1Ce chapitre a pour objet principal de s’interroger sur les problèmes analytiques et méthodologiques auxquels est confronté le chercheur en science politique qui s’intéresse à la question du changement de politique publique dans un système de gouvernance à plusieurs niveaux. Comment, à partir de constats de terrain, poser le problème sur le plan analytique ? Quels outils théoriques choisir pour essayer d’y répondre ? Après avoir analysé les travaux de quelques auteurs sur le thème, ces questions seront posées à partir de l’exemple de la Politique agricole commune (PAC), cas particulièrement adapté pour qui s’intéresse au couple inertie/changement dans les politiques publiques. En effet, longtemps réputée « irréformable », la PAC a tout d’abord été infléchie de façon modérée dans les années quatre-vingt, puis radicalement modifiée en 1992, pour être finalement assez complètement réorientée si l’on se réfère aux dimensions environnementale et sociales des débats agricoles actuels. Elle permet donc de s’interroger à la fois sur la façon de poser la question du degré de changement (qu’est ce qui permet, à un instant donné, de qualifier le changement de grand ou de petit ?), sur les mécanismes qui lui donnent lieu, et sur sa localisation effective (changement de discours sur la politique versus réforme concrète de ses instruments).

2La PAC a été mise en place dès les débuts de la construction européenne, dont elle devait d’ailleurs constituer l’un des fondements. Son instrument central repose sur la définition annuelle de prix institutionnels garantis pour les différentes catégories de produits agricoles soumis à « OCM » (Organisation commune de marché). Cette définition est opérée annuellement, dans le cadre d’une réunion spéciale du Conseil des ministres à Bruxelles intitulée « paquet prix », qui a longtemps revêtu un caractère rituel particulier dans la communauté européenne des politiques agricoles.

3Le fonctionnement des OCM consistait à garantir aux producteurs européens un prix et un débouché, quel que soit l’état du marché des produits agricoles, structurellement très instable compte tenu des aléas climatiques susceptibles d’endommager les récoltes. Aux prix garantis étaient associés des dispositifs d’intervention et de stockage permettant, en cas de dépassement conjoncturel de la demande par l’offre, de retirer temporairement du marché certaines quantités du produit concerné de manière que l’équilibre offre/demande se rétablisse. En outre, l’existence de dispositifs douaniers aux frontières permettait, en cas d’échanges commerciaux avec le reste du monde, de compenser l’importante différence existant entre les prix garantis européens (très supérieurs) et les cours mondiaux des différents produits concernés1.

4Si les prix garantis de la PAC et leurs instruments corollaires ont été un succès au départ (un marché européen des produits agricoles était en place et l’autosuffisance alimentaire européenne était atteinte), ils ont été ensuite à l’origine de dysfonctionnements de plus en plus importants :

• accumulation des excédents : sûrs de leur débouché au prix fort quel que soit l’état du marché du fait des prix garantis, les agriculteurs étaient incités à continuer de produire au maximum pour maintenir leurs revenus, et ce, malgré la surproduction ;
• explosion budgétaire : le coût du stockage, devenu structurel, des produits excédentaires était important, ainsi que la revente à perte des excédents sur les marchés internationaux qui coûtaient au budget bruxellois la différence entre le prix payé aux producteurs européens et le prix bradé sur le marché mondial ;
• tensions avec les pays tiers exportateurs et importateurs de produits agricoles du fait des lâchés intempestifs de ses stocks par la Communauté européenne, qui déstabilisaient régulièrement les cours mondiaux ;
• multiplication et aggravation des problèmes environnementaux liés aux processus d’intensification massive et de course au rendement induits par les prix garantis : pollutions d’origine agricole, détérioration de la qualité des sols, remise en cause de la biodiversité au niveau local, problèmes sanitaires du type « vache folle », etc.

5Cependant, malgré l’apparition de ces dysfonctionnements dès les années soixante-dix, malgré leur accumulation et leur renforcement au cours des années quatre-vingt, très peu de changements ont été décidés à Bruxelles pendant cette période. Si des réformes ont commencé à voir le jour dans les années quatre-vingt, les années soixante-dix se sont caractérisées par une stabilité quasi absolue du compromis fondateur de la PAC autour des prix garantis2.

6L’exemple de la PAC permet ainsi tout d’abord de soulever une première série de questions concernant le décalage du changement dans le temps par rapport à l’évolution de la réalité économique. Comment interpréter un écart de temps aussi important entre le constat des dysfonctionnements (excédents, problèmes budgétaires) et la modification de la politique ? Comment expliquer la si grande permanence des instruments originels de la politique en dépit de l’évolution profonde de la réalité économique à laquelle la PAC était censée s’appliquer (stabilité qui peut sembler d’autant plus étonnante compte tenu l’existence de dispositifs institutionnels explicitement prévus pour ajuster la politique à l’évolution de son contexte économique (paquet prix annuel). Ce point sera évoqué d’un point de vue analytique et théorique dans la partie suivante de ce chapitre, à travers la question de la path dependence.

7L’analyse de la PAC permet ensuite de soulever, sous ses différents aspects, la question du changement. En effet, devant l’aggravation des problèmes énumérés plus haut et leur dénonciation récurrente en tant que signes d’une grave « crise » de l’agriculture et de la politique agricole européennes, plusieurs réformes de la politique des marchés se sont succédé dans les années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. Visant à enrayer l’accumulation des excédents, les mesures adoptées dans les années quatre-vingt étaient basées sur des mesures de restriction quantitative de l’offre : seuils de garantie en 1981, quotas laitiers en 1984, quantités maximales garanties et régime généralisé des stabilisateurs budgétaires en 1987. Quelques mesures plus innovantes ont également été adoptées durant cette période (mesures visant à favoriser les pratiques agricoles non agressives pour l’environnement, gel volontaire des terres, mesures forestières, etc.), mais elles sont restées cantonnées à la politique des structures, facultatives, plafonnées et peu dotées financièrement. Puis, dans un contexte international particulier, celui des négociations de l’Uruguay Round au GATT, la PAC a été à nouveau réformée en 1992, à travers la mise en place d’instruments très différents des précédents, qui reposaient principalement sur des baisses de 30 % des prix garantis dans le secteur des grandes cultures (céréales et oléoprotéagineux) et de 15 % dans le secteur bovin, compensées par des aides directes au producteur calculées sur la base d’un rendement et de quantités de référence. De manière beaucoup plus marginale, la réforme de 1992 a par ailleurs fait passer des mesures précédemment financées par le fonds structurel (préretraites, mesures agri-environnementales, boisement des terres agricoles) sous l’égide du FEOGA Garantie3.

8Comment expliquer le déroulement d’un tel processus de changement ? Comment analyser l’ampleur des changements survenus et leur succession dans le temps ? Plus précisément, comment expliquer la nature des réformes opérées parmi l’ensemble des changements possibles et leur succession ? Comment expliquer le passage de la mise en œuvre d’instruments de contingentement de l’offre pendant les années quatre-vingt à l’abandon soudain de ce type de politique économique en 1992, au profit d’aides directes au producteur, tout en utilisant les mêmes arguments justificateurs du changement ? Comment une telle inflexion a-t-elle pu se produire dans le processus même de réforme ?

9C’est l’objet de ce chapitre que d’essayer d’y répondre, sur la base d’une confrontation des outils théoriques et analytiques proposés par différents auteurs pour analyser l’inertie et le changement de politique publique, avec la réalité de la PAC et de ses transformations. À partir de l’analyse critique de ces outils, nous proposerons ensuite notre propre grille d’analyse du changement, basée notamment sur la notion d’échange politique dynamique multi-dimensions et celle de controverses multi-niveaux.

Inertie des politiques, institutions et path dependence

10De nombreux auteurs font appel aux institutions, à leur « viscosité » ou aux « résiliences » dont elles seraient l’origine pour expliquer les phénomènes d’inertie empêchant les politiques publiques de changer. C’est ainsi que certains d’entre eux ont repris la notion de path dependence, ou dépendance au sentier institutionnel, utilisée avant eux par les économistes.

La path dependence, un concept à la mode

11Le concept de « path dependence » a été développé par des économistes spécialistes de l’innovation et des historiens de l’économie s’intéressant au changement technologique4. On peut citer en particulier les travaux de Paul David (1985, 1992) et Brian Arthur. Le premier, par exemple, s’est posé la fameuse question de la persistance technologique du clavier de machine à écrire de type QWERTY, dans un univers pourtant dynamique et régi par le marché, malgré son caractère sous-optimal avéré, d’une part, et la mise au point de claviers plus efficaces, d’autre part. Ce paradoxe s’explique par un phénomène de verrouillage (lock-in) autour de l’innovation technologique initiale, qui « bloque » complètement le développement technologique à l’intérieur d’un sentier de dépendance spécifique et explique la persistance de formes sous-optimales d’innovations technologiques, fait inexplicable dans le cadre économique classique (David, 1985).

12Empruntée aux économistes de l’innovation, la path dependence a récemment bénéficié d’un succès particulier en science politique. Sous l’appellation « dépendance au sentier » ou « dépendance institutionnelle », la figure de la path dependence est ainsi mobilisée pour expliquer l’inertie des politiques publiques, la difficulté des réformes et le caractère incrémental des changements obtenus.

13La path dependence supposerait ainsi que les acteurs et les organisations sont enfermés par les institutions existantes, celles-ci structurant et canalisant les politiques publiques dans des sentiers établis. Alors qu’un grand nombre de sentiers sont envisageables à un stade précoce de la politique, une fois que l’un d’entre eux a été emprunté, il deviendrait impossible de revenir en arrière et/ou d’en emprunter un autre. La décision initiale marquerait ainsi à jamais de « l’empreinte du passé » le développement ultérieur de la politique, cela même si les événements initiaux ayant abouti à l’emprunt du sentier étaient a priori improbables, résultat d’une conjonction de faits très aléatoires. Au plan cognitif, les institutions seraient les agents d’une « routinisation du sens » (Wilsford, 1994, p. 277), empêchant ou du moins rendant très difficile, lors de la mise en place de réformes, la prise en compte d’idées non conformes audit sentier. Plusieurs auteurs du courant du nouvel institutionnalisme historique ont ainsi fait appel à cette figure évocatrice pour illustrer le rôle de la variable institutionnelle dans la continuité des politiques publiques (Steinmo, Thelen et Longstreth, 1992 ; Pierson, 1993).

14Si cette façon de poser le problème pouvait être considérée comme une avancée ou, tout du moins, comme un paradoxe intéressant à expliquer dans le domaine de l’économie de l’innovation, compte tenu des hypothèses classiquement faites dans ce champ (rationalité des acteurs, perfection du marché), elle nous semble, en revanche, relever plus du domaine du bon sens que de la démarche scientifique dans celui de la science politique, où conflits d’intérêts et compromis en tous genres sont au cœur même des hypothèses et du cadre d’analyse5. Il semble assez logique en effet que toute réforme d’une politique publique prenne en compte les caractéristiques de la politique antérieure, et qu’elle s’appuie dessus, de manière à ne pas heurter de front l’équilibre complexe de compromis politiques, sociaux et organisationnels qui la sous-tendaient précédemment. Dans les conditions d’un fonctionnement démocratique classique tout du moins, si réformiste qu’il soit, aucun homme politique sensé ne se risquerait à vouloir faire table rase du passé pour assouvir ses désirs de changement ! Comme nous le soutenons dans la suite de ce chapitre, au contraire, l’existence de fortes permanences est même souvent une condition nécessaire au changement. Néanmoins, ces fortes permanences n’impliquent en rien que ce changement ne puisse pour autant être considéré comme radical.

15Autrement dit, nous nous démarquons ici clairement des utilisations un peu hâtives et métaphoriques dont la dépendance au sentier fait parfois l’objet en science politique, où elle est mobilisée comme une sorte de notion fourre-tout et multi-usage permettant d’évoquer « l’inertie institutionnelle » sans trop se poser de questions sur ses mécanismes, et, comme nous y reviendrons dans la suite, sur sa dimension essentiellement politique. Malgré les vertus légitimantes que semblent trouver certains auteurs francophones à l’utilisation d’un vocabulaire anglais (qui plus est, en l’occurrence, issu de la tant décriée qu’admirée science économique !), la path dependence introduit une conceptualisation bien trop superficielle, statique et désincarnée des politiques publiques, de leur inertie, et, comme nous l’exposerons plus loin, de leurs changements.

Décrire des mécanismes de verrouillage

16Si l’usage métaphorique de la figure évocatrice du « sentier » de dépendance ou le débat ésotérique sur la possibilité ou non d’un changement par « rupture » de ce sentier nous semble peu intéressant dans le cadre de l’analyse des politiques publiques, ce n’est pas une raison néanmoins pour jeter le bébé avec l’eau du bain. Notre approche propose de laisser de côté ces interprétations généralisantes, mais elle reconnaît néanmoins une certaine valeur à la path dependence si l’on revient à la source du concept, c’est-à-dire aux mécanismes de verrouillage en chaîne décrits sous la plume des économistes de l’innovation.

17Ces mécanismes sont de deux ordres et se produisent successivement. Le premier correspond au phénomène de verrouillage (lock-in), qui se produit autour d’une innovation technologique particulière ou autour d’un certain type de comportement individuel. Bien qu’un tel événement puisse avoir lieu par hasard, c’est-à-dire à la faveur de la conjonction d’événements aléatoires infiniment peu probables, une fois qu’il s’est produit, il « bloque » complètement le développement technologique à l’intérieur d’un sentier de dépendance spécifique dont il constitue le point de départ. Ce verrouillage s’explique en fait par un deuxième mécanisme qui lui est associé : l’excess momentum. Celui-ci se caractérise par un auto-renforcement permanent du sentier par lui-même, à travers des phénomènes de démultiplication et d’additionnalité. Dans le cas du clavier QWERTY, le lock-in s’expliquait ainsi par des interdépendances techniques, la présence d’économies d’échelle et la quasi-irréversibilité de l’investissement (David, 1985). Dans des travaux postérieurs où il part de l’exemple d’une rue où persiste un phénomène d’entassement de la neige devant les pas-de-porte des magasins, malgré l’intérêt collectif des propriétaires de magasins à avoir leur trottoir déblayé pour accueillir plus facilement et plus sûrement leur clientèle, le même auteur propose une vision beaucoup plus formalisée de la path dependence. Il illustre l’excess momentum par l’interdépendance entre les comportements adoptés entre voisins et modélise les réactions en chaîne provoquées par ces comportements de proche en proche (David, 1992). Il souligne par ailleurs que ce modèle de verrouillage est applicable à tout un ensemble de processus à équilibres multiples (jeux de coordination dynamique), dont par exemple tout processus de décision centralisé, correspondant à une situation dans laquelle les agents économiques, prisonniers de réseaux sociaux d’information, sont soumis à des forces de rétroaction positive qui peuvent faire basculer les choix collectifs d’un extrême à l’autre (David, 1992).

18En considérant les instruments d’une politique comme faisant partie de ses règles du jeu, autrement dit, dans le sens de Douglass North comme des institutions (ou encore des formes de technologie institutionnelle), on peut alors décrire les effets de verrouillage qu’ils sont susceptibles de générer. Ainsi, lock-in et excess momentum peuvent être évoqués à plusieurs niveaux au sujet de la PAC et de son instrument central depuis l’origine qu’est le prix institutionnel européen garanti au producteur pour les différents produits agricoles6. Au sein même de la sphère professionnelle agricole par exemple, les prix garantis ont eu – et ont toujours – des effets de répercussion en chaîne à travers leurs effets d’incitation technico-économique sur le terrain : ainsi l’accélération et le renforcement du processus de modernisation à travers les couples spécialisation/agrandissement des exploitations agricoles et intensification/investissement qui ont marqué l’agriculture ces quarante dernières années leur sont-ils directement imputables. Ces effets de verrouillage technico-économiques ont constitué le fondement de l’augmentation incessante des capacités productives, de la hausse vertigineuse des rendements agricoles7. Ils sont donc en partie à l’origine de l’accumulation des excédents. On peut également faire mention du verrouillage symbolique et politique existant autour du compromis fondateur de la PAC à l’intérieur de la sphère syndicale : le prix garanti était à la fois le ciment de l’unité paysanne, et l’élément central initial d’accords redistributifs entre éleveurs et céréaliers8, sous-compromis internes peu visibles de l’extérieur mais garants de l’unité du porte-parole syndical.

19Quant aux effets de verrouillage provoqués par les prix garantis au sein de la Communauté européenne de politique agricole, c’est-à-dire entre les différents acteurs du système politique européen (Commission – Conseil – Parlement), et en particulier entre les différents États membres, nous les avons déjà largement développés ailleurs (Fouilleux, 1997, 2002). En particulier, ils s’expriment clairement au sein du Conseil des ministres, lors des négociations de paquet prix ou de toute autre décision portant sur la PAC en raison des conflits relatifs à la répartition de leurs effets redistributifs budgétaires et financiers entre États membres, d’où il résulte un compromis inflationniste concernant le niveau des prix et un conservatisme généralisé du Conseil concernant la politique et ses instruments.

Quelle explication des mécanismes du changement ?

20Après avoir mis en évidence certains mécanismes d’inertie des politiques, il s’agit maintenant de comprendre ceux qui peuvent les inciter à changer. Après avoir repoussé l’opposition stérile et simplificatrice entre les couples « variable institutionnelle »/inertie et « variable politique »/changement, nous évoquerons les typologies opérées par certains auteurs en fonction de l’ampleur du changement, ainsi que leur explication des mécanismes du changement, notamment à travers la notion « d’apprentissage ».

L’impasse de l’opposition « variable institutionnelle » versus « variable politique »

21D’une manière générale, les auteurs néo-institutionnalistes ont donc bien mis en évidence le rôle de la « variable institutionnelle » dans les phénomènes d’inertie des politiques. En se basant sur une distinction fondamentale entre organisations et institutions, D. North (1990, 1991, 1994)9 a, quant à lui, échafaudé une sorte de théorie du changement institutionnel. Dans son approche, les institutions et les organisations fournissent toutes deux un cadre à l’interaction humaine, mais elles sont fondamentalement différentes. Les institutions ont été inventées par les êtres humains tout au long de l’histoire « pour créer l’ordre et réduire l’incertitude des échanges » (North, 1991, p. 97); elles constituent les règles du jeu : constitutions, lois, règlements d’une part (institutions formelles), et normes, coutumes, conventions, croyances, idéologies d’autre part (institutions informelles). Quant aux organisations, qu’il considère comme les joueurs, elles interagissent entre elles d’une part, et avec les règles du jeu d’autre part. Tandis que le but des institutions est de définir la façon de jouer, l’objectif des joueurs est de gagner, en combinant plans, stratégies et coordinations dans le cadre de ces institutions. S’ils utilisent le plus souvent des moyens loyaux pour réaliser leurs objectifs, c’est-à-dire conformes au cadre institutionnel, ils font parfois également usage de moyens déloyaux, ce qui peut entraîner à la longue des modifications incrémentales des règles du jeu.

22C’est ainsi en montrant que le processus d’élaboration des stratégies par les joueurs est différent de celui qui permet aux règles d’évoluer, qu’il introduit sa théorie du changement institutionnel, finalement responsable de l’écriture du sentier de dépendance. Autrement dit la genèse et l’évolution de l’activité des organisations doivent être distinguées du processus de changement institutionnel. Si la manière d’évoluer des organisations est fondamentalement influencée par le cadre institutionnel, inversement, elles-mêmes sont susceptibles d’influencer la manière d’évoluer des institutions. Si les organisations ont été mises en place par leurs créateurs pour maximiser la richesse, le revenu ou d’autres objectifs supportés par la structure institutionnelle de la société (North, 1990, p. 73), en retour, l’interaction des contraintes organisationnelles façonne les opportunités potentielles de maximisation de la richesse par les entrepreneurs économiques et politiques. L’argument consiste ainsi à souligner que les types de savoir et les qualifications acquis par l’organisation pour promouvoir ses objectifs vont jouer un rôle majeur dans l’évolution et l’utilisation du stock de connaissances (North, 1990, p. 74). Autrement dit, en poursuivant leurs objectifs, les organisations sont amenées à altérer de façon incrémentale la structure institutionnelle. En quelque sorte, organisations et institutions apparaissent chez D. North comme deux facettes d’un même phénomène : l’une influant sur l’autre et réciproquement, leurs évolutions peuvent être considérées comme chaotiques mais à peu près parallèles, à travers des décalages et des ajustements successifs de l’une par rapport à l’autre, qui sont à l’origine des changements progressivement constatés.

23La théorie du changement institutionnel proposée par D. North est donc avant tout une théorie du changement incrémental, qui a d’ailleurs l’avantage d’en exposer clairement les mécanismes, celui-ci étant le produit de l’interaction entre organisations, c’est-à-dire entre des joueurs cherchant à maximiser leur utilité, et institutions. En revanche, quoique l’auteur reconnaisse la possibilité de survenue de changements radicaux, il ne les explique pas directement. Par ailleurs, une dimension reste complètement absente de son analyse, qui est celle du (de la) politique, jamais évoqués comme variable explicative possible10.

24C’est pourtant en faisant appel à une telle « variable politique », opposée à la « variable institutionnelle » responsable de l’inertie, que plusieurs auteurs de science politique ont expliqué le changement radical. Une telle opposition entre inertie institutionnelle et volontarisme politique porte en fait l’héritage des décennies institutionnalistes précédentes. Après avoir souligné les résiliences et la « viscosité » des institutions, les premiers auteurs qui se sont intéressés au changement l’ont naturellement abordé en terme d’opposition aux institutions, de rupture (rupture du sentier originel de la politique), de « crise » (Wilsford, 1994). Ainsi, par exemple, Stephen Krasner (1984) dans son modèle « d’équilibre ponctué » présente le changement comme le résultat d’une subordination soudaine des institutions par le politique.

25Outre les problèmes de définition qu’elle soulève (Qu’est-ce qui est politique ? Qu’est-ce qui est institutionnel ?), l’opposition analytique entre « variable politique » et « variable institutionnelle » nous semble bien simplificatrice. Comme le soulignent Steinmo et al. (1992) à propos des travaux de S. Krasner, quand, comment et pourquoi la variable politique prendrait-elle soudain le pas sur la variable institutionnelle, puis laisserait ensuite de nouveau la voie à la première ?

26Notre point de vue est qu’il y a autant de « politique » dans l’inertie que dans le changement. Voir uniquement le poids des institutions dans les phénomènes d’opposition à la réforme repose sur une vision complètement tronquée et dichotomique de la réalité et opposer ces deux variables éloigne l’analyse de la compréhension des mécanismes complexes et des compromis hybrides qui sous-tendent la fabrication des politiques et leurs transformations.

27D’autres auteurs, également issus du courant institutionnaliste, ont permis de sortir un peu de cette impasse, notamment en introduisant le rôle des idées, valeurs et croyances dans l’analyse, et en différenciant les processus à l’œuvre en fonction des types de changement obtenus. C’est le cas notamment de Peter Hall (1993), dont les travaux ont bénéficié d’un grand succès sur le plan académique, mais également de Hank Jenkins-Smith et Paul Sabatier (1993). Si ces travaux sont stimulants et ont réellement fait avancer l’analyse, ils nous semblent néanmoins présenter quelques problèmes, notamment dans leur applicabilité empirique, du moins dans notre perspective d’étude du changement. Les paragraphes suivants abordent successivement trois dimensions de ces travaux : leur dimension classificatrice des changements en fonction de leur ampleur tout d’abord, leur façon d’aborder les processus de changement essentiellement comme une dynamique d’accumulation progressive ensuite, leurs propositions d’explication du déclenchement du changement enfin. Pour chacun de ces trois points, nous essayons d’illustrer, à partir de l’exemple de la PAC, certaines limites ou insuffisances des outils et/ou explications proposés.

Du changement incrémental au changement radical. Vous avez dit typologie ?

28Considérant la fabrication d’une politique publique comme un « processus à trois variables centrales » (les objectifs globaux de la politique, les techniques et instruments utilisés pour les atteindre, les niveaux de ces instruments), P. Hall établit une typologie des modifications possibles de la politique correspondant à trois « ordres de changement » (Hall, 1993, p. 278-279) :

1. Dans un changement de premier ordre, les niveaux des instruments sont modifiés à la lumière des expériences passées et de nouvelles connaissances, tandis que les instruments et les buts globaux de la politique restent les mêmes.
2. Un changement de deuxième ordre procède d’une modification des niveaux ainsi que des instruments de la politique, en réponse à l’expérience passée, sans que les objectifs globaux de la politique soient modifiés.
3. Enfin, quand des modifications des trois composantes de la politique ont lieu simultanément en réponse à l’expérience passée (les niveaux des instruments, les instruments eux-mêmes et la hiérarchie des objectifs de la politique), on peut considérer le changement comme un changement de troisième ordre.

29L’utilisation de cette approche dans l’analyse de la PAC peut être intéressante dans la mesure où elle permet de catégoriser les changements, et, comme nous le verrons plus bas, de donner une description globale logique de leur succession dans le temps (de changements marginaux vers des changements plus importants). Ainsi, dans le cas de la PAC on peut considérer les changements des années quatre-vingt comme des changements de premier et second ordres, dans la mesure où ils étaient peu innovants en termes d’objectifs et d’instruments, et où ils n’ont provoqué qu’une remise en cause partielle du compromis fondateur de la politique en conservant au prix garanti le statut d’instrument central de la régulation. En revanche, la réforme de 1992 a clairement remis en cause le prix garanti comme instrument central et fondateur, et peut être ainsi assimilé à un changement de troisième ordre ou « paradigmatique » dans les termes de P. Hall. Un auteur comme Pierre Muller parlerait quant à lui de changement de référentiel, affirmation qu’il a d’ailleurs énoncée au sujet de la réforme de la PAC de 1992 (Muller, 1992b).

30Des auteurs comme Jenkins-Smith et Sabatier (1993) ont également proposé un type un peu similaire de classification des changements de politique publique, opposant les modifications cantonnées aux « secondary aspects » de la politique aux réformes plus radicales induisant des transformations du « core element » de celle-ci.

31Si ces classifications des changements de politique publique peuvent être utiles dans une perspective descriptive, ils peuvent parfois prêter à confusion, voire à controverse sur un plan analytique plus général.

32Premièrement, une approche se concentrant uniquement sur la dimension instrumentale du changement en dissimule forcément toutes les autres dimensions, qu’elles soient relatives aux effets concrets de la politique comme ses aspects redistributifs par exemple, aux perceptions qu’en ont les différents acteurs ou encore aux multiples discours contradictoires en concurrence. Ainsi, comme le montrent les exemples des réformes de la PAC, si les changements peuvent être considérés comme incrémentaux en termes d’instruments de politique économique mis en place, cela n’implique pas pour autant qu’ils soient vécus comme tels sur le terrain. On se souvient en particulier de la violence avec laquelle les quotas laitiers ont été perçus en 1984 ; de la même façon, si la réforme de 1992 peut être minimisée dans la mesure où elle n’a rien changé des aspects redistributifs de la politique, qui constituent pourtant l’essentiel de son impact, elle a fait figure de révolution dans le milieu agricole.

33Deuxièmement, ces approches, sinon typologiques du moins classificatrices, ne permettent pas de souligner la dimension de permanence inhérente à tout changement. Tout changement est en effet un produit forcément hybride ; dans notre propre approche, c’est une dimension essentielle du changement, en tant que garante d’une forme de continuité dans les échanges politiques en jeu. Opposer de façon trop dichotomique permanence et changement, ou changements de premier et troisième ordre par exemple, occulte l’éternelle dimension de recyclage (Lascoumes, 1994) dont ils sont issus.

34Ainsi, alors que la réforme de la PAC de 1992 a constitué un changement radical notamment au plan instrumental, de nombreux éléments de permanence la caractérisent. Tout d’abord, la réforme n’a été que partielle puisqu’elle ne concernait pas tous les produits de la PAC mais seulement les grandes cultures et, dans une moindre mesure, la viande bovine. Ensuite, les aides directes aux producteurs ont été calculées de manière à octroyer exactement la même quantité de soutien à chacun, en conservant en particulier les très profondes inégalités sociales qui caractérisaient l’ancienne politique. Mais ces éléments de permanence de l’ancienne politique sont essentiels pour comprendre que le changement ait pu se faire à ce moment-là. Quant aux aides nouvelles, en particulier dans le domaine agri-environnemental, le budget qui leur est alloué reste extrêmement marginal depuis l’origine. Si l’on est passé de 123 millions d’ECU en 1993 (Europe des 12) à 1727 millions d’ECU en 1998 (Europe des 15), ce dernier chiffre représente seulement 4 % des dépenses agricoles totales. Cependant, malgré leur peu d’importance budgétaire, elles jouent un rôle crucial dans le changement, du fait de leur importante mise en avant par la rhétorique réformiste actuelle comme éléments attestant d’une transformation possible des modes de soutien agricole dans l’Union.

35En fait, et l’on débouche ici sur une critique classique des approches typologiques, analyser le changement à partir d’une description d’ordre instrumental, débouchant sur un classement en fonction de l’ampleur constatée, reste éminemment statique, et pour le moins frustrant. Tout d’abord il semble difficile de rendre compte de l’ampleur réelle d’un changement de politique publique sans le comparer à un état de référence passé, qui prenne en compte les transformations qui s’opèrent dans le temps, autrement dit, sans une approche de type processuel. En outre, il nous semble que la partie la plus intéressante est bien la dimension dynamique du processus, que l’on ne peut saisir qu’en s’interrogeant sur les mécanismes du changement.

Apprentissage et mécanismes déclencheurs du changement

36S’interrogeant ainsi sur les mécanismes du changement, plusieurs auteurs mobilisent la notion « d’apprentissage ». Peter Hall par exemple associe le concept « d’apprentissage social » (social learning) à sa grille d’analyse, qu’il définit, à la suite des travaux de Heclo (1974), comme une tentative délibérée d’ajuster les buts ou les techniques d’une politique en réponse à l’expérience passée et à de nouvelles informations. P. Hall associe ainsi ses trois ordres de changement à trois types de processus d’apprentissage social. Le processus de changement de premier ordre, de type incrémental, se produit à l’intérieur d’un processus routinisé de production de la politique. Le changement de second ordre et le développement de nouveaux instruments de politique publique fait faire un pas en avant vers l’action stratégique, c’est-à-dire qu’il nécessite une action volontariste de la part du décideur public (on sort du processus routinisé de la politique). Le changement de troisième ordre apparaît comme plus problématique dans la mesure où il implique un bouleversement fondamental de la politique (Hall, 1993, p. 280). Il s’expliquerait par une accumulation « d’erreurs » et « d’expérimentations politiques ». Quand des faits ne peuvent être interprétés dans le cadre du « paradigme » dominant de la politique, des efforts d’expérimentation sont menés afin d’ajuster la politique à ces contraintes. Mais si ces efforts échouent et que les anomalies s’accumulent, la cohérence générale de la politique est progressivement minée, ses défenseurs délégitimés, et le lieu de l’autorité sur la politique est susceptible de passer d’une coalition à une autre, ce qui va favoriser, sinon provoquer le changement « paradigmatique11 » (Hall, 1993, p. 281-282).

37D’autres auteurs ont également utilisé cette notion d’apprentissage, comme le résument bien Benett et Howlett (1992) dans leur revue de la littérature sur ce thème. Etheredge (1981) a développé le concept de « government learning » processus par lequel les gouvernements accroissent leur intelligence et leur sophistication et donc accroissent l’efficacité de leur action. Pour sa part, à travers son concept de « lesson drawing », Richard Rose (1991) décrit les processus de propagation de programmes et de politiques d’un pays à l’autre et à travers le monde. Mais les travaux qui nous semblent les plus intéressants pour ce qui nous concerne ici sont ceux de Jenkins-Smith et Sabatier (1993) développant leur « Advocacy Coalition Framework ». Analysant le changement à partir d’une grille d’analyse d’inspiration explicitement pluraliste, ces auteurs proposent une approche un peu différente des modalités de l’apprentissage par le décideur public, soumis aux pressions de différentes coalitions d’acteurs (advocacy coalitions) en compétition les unes avec les autres pour influencer ses décisions. Chacune organisée autour de croyances communes dans les éléments centraux de la politique, elles font pression sur les décisions gouvernementales pour obtenir gain de « cause ».

38Pour Jenkins-Smith et Sabatier, deux grands types d’éléments des croyances politiques constituent les facteurs primordiaux d’explication de la perméabilité différentielle des politiques au changement : tandis que ses éléments centraux (core elements) opposent une forte résistance à la réforme (ils présentent une stabilité de l’ordre de la dizaine d’années), le changement des éléments secondaires (secondary elements) est plus facile et plus courant. Ainsi l’apprentissage est souvent confiné aux éléments secondaires des systèmes de croyance. Tout changement radical de la politique, qui revient à modifier les éléments centraux de ces systèmes, exige le remplacement d’une coalition dominante par une autre.

39Outre une dimension descriptive, comparable à la typologie de P. Hall, les outils proposés par ces auteurs ont l’avantage d’avancer des éléments un peu plus concrets d’explication du changement. Dans leur schéma, le changement de politique publique apparaît ainsi comme une fonction de trois processus : (i) interactions entre advocacy coalitions ; (ii) changements externes au sous-système (du point de vue des conditions socioéconomiques, du système des coalitions de gouvernement et des extrants d’autres sous-systèmes qui fournissent des opportunités ou des obstacles aux coalitions en compétition); (iii) effets des paramètres du système « stable » (structure sociale et lois constitutionnelles notamment) sur les contraintes et les ressources du système d’acteurs.

40Au même titre que celle de P. Hall, cette approche est particulièrement intéressante dans la mesure où elle souligne l’existence de différents types et processus de changements et où elle accorde une importance primordiale aux idées, aux valeurs, à la dimension cognitive, dans l’étude des phénomènes d’inertie et de changement. Cependant, la prise en compte de la dimension politique dans l’analyse reste assez partielle dans la mesure où elle ne permet pas vraiment de sortir des interrogations déjà évoquées, suscitées par l’opposition entre variables politiques et institutionnelles. Chez Hall, le changement est le fait d’une action volontariste (« stratégique ») du décideur public et/ou d’un déplacement de l’autorité politique, ce qui ne nous renseigne pas beaucoup sur les mécanismes de ce processus. Jenkins-Smith et Sabatier soulignent quant à eux les jeux de pression subis par le décideur dans un sous-système politique donné, attribuent la réforme à des éléments soit endogènes (changements dans les coalitions dominantes), soit exogènes au sous-système, sans dire grand chose sur les éléments qui permettent de donner une certaine cohérence à la régulation politique entre ces différents éléments épars.

41En outre, s’ils rapprochent de la même façon le changement d’un processus « d’apprentissage », ces auteurs en disent assez peu sur les conditions précises du déclenchement de cet apprentissage, c’est-à-dire sur les liens entre processus d’apprentissage et déclenchement de la crise. En particulier, si l’on accepte l’opposition changement de premier et/ou second ordre (cantonné aux éléments secondaires)/changement paradigmatique (éléments du noyau dur), qu’en est-il du passage de l’un à l’autre ? Quand les acteurs auront-ils assez « appris » de leurs erreurs et des dysfonctionnements d’une politique pour déclencher le processus de changement radical ? En d’autres termes, comment estimer quand la politique sera assez « usée » pour être radicalement transformée ? Quel est le seuil ? Comment le conceptualiser ? Afin d’apporter des éléments de réponse à ces questions, il semble nécessaire de dépasser les métaphores de l’apprentissage ou de la dégradation du noyau dur qui restent trop descriptives.

42Voyons cela un peu plus concrètement, en rapprochant les constatations faites empiriquement dans le cas de la PAC des mécanismes de changement proposés par Hall (déplacement de l’autorité sur la politique) et Jenkins-Smith et Sabatier (changement de coalition dominante dans le sous-système, éléments exogènes au sous-système).

43Tout d’abord, quid d’un changement dans les coalitions dominantes au sein du sous-système lié à la PAC ? En fait, si l’on observe les coalitions dominantes avant et après la réforme de 1992, au sein de la communauté des politiques agricoles, rien ne permet de trouver un tel élément. De nouveaux représentants officiels et unitaires du monde agricole ont bel et bien émergé au milieu de la décennie quatre-vingt-dix aux côtés de la FNSEA, à la fois au niveau national avec la Confédération paysanne et au niveau européen avec la Confédération paysanne européenne. Mais s’ils ont enfin été reconnus comme des interlocuteurs légitimes du secteur alors qu’ils n’y étaient pas parvenus précédemment, pour ce qui concerne le niveau national en particulier, leur affirmation est plus une conséquence, indirecte et partielle, qu’une cause de la réforme de la PAC de 1992. D’ailleurs, leurs discours, avant, pendant et immédiatement après la réforme de 1992, montrent qu’ils étaient alors globalement d’accord avec les principaux représentants du secteur (FNSEA) pour s’opposer à la baisse des prix garantis.

44En revanche, un élément évoque une transformation des coalitions en présence. Il s’agit de l’accord pour la réforme donné discrètement aux pouvoirs publics par les céréaliers, sous réserve que la baisse des prix soit intégralement compensée par des aides directes, même pour les plus gros producteurs12. Mais si les céréaliers ont effectivement eu une fonction fondamentale de facilitation du changement en 1992, non seulement ils n’en ont pas été le déclencheur, mais en plus une telle configuration n’est pas nouvelle dans l’histoire de la PAC, qui s’est mise en place à partir de l’organisation commune du marché des céréales, et où ils jouent ainsi un rôle clef depuis l’origine dans le processus de décision. Par ailleurs, notons que les céréaliers n’ont jamais exposé publiquement leur position favorable à la réforme, maintenant leur discours officiel dans le droit fil de celui de la FNSEA tout au long des négociations.

45Dans le cas de la PAC, on ne peut donc déceler ni de réel déplacement de l’autorité sur la politique (Hall, 1993) ni de changement de coalition dominante dans le sous-système étudié assez important pour expliquer la réforme (Jenkins-Smith et Sabatier, 1993).

46Finalement, parmi les éléments évoqués par les auteurs étudiés précédemment, seuls d’éventuels changements externes au sous-système étudié (Jenkins-Smith et Sabatier, 1993) peuvent aider à l’explication de la réforme de la PAC en 1992. Comme nous l’avons largement développé dans d’autres travaux, c’est en effet dans le cadre des négociations commerciales internationales, sous la pression des Américains et du fait de la nécessité de conclure un accord au GATT, que s’est opérée la réforme de la politique européenne. Une telle conjoncture a permis à la Commission qui, à plusieurs reprises depuis 1985, avait vainement proposé de réformer radicalement la PAC, de faire enfin passer son projet en profitant de la « fenêtre d’opportunité » (Kingdon, 1984a) créée par le GATT au niveau international.

47Si cette explication est effectivement plus satisfaisante que les précédentes du point de vue empirique, elle est pour le moins frustrante sur le plan analytique puisque l’explication principale est rejetée en dehors du système étudié !

48Quel intérêt y a-t-il, si l’on s’intéresse aux mécanismes explicatifs du changement, à attribuer leur cause à des variables exogènes ou encore à des événements inévitables sur lesquels on n’a pas de prise (du type « processus de globalisation ») ? Là encore, il nous semble que compartimenter et cantonner l’analyse à des sous-systèmes (ou des secteurs) différents élude complètement le rôle du politique, dont le rôle est justement de faire des choix pour assurer la cohésion, l’intégration de ces différents sous-systèmes. Ce sont alors les stratégies, hiérarchisation d’objectifs et arbitrages qu’il opère qui sont intéressants à analyser. Ce sont ces questions qu’aborde la partie suivante, qui décrit dans ses grandes lignes notre approche du changement de politique publique.

Le changement comme élément dynamique de régulation politique

49Dans notre approche des réformes de la PAC, plutôt que mesurer (premier, second, troisième ordre) ou localiser (noyau, ceinture périphérique) le changement par rapport à la politique antérieure, nous avons adopté une perspective explicative de ses mécanismes et de son contenu. L’enjeu a non pas consisté à décrire la succession des différents changements dans le temps, ce qui aurait mené immanquablement à conclure à leur importance croissante, mais à éclairer leur différence de nature, comprise comme une différence dans le type d’idées institutionnalisées, à travers la fabrication des instruments de politique publique. Analyser le changement a ainsi consisté à éclairer l’institutionnalisation différentielle des idées dans le temps et dans l’espace sur le forum des communautés de politique publique13.

50Deux types d’éléments nous semblent conditionner directement à la fois le moment et le résultat d’une telle institutionnalisation. Il s’agit premièrement du type de configuration politique existante, entendue comme la résultante des différents échanges politiques à l’œuvre entre les secteurs et les niveaux de gouvernance concernés. Deuxièmement, ce sont les idées en présence qui composent le débat à l’œuvre sur la politique publique (alternatives considérées comme envisageables), parmi lesquelles seront choisies les options finalement institutionnalisées lors de la décision. C’est la conjonction de ces deux dynamiques, abordées successivement dans les paragraphes suivants, qui va conditionner le résultat du changement de politique publique, tant dans sa forme que dans son ampleur.

Conjoncture critique et déstabilisation du compromis politique

51Notre cadre d’analyse essaie de mettre explicitement le politique au centre de l’étude en soulignant son rôle intégrateur entre des éléments et forces contradictoires. Pour ce faire, il propose de considérer les différentes facettes de l’activité du fameux « décideur public », aux prises avec de multiples échanges politiques parfois antagonistes, qui balisent et conditionnent étroitement son action, et entre lesquels il a, à la fois une certaine marge de manœuvre et l’obligation d’arbitrer14. Chacun de ces échanges est régi par des règles du jeu qui lui sont propres, autrement dit des institutions, formelles et informelles (North, 1990, 1991) qui conditionnent ses modalités ainsi que la nature des ressources échangées. Ces règles sont elles-mêmes susceptibles de changer dans le temps. La réforme d’une politique publique est un cas particulier du changement de ces règles du jeu.

52Le premier temps de l’analyse exige d’éclairer les conditions de la faisabilité politique des réformes. Autrement dit, quel renouvellement de la configuration politique est à l’origine de l’émergence d’une conjoncture critique, celle-ci pouvant déboucher sur l’institutionnalisation d’idées nouvelles sur la politique ? Nous nommons « conjoncture critique », les phases de remise en cause officielle de la politique, moment de publicisation du débat, caractérisée par une configuration de négociation, de renégociation du compromis de la politique15. Les différentes conjonctures critiques sont ainsi encadrées, avant et après, par deux phases de stabilité relative de la politique, la phase « après » de l’une étant « l’avant » de la conjoncture critique suivante. Ces périodes d’apparente stabilité ne signifient pas pour autant l’absence de controverse sur la politique ; au contraire, ce sont des moments privilégiés pour la sélection et la maturation progressives des alternatives.

53Un nombre croissant de politiques (les politiques européennes en particulier) sont soumises à des règles du jeu établies, dans des parts variables, à différents niveaux de gouvernance, qui font chacun intervenir des échanges spécifiques :

• le niveau national définit plusieurs échanges politiques qui mettent aux prises le gouvernement et la société civile au sens large ;
• le niveau européen (Union européenne) implique le gouvernement national, ses homologues européens, des instances supranationales (Commission européenne, Parlement européen), et, en fonction des secteurs, les représentants de la « société civile européenne »;
• le niveau international où existent différents forums (l’OCDE par exemple) et arènes (l’OMC par exemple).

54À chacun de ces niveaux s’établit ainsi un rapport global/sectoriel propre. Et l’hypothèse est que la configuration résultant de l’équilibre entre les échanges politiques existants à ces différents niveaux conditionne directement la constitution ou non d’une éventuelle « fenêtre d’opportunité » de changement pour la politique sectorielle étudiée.

55Au niveau national, le décideur public central qu’est le gouvernement est soumis à trois grands types d’échanges politiques différents, avec les représentants de différents forums16 :

• un échange politique électoral avec les électeurs, par l’intermédiaire duquel il arrive au pouvoir et en est éventuellement démis ;
• des échanges politiques avec les citoyens à travers la société civile organisée, ces échanges peuvent être de type corporatiste, néocorporatiste, ou particulariste, ou bien encore prendre la forme de mouvements sociaux (éventuellement « nouveaux »…);
• un échange existe par ailleurs entre le décideur public et la communauté scientifique par le biais des conseillers du gouvernement (choix des membres de cabinet, mais également échanges quotidiens avec les administrations ministérielles par exemple), et, plus largement, par la voie de l’utilisation (l’instrumentalisation parfois) de l’expertise scientifique.

56Enfin, plusieurs échanges confrontent le décideur public national avec d’autres interlocuteurs aux niveaux européen et international. Les échanges ayant lieu à ces deux niveaux, internes au forum des communautés de politique publique, sont plus complexes qu’au niveau national dans la mesure où ils font intervenir non seulement d’autres États dont les gouvernements protègent leurs échanges et compromis respectifs aux niveaux national, européen et international, mais également d’autres acteurs publics (Commission européenne, Parlement européen, Banque mondiale, etc.) qui ont eux-mêmes une légitimité à défendre dans le système de régulation et qui nourrissent leurs propres échanges avec, en fonction des cas, la société civile, les électeurs, les groupes d’intérêt et la communauté scientifique.

57Au niveau européen, l’échange peut s’établir entre un gouvernement national et ses homologues européens (qui concerne bien sûr plusieurs secteurs ou domaines de politique publique entre lesquels il s’agit notamment d’arbitrer), mais également entre ce gouvernement, seul ou par l’intermédiaire du Conseil, et un autre acteur du système politique européen (Commission, Parlement, Cour de Justice), selon des règles institutionnelles précises spécifiées dans les Traités.

58Au niveau international, en fonction des domaines et/ou organisations concernées, il peut faire intervenir le/les représentants d’États et/ou de groupes d’États (la Commission, munie d’un mandat de négociation qui lui est délivré par le Conseil, représente l’Union européenne dans de nombreux domaines de l’action publique internationale). Il peut également faire intervenir des acteurs représentants les organisations internationales elles-mêmes (Banque mondiale, FMI, organe de règlement des différends à l’OMC par exemple).

59Sur la base de la définition de ces échanges politiques multi-niveaux, l’hypothèse est que le « décideur public » est soumis simultanément et en permanence à ces différents échanges. Son objectif, son action consistent ainsi à les conserver, à les prolonger, à les rendre compatibles, et éventuellement à les amender, malgré leur caractère parfois antagoniste ou contradictoire. Le schéma 1 illustre la complexité de ces échanges dans le cas de la PAC.

60C’est ainsi que l’on peut spécifier l’entrée, dans une phase de conjoncture critique, pour une politique donnée comme un moment ou un ou plusieurs protagonistes influents de l’un ou plusieurs de ces échanges menacent de se retirer, et par là, menacent la pérennité du compromis qui la sous-tend (Jobert, 1994).

61Dans une telle situation, en fonction de la hiérarchisation de ses priorités politiques et d’éventuels arbitrages à faire entre l’une et l’autre à un moment donné, le décideur public est ainsi susceptible de remettre en cause les compromis sous-tendant certains de ces échanges pour conserver une stabilité globale et proroger son intégrité. L’hypothèse est que de tels arbitrages sont susceptibles de conserver en l’état (inertie) ou de transformer de façon plus ou moins importante (changements d’ampleur variable) une politique donnée. C’est donc la nature des différents échanges politiques en jeu, leur stabilité propre, leur hiérarchisation relative par le décideur public en fonction de ses objectifs et de ses contraintes, qui va en partie déterminer la nature de la politique publique mise en œuvre.

Débats et alternatives de politique publique

62Le deuxième temps de la démarche a pour but d’expliquer la nature des instruments mis en œuvre. À partir du moment où les conditions politiques du changement sont réunies, comment s’opère le choix entre plusieurs alternatives possibles de politique publique. Quelles sont, parmi les idées en débat sur le forum des communautés de politique publique, celles qui seront institutionnalisées ? Comment sont-elles choisies ? Par qui ? Pourquoi ?

63Comprendre pourquoi telle idée plutôt que telle autre a été institutionnalisée au moment de la déstabilisation de l’échange, comment elle a été choisie parmi les alternatives en présence exige de distinguer les idées « en débat » sur une politique donnée, des « idées institutionnalisées » lors du changement, et de s’interroger sur la dynamique de sélection qui a opéré pour passer des unes aux autres.

64L’enjeu consiste ainsi à s’interroger sur les mécanismes qui permettent le passage d’un large éventail d’alternatives à une seule et unique solution ; nous renvoyons bien sûr sur ce point aux travaux de B. Jobert (1992, 1994, 1995), mais également à ceux de Michel Callon et à sa sociologie de la traduction (1986). Bien qu’une décision donnée soit souvent présentée par ses responsables comme l’unique alternative possible, une telle affirmation doit être systématiquement remise en question, pour s’interroger sur l’ensemble des alternatives laissées de côté et sur le processus qui a mené à les écarter. De la même façon, il semble insuffisant de se contenter d’une analyse des alternatives considérées au moment de la négociation, qui est elle-même le résultat d’un processus de restriction du spectre des possibles. Ce qui nous intéresse c’est de « remonter » le processus de sélection bien en amont de la conjoncture critique.

65Ainsi dans notre approche, les idées débattues sur le forum des communautés de politiques publiques proviennent toutes, directement ou indirectement, avec ou sans réinterprétation, des forums dits « de production des idées » (communauté scientifique et société civile principalement). La question de la sélection des alternatives implique alors celle de l’importation éventuelle des idées sur le forum des communautés de politique publique.

66L’existence de plusieurs niveaux de gouvernance implique également que des débats, qui peuvent être de nature différente, soient à l’œuvre à chacun d’entre eux (controverse multi-niveaux). Ainsi, dans le cas d’une politique européenne, toute idée candidate à l’institutionnalisation doit préalablement accéder au débat européen sur cette politique (ensemble des idées en présence au niveau communautaire du forum des communautés de politiques publiques). Plusieurs voies d’alimentation du débat sont possibles : les modalités « institutionnelles » tout d’abord : les textes de la Commission17, les positions « nationales » des États membres exprimées au Conseil18 et celles du Parlement européen ; les modalités moins « institutionnelles » ensuite : déclarations, conseils, opinions des représentants de la société civile et/ou de groupes d’intérêts européens, par exemple.

67Au-delà des modalités d’alimentation du débat, il est également important de se pencher sur la sélection des idées importées. Deux types principaux d’acteurs du forum des communautés de politique publique, qui constituent en fait les deux facettes du fameux « décideur public », peuvent être les vecteurs de l’importation et de l’influence de certaines idées : les « élus » (représentants du forum de la rhétorique politique), autrement dit, le gouvernement (ministres), d’une part, et les élites administratives (unités de prospectives des ministères, membres des cabinets), d’autre part. Les conditions de prise en compte d’une idée donnée par les premiers renvoient à la partie précédente : l’idée en question est alors instrumentalisée, et constitue une ressource dans l’échange politique (sa prise en compte favorisant la victoire électorale et/ou le maintien au pouvoir). Mais, il est un autre élément crucial à considérer : la réceptivité différentielle des élites administratives à certaines idées plutôt qu’à d’autres, qui dépend de leurs caractéristiques sociologiques, orientations cognitives, etc. À chacun des niveaux de gouvernance impliqués, ces acteurs sont des catalyseurs potentiels pour la prise en compte des idées, favorisant ou au contraire freinant l’importation dans le débat politique de certaines recettes plutôt que d’autres. Ainsi, dans le cas des débats sur la PAC dans les années quatre-vingt, quatre-vingt-dix, on peut observer un gradient inverse d’influence respective des idées réformistes des économistes du bien-être et des idées conservatrices des syndicats agricoles dominants en fonction du niveau de gouvernance considéré (nationale, européen, international) (cf. schéma 2).

Pour une interprétation des réformes de la PAC

68Comment un tel cadre d’analyse, décrit ici dans ses grandes lignes, peut-il être mis à profit pour analyser, présenter, comprendre la réalité empirique ? C’est ce que nous allons essayer maintenant d’illustrer dans le cas de la PAC.

69Ainsi que nous l’avons déjà souligné précédemment, ce cadre d’analyse nous a tout d’abord permis de formuler une problématique de recherche sur le changement : l’enjeu visait non pas à s’interroger, a priori, sur l’ampleur des réformes mais sur leur nature et leurs différentes dimensions. En l’occurrence, il s’agissait d’expliquer la divergence profonde de nature entre les réformes opérées pendant toutes les années quatre-vingt, basées sur du contingentement de l’offre, et celle de 1992 qui se fondait sur une importante baisse des prix institutionnels (remplacement des prix garantis par des aides directes). Pour ce faire, le point de départ a consisté à considérer tout changement comme le résultat d’une institutionnalisation d’idées (de conceptions économiques, de conceptions de politique économique) pouvant différer de l’un à l’autre.

70À partir de là, l’utilisation de notre cadre d’analyse nous a premièrement permis de mettre en évidence un gradient différentiel d’influence des idées des économistes du bien-être dans l’espace. En comparaison avec les idées des professionnels agricoles conservateurs, on peut même établir un gradient inverse (cf. schéma 2). La réceptivité des acteurs du forum des communautés de politique publique a été très importante au niveau international du forum (relayée en particulier au niveau de l’OCDE, dont les acteurs ont été les commanditaires de nombreux travaux d’expertise). En revanche, une telle audience leur faisait complètement défaut au niveau national (France), sauf parmi les élites économiques et financières, à la Direction de la prévision (DP) du ministère des Finances notamment. À ce niveau, ce sont les idées conservatrices des professionnels agricoles dominants qui avaient la plus forte audience, relayées dans les débats interministériels par les élites sectorielles en particulier (ministère de l’Agriculture), ce qui n’était absolument pas le cas au niveau international où aucun échange politique formel, ni tradition de consultation, n’existait avec le forum professionnel (la Fédération internationale des producteurs agricoles, FIPA n’est qu’un représentant très peu consulté et sans levier politique). Au niveau européen, le milieu des années quatre-vingt a été marqué par l’arrivée de Jacques Delors à la tête de la Commission et par un début de reconquête interne des activités d’analyse et de prospective par des acteurs réformistes (arrivée à la DGVI pour réfléchir aux réformes à venir d’économistes du bien-être spécialisés dans le domaine agricole), mais comme on l’a vu précédemment, la configuration des échanges politiques empêchait toute réforme radicale et le Conseil continuait de soutenir des réformes plutôt conservatrices (quotas).

71Du point de vue de ses effets concrets, l’échange intensif, établi entre le forum scientifique et le niveau international du forum des communautés de politiques publiques par l’intermédiaire des fonctionnaires de l’OCDE, a débouché sur la mise au point et la diffusion à grande échelle d’une problématisation nouvelle des politiques agricoles, appuyée sur tout un ensemble d’outils et de techniques d’évaluation. Les nouveaux critères internationaux de bonne politique agricole rejetaient ainsi les solutions de contingentement de l’offre, génératrices de trop nombreuses distorsions économiques et financières, au profit de paiements directs aux producteurs, moins « discordants » sur le plan du fonctionnement du marché.

72Deuxièmement, l’utilisation de notre cadre d’analyse nous a permis de comprendre le changement fondamental de configuration des échanges politiques qui s’est produit entre les niveaux national, européen et international, à la fois sur le plan des ressources intellectuelles et celui des rapports de forces politiques, au milieu des années quatre-vingt.

73En effet, l’émergence de nouveaux critères de bonne politique agricole à l’OCDE s’est tout d’abord institutionnalisée au niveau international du forum, à travers l’ouverture d’un volet agricole en 1986 lors de la négociation d’Uruguay au GATT (qui impliquait de renoncer au statut spécial que le GATT concédait précédemment à l’agriculture, présenté comme le résidu d’une vision « révolue » de ce secteur). Or, le fait de décider de négocier sur l’agriculture, en même temps que sur d’autres domaines (industrie, services) au niveau international, s’est traduit ensuite par la mise en place d’un rapport de force spécifique entre secteurs de négociation. Après que de multiples tentatives de négociation aient échouées, pour forcer les Européens au compromis sur l’agriculture, les Américains et leurs alliés ont refusé de poursuivre toute négociation commerciale sur les autres secteurs tant qu’un accord ne serait pas obtenu sur le volet agricole.

74Cette configuration particulière des échanges politiques au GATT peut être interprétée comme une fenêtre d’opportunité pour les idées réformistes sur la PAC. Deux groupes d’acteurs centraux, l’un au niveau international, l’autre au niveau européen, en ont profité pour faire avancer leurs idées : les acteurs du Secrétariat général de l’OCDE, d’une part, et la Commission européenne, d’autre part. Les acteurs de l’OCDE ont œuvré à convaincre les partenaires du niveau international qu’une réforme de la PAC basée sur des contingentements de l’offre n’était pas suffisante, ni souhaitable, même si elle permettait potentiellement de régler les différends au GATT. Pour leur part, les quelques acteurs réformistes de la Commission européenne ont adopté un comportement d’entrepreneur politique, tant vis-à-vis de l’intérieur de la Commission que vis-à-vis du Conseil, en prenant l’initiative de lancer un processus de réforme radicale en février 1991. Compte tenu des intérêts respectifs des différents États européens à voir aboutir des accords sur les volets non agricoles du GATT (enjeux jugés prioritaires dans d’autres domaines comme l’industrie ou la propriété intellectuelle), les États membres en ont ainsi assez rapidement accepté le principe, tout en faisant subir au texte proposé des amendements très importants, en veillant notamment à ce que les effets redistributifs des nouveaux instruments restent absolument identiques à ceux de la politique avant réforme, condition sine qua non pour éviter une déstabilisation trop grande des échanges politiques sur la PAC à la fois au niveau européen (retours budgétaires des États) et au niveau national (même niveau de soutien pour les différents producteurs).

75La réforme de 1992 peut ainsi être considérée comme la conséquence d’un « ajustement interne/externe » européen, forme d’ajustement global/sectoriel sous contrainte de continuité de l’échange politique international au GATT, dans lequel la Commission a joué un rôle de médiateur réformiste actif. Cette configuration diffère particulièrement de celles des années quatre-vingt, pendant lesquelles les réformes ont résulté d’un ajustement global/sectoriel interne au niveau européen, pour des raisons essentiellement budgétaires (volonté d’imputer les dépenses à d’autres politiques européennes). Dans ces changements, la Commission ne jouait en outre qu’un rôle « passif » (neutre) de médiation, proposant les réformes sur demandes du Conseil européen et sous contrainte d’acceptabilité par le Conseil de l’Agriculture. Ainsi, les décisions prises étaient toujours soit de l’ordre du statu quo, soit de l’introduction d’instruments de type contingentement de l’offre, ce qui permettait de conserver aux prix garantis un rôle central dans la régulation, c’est-à-dire de répondre positivement aux contraintes imposées par les échanges politiques établis avec le forum professionnel agricole dans les différents États membres.

***

76En résumé, nous nous sommes tout d’abord interrogés dans ce chapitre sur les approches existantes pour analyser les phénomènes d’inertie et de changement dans les politiques publiques. Nous avons par exemple souligné les dangers analytiques liés à une utilisation trop statique et descriptive d’une notion comme la path dependence pour expliquer l’inertie des politiques. Reconnaissant toutefois un intérêt réel à la notion, nous préférons en rester à l’utilisation qu’en font les économistes de l’innovation pour décrire de manière fine les mécanismes d’engrenage et d’effets en chaîne des comportements. Concernant l’analyse du changement de politique publique, elle a donné lieu à des travaux particulièrement intéressants comme ceux de P. Hall ou de P. Sabatier et H. Jenkins-Smith. Outre une volonté de catégorisation et de classement des changements de politique publique (petit/grand, premier, second, troisième ordre), ils s’interrogent sur les phénomènes d’apprentissage, d’accumulation et d’incrémentation susceptible de leur donner lieu.

77Laissant de côté toute velléité de mesurer l’ampleur des réformes et dans une perspective plus systémique, nous avons ensuite proposé les grandes lignes d’un cadre d’analyse alternatif pour approcher le changement de politique publique. Celui-ci se concentre sur l’analyse du processus progressif de sélection des alternatives de politique publique parmi un stock d’idées produites dans des forums spécifiques, processus débouchant finalement sur l’institutionnalisation de certaines d’entre elles sous la forme d’instruments de politique publique. L’approche proposée se concentre sur l’interface production/institutionnalisation des idées, en prenant en compte l’existence de trois niveaux de gouvernance : national, européen, international. Elle suppose que le changement résulte de la nature et du contenu des échanges politiques établis à ces trois niveaux entre des forums de « production » d’idées et un forum de « réutilisation » des idées, qui ont chacun leurs règles du jeu et leur dynamique propre. Les échanges à l’œuvre entre les différents acteurs de ces forums (à l’intérieur de chacun des forums, d’une part, entre les différents forums, d’autre part) produisent ainsi deux dynamiques inter-liées dont toute analyse doit saisir la construction progressive et l’évolution : un climat intellectuel, d’une part, caractérisé par un certain nombre de recettes de politiques publiques considérées comme d’éventuelles options possibles pour le changement, une certaine configuration des rapports de force politiques et institutionnels entre acteurs, d’autre part, qui vont conditionner l’exportation/importation des idées et leur éventuelle institutionnalisation finale.