1Le 24 janvier 1997 était définitivement votée la loi Prestation spécifique dépendance1 (PSD), véritable serpent de mer de la politique vieillesse française depuis la fin des années soixante-dix. Elle matérialisait a minima et temporairement la place considérable qu’avait prise depuis moins de vingt ans2 la dépendance dans la réflexion sur la politique vieillesse. Sur le plan de la santé, des efforts considérables avaient été entrepris et permis de relever le défi technologique de l’avancée en âge. Sur le plan des retraites, après une période « bénie », le changement de structure démographique posait avec une acuité de plus en plus grande le problème du financement qui occupe l’essentiel de l’espace du débat politique lorsqu’il s’agit d’évoquer les populations âgées. Néanmoins, au tournant des années soixante-dix et quatre-vingt, les pouvoirs publics se sont timidement saisis du problème du quatrième âge, en pleine explosion. Cela nécessitait de repenser la politique vieillesse en France et dont la réalité demeurait toujours aussi incertaine depuis le rapport Laroque de 19623 au regard de sa parcellisation. La dépendance constitue une « strate » de plus en plus visible de la période post-activité professionnelle dont il est désormais impossible d’unifier les représentations et le traitement. La période de la retraite se décline désormais et assez schématiquement selon trois périodes types que ne rencontre pas nécessairement l’ensemble des retraités : retraite active, participative et consommatrice qui impose aux collectivités locales de repenser les actions à entreprendre envers et avec cette population ; retraite passive correspondant au repos et retraite correspondant à la vieillesse et à une dépendance plus ou moins importante. Ce terme de dépendance combine « subjectivité culturelle », construction de la place des personnes âgées, de leur statut social et des représentations sociales qui en découlent (Bernoux, 1989).

2Loin de se confondre avec un type de décideurs et un type d’acteurs, la dépendance est l’objet d’actions, de programmes et de financements disparates qui rendent ici impossible une analyse exhaustive. L’entrée choisie est celle des politiques départementales vieillesse axées sur la problématique de prise en charge de la dépendance au domicile depuis les lois de décentralisation. Alors que les villes, acteurs importants des politiques locales vieillesse, sont ici volontairement écartées, les caisses de sécurité sociale, diversement insérées dans le dispositif PSD, sont en revanche mobilisées, principalement au titre de leur action sociale et non du volet santé.

3Notre propos s’articule autour de deux principaux axes qui reposent concomitamment sur la littérature et l’observation empirique4 menée en Ille-et-Vilaine et dans l’Hérault, ainsi qu’au niveau national. Ces deux terrains départementaux ont été choisis parmi les sept étudiés dans le cadre d’une thèse de science politique car ils permettaient tous deux d’illustrer, avec des différences notables, le changement par la mise en œuvre. Par conséquent, les analyses qui ressortent ici n’ont pas prétention à être généralisées à l’ensemble des départements français qui connaissent pour certains des situations fort différentes, notamment sur la chronologie du changement et la capacité des conseils généraux à sortir d’une logique d’Aide sociale dont la pertinence se résumerait à évaluer son coût. Ainsi, certains départements tels que l’Indre ont impulsé des démarches partenariales et territorialisées assez tôt et sans attendre la réforme PSD. En revanche, d’autres départements tardent encore, trois ans après le vote de la loi PSD, à modifier leurs pratiques gestionnaires, routinières et autocentrées, à l’image du Maine-et-Loire.

4Le premier axe, qui court des débuts de la décentralisation jusqu’au vote de la réforme PSD fin 1996, s’attache successivement à deux éléments. D’une part, l’étude des politiques départementales en direction des publics âgés fait ressortir une permanence des modes traditionnels d’intervention contredisant les attentes mises dans la décentralisation. L’entrée choisie par les conseils généraux sur la politique au domicile demeure celle d’une prestation à laquelle n’est pas associée de politique gérontologique plus globale. D’autre part, bien que la réforme PSD ne constitue pas une rupture, elle nous informe sur les changements réels ou potentiels à travers l’utilisation de la méthode expérimentale et le possible dépassement de l’Aide sociale classique réalisé grâce à l’évolution des aspects procéduraux (Lascoumes et Le Bourhis, 1998).

5La réforme PSD, comme ajustement du dispositif ACTP, illustre l’importance des choix passés qui conditionnent la réponse présente avant toute autre chose (Sacks, 1980 ; Weir et Skocpol, 1985), même si cette loi ne peut être rétrospectivement réduite au sentier de la dépendance. Elle a en effet ouvert des chantiers sur les territoires qui recomposent les systèmes locaux d’action. Finalement, par la pénétration de logiques procédurales, les conseils généraux n’ont véritablement pris conscience de leur rôle de policymaker en matière de vieillesse que récemment, et aussi à la faveur de la PSD. Il s’agit donc d’un changement par la mise en œuvre étudié à partir des deux thèmes majeurs que constituent la gestion par cas, forme spécifique de management qui introduit des ruptures avec les modèles précédents, et l’impulsion des formes partenariales tant dans le champ institutionnel que professionnel, ainsi que leurs principales limites.

6Dans une partie conclusive, nous nous interrogerons, à la faveur de la réforme actuelle de la PSD, l’Allocation personnalisée à l’autonomie (APA), sur les niveaux réels de changement et l’économie des relations entre production de l’ordre et production de l’action, et donc national et local. Si la production d’un ordre est progressivement devenue tributaire d’une raison procédurale comme l’écrivent Commaille et Jobert (1999b), nous continuons à penser que l’ordre relève encore et pour une partie non négligeable d’une raison substantielle.

De l’inertie décentralisatrice à un possible renouvellement des pratiques : le cas des politiques vieillesse départementales

Les promesses non tenues de la décentralisation en matière de politiques vieillesse départementales

La décentralisation ou les changements espérés

7La décentralisation dans le domaine social, intervenant sur un fond de crise générale, pouvait se laisser saisir comme remède à la mal-administration centralisatrice et le moyen d’assurer une nouvelle légitimité aux décideurs publics dans l’action sociale. L’explication la plus communément avancée de la crise d’efficacité réside dans l’éloignement de l’État par rapport à des problèmes sociaux qui exigeraient une réponse de proximité. Une action efficiente supposait de repenser les formes de l’intervention à travers la promotion de nouveaux référents que rend possible l’atténuation entre le lieu d’un problème et sa résolution : individualisation et transversalisation de l’action publique. La décentralisation amorçait donc un retour au local comme condition d’une approche renouvelée où le territoire est promu au rang d’espace de mise en cohérence. Mais le territoire ne s’inscrit désormais plus dans une logique communautaire comme au XIX^e siècle, car il relève d’une logique identitaire, dans le discours politique, et d’avantage encore d’une logique procédurale. Si tous les États providence occidentaux choisissent la voie de la décentralisation, tantôt justifiée par des motifs de contrôle et de responsabilisation des bénéficiaires, tantôt par un souci de performance des dépenses, la France choisit aussi la voie de la décentralisation dans le souci, au-delà de la dimension proprement démocratique, de dépasser les techniques classiques d’aide sociale (Béhar, Epstein et Estèbe, 1998). La décentralisation de l’aide sociale se présente comme un outil de démultiplication de l’État providence, d’approfondissement des droits subjectifs et de dépassement des catégories traditionnelles de l’assistance, considérées comme obsolètes. Avec la décentralisation, il s’agit d’assurer le passage d’une action sociale compensatrice de handicaps à une intervention publique « vertueuse » qui ne saurait masquer une « opération de délestage » des effets de la crise vers la périphérie.

8Comme le suggère Edmond Preteceille5 (1987, p. 67), le choix des conseils généraux, collectivité territoriale fortement liée à la tradition étatique, n’était pas a priori l’échelon le plus naturel pour innover en matière de politiques sociales. De plus, le département ne possède pas un vrai bloc de compétences en matière de prise en charge de la vieillesse. La décentralisation ne fait que renforcer le clivage entre les secteurs sanitaire et social, à la fois ancré dans les textes et dans les esprits. La conséquence première est que le département ne peut avoir qu’une intervention partielle sur les personnes âgées dépendantes, ce qui complique singulièrement la promotion d’une approche transversale de la dépendance qui est à rechercher dans la collaboration peu évidente avec les caisses de sécurité sociale et les DDASS. Les promoteurs de la réforme devaient pourtant entretenir l’idée que cette collectivité allait être capable de démultiplier l’État providence dans les secteurs qui lui étaient dévolus dont le plus important est la solidarité.

9La circulaire Franceschi, en date du 7 avril 1982, offrait un cadre propice à un exercice renouvelé de la politique vieillesse à destination des conseils généraux. Cette circulaire, anticipant les transferts de compétences dont le département sera le bénéficiaire par la loi du 22 juillet 1983, en fournit certains principes. On y trouve notamment la signature éventuelle de conventions entre le département et d’autres collectivités locales ou organismes pour assurer la mise en œuvre du plan gérontologique ; la création, à l’initiative des acteurs de terrain, d’instances locales de coordination et le recours aux coordonnateurs chargés, depuis 1981, de la liaison entre établissements et services collectifs6.

10Ensuite, l’article 42 de la loi du 22 juillet 1983 créait le schéma départemental des établissements et services sociaux et médico-sociaux qui semble généraliser le plan gérontologique de la circulaire Franceschi à l’ensemble du domaine social7. Il définit la nature des besoins sociaux, détermine les perspectives de développement ou de redéploiement des établissements et services, fixe les critères d’évaluation de ces actions et précise les modalités de la collaboration entre les différentes collectivités. Cette démarche incite à la concertation pour l’élaboration du schéma, permet de comparer les structures existantes aux besoins évalués par chaque partenaire et influe, par les orientations retenues, sur les choix de chacun. Ainsi, les conseils généraux étaient invités à concevoir des instruments de planification en relation étroite avec les autres acteurs du champ de la vieillesse. Avec toutes les précautions qui s’imposent dans le domaine des politiques sociales, les départements devaient substituer à un mode vertical de gouvernement une approche horizontalisée qui n’est pas sans rappeler la thématique de la gouvernance (Le Galès, 1995a) dans la mesure où le succès des politiques vieillesse dépend des synergies des acteurs présents dans le champ de la dépendance.

Les politiques vieillesse départementales saisies par l’inertie

11Ce matériau juridique combiné aux prescriptions contenues dans les premiers rapports (Dubedout, Schwartz, Bonnemaison) et généralisables à l’ensemble des politiques sociales, auguraient idéalement une transformation des politiques vieillesse locales. L’exercice départemental n’a que timidement répondu à ces attentes. Tout d’abord, les premiers plans et schémas gérontologiques se sont le plus souvent confondus avec des travaux à dominante quantitative qui visaient principalement à répertorier les besoins, le plus souvent en hébergement collectif. La préoccupation première des plans était de recenser les besoins de la population en établissement. Certains plans ont pu se résumer à répertorier le nombre de lits supplémentaires à financer ou à transformer. Généralement, s’ajoutait la tentation de définir l’action à partir du différentiel existant entre les moyennes départementales et les moyennes nationales. Plans et schémas reproduisaient aussi les césures traditionnelles et rigides (établissement/domicile) et la seule présentation artisanale révélait l’« amateurisme » des conseils généraux8. Il était possible d’observer un décalage entre la priorité politique alors donnée aux personnes âgées et la faible technicité des départements.

12Parallèlement, les élus devaient construire une visibilité de leurs actions dans le domaine de la vieillesse. Les options retenues ont donné lieu à une survalorisation des établissements alors même que le maintien à domicile était érigé en priorité politique depuis le rapport Laroque de 1962. Au crédit des conseils généraux, il faut relever l’urgence qui présidait le plus souvent en matière d’établissement. Pour beaucoup d’élus, l’établissement pour personnes âgées représentait le symbole de leur action locale car il lui conférait une visibilité (Argoud, 1998). Lucien Sfez (1981, p. 7) donne à la décision la fonction « d’une bouée de sauvetage idéologique » en observant que « le système agit à travers ses acteurs à condition de leur laisser l’illusion qu’ils sont sujets libres et créateurs » et que « la décision, est l’intermédiaire fantasmatique obligé entre soi et le monde ». La priorité qui fut donnée aux établissements en est une illustration convaincante. Les communes ont largement participé à cette course à l’établissement qui représentait, non seulement un des éléments de la « panoplie » indispensable dont ces dernières doivent se doter, mais représentait également de nouveaux emplois sur la commune. L’émergence d’une planification gérontologique départementale a contrecarré par la suite cette logique quelque peu anarchique, mais seulement à partir des années quatre-vingt-dix.

13À l’inverse, les prestations d’Aide sociale comme l’Aide ménagère et l’Allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP)9, qui ne fait ni appel à l’obligation alimentaire ni appel au recours sur succession, ne bénéficiaient pas de cette visibilité et leur mode de fonctionnement contredisait cette aspiration des élus à maîtriser le jeu décisionnel. L’aide ménagère représente une prestation dont l’architecture est purement conditionnée par les éléments traditionnels d’une prestation d’aide sociale. Les personnes qui souhaitent en bénéficier doivent satisfaire des critères économiques, le principe de l’obligation alimentaire et le recours sur succession. Cette mécanique n’a pas connu de transformations notables à la faveur de la décentralisation et la revalorisation des revenus des retraités a progressivement réduit le nombre des bénéficiaires potentiels.

14L’ACTP est progressivement devenue la principale prestation à destination des publics âgés dépendants, du moins à domicile, alors qu’elle était, dans l’esprit du législateur, initialement destinée aux populations handicapées adultes. De plus, l’ACTP échappait fortement aux départements dans la mesure où la séquence décisionnelle revenait aux services déconcentrés de l’État que sont les Commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel (COTO-REP). D’emblée, la décentralisation n’a pas ici permis de rapprocher les circuits décisionnels et les COTOREP ont fait montre d’un traitement très administratif et routinisé. Les conseils généraux se sont retrouvés financeurs d’une prestation sur laquelle leur initiative se résumait le plus souvent à suggérer un volume d’aide financier selon chaque cas10. L’ACTP s’inscrit dans une logique d’automacité qui consiste ici à détecter la présence ou non d’une invalidité à 80 %, conditionnant l’accès au versement de l’allocation. Avec cette prestation-compensation, on ne déroge pas à la figure traditionnelle de l’État providence qui se confond avec la production standardisée de l’ayant droit.

15Le poids budgétaire de l’ACTP fut initialement toléré parce qu’elle n’a pas immédiatement pesé sur les finances départementales et ne compromettait pas les attentes des élus locaux. Or, la maîtrise des dépenses d’action sociale est devenue l’enjeu primordial à partir du moment où l’hypothèse lourde d’une contrainte de fiscalité locale exerçait une pression croissante. On a vite assisté à la montée en puissance du discours gestionnaire à partir duquel la compétence des élus locaux se mesure à leur capacité de rationalisation des dépenses avant toute autre considération. C’est bien cette capacité gestionnaire que le fonctionnement de l’ACTP remet en cause à la charnière des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix.

16Par conséquent, les politiques de prise en charge des personnes âgées dépendantes ont longtemps été mues par des logiques politiques et gestionnaires : des logiques politiques pour les établissements lorsque leur implantation sert d’abord à authentifier les compétences départementales, compléter la panoplie des équipements communaux, créer des emplois et parfois s’assurer des votes en vue des élections sénatoriales ; des logiques gestionnaires lorsque les prestations d’Aide sociale ne sont évaluées qu’à l’aune de leur coût. L’« âge d’or » des finances départementales, jusqu’en 1989, a signifié la permanence des modes traditionnels d’intervention de l’Aide sociale conjuguée à la maîtrise des dépenses sociales.

17L’effet ciseaux entre la stagnation des ressources locales et l’explosion de certaines dépenses sociales a définitivement constitué une remise en cause de l’ACTP. Frein à la politique départementale d’investissement, l’ACTP était d’autant plus intolérable qu’il fallait moraliser son utilisation et assurer son efficacité. Les conseils généraux, par le biais de l’Association des départements de France (ancienne APCG), vont alors pousser vers une réforme du dispositif ACTP à leur profit à un moment où les pouvoirs publics inscrivent définitivement le problème de la dépendance sur l’agenda politique : à partir de 1991, sortent deux rapports officiels, l’un parlementaire11, et l’autre du Commissariat général au plan12, suivis de plusieurs propositions de loi13.

18Ce n’est qu’en 1994 qu’est retenu par le gouvernement Balladur le principe de l’expérimentation qui semble mettre fin au processus de non-décision : « Il y a non-décision quand la nécessité d’une politique publique est reconnue comme urgente dans le discours politique et que pour autant cette reconnaissance répétée ne débouche sur aucune action pratique » (Jobert, 1993). La Prestation expérimentale dépendance (PED)14 se présente comme un préalable au travail législatif qui débouchera sur le vote de la loi PSD15. L’interrogation est alors celle de savoir si la réforme PSD, et la PED en amont, serait exclusivement mue par des considérations gestionnaires porteuses d’inertie ou si elle était, au contraire, porteuse de changement dans la production de l’action.

De l’expérimentation au vote de la loi : le changement par les territoires ?

Les enseignements de l’expérimentation : nouvelle façon de faire ou gadget politique ?

19Entre 1995 et début 1997, se mettent en place douze expérimentations destinées à informer le travail législatif. L’habitude avait été prise de considérer que la tâche essentielle de conception et de formulation des politiques publiques était l’apanage d’un cercle restreint qualifié de « milieu décisionnel central » (Grémion, 1979). En 1994, le gouvernement Balladur lance le principe des expérimentations. Elles participent de l’« institutionnalisation collective » dans laquelle la décision ne relève plus d’une solution unique et stabilisable mais où l’État mobilise autrui dans l’espoir qu’à travers ces politiques constitutives émergeront des fenêtres d’opportunité (Duran et Thoenig, 1996).

20L’expérimentation procède aussi d’une instrumentalisation du droit qui devient un outil opérationnel de gestion (Perrocheau, 2000). Les procédures retenues par l’expérimentation ne contraignent pas mais amènent les acteurs à prendre acte des interdépendances et imposent le compromis. Le conseil général d’Ille-et-Vilaine s’est rapidement porté candidat à l’expérimentation, sachant que les opportunités d’échange avec la CRAM étaient non pas stabilisées mais fortement facilitées par des échanges antérieurs. La faisabilité comme l’intensité de l’échange partenarial apparaissent ici très liées aux capacités historiques des territoires à mettre en œuvre une action collective concertée (Loncle-Moriceau, 2000). Par contre, le conseil général de l’Hérault ne s’est pas porté candidat à l’expérimentation. D’abord, ces « capacités historiques » étaient presque inexistantes. Ensuite, le conseil général n’était pas en capacité organisationnelle d’initier rapidement une expérimentation : « Pour se lancer dans une expérimentation de cette nature, il faut avoir une structure stabilisée » souligne le directeur des services sociaux du département de l’Hérault16 ; « Nous, on était en train de restructurer les agences, d’augmenter le nombre d’agences, de se réorganiser au niveau de l’aide sociale donc on ne pouvait pas » précise la responsable du service prestations17. Enfin, il n’y avait pas de souhait politique de procéder à cette expérimentation alors même que l’hypothèse d’un nouveau risque de sécurité sociale leur paraissait la plus séduisante18.

21Le président du conseil général d’Ille-et-Vilaine, Pierre Méhaignerie, se présente comme un partisan convaincu de cette méthode expérimentale, relayé activement par l’ensemble des services et l’Assemblée politique. Le responsable de ce dossier notait alors : « Il y a une idée qui est très forte pour le président du conseil général : il faut expérimenter grandeur nature avant de penser à généraliser des choses. Il faut organiser en France le droit à l’expérimentation. » Cet attachement à l’expérimentation s’était déjà manifesté lorsque le département avait expérimenté le RMI avant la phase législative. On substitue ici une approche bottom up à une approche top-down dont l’intérêt réside dans la production effective de solutions qui émergent à partir des territoires19. Les techniciens du conseil général d’Ille-et-Vilaine soulignent les limites d’une approche technocratique où ceux qui détiennent le pouvoir d’écrire les articles législatifs sont représentés sous la figure de l’énarchie omnisciente et éloignée des réalités empiriques. Élus et techniciens ne cachent cependant pas que cette expérimentation relève aussi de mobiles plus politiques en ce sens que la Prestation expérimentale dépendance a représenté un moyen pour l’Ille-et-Vilaine d’afficher et de diffuser son savoir-faire, et ce, non pas en direction des citoyens, mais essentiellement à destination des autres conseils généraux et des acteurs institutionnels basés à Paris. La profusion d’interviews, d’articles et de consultations extérieures témoigne ici d’une réussite certaine.

22Selon Mader (1993, p. 234), « la notion d’expérimentation législative ne [devrait] être utilisée que pour désigner des actes législatifs adoptés dans l’intention d’obtenir des connaissances sur le fonctionnement ou les effets d’une mesure que le législateur envisage d’introduire par la suite définitivement si l’expérience se révèle concluante ». Or si le département d’Ille-et-Vilaine a toujours cru dans le bien fondé de l’expérimentation, beaucoup (Kessler, 1994) ont vu dans la décision d’expérimenter une manière habile de retarder un peu plus la décision de légiférer. Certes, la PED répond au critère de toute loi expérimentale (Perrocheau, 2000), elle prévoit ab initio une évaluation des résultats. Le Sénat n’a pourtant pas attendu la fin des expérimentations pour légiférer même si le vote des décrets était susceptible d’intégrer davantage les résultats de l’expérimentation. Il était ici impératif de ne pas donner l’impression que l’on repoussait une fois de plus la résolution du problème alors que deux rapports officiels et plusieurs projets législatifs avaient été sans suite. Même le sénateur Vasselle20, rapporteur de la loi, reconnaît que les expérimentations auraient pu être davantage utilisées. L’expérimentation, à l’instar des lois, peut avoir comme « objectif essentiel l’obtention d’un effet symbolique, qu’il soit d’apaisement de l’opinion publique ou de réaffirmation d’une valeur considérée comme fondamentale… » (Perrocheau, 2000, p. 18).

23Enfin, dans la logique expérimentale d’une généralisation a posteriori et informée par les résultats de l’expérimentation, on peut s’interroger sur la faisabilité de ce passage. L’appréciation portée sur la PED tient autant au fonctionnement qu’aux résultats. Elle implique une appréciation diffuse et informelle qui renvoie à des dimensions peu quantifiables. Concernant la PED, il y a eu en Ille-et-Vilaine une satisfaction générale exprimée par rapport aux formes partenariales nées de la signature des conventions qui souligne autant l’enrichissement inter-institutionnel que le bon fonctionnement de la PED. Il est donc risqué de vouloir généraliser un tel résultat dans la mesure où ses inputs sont territorialement fixés et pas nécessairement exportables. Le bon fonctionnement de la PED n’implique pas que l’échange inter-institutionnel puisse être reproduit à l’identique sur des territoires qui ne réunissent pas les mêmes conditions. De plus, le fait même qu’un dispositif soit expérimental peut créer des synergies dont il est impossible de prévoir si elles sont stabilisables dans le temps. À une période initiale d’émulation peut succéder un risque de routinisation.

24Ces deux éléments sont déterminants pour relativiser la pertinence d’une évaluation axée sur l’efficacité : « L’efficacité… se penche sur l’adéquation entre les effets produits par la règle légale et les résultats qui en étaient attendus par le législateur. L’efficacité d’une norme sera alors fonction de son aptitude à procurer les résultats en vue desquels elle a été élaborée » (Perrrocheau, 2000, p. 18). Or, dans la mesure où la reproduction des conditions expérimentales est plus qu’aléatoire et contingente des systèmes territoriaux, comment pleinement souscrire à la pertinence de la relation construite entre les effets produits par la règle et les résultats puisque ces derniers représentent une variable partiellement indépendante de la règle et partiellement dépendante du contexte territorial et expérimental.

25Finalement, cette loi a confirmé ce qui était en germe dans les expérimentations : une maîtrise d’ouvrage institutionnelle à la charge du département. En revanche, elle marquait un retrait par rapport à ce qui avait pu être expérimenté durant la PED, tant au niveau du financement que des critères d’attribution.

La PSD : d’une rationalisation budgétaire à un possible renouvellement des pratiques

26En s’adossant à l’Aide sociale départementale, la PSD, issue de la loi du 24 janvier 1997, recouvre les habits d’une politique d’offre qui fonctionne par opposition à une politique de demande incarnée par la Sécurité sociale. La territorialisation des politiques sociales, au-delà des seuls aspects procéduraux, sert donc une logique politique forte qui s’inscrit en faux contre le processus antérieur de socialisation/nationalisation de la protection sociale et évite d’encourager une quelconque dépendance (Stoker, 1999). Si le législateur justifie le choix du département à travers un registre pluriel (lois de décentralisation, savoir-faire, proximité…), il était jusqu’à récemment peu probable de dissocier l’objet d’une politique et son niveau de régulation, c’est-à-dire le locus du contrôle politique (Leibfried et Pierson, 1998). Si nous considérons que la décentralisation française offre un système multi-niveaux, nous pouvons alors penser avec Renaud Dehousse (1992) que les questions de savoir quoi faire et qui devrait le faire ne peuvent être débattues séparément. Souhaitant éviter une trop forte socialisation du risque dépendance, le législateur a inscrit sans surprise le traitement des populations âgées dépendantes dans le volet de l’Aide sociale. Mais allait-on assister à la permanence des figures traditionnelles que sont l’organisation d’une prestation autour de la solvabilisation, de la standardisation, de la production de l’ayant-droit et de la catégorisation ou l’introduction de nouvelles recettes ?

27Pour ce qui touche à la catégorisation, il est vrai que la PSD saisit le problème de la dépendance à travers les découpages classiques de l’Aide sociale faisant fi de la caractéristique première de la dépendance : le besoin d’aide. En ce sens, la PSD marque un recul par rapport à l’ACTP fondée sur le seul critère de besoin. Ce besoin d’aide est désormais décliné sur les deux registres distincts de l’Aide sociale : les populations handicapées et les populations âgées séparées par la frontière d’âge de 60 ans. En ce sens, la loi PSD permet de séparer les dispositifs pour des publics qui ne renvoient pas la même image sociale bien que leurs besoins soient assimilables21. Elle permet surtout de mieux maîtriser l’aide aux personnes âgées. On ne peut alors qu’être saisi par le décalage entre l’injonction discursive à la transversalité assumée par la Direction de l’action sociale du ministère des Affaires sociales, supposée s’incarner dans le glissement sémantique qui substitue aux personnes âgées le terme de dépendance22, et la réalité juridique de la PSD qui catégorise au contraire le public-cible selon un critère d’âge.

28Cependant, la tentative de dépassement de l’aide sociale classique est patente : le législateur utilise les circuits traditionnels de financement de cette aide sociale tout en modifiant sa logique de fonctionnement. Dans le cas des personnes âgées dépendantes, il s’agit d’accréditer l’idée de la nouveauté du dispositif PSD à travers un travail sur les formes. Certes, il n’a pas fallu attendre janvier 1997 pour que les concepts de territorialisation, de transversalisation et d’individualisation fassent florès en France. Pourtant, c’est bien cette loi qui marque un changement général concernant les conseils généraux et la dépendance. Il s’agit de pérenniser la gestion sociale des populations dépendantes dans un dispositif classique dont le réaménagement des formes aboutit finalement à innover et créer un nouveau type d’action : une voie intermédiaire entre la gestion par risque et l’Aide sociale stigmatisante. Philippe Coste23, ancien conseiller à l’action sociale dans le cabinet de Martine Aubry, assume cette hypothèse, par croyance ou nécessité, en présentant l’opposition entre risque Sécurité sociale et Aide sociale comme une opposition stérile dont il faut sortir. La voie intermédiaire permet ici de réconcilier des principes, mêmes transformés, avec les exigences de l’économie actuelle. Ce n’est qu’en transformant si profondément les pratiques départementales que la mise en œuvre PSD, qui apparaissait comme une simple rationalisation budgétaire tant décriée par ses adversaires, fait sens car adossée à des principes. Mettre le sujet au centre du dispositif suppose d’inverser la proposition que constituait généralement les pratiques antérieures marquées par une démarche de type administratif proposant une prestation standard aveugle aux besoins singuliers de la personne.

29À travers les expérimentations puis la loi PSD, nous assistons à une interaction continue entre la mise en place d’une politique procédurale et les actions dites substantielles. Cette tension s’explique par la volonté conciliatrice du centre et des périphéries prises entre le désir de ne pas étouffer l’ingénierie locale et la nécessité, tout du moins discursive, d’apporter des garanties quant à l’égalité de traitement. Ainsi, si la forme d’expression de la politique publique dépendance reste juridique, avec l’adoption d’une loi, elle révèle « la possibilité pour le droit d’encadrer des procédures sans les coloniser, et de faire droit à la complexité sans évacuer l’interaction discursive du champ régulatoire » (Munck et Lenoble, 1996). Parallèlement, on ne peut que constater la permanence d’actions dites « substantielles » produites par une autorité centralisée qui définit d’entrée les buts poursuivis et les moyens de les atteindre. La PSD constitue à cet égard une prolongation de la PED. Les acteurs politiques et administratifs nationaux font preuve d’une tentation double qui est de confirmer la rupture avec le modèle décisionnel central sans pour cela être capable d’assumer pleinement le changement. Les conseils généraux ont donc continué à être tenus en suspicion. À cet égard, l’écho grandissant des critiques adressées par Martine Aubry aux conseils généraux qui appliquent a minima la loi en est l’illustration parfaite. Quoi qu’il en soit, le législateur n’a pas ici renoncé à ce que le sens ne soit en partie produit par la délibération collective entre les institutions locales responsables de la conduite et du financement de cette politique. Si la PSD présente un intérêt, c’est bien dans l’obligation qui est faite aux conseils généraux et aux caisses qui se sont souvent ignorées dans le passé à procéder au débat et à la délibération collective. En ce sens, l’essentiel réside bien avec les politiques procédurales dans l’organisation de dispositifs territoriaux destinés à assurer des interactions cadrées, des modes de travail en commun et la formulation d’accords collectifs (Lascoumes et Le Bourhis, 1998). Cette façon de faire assure la cohérence et la légitimité des décisions mais ne suffit pas à clore le débat sur l’intérêt général.

30Il s’agit désormais d’étudier dans le détail ces dispositifs territoriaux à partir de deux entrées : l’adoption de la gestion par cas et la promotion des formes partenariales.

Une mutation possible des aspects procéduraux : le cas de la PSD

31Si la PSD constitue, au mieux une réponse provisoire et insuffisante selon ses auteurs, au pire un recul selon ses détracteurs, son vote n’emporte cependant pas le désintérêt. Dans la réflexion qui guide ce livre sur le changement dans l’action publique, il apparaît intéressant d’étudier la philosophie qui anime ce texte de loi et la mise en œuvre qui en découle. Certes, les changements observés sont déjà en germe avant la loi et résultent pour partie de discours produits en dehors du champ de la dépendance, nous rappelant les notions de recyclage et de transcodage (Lascoumes, 1994). Pour autant, la loi a contribué à activer les chantiers que sont l’individualisation et la dimension partenariale des dispositifs sociaux.

L’épuisement des logiques compensatrices : la mise au centre de l’usager

32Les élus locaux ne sont plus dans la phase décentralisatrice initiale qui suit le transfert effectif des compétences (1985) durant laquelle ils cherchent à affirmer et afficher leurs prérogatives. L’accroissement quantitatif de l’offre qui a été réalisé en établissement a déplacé les enjeux et donne lieu à une nouvelle problématique plus qualitative. Si la médicalisation des structures d’accueil est devenue un leitmotiv des conseils généraux, l’accroissement du nombre de lits n’est plus à l’ordre du jour. Ce qui a permis de déplacer les enjeux vers une démarche qualitative. Cette démarche-qualité repose sur la coordination et la compétence des acteurs (formation des professionnels), le décloisonnement des actions… Il y a eu un travail de sensibilisation des élus et des techniciens à la nécessité d’ajuster l’offre aux besoins des personnes âgées. Cet ajustement fait appel à la promotion de nouvelles formes d’action publique qui sont structurées autour de l’idée de gestion par cas, particulièrement visible dans le cas de la dépendance, mais qui irrigue désormais de nombreuses politiques. Le changement est rendu possible par une plus grande technicité des conseils généraux alors même que les personnes âgées ne constituent plus la priorité sociale des départements. Au final, le nouveau dispositif technique nous incite à reprendre à notre compte les considérations générales autour du management public : responsabiliser les individus, les évaluer, sanctionner leurs résultats, déconcentrer les décisions (Rouban, 1994). La gestion par cas se confond alors avec une déclinaison singulière du management.

33À travers la logique de la Prestation spécifique dépendance, les populations exclues ne doivent plus être saisies à travers des procédures automatiques ou des actions de compensation dans une perspective de gestion classique mais sur la base de nouveaux modes de gestion individualisée (Rosanvallon, 1995). On passe d’une « stratégie de revenu » à une « stratégie de services » (Morel, 1996). L’introduction massive des techniques de gestion par cas permet justement de repenser les formes de l’intervention publique en abandonnant la logique de dispositifs de « prêt-à-porter » pour lui substituer des prestations « sur mesure » (Hassenteufel et Martin, 1998). Par cette opération, on inverse la proposition antérieure qui faisait que l’architecture institutionnelle fortement cloisonnée commandait des actions fragmentées sans lien entre elles. Ainsi, l’usager est mis au centre du dispositif comme le soulignent fortement les techniciens du conseil général d’Ille-et-Vilaine. Les modes de prise en charge doivent être pensés dans la mesure du possible à partir de l’unité du sujet et non plus en partant des clivages institutionnels (Jaeger, 1999) et professionnels. Par conséquent, le cas par cas « n’énonce pas a priori ce que sont les besoins objectifs du sujet ou d’un groupe de sujets, car seule une expertise réalisée au plus près de la situation étudiée permet de le dévoiler » (Martin et Joël, 1998).

34L’intermédiation est érigée en mode opératoire qui met en évidence des segments de marché ne fonctionnant plus sur des procédures standardisées mais nécessitant des processus de médiation sociale individualisée (Davis, 1994). La gestion par cas se présente comme un

« […] processus qui consiste essentiellement à définir puis, souvent à concentrer la responsabilité de l’accomplissement d’une série de tâches fondamentales. Ces tâches constituent un cycle allant de l’évaluation au suivi, en passant par la planification et l’organisation des soins, puis à nouveau, des réévaluations périodiques » (Davis, 1994).

35Il y a à l’œuvre un travail de forte valorisation de ces nouveaux dispositifs techniques (évaluation, élaboration d’un plan d’aide, aide personnalisée, suivi) aux-quels souscrivent l’ensemble des acteurs nationaux et locaux, publics ou non. Une convergence a donc été opérée entre les différents acteurs institutionnels présents dans le champ de la vieillesse, mais elle ne vaut que pour autant que les moyens budgétaires alloués suivent.

36Le dépistage consiste à identifier ceux à qui les services fournis profitent le plus. Cette sélection des publics est une opération nouvelle, tant pour les caisses de sécurité sociale que pour les conseils généraux. Les fonds d’action sociale ont longtemps été utilisés sans aucune procédure de sélection mais ont suivi une logique de saupoudrage des crédits susceptible de contenter les ressortissants des régimes. Les crédits employés ne répondaient pas nécessairement aux besoins. La raréfaction des ressources dont dispose le Fonds national d’action sanitaire et sociale pour personnes âgées (FNASSPA) conjuguée à la séduction qu’opère la gestion par cas ont convaincu la CRAM de Bretagne de repenser son intervention à partir d’une opération de sélection visant à maximiser l’efficacité des dépenses. La CRAM du Languedoc-Roussillon s’est elle aussi engagée plus récemment dans cette voie simultanément au vote de la loi PSD et aux conseils généraux. En refusant d’allouer des moyens supplémentaires, les conseils généraux soutenus par le Sénat ont également décidé de centrer leur action sur les personnes les plus dépendantes afin d’accroître l’efficacité.

37La grille AGGIR, conçue par le Syndicat national de gérontologie et d’abord utilisée par la CNAM avant d’être généralisée, constitue la nouvelle porte d’entrée qui permet de sélectionner les personnes les plus dépendantes. Cette grille unique nationale constitue une grande nouveauté car elle met fin à un phénomène de multiplication de centaines de grilles et permet aux acteurs du champ gérontologique d’adopter un langage commun24. Cette opération de sélection prend théoriquement place lors de la première visite à domicile, si on s’en tient à l’esprit de la loi. En Ille-et-Vilaine, elle est réalisée par un médecin qui attribue un numéro de Groupe Iso-Ressource à la personne, correspondant à un état de dépendance. Auparavant, l’examen se faisait sur dossier en COTOREP et la visite, lorsqu’elle avait lieu, était le plus souvent réalisée par des contrôleurs de l’Aide sociale chargés de vérifier les critères économiques. Désormais, la visite permet d’apprécier plus finement si la personne peut bénéficier ou non de la prestation.

38C’est avec le principe de la deuxième visite d’un travailleur social à domicile que s’articulent sélection et évaluation. Il ne s’agit plus de voir si la personne répond aux critères « médicaux » d’attribution mais d’évaluer précisément ses besoins permettant de sortir d’une logique d’automaticité. Dans le dispositif ACTP, tel niveau de dépendance, à l’intérieur de chaque département, correspondait à tel montant nonobstant le besoin réel. Avec la PSD, une personne classée en GIR 3 peut recevoir un plan d’aide plus généreux qu’une personne classée en GIR 2, et donc plus dépendante. On dissocie dépendance et besoin réel afin que le plan d’aide réponde au plus près de la situation individuelle de chaque personne âgée et de son environnement.

39L’étape de l’évaluation est l’occasion de s’entendre avec les usagers sur les objectifs de l’intervention. On enrichit considérablement l’évaluation en introduisant la prise en compte du bien-être affectif, du comportement social, de son environnement et de ses ressources. L’individu est saisi dans sa singularité. Les départements et les CRAM réduisent progressivement l’approche consistant à déterminer si la personne dont le cas a été soumis a le droit à la prestation pour s’orienter vers une approche « holistique ». Le point de départ est la détermination des souhaits, des valeurs, des points forts et des problèmes des usagers. Après un débat contradictoire qui a lieu entre le médecin et le travailleur social, l’équipe médico-sociale propose un plan d’aide élaboré en concertation avec l’intéressé et son entourage. Si la loi se prononce, sans pour autant en faire une obligation, en faveur d’une approche médico-sociale, le conseil général de l’Hérault quant à lui n’a pas retenu cette formule. Arguant de la lourdeur que constitueraient deux visites à domicile réalisées séparément, il a retenu le principe d’une visite unique indifféremment réalisée par une assistante sociale ou une infirmière. La transversalité que permettait l’approche médico-sociale est donc absente de certains territoires dont l’Hérault. Là où l’approche médico-sociale existe, comme en Ille-et-Vilaine, elle est au contraire fortement valorisée. Mais il serait naïf de postuler une collaboration égalitaire des pratiques car le personnel médical se trouve le plus souvent en position d’arbitre face aux travailleurs sociaux. Cette inégale distribution peut être plus ou moins explicite selon les conseils généraux, valorisant tantôt le médical, tantôt le travail social.

40Quelle que soit la formule retenue, l’évaluation doit intégrer l’entourage de la personne âgée mettant un terme à une période durant laquelle les deux systèmes d’aide, professionnelle et informelle, s’ignoraient25. En ce sens, la négociation et l’acceptation du plan d’aide esquissent une volonté de procéder à une approche globale où chaque intervention trouve sa cohérence par rapport à l’ensemble du système d’aide. Le plan d’aide énonce les objectifs spécifiques dont la réalisation peut être suivie et définit les responsabilités de chacun. Ce résultat est d’autant plus recherché que la dépendance est lourde et l’investissement d’une aide familiale fort. Au contraire, en cas de dépendance légère et/ou d’aide informelle en retrait, la fonction de mise en cohérence des deux circuits devient plus secondaire. Toujours dans le souci de globalité, le plan d’aide va au-delà du seul service financé par le département pour y adjoindre des préconisations qui peuvent avoir trait aux besoins médicaux, à l’amélioration de l’habitat… Tel qu’il est formalisé aujourd’hui, le plan d’aide apparaît encore limité en termes de diagnostic global. Mais une orientation politique forte se dessine pour que la transversalité devienne consubstantielle à cette notion de plan d’aide. Dans le rapport Sueur (2000), « L’aide personnalisée à l’autonomie : un nouveau droit fondé sur le principe d’égalité », base de discussion de la réforme PSD au Conseil des ministres, le député Jean-Pierre Sueur milite activement en ce sens : l’APA « ne se limite pas à financer de l’aide ménagère à domicile mais elle finance des plans d’aide personnalisés prenant en compte l’ensemble des dispositions favorisant l’autonomie de la personne ».

41Le département d’Ille-et-Vilaine a baptisé ce plan d’aide contrat d’aide à l’autonomie afin de matérialiser le processus de contractualisation à l’œuvre dans l’action publique. Le département de l’Hérault ne reprend pas à son compte cette terminologie même si on y devine des attentes communes. Le droit d’appartenance à la société se redouble d’une rhétorique contractuelle destinée à souligner la part d’engagement mutuel de plus en plus forte que requiert ce droit, producteur d’une socialisation de l’individu (Donzelot, 1999).

42Cette contractualisation doit permettre un renouvellement des représentations de l’Aide sociale. Ce n’est pas une prestation d’assistance comparable à celle qui se pratiquait au début du siècle mais un dispositif à la fois sur mesure et consenti par la personne âgée et sa famille. À l’image du contrat d’insertion, il y a une tentative de réaliser « l’idéal de la confrontation directe de la République avec chaque citoyen individuellement » (Autès, 1995). À travers le contrat, l’idée s’enracine que la citoyenneté comporte non seulement des droits mais aussi des responsabilités dont la première est l’obligation faite d’accepter l’aide offerte et d’agir (Stoker, 1999), en l’occurrence, s’engager à respecter le plan d’aide. À une logique du « droit à » qu’incarnait une ACTP déresponsabilisante doit succéder la PSD, incarnation d’un nouveau droit processus (Lafore, 1990)26. Ainsi, les conseils généraux s’inscrivent en faux contre les politiques sociales, et le droit qu’elles ont sécrété, qui se sont stabilisées avec l’État providence autour de la production de l’ayant-droit. L’important n’est pas tant la réalité juridique du contrat (même s’il peut être opposable) que les images qu’il doit produire chez les usagers, c’est-à-dire une responsabilisation des citoyens. Cependant, cette innovation sémantique ne saurait masquer la permanence d’un cadre unilatéral : le contrat produit des images, mais juridiquement, il est unilatéral. L’ouverture du droit à prestation, son renouvellement, sa suspension, gardent la marque, non du consensuel et du bilatéral, mais de l’acte unilatéral et de la puissance publique (Lafore, 1990).

43Le diagnostic initial, négocié entre les bénéficiaires et les financeurs, se double par la suite d’une procédure de suivi qui doit tendre tout autant à vérifier l’utilisation conforme des sommes distribuées que leur pertinence. Le suivi représente donc une importance dans la mesure où il constitue l’ajustement permanent des demandes et des réponses. En ce sens, les dispositifs sont potentiellement amenés à évoluer constamment dans une logique de souplesse.

44Mais la souplesse qu’opère la logique du projet individuel est-elle entière ? Dans chacun des deux départements étudiés, nous retrouvons la présence d’une commission départementale qui vient jouer un double rôle d’appui technique et d’ajustement politique en direction des évaluateurs. En ce sens, ce qui se fait sur les territoires, est retraduit et validé par une instance centrale. Si son objectif affiché est celui de rendre cohérent la politique du conseil général sur l’ensemble des territoires infra-départementaux, on peut craindre que cette mise en cohérence se transforme rapidement en une rigidification des processus. L’utilisation des techniques de gestion par cas conjuguée à l’émergence d’une appréhension territoriale fine des problèmes trouve ici ses limites dans la réintroduction d’une dimension verticale et hiérarchique s’apparentant à un contrôle de la part de techniciens qui font l’interface entre ces territoires et le politique. L’ajustement voulu au nom de la cohérence s’accompagne ainsi d’un alignement parfois regretté par les évaluateurs, particulièrement en Ille-et-Vilaine.

Le partenariat : figure imposée des politiques procédurales

45Dans un document édité par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité, on peut lire : « Ces dispositifs sont en définitive aussi importants que la prestation elle-même car ils représentent un des moyens pour corriger la fragmentation actuelle des prestations qui réduit largement l’efficacité globale des aides qui existent déjà27. » Ces dispositifs font ici référence à la gestion par cas, mais par prolongement, ils intègrent cette dimension partenariale entre les différents acteurs de la politique dépendance sans laquelle il serait impossible de mettre fin à la fragmentation. Sans anticiper sur le changement réel que produit le partenariat noué entre les conseils généraux et les CRAM, tous les commentaires convergent pour souligner le bien-fondé de ce partenariat, même si ce dernier peut parfois se réduire comme peau de chagrin et d’abord servir de rhétorique. Finalement, par une incitation à la mise en cohérence, on tend à produire du sens dans des politiques a priori marquées par la faiblesse du volet substantiel. Ici se situe l’un des enjeux du changement par la mise en œuvre, à savoir l’imposition des démarches coordonnées retraduites sur les territoires. La coordination doit être inscrite dans une définition extensive qui concerne autant les démarches partenariales que les coordinations professionnelles sur le terrain.

46D’une certaine manière, tout fonctionne comme si la négociation locale à l’origine des partenariats contractés, devenait un objet propre d’action. Elle devient un nouveau modèle de gestion du social et la mobilisation sociale, un nouveau cadre d’action. Mais cette négociation est en partie le résultat d’une crise où plus aucune institution ne peut prétendre prendre en charge le problème des personnes âgées. Alors, la crise ne constitue plus uniquement un désordre, elle s’impose comme une stratégie de gestion, et le rituel de la négociation en devient le moyen. L’action n’est plus jugée en référence à ses formes extérieures mais à la manière dont elle a été définie et mise en œuvre, supposant une appréhension globale et partenariale. L’énonciation de références collectives comme l’engagement réciproque sur des obligations de résultat constituent un enjeu de taille pour une refondation du partenariat et une remise en perspective de l’action collective. La subsidiarité active, qui conduit à privilégier l’articulation des responsabilités des différents acteurs aux diverses échelles de l’action territoriale, plutôt que l’exercice cloisonné de leurs compétences respectives, oblige à une reformulation de la notion de responsabilité et ouvre la voie à la notion de coresponsabilité, notion qui n’est ni familière à notre droit ni coutumière à notre culture.

47La Prestation expérimentale dépendance avait conforté le législateur dans sa croyance dans le bien-fondé du partenariat noué entre les départements et les caisses de sécurité sociale, tout du moins les CRAM. L’impact de la politique vieillesse du département dépend en effet de sa capacité à se situer dans une logique post-décentralisatrice, c’est-à-dire à imposer à l’ensemble des acteurs locaux de nouveaux mécanismes de régulation sociale dans lesquels les différents acteurs locaux d’une politique doivent parvenir à dégager des référents communs. Cet impératif est encore plus vrai dans le domaine de la vieillesse, éclaté entre de multiples administrations, financeurs et professionnels. Le travail de négociation devient l’étape incontournable du processus de production d’adhésion.

48Au regard de l’histoire récente des conseils généraux, la démarche partenariale n’était pas d’emblée évidente et ne devait effectivement pas revêtir les habits d’une procédure rigide et contrainte. Un détour par la première phase décentralisatrice laisse en effet entrevoir une collectivité départementale qui entendait exercer ses nouvelles compétences dans une logique d’exclusivité et de leadership peu compatible avec la logique partenariale (Guyot et Vedelago, 1993). Ce qui écartait a priori l’institutionnalisation de forums de concertation et a fortiori, toute idée de cogestion. La mise en place du Revenu minimum d’insertion a renforcé un peu plus le département sur ses réticences à toute idée de copilotage institutionnel. La PSD ne peut être considérée à cet égard comme une rupture et la conviction est toujours aussi fortement ancrée que la décision ne se morcelle pas entre différents acteurs. Alors, le maître d’ouvrage, au sein des politiques publiques, demeure rattaché à chaque institution quand la maîtrise d’œuvre devient partagée. Ce qui importe est de préserver la notion de partenaire. Néanmoins, l’incitation à rentrer dans des dispositifs de négociation et de coopération est partiellement déterminée par les opportunités d’échange territorialement définies. Cela signifie que plus ces opportunités sont importantes, partiellement liées à l’histoire des territoires, plus l’apport de la démarche partenariale est validé et reconnu comme nécessaire. À l’inverse, dans les territoires où existent une forte conflictualité ou indifférence entre institutions, les discours se font plus en retrait sur la nécessaire coopération.

49Dans le texte de loi de la PSD, la coordination revêt une double forme : l’une obligatoire avec la signature d’une convention entre le département et les organismes de sécurité sociale ; l’autre dans laquelle les départements sont invités, par le cahier des charges des conventions, à organiser une coordination avec l’ensemble des partenaires du domaine gérontologique. Toutes les conventions obligatoires, loin de recouvrir la même réalité, varient au gré des départements allant du simple échange d’informations à la mise en place commune de l’évaluation et de la décision. Il faut néanmoins préciser qu’autant le succès et la cohérence d’une politique vieillesse départementale sont en partie tributaires à terme de l’intensité partenariale, autant le strict fonctionnement de la PSD peut être acquis par une gestion autocentrée du conseil général. L’inscription du partenariat au sein des dispositifs PSD répond donc à d’autres logiques : diffusion des modèles transversaux qui répondent aux problèmes de gouvernabilité ; légitimation de certains acteurs à travers la diffusion de normes d’action.

50En Ille-et-Vilaine, la politique conventionnelle et partenariale s’est faite sans difficulté durant la Prestation expérimentale dépendance grâce à la présence d’une pratique et d’une culture anciennes de partenariat. Cette idée diffuse de tradition partenariale, alors même que la plupart des agents des institutions concernées n’y avaient pas contribué, a joué comme un élément accélérateur. Dans l’Hérault, le partenariat mis en place après le vote de la loi PSD, courant 1997, a revêtu des formes moins poussées qu’en Ille-et-Vilaine du seul point de vue du dispositif PSD. Non seulement, ce contexte historique n’existe pas mais il peut aussi représenter un frein. Ainsi, la convention signée entre le département et la Mutualité sociale agricole (MSA) se réduit à une simple coordination des prestations servies et à un échange d’informations. La MSA argue du fait que l’implication de ses travailleurs dans le dispositif était conditionnée par une rémunération non proposée par le conseil général. Cela correspond aussi au refus d’une institution, qui était auparavant le seul acteur gérontologique départemental actif en termes d’ingénierie, de se lier et de s’inscrire dans un dispositif qu’il ne maîtrise pas. Les deux exemples fournis par l’Ille-et-Vilaine et l’Hérault nous confortent dans l’idée que les choix passés exercent une contrainte, mais aussi une ressource, sur l’orientation ultérieure des politiques (Jobert, 1999) sans pour autant accréditer la thèse de la path dependency (North, 1990).

51En Ille-et-Vilaine, la convention formalise clairement l’idée de compromis qui voit l’acceptation commune d’un certain nombre de référents validés par les partenaires financeurs, et plus largement l’ensemble des acteurs gérontologiques. Il y a un processus interactif entre les conventions obligatoires et les démarches de coordination qui s’adressent aux partenaires du domaine gérontologique. Ces référents s’appliquent à chaque territoire et ne doivent jamais enfermer les acteurs dans un système figé de contraintes. Le résultat doit être une désectorialisation de l’action publique avec un développement toujours plus grand des politiques transversales. L’intérêt spécifique de la convention signée en Ille-et-Vilaine est d’intégrer les acteurs professionnels du maintien à domicile au même titre que les financeurs institutionnels dans la convention. Cela procède justement d’une volonté de dégager un référentiel commun à l’ensemble des acteurs et pas seulement aux institutionnels, afin d’obtenir un accord sur les principes et les objectifs de la prise en charge de la vieillesse. Les associations prestataires de services, bien que leurs fédérations nationales aient lourdement critiqué la PSD, ont joué le jeu de la concertation au niveau départemental pour se faire reconnaître comme partenaires du dispositif.

52L’Ille-et-Vilaine souhaite implicitement fonctionner comme un modèle à l’extérieur et tous les acteurs en ont conscience, y compris ceux des caisses de sécurité sociale. La CRAM de Bretagne en arrive à soutenir tout autant ce qui se fait localement avec le département que ce que décide à Paris à la CNAM et la CNAV. Si les CRAM dépendent toujours fortement des organismes nationaux, l’étude permet d’observer de façon tangible que l’Ille-et-Vilaine construit son identité, non pas seulement à partir des collectivités locales mais également à partir de la CRAM qui, à travers ses actions et ses expérimentations, construit une politique singulière. En ce sens, l’évolution des politiques sanitaires et sociales résulte de la décentralisation comme du fonctionnement régional des caisses et c’est bien l’institutionnalisation de l’action collective qui construit les identités locales. Le partenariat peut être entendu comme l’activation d’échanges qui contribuent à produire du territoire. De manière tautologique, le sentiment d’identité territoriale facilite l’échange inter-institutionnel. Certes, en comparant le fonctionnement du régime général et du régime agricole, il ressort que la première demeure inscrit dans une approche top-down qui fait peu de place à une autonomie décisionnelle locale contrairement à la MSA. Parallèlement, cette dernière souhaite partiellement réencadrer les pratiques locales dans un cadre national plus cohérent. Mais dans l’ensemble, ce rapport hiérarchique avec les directions nationales est plus ou moins concurrencé par les logiques à la fois partenariales et territoriales présentes localement.

53Dans l’Hérault, le partenariat, n’étant pas une pratique stabilisée, a représenté d’évidence un défi. La loi PSD a permis d’impulser un partenariat formalisé en amont par des rencontres entre responsables institutionnels, qui ont d’abord précédé la signature des conventions. La convention signée dans l’Hérault laisse apparaître une mise à disposition, réduite, de personnels de la CRAM et du régime des Mines, pour évaluer les personnes âgées dans le dispositif PSD. La CRAM a proposé deux mi-temps au lieu d’un temps plein. Comment comprendre le fait que les personnels de la CRAM et des Mines soient des mi-temps ? En réalité, la participation devait aussi signifier un enrichissement au niveau des deux caisses et non une simple mise à disposition, un « retour sur investissement » en quelque sorte. Il est difficile de faire la part des choses entre ce qui relève du concret et du symbolique mais il s’agissait de ne pas mettre du personnel à disposition au profit du département sans que les caisses n’y trouvent un intérêt : le mi-temps fut la formule idéale car il permettait au personnel de maintenir le contact avec leur caisse et d’avoir un effet feed-back sur l’évaluation. L’action commune doit éviter autant que possible l’impression d’un échange inégalitaire entre institutions.

54Mais à la différence de l’Ille-et-Vilaine, l’essentiel du partenariat mis en place se fait en dehors du dispositif PSD avec les associations créées sur les bassins gérontologiques. Ces associations qui salarient trois personnes (médical, social, secrétariat) ont pour fonction, sur chacun des bassins, de représenter simultanément une coordination et une interface entre les demandes et l’offre. Leur cofinancement (conseil général, CRAM, MSA, DDASS, communes, associations) est censé matérialiser la mutualisation de la prise en charge institutionnelle des personnes âgées dépendantes. Si la PSD a activé la mise en place de ces associations, leur extériorité par rapport au dispositif PSD proprement dit permet d’inscrire davantage le volontarisme institutionnel local qui échappe aux prescriptions proprement dites de la loi.

55Au-delà des configurations locales différentes et contrastées, la démarche conventionnelle qui impose de dégager des référents communs, acceptés par les conseils généraux et les caisses de sécurité sociale, tout du moins les CRAM, porte en elle la condamnation implicite d’une gestion standard et compensatrice au profit d’une individualisation des réponses. Les personnels des CRAM intègrent de plus en plus l’idée selon laquelle les prestations universelles ne constituent plus un objectif indépassable. Ainsi « le traitement égalitaire », « l’administration de gestion », « la bureaucratie figée accomplissant des tâches routinières sans être contrôlée » sont autant de vocables utilisés par Bruno Palier (1998) qui ne restituent que partiellement la réalité. Naturellement, la stricte logique de guichet continue de prévaloir sur la gestion des prestations légales. Mais lorsque l’on s’arrête à l’action sociale extra-légale des caisses, il apparaît que les services internes concernés déploient des politiques non figées, bien qu’encadrées par les directives nationales. La CRAM de Bretagne vient ainsi de contracter une étude visant à évaluer de manière qualitative sa politique de maintien à domicile afin de déterminer la pertinence de ses actions et de ses financements et, le cas échéant, de repenser son intervention. Dans l’Hérault, la CRAM du Languedoc-Roussillon entend désormais se réapproprier la séquence évaluative pour les dossiers les plus lourds, à savoir ceux qui engagent le plus de fonds. Il est vrai que cela s’inscrit dans la fin des dispositifs de gestion par délégation, mais cela s’inscrit parallèlement dans une approche moins administrative et uniforme des problèmes. Il faut signaler que le régime agricole pratique déjà depuis longtemps une politique d’évaluation grâce à son dense réseau d’assistantes sociales. La PSD a conforté ce qui était déjà en germe : promouvoir l’évaluation fine et individualisée de la PSD en lieu et place d’une évaluation standard et le plus souvent fondée sur dossier, et de manière moins directe, elle pousse les caisses de sécurité sociale à intégrer désormais la fonction de diagnostic au sein de leurs propres services (Hérault) ou par le biais des associations (Ille-et-Vilaine).

56Ainsi, la mise en œuvre de la PSD a contribué à faire émerger un cadre d’échange dont la tâche première est sa pérennisation. Ce cadre peut favoriser, accélérer ou infléchir les orientations de chaque partenaire. La promotion de la démarche évaluative en est un exemple pour le régime général. La diffusion d’une démarche qualité, impulsée par la CNAV, à l’ensemble des partenaires constitue une seconde illustration convaincante, d’autant plus que cette démarche qualité peut être retravaillée au niveau local. Mais parfois, l’essentiel du partenariat tient d’abord à la présence d’un processus interactif dont le contenu est à inventer. Il s’agit d’une méthodologie de travail, à l’image des schémas gérontologiques actuels. La première génération de schémas départementaux, lorsqu’ils existaient, avaient relevé d’un exercice départemental le plus souvent autocentré. Désormais, les schémas nouvellement négociés ou en chantier se présentent comme un travail collectif, conformément aux prescriptions de la circulaire Franceschi de 1982. Ce qui n’empêche pas le conseil général d’en garder la maîtrise d’ouvrage.

Les freins au changement

57Les changements, dont la portée réelle est subjectivement appréciée, ne suffisent pas à obérer la permanence d’une gestion cloisonnée des politiques autocentrées autour des compétences et cultures institutionnelles et professionnelles. À titre d’exemple, le refus opposé par la CRAM de Bretagne à la proposition du département d’Ille-et-Vilaine de procéder à la création d’un fonds commun d’aide à domicile cogéré par les deux institutions dessine les contours et limites possibles d’une action commune. Dans ce système, l’idée de partenaire disparaît au profit de la cogestion qui voit se diluer le statut de compromis, ouvert et accepté. Au-delà d’une gestion stratégique des fonds d’actions sociale par les conseils d’administration, à l’heure de la parlementarisation du contrôle de la Sécurité sociale, il y avait la crainte d’une dilution du pouvoir réalisée au profit du département. Au-delà d’objets spécifiques négociables, c’est la viabilité même du processus interactif qui peut être mise mal dans un système multi-niveaux qui rend parfois délicat l’opérationnalisation du partenariat comme l’illustre la relation entre conseils généraux et CRAM. Ces dernières sont tiraillées entre leur inscription dans un jeu interactif local et leur conformation aux directives nationales, qui représentent à l’occasion un paravent derrière lequel elles se retranchent pour refuser la négociation.

58À ces facteurs d’ordre structurel, il convient de réinjecter une dimension temporelle. Le partenariat ne fonctionne parfois que sur un temps court ou moyen. Dans l’Hérault, et sur un autre plan, il a été possible de relever un risque de routinisation de l’approche partenariale entre le département et les caisses de sécurité sociale. La mise en place du dispositif PSD a initialement mobilisé les énergies institutionnelles sans que cela ne pose de problème. Mais une fois dépassée la phase de négociation et de compromis qui tend à dégager les règles du jeu communes, on a pu que constater la raréfaction des collaborations formelles entre les institutions concernées. En Ille-et-Vilaine, après une période de collaboration intense, et après les déceptions engendrées par les choix politiques nationaux finalement opérés, nous avons affaire à un conseil général qui travaille son nouveau schéma gérontologique d’abord en interne. En revanche, d’autres départements qui présentaient initialement une configuration partenariale plus défavorable dévoilent au contraire un travail plus collectif.

59Mais les freins au partenariat se révèlent encore plus puissants dans le champ professionnel. La coordination gérontologique s’est muée en une véritable injonction discursive depuis le rapport Laroque de 1962, qui contraste singulièrement avec une pratique encore résiduelle. Mais le législateur semble décidé à l’enraciner plus sûrement dans les pratiques sans pour autant imposer un cadre rigide au sein duquel se formaliseraient les pratiques de coordination. Celles-ci doivent s’inventer sur le terrain comme le concède le docteur Vuillemin28, en charge du dossier à la Caisse nationale d’assurance maladie, refusant l’idée d’un modèle unique de coordination imposé par le haut : la coordination doit être une démarche. Mais les aides financières institutionnelles destinées à soutenir les processus plus ou moins formalisés de coordination se font rares alors même que les professionnels intervenant auprès des personnes âgées ne sont pas porteurs d’une culture de coordination. Qui plus est, professionnaliser des fonctions de coordinations n’est pas nécessairement une solution. À l’instar des postes de coordonnateurs créés en 1981, les associations territorialement mises en place dans l’Hérault accréditent l’idée d’une professionnalisation de la fonction coordinatrice. Mais enfermer la coordination dans des postes bien définis et spécialisés ne constitue pas une démarche unanimement appréciée. Jean-Claude Henrard29, ancien collaborateur du Secrétariat des personnes âgées de 1981, y voit au contraire le risque de dessaisir les professionnels du terrain de cet aspect essentiel du maintien à domicile.

60Les attentes premières de chacun des acteurs professionnels, insérés dans la filière du maintien à domicile, se portent sur la performance de chacun, et rarement sur la performance du système global de prise en charge des personnes âgées. La coordination, lorsqu’elle est pratiquée, se réduit le plus souvent à des formes résiduelles, ou alors, n’intervient que dans des situations d’urgence. Mais encore faut-il s’entendre sur la nécessité d’une pratique coordinatrice généralisée qui laisse dubitatifs certains acteurs professionnels. En l’absence d’incitations financières, l’élément déclencheur de pratiques coordinatrices territorialisées tient souvent à une personnalité forte implantée sur le territoire. Mais la figure charismatique se confond le plus souvent avec la personne du médecin, dont le statut confère autorité et légitimité. Autrement, les médecins seront peu disposés à suivre le leadership des infirmières coordinatrices. Généralement, ils restent prisonniers d’un système libéral de paiement à l’acte qui ignore assez largement ce qui ne s’y inscrit pas. Par conséquent, le volontarisme institutionnel ne garantit pas l’opérationnalité de démarches professionnelles transversales sur les micro-territoires. L’observation des pratiques partenariales nous suggère qu’elles s’accompagnent d’une logique de parité, d’égalité entre les différents cocontractants qui rend possible l’intégration de chacun dans un tout. En ce sens, la réunion des départements et des caisses dans un même dispositif n’est pas porteuse d’un rapport hiérarchique. En revanche, les acteurs professionnels inscrits dans le champ de la dépendance sont intégrés dans une filière de soins organisée sur une base hiérarchique, allant de l’aide à domicile au médecin hospitalo-universitaire et suivant une logique de technicité et de statut. Si le partenariat est rendu possible dans une logique d’échange égalitaire ou perçu comme tel, il devient aléatoire lorsque l’échange bouscule l’inégalité.

61Enfin, si le territoire constitue un support privilégié des pratiques partenariales, il en dessine aussi les limites dans la mesure où le territoire est pluriel : territoires politiques, institutionnels et administratifs, professionnels, peuvent se télescoper.

62Ainsi, la mise en place des associations dans le département de l’Hérault a fait ressortir des problèmes classiques de concurrence politique qui rendent délicate la viabilité des territoires institutionnels. Sur le bassin gérontologique organisé autour de Lodève, le financement du poste d’animation s’est révélé complexe. Les communes, maisons de retraite, hôpitaux et services aux personnes doivent contribuer à salarier ce poste. Or, sur ce bassin, une association de coordination existait déjà au préalable mais son travail, loin d’irriguer tout le territoire en question, revenait principalement à une des deux principales communes du bassin, chacune connaissant une orientation politique différente. Avec la mise en place d’une nouvelle association, impulsée à partir de Montpellier, on constate un frein puissant de la part de chacune des deux communes à s’allier financièrement avec l’autre et la crainte, de part et d’autre, que la commune s’approprie le travail de l’association. La stratégie territoriale du bassin ne réussit pas à subsumer les logiques politiques communales.

63De plus, territoires institutionnels et territoires professionnels ne se rencontrent pas toujours. Souvent, les territoires institutionnels se révèlent peu adaptés aux réalités professionnelles du terrain : soit leur cartographie est trop lâche au regard de la réalité micro-locale des réseaux professionnels ; soit ils ne prennent pas suffisamment en compte la nature de chaque territoire à l’image des onze bassins gérontologiques de l’Hérault. L’élément premier est celui des contrastes de densité démographique qui influent sur les pratiques de coordination. Ainsi, la pertinence du territoire devient tributaire de sa configuration. Selon un responsable de la CRAM du Languedoc-Roussillon30,

« Autant, on voit bien comment avec des services en nombre limité on peut faire de l’articulation, optimiser les moyens. Autant, dans les zones extrêmement denses avec une offre de services pléthoriques, moi je dois dire que je ne sais pas faire. Je crois que ça va être très compliqué de faire de la coordination gérontologique en milieu strictement urbain. »

64De manière plus exceptionnelle, il ressort que le département, comme échelon territorial et décisionnel, ne permet pas toujours d’opérer des découpages territoriaux pertinents. Si l’on prend appui sur le bassin de Lodève dessiné par les institutions dans le département de l’Hérault, ce dernier ne recouvre aucune réalité professionnelle tangible dans la mesure où les réseaux professionnels de coordination déjà en place ignorent largement ce découpage. Du fait de sa situation limitrophe, la coordination existante déborde sur les frontières départementales de l’Hérault pour s’ancrer dans le sud du département de la Lozère. Les territoires professionnels et institutionnels peuvent alors se télescoper, même si cette situation problématique demeure souvent secondaire.

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65Lors des débats qui ont accompagné et suivi la réforme PSD, nous avons assisté à une opposition tranchée sur le choix des conseils généraux au détriment des caisses de sécurité sociale. Même si les aspects procéduraux que représentent la gestion par cas et le partenariat faisaient consensus, ils étaient relégués au second plan d’un conflit jugé plus central : Aide sociale versus 5^e risque. Aujourd’hui, la réforme de la PSD qui se base sur le rapport Sueur et, plus accessoirement sur le rapport Guinchard-Kunstler, tend à désamorcer ce conflit sans pour autant le régler (Sueur, 2000 ; Guinchard-Kunstler, 1999). L’APA représente plus qu’un simple ajustement de la PSD, tant dans ses aspects quantitatifs que dans son architecture interne. Disposant de ressources stratégiques et monopolistiques, l’État reste central pour opérer les grands arbitrages, adossés à l’intérêt général. Il lui revient de fixer les orientations mais aussi les bornes des dispositifs afin de délimiter les publics-cibles et les conditions de bénéfice des politiques en relation avec les autres sources de protection (familles, marché). C’est ce qu’opère actuellement le gouvernement avec l’avant-projet de loi présenté par Elizabeth Guigou qui revient sur les défauts patents de la PSD.

66La réforme APA est nourrie par deux principales critiques adressées à la PSD et auxquelles elle se propose de remédier : les inégalités territoriales de traitement et le nombre réduit de bénéficiaires. Sur le premier point, l’égalisation des pratiques serait rendue possible par la fixation d’un cadre imposant un strict respect de critères juridiques nationaux. On retrouve le propos de Gontcharoff sur le RMI qui souligne que lorsque les inégalités « dépassent une certaine fourchette, elles deviennent quasiment intolérables ». Mais alors, « comment allier l’autonomie des territoires dans la gestion du social et cette égalité, sinon en ramenant l’État garant de l’égalité républicaine » (Gontcharoff, 1996, p. 26). Ceci pose la question plus générale de la décentralisation, or les conseils généraux ne sont plus dans une logique première d’Aide sociale où ils ne font qu’exécuter des dispositifs nationalement définis. À de rares exceptions près comme l’Indre, la plupart des élus locaux, à l’instar de Pierre Méhaignerie, n’acceptent pas que leur valeur ajoutée soit seulement déductible d’une ingénierie locale nourrie par les problématiques territoriale et partenariale : ils refusent d’être des variables d’ajustement. Nous retrouvons la question de la décision développée par Lucien Sfez.

67Au-delà de l’encadrement national des pratiques locales, l’avant-projet de loi présenté par Elisabeth Guigou souhaite également élargir le public-cible (il passerait de 135000 à 800000 bénéficiaires à terme). Pour ce faire, il introduit l’idée du ticket modérateur dans le dispositif départemental PSD en faisant sauter le critère de revenu comme condition d’entrée dans le dispositif. Nous assisterions alors à un type nouveau de prestation qui, sans relever du risque sécurité sociale, ne peut plus être assimilable à l’Aide sociale classique. Il y aurait un brouillage supplémentaire entre les populations bénéficiaires des caisses et des conseils généraux. La coupure entre politiques nationales, traditionnellement caractérisées par une spécialisation par risque (famille, vieillesse, santé, chômage), et politiques départementales d’Aide sociale, d’abord identifiées par les caractéristiques socioéconomiques de la population destinataire, serait mise à mal. Cela préfigurerait un brouillage des publics respectifs des caisses et des conseils généraux. Ce qui pose l’hypothèse d’une reconfiguration architecturale portant sur les identités des différents systèmes, et qui se sont partiellement forgées à partir de la connexion des éléments clés entre eux : la source et la technique de financement, le public potentiellement destinataire, les obligations et contreparties qui s’attachent au bénéfice d’une allocation, l’identité des maîtres d’œuvre et d’ouvrage.

68Au final, la réforme de la PSD aboutira à une prestation « Canada Dry » qui ne manquera pas d’interroger les spécialistes du droit social. Elle emprunte les principales caractéristiques de ce qu’aurait pu être une nouvelle prestation légale de Sécurité sociale avec la création d’un 5^e risque, finalement rejetée pour prévenir l’apparition d’un effet policy lock-in (Leibfried et Pierson, 1998). Cette prestation sera gérée par les conseils généraux, les faisant ainsi évoluer dans la mission que lui avaient confiée les lois de décentralisation. L’APA est le produit d’une « intrication entre les objectifs et/ou les valeurs et/ou les dispositifs instrumentaux qui sont disponibles… Les différents déterminants de la décision sont consubstantiellement liés les uns aux autres » (Muller et Surel, 1998, p. 125). Le conflit qui a initialement prévalu sur l’identité du gestionnaire est partiellement réglé grâce à l’élargissement quantitatif auquel le gouvernement a procédé. Ceci-dit, les adversaires « historiques » de la PSD poussent leur avantage en faisant pression pour l’adoption d’un nouveau risque, c’est-à-dire une gestion par la Sécurité sociale : « En revanche, la gestion de cette allocation reste aux mains des conseils généraux… L’ADMR constate que c’est encore une fois la logique d’aide sociale qui l’emporte sur la logique de protection sociale31. » Nous retrouvons parfaitement le propos de Leibfried et Pierson (1998, p. 24), à savoir que « les acteurs sociaux portent une attention particulière au locus de contrôle politique précisément parce que celui-ci est susceptible d’influer sur le contenu des politiques sociales » alors que les autorités gouvernementales se préoccuperaient souvent de manière indépendante des centres de contrôle et des contenus. Mais autant l’expérience française a pu jusqu’ici souligner l’acuité des positions des acteurs sociaux, autant l’APA vient désormais illustrer le bien-fondé d’un discours sur la dissociation entre objet et centre de contrôle politique. Le choix du locus, à savoir les conseils généraux est principalement mu par une logique de préemption. Cette économie des relations entre objet d’une politique et locus de contrôle permet de remettre en perspective la question de la path dependency en considérant avec Bruno Jobert (1998, p. 30) son caractère trop englobant : « Le choix de ce qui constitue le noyau dur de l’institution conditionne la vérification éventuelle du sentier de dépendance. S’en tenir, comme beaucoup d’analyses, aux institutions formelles, mêmes rebaptisées aux couleurs foucaldiennes de “dispositif” conduit à mon sens à une impasse. » La détermination du noyau dur conditionne la pertinence des théories de la path dependency à l’instar de l’exemple allemand. Leur choix d’un risque Sécurité sociale dépendance semblait emporter a priori une continuité du modèle bismarckien rhénan, mais cette technique d’assurance sociale est désormais mise au service d’une logique nouvelle d’universalité en rupture avec l’enracinement corporatiste ou professionnel. En France, en ne retenant qu’une lecture institutionnelle, à savoir le choix des conseils généraux, nous avons effectivement à faire à un sentier de dépendance. Mais si nous retenons au contraire l’architecture de l’APA, combinée à la gestion départementale, nous avons affaire à un changement radical : les conseils généraux gèrent désormais une prestation très proche de ce qu’aurait pu être un nouveau risque de sécurité sociale.

69Au-delà de ce qui relève de la production de l’ordre, au sens de raison substantielle et sur laquelle les territoires sont relativement absents, la réussite des politiques de prise en charge de la dépendance se joue à l’intérieur des bornes du dispositif et repose sur ce qui pouvait être initialement considéré comme des aspects secondaires : la production de l’action. Les acteurs territoriaux deviennent responsables de la mise en œuvre de ces procédures au fondement de la réussite des dispositifs. La revendication initiale par les conseils généraux d’une gestion départementale de la prestation dépendance tenait, malgré les discours officiels, à la protection des mécanismes décentralisateurs. Aujourd’hui, la préservation de ces mécanismes ne suffit à construire une légitimité qui passe désormais par leur capacité, en relation avec les autres acteurs, à construire des politiques vieillesse locale. Par conséquent, les conseils généraux sont appelés à devenir de véritables policymakers dans une version idéale que de nombreux conseils généraux sont encore loin de rencontrer.

70Mais la réaffirmation de l’intérêt général à travers un processus de « substancialisation » nourrit une tension entre substance et procédures. Les garanties offertes par l’APA viennent partiellement gommer la souplesse du dispositif PSD en instaurant un droit de tirage : le niveau de dépendance conditionne la valorisation financière du plan d’aide sans tenir compte du besoin réel de la personne. Nous retombons ainsi dans les travers d’une gestion standard.