». En effet, les politiques publiques comme les actions de « développement social urbain » ont des répercussions sur les relations que les élus entretiennent avec leur population. La légitimité de ces politiques est en grande partie conditionnée par la participation des habitants, par la production d'un compromis autour du contenu des actions, d'où la nécessité d'un dialogue plus étroit et d'une présence réelle sur le terrain pour les élus locaux. Ces politiques permettent par ailleurs la constitution progressive d'un espace public local où l'orientation, les normes de l'action publique sont partiellement débattues30 Dans ces conditions et parce qu'il leur faut contrôler ces nouvelles arènes publiques, les élus locaux valorisent une démocratie participative qui prendrait le pas sur une démocratie représentative dont ils admettent les carences31. On comprend alors l'intérêt et la priorité accordés à des conseils de quartier32 généralisés par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Il s'agit bien de susciter la création de lieux favorisant la prise de parole des habitants, l'échange et l'expression des revendications même si la parole reste encadrée. Les enjeux sont différents dans les petites communes où l'interconnaissance et donc la moindre distance sociale et symbolique qui sépare le maire et les habitants n'imposent pas la mise en place de ce type de structure. L'accessibilité du maire ou du secrétaire général, la dimension relative des enjeux n'imposent pas que le travail de représentation soit repensé et consolidé.

22Notons cependant que le discours sur les mérites d'une démocratie participative n'implique pas la remise en cause des fondements du système représentatif et donc du conseil municipal. C'est simplement un moyen de compenser ses insuffisances. Il y a donc des représentations et des pratiques institutionnelles qui durent...